摘要：與中國農村金融"政策推進、行政主導"的改革模式相比,美國《農業信貸法》濃縮了100年來美國人應對"農村金融"這一世界難題的實踐理性、法律智慧與立法技術。作為美國農村金融發展的"頂層設計",美國《農業信貸法》以統一立法的聯邦法典模式,通過"立法擬制",創設農村金融機構,加強農村金融監管,化解農村金融風險,穩定農村金融市場,保護農民借款人權利,確立以調解為主的農村金融糾紛解決機制,最終將紛繁脆弱的農村金融關系調整成為符合立法目標要求的主體明確、運營高效、市場完備、監管科學、執法有力、司法有效的系統獨立的農村金融法律關系體系,堪稱"科學立法"的典范。深化我國農村金融體制改革,必須"站在巨人肩上",樹立法治意識,完善頂層設計,加快推進農村金融立法,貫徹"目的明確、程序科學","一以貫之、循序漸進","制度協調、形式理性"的科學立法總思路。
美國現行《農業信貸法》可追溯至1916年《聯邦農業信貸法》。100年來, 美國通過《農業信貸法》這一農村金融立法的“頂層設計”, 不斷完善農村金融體系, 化解農村金融風險, 加強農村金融監管, 提升農村金融效率, 為其最終建成世界上最大、最強和最現代化的市場化農業提供了資本保障。2013年6月, 我國十二屆全國人大常委會第三次會議審議并通過了《關于農村金融改革發展情況的報告》, 提出了適時啟動農村金融立法的建議;2014年6月, 全國人大正式啟動“農村金融立法程序”;2015年“中央1號文件”首次明確提出“積極推進農村金融立法”;2017年“中央1號文件”再次重申“積極推進農村金融立法”。與其他國家的農村金融成文法相比, 美國《農業信貸法》在立法目的、演進邏輯、體例結構等方面獨具特色, 堪稱“科學立法”的典范。美國《農業信貸法》無疑能夠為我國提供農村金融科學立法的“巨人肩膀”和制度藍圖。
一、美國《農業信貸法》的立法目的
1732年, 從康涅狄格州的新倫敦成立第一家農業合作信貸組織開始, 美國人就意識到為農民提供穩定信貸資源的重要性。但直到1862年《宅地法》頒布后, 美國西部廣袤的農場開發亟須長期穩定的信貸資源支持, 而當時的商業銀行又難以滿足這一需求, 政府和國會才開始意識到農村金融的重要性和農村金融專門立法的必要性。美國《農業信貸法》正是通過對農民所有的合作信用體系的政策和制度規定, 為農民、農場主、農村居民、農業協會以及其他獨立的農業運營實體提供信貸支持, 因此, 美國《農業信貸法》是為了適應農業發展的資金需求而打造的一部現代化的聯邦統一法典。其立法目的集中明確地體現在“政策目標”中, 主要分為三個層次:第一, 發展繁榮、高效的農業必須仰賴可靠充足、極具建設性的農業信貸支持, 建設農民所有的農業合作信貸系統由此被確定為美國的基本國策;第二, 《農業信貸法》的目的是持續鼓勵農民 (農場主) 借款人分享農業信貸系統的所有權并參與其管理和控制, 及時滿足具有信用基礎的各類農業生產者的信貸需求, 并增進農業合作信貸以及農村住房信貸的發放范圍和效率;第三, 在考慮借款人的信譽、可替代信貸資源的易得性、資金成本、運營成本、信貸損失攤銷成本、信貸服務成本、留存利潤以保護借款人股票的需要以及新增凈借款額等因素的基礎上, 農業信貸系統機構將為合格的借款人提供公平的、競爭性的利率, 將最大限度滿足農業的信貸需求作為一項國家政策。此外, 依照1986年《農業信貸法修正案》實行的旨在使借款人獲得切實最大利益的規定也被國會作為一項國家政策, 即在任何情況下, 農業信貸系統機構對任何借款人收取的利率應低于私人貸款者對同等信譽的借款人提供類似貸款的競爭性市場利率和替代性貸款的利率。
與一般較為原則的立法目的相比, 美國《農業信貸法》的立法“目的和政策”具體明確, 環環相扣:首先, 說明“可靠充足、極具建設性的農業信貸”系統對于農業發展和聯邦立國的重要意義;其次, 將這一系統定位為“農民所有的合作農業信貸系統”;接下來, 明確法律通過賦予“農民和農場主身份的借款人分享農業信貸系統的所有權并參與其管理和控制”來保障“農民所有的合作農業信貸系統”并滿足“農民的信貸需求”;最后, 將這一需求鎖定為“在任何情況下, 農業信貸系統機構的利率應低于類似貸款的競爭性市場利率和替代性貸款的利率”上, 并將“低利率”作為用法律加以維護的國家政策。這不僅體現了立法者對農村金融立法認識的邏輯深化和層層落地, 也體現了立法強烈的問題主義導向和以解決問題為宗旨的根本精神。
二、美國《農業信貸法》的歷史變遷及演進邏輯
盡管美國的農業信貸專門化理念可上溯至18世紀30年代, 但農業信貸立法進程卻始于20世紀初期。1908年, 西奧多·羅斯福總統任內的國會相關委員會研究了當時占美國人口大多數的農村家庭所面臨的困難, 認為農村金融的可得性是其中最為棘手的問題之一。1912年和1913年, 威廉·霍華德·塔夫脫總統和伍德羅·威爾遜派委員會赴歐洲學習合作社土地抵押銀行、農業信貸工會以及其他促進農業和農村發展的相關制度, 威爾遜委員會提議建立提供長短期貸款和土地抵押貸款的農業銀行體系以滿足農業貸款需求。在此背景下, 參照德國的相關立法, 美國國會于1916年頒布了聯邦第一部成文的農業信貸法———《聯邦農業貸款法案》 (Federal Farm Loan Act) 。自此至今, 根據不斷變化的農業經濟形勢和農村金融需求, 美國《農業信貸法》歷經近30次修改, 在不同階段具有不同的制度功能, 堪稱農村金融立法“與時俱進”的典范。結合相應的時代背景、制度形態和制度功能, 本文將《農業信貸法》的歷史演進分為四個不同的階段:初創階段、成型階段、調整階段和成熟階段。
(一) 美國《農業信貸法》的初創階段 (1916-1933)
這一階段的美國《農業信貸法》以1916年《聯邦農業貸款法》、1923年《農業信貸法》 (Agriculture Credit Act) 為基本線索, 通過聯邦最高立法, 初步建立起以聯邦農業貸款委員會、聯邦土地銀行、國家農業信貸協會和聯邦居間信貸銀行為主體的專門農業信貸體系, 有效滿足了這一時期農民和家庭農場主的農業信貸需求。
1.1916年《聯邦農業貸款法》———初建農業信貸體系, 促進農業生產擴張
《聯邦農業貸款法》是美國第一部農村金融立法, 它以提升美國農村家庭的信貸率為目標, 建立起了以聯邦農業貸款委員會、聯邦土地銀行和國家農業貸款協會為基本框架的農業信貸體系。它將全美劃分為12個農業信貸區, 每個區設立一家銀行, 下設國家農業貸款協會作為土地銀行的代理機構。聯邦土地銀行將經管貸款的權力委托給協會, 由協會向農民提供以不動產抵押權為擔保的5-40年不等的長期貸款, 農民從協會借款時, 須購買協會相當于借款額5%~10%的股票或股權證, 該協會再從該區的聯邦土地銀行購入同樣數額的股份, 以此層層控股。創立初期, 聯邦土地銀行的資本金完全由聯邦政府提供。
2.1923年《農業信貸法》———建立居間信貸銀行體系, 滿足中、短期農業信貸需求
第一次世界大戰后農業生產的機械化以及20世紀20年代來自歐洲的競爭刺激了農民短期信貸需求, 該法應運而生。依據該法, 每個農業信貸區建立一家聯邦居間信貸銀行 (Federal Intermediate Credit Banks) 。聯邦居間信貸銀行并不直接為農民個人提供中、短期貸款, 而是為農業合作社、商業銀行和其他一些貸款機構出具的中、短期票據提供票據貼現服務。
(二) 美國《農業信貸法》的調整階段 (1933-1968)
1923年《農業信貸法》頒布后不久, 美國陷入大蕭條時期。另外, 由于戰時需求終止, 農產品的價格在整個20年代一直下跌。農民因無力償還貸款造成了大量違約, 并喪失了農場回贖權, 到1933年, 近1/2的國家農業信貸協會倒閉。作為“羅斯福新政”的重要舉措, 國會連續通過兩個新法案———1933年《緊急農業抵押法案》 (The Emergency Farm Mortgage Act of 1933) 和1933年《農業信貸法》 (The Farm Credit Act of 1933) , 以應對危機。如果說1933年《緊急農業抵押法案》通過延長貸款還款期限和提供緊急融資以救助無法按時償還貸款的農民, 有效化解了存量風險。那么, 1933年《農業信貸法》則通過新建一系列農業信貸機構, 從增量上加強了美國農村信貸系統的實力。
1.1933年《緊急農業抵押法案》———積極應對危機, 化解存量風險
該法案一方面延長了農民抵押貸款的還款期限, 另一方面還通過創建兩個獨立但密切聯系的項目以提供緊急融資來應對日益嚴峻的農業抵押貸款違約。20世紀30年代, 全美大約2/5的農業貸款的債權人是聯邦土地銀行和土地銀行委員會。因此, 兩個緊急援助項目分別由聯邦土地銀行和土地銀行委員會負責運作, 救助資金主要來源于聯邦擔保的債券和財政項目支持的資金。
2.1933年《農業信貸法》———建立合作社銀行體系, 逐步擺脫金融危機
依據該法, 美國建立了農村合作社銀行體系和生產信用協會。美國農村合作社銀行系統由13家農村合作社銀行構成, 12個農業信貸區各設一家, 外加一家中央合作社銀行, 提供短期、中期和長期農業貸款。生產信貸協會由1933年《農業信貸法》授權農業信貸管理局創立, 每一農業信貸區設立一家, 共12家, 同農業信貸協會一樣, 生產信貸協會也實行股權所有制, 借款人須擁有相當于借款額5%~10%的合作社股票或股權證。
至此, 通過1916-1933年的初創和調整, 以及四部聯邦立法, 美國初步建立起了符合國情和農業信貸需求的農業信貸體系———聯邦土地 (居間) 銀行體系、合作社銀行體系和生產信用協會體系。其中, 12家聯邦土地銀行通過農業貸款協會為農民提供長期的不動產貸款, 12家聯邦中期信貸銀行為生產信貸協會和其他服務農業生產的信貸機構提供短期和中長期貸款, 12家合作社銀行為農民合作社提供貸款服務, 1家合作社中央銀行聯合不完全具備貸款能力的地區合作社提供大額貸款服務。另外, 監管權限覆蓋整個農業信貸系統機構的農業信貸專門監管機構———農業信貸管理局也在這期間建立起來。美國農業信貸體系及其專門監管體系的建立和調整, 是對農業信貸發展規律和農民信貸需求的深刻洞察和主動回應, 為美國的農業進一步繁榮發展奠定了堅實有效的制度基礎。
(三) 美國《農業信貸法》的成型階段 (1968-1987)
二戰以后, 美國農業在休養生息中得到迅速發展, 以農業機械化、規模化、市場化為特征的農業產業化極大地刺激了農民和農業相關產業的信貸需求, 農業信貸發展迅速。1968年, 農業信貸系統中各個機構的政府出資均獲清償, 這不僅標志著美國農業信貸系統真正成為由農民借款人所有的合作性金融機構, 也表明美國《農業信貸法》的立法目標經過50多年后順利達成, 《農業信貸法》步入成型期。為適應農民和農村社區日趨多樣的信貸需求, 農業信貸管理局決定擴充自身及其監管的農業信貸系統的職能。
1.1971年《農業信貸法》———統合相關立法, 全面擴充職權
該法是在調整修改既有農業信貸立法的基礎上, 重新編撰的一部法典, 它明確了農業信貸系統所有機構的設立目的和職權范圍。在采納農業信貸全國服務委員會建議的基礎上, 它對農業信貸體系的職能和職權進行了全面擴充:將農業信貸體系的服務對象延伸至水產業及農業中介行業;將業務范圍擴大至農村家庭財產抵押貸款、融資租賃服務、農產品國際貿易等;賦予合作制的農業信貸體系更多職權和更大靈活性, 其有權在董事會批準后自行決定貸款利率等。另外, 它還將對農業信貸系統監督、檢查、規范和執行的權力賦予農業信貸管理局 (FCA) 。1971年《農業信貸法》及其修正案被編入專門收錄美國聯邦根本性永久立法的《美國法典》, 其分類號為美國法典第12章第2001-2279條。
2.1985年《農業信貸法》———加強監管, 防范風險
在20世紀80年代的早期和中期, 利率激增, 并且由于歐洲和發展中國家著力發展本國農業產業, 農產品國際需求下降。此外, 高通脹通過匯率也影響著美國農產品在國際市場上的競爭力。這導致了農產品價格降低, 農民難以償還借款, 農業信貸系統機構陷入財務危機, 美國國會再次修改《農業信貸法》。1985年《農業信貸法》賦予農業信貸管理局以類似于其他聯邦金融監管機構的更大監督權、規范權和執行權, 包括有權簽訂正式協議, 有權發布暫停或中止命令, 有權處以民事罰金以及有權暫停管理人員和董事職務的新的執行權。為了向問題機構灌輸安全穩健的銀行業務操作, 其有權對問題機構行使這些新執行權。同時, 農業信貸管理局也有權行使這些新執行權以糾正任何違法違規行為。為了向財務狀況不佳的農業信貸系統機構及其借款人提供技術和財務援助, 還建立了農業信貸系統融資公司 (the farm credit system capital corporation) 。
3.1987年《農業信貸法》———增加援助, 調整結構
農業信貸系統融資公司建立后, 農業信貸系統借款人面臨的重大問題并沒有得到有效解決, 國會意識到對農業信貸系統提供某種形式的聯邦直接援助依然非常必要, 1987年《農業信貸法》由此頒布。它授權向問題機構提供40億美元的聯邦援助, 其中包括財政擔保的28億美元15年期債券。為了發行該債券, 成立了新的金融援助公司和新的管理該項目的農業信貸援助委員會。為了確保整個農業信貸系統范圍內發行債券、綜合債券以及其他債券的本息能夠按時清償, 該法還創建了農業信貸系統保險公司 (the farm credit system insurance corporation) 。另外, 為了減輕借款人的負擔, 該法還通過對農業信貸系統現行股票的每股凈值進行擔保等諸多重要方法以維護借款人的權利。依據該法第410條, 12個農業信貸區的聯邦土地銀行與居間信貸銀行合并為農業信貸銀行, 經營農民需要的長期和短期貸款;同一地區的聯邦土地銀行協會和生產信貸合作社可自愿合并為一個新的實體———農業信貸協會, 同時, 合作社銀行也可合并;建立聯邦土地信貸協會作為直接貸款機構, 負責長期抵押貸款;成立聯邦農業抵押公司 (farmer mac) , 為農業房地產和農村住房抵押貸款搭建二級市場。這些結構性調整使得整個農業信貸系統的運作更加高效。
經過一系列的有效整合, 美國農業信貸系統由最初的單一農業信貸銀行系統逐步演變為一個涵蓋農業信貸銀行系統、農業信貸支持系統、農業信貸保險系統、農業信貸監管系統和農業抵押貸款二級市場系統在內的有機整體。在法律和農業信貸管理局相關政策的有效支持下, 美國農業信貸系統很快從20世紀80年代的危機中恢復, 重獲安全、穩健與高效。
(四) 美國《農業信貸法》的成熟階段 (1987-至今)
1.1992年《農業信貸銀行與協會安全穩健法案》———保障聯邦援助償付, 持續推進結構調整
為了逐步推進1987年《農業信貸法》確立的政策目標, 1992年, 國會又通過了《農業信貸銀行與協會安全穩健法案》, 該法案旨在保障依據1987年《農業信貸法》發放給農業信貸系統的聯邦金融援助能夠順利償付, 明確了聯邦農業信貸系統的責任和義務, 規定了包括利率在內的聯邦援助借款的償還方式。這從法律上保證了在不花費任何政府成本的基礎上, 農業信貸系統對聯邦援助的有效清償。
2.1996年《聯邦信貸系統改革法》———強化二級市場, 提供監管救濟
隨著美國農業信貸系統的成熟完善, 1996年《聯邦信貸系統改革法》致力于進一步加強農業信貸系統的獨立自主性。它降低了對農產品價格和農產品產量的國家補貼, 擴大了農民農業耕種自由選擇權。它通過對農業抵押二級市場的主體、資金來源、市場基礎設施、資本水平、清算與退出等相關規定, 強化了農業抵押二級市場主體———聯邦農業抵押公司的職權。該法還通過廢除借款人報告事項、改革農民合作社分紅、投票和運營事宜, 以及加強系統監督審核, 規范農業信貸系統保險基金運營, 強化聯邦信貸系統保險公司監管等方面改善監管方式, 提供完備的系統內監管救濟。通過持續調整, 美國農業信貸系統的管理運營得以進一步提升, 2005年完全償付聯邦援助貸款, 美國農業信貸系統再次成為農民借款人所擁有的合作性金融機構。
3.2009年《農業信貸提升法》———強化調解在農業信貸司法糾紛中的作用
1987年《農業信貸法》授權聯邦政府為合格的州提供運行農業信貸糾紛調解項目所需要的資金支持, 支持的比例為項目運作與行政管理成本的50%;2009年, 國會將這一比例提升至超過70%。農業信貸糾紛調解項目通過十多年的項目運作, 實現農場主、債權人及農業部相關機構之間的貸款糾紛和行政爭議一般通過調解方式解決, 美國的農業信貸展現出從立法到司法全面獨立的趨勢。
綜上所述, 自美國第一部專門調整農業信貸的法律頒布至今, 美國《農業信貸法》經過百年的歷史演進, 在始終如一而又明確具體的立法目標指引下, 以聯邦成文法典的形式, 立足長遠、與時俱進、有條不紊, 不斷調整農業信貸機構, 完善農業信貸組織, 加強農業信貸監管, 化解農業信貸風險, 穩定農業信貸市場, 保護農民借款人權利, 創立以調解為主的農業信貸糾紛解決機制, 最終將紛繁脆弱的農業信貸關系調整成為主體明確、市場完備、運營合規、監管科學、執法有力、司法有效、系統獨立的農業信貸體系, 充分展現出法律制度在農業信貸市場培育和權利配置中的基礎地位和核心價值。
三、美國《農業信貸法》的立法體例與制度結構
作為被編入《美國法典》 (U.S.C) 第12卷“銀行和銀行業”的聯邦成文法典, 美國現行《農業信貸法》包括序言及8個章節等9個部分, 共216條, 10余萬字。通過對農業信貸關系的全面調整, 美國《農業信貸法》形成了以農業信貸銀行法律制度為核心, 農業信貸支持法律制度、農民借款人保護法律制度、農業信貸風險控制法律制度、農業信貸保險法律制度和農業信貸監管法律制度為支持的分工具體、權責明確、系統完善的農業信貸法律關系體系, 成為美國農業信貸系統和信貸活動據以運行的制度藍圖。
(一) 農業信貸銀行法律制度
依據美國《農業信貸法》, 農業信貸主體包括農業信貸銀行、聯邦土地銀行協會、生產信貸協會以及作為該系統一部分的其他機構。所有機構均須由農業信貸管理局許可, 并遵守其規章。
1. 農業信貸銀行 (Farm Credit Banks, FCB)
依照美國《農業信貸法》, 美國農業信貸銀行有兩類:一類是最初成立的農業信貸銀行 (FCB) , 現共有3家, 包括總部位于南加州哥倫比亞的第一農業銀行 (Ag First) , 總部位于明尼蘇達州圣保羅的農業銀行 (Agri Bank) 以及總部位于德克薩斯州奧斯汀的德克薩斯農業信貸銀行 (FCB of Texas) , 作為“批發”銀行, 農業信貸銀行主要為全美50個農業信貸協會 (FCAS) 和一個聯邦土地信用協會 (FLCA) 提供貸款。另一類是合并后的農業信貸銀行 (ACB) , 現僅有1家———Co Bank, 由FCB與合作銀行 (BC) 合并而成, 因此同時擁有FCB的權力———向農業信貸合作社 (其中的26家) 以及聯邦土地銀行協會 (其中的1家) 提供貸款資金, 以及BC的權力———向農業、水產業以及公共事業合作社發放所有類型的貸款, 同時還有權為美國農業出口提供資金以及向農民所有的合作社提供國際銀行服務。
2. 農業信貸協會 (Farm Credit Association, FCA)
農業信貸協會由生產信貸協會和聯邦土地銀行協會組成, 是美國農業信貸體系中的合作性“零售”金融機構。農業信貸協會、生產信貸協會與聯邦土地銀行協會三者之間為母—子結構關系, 農業信貸協會為母公司, 其全資擁有的生產信貸協會和聯邦土地銀行協會為子公司, 且三者中的任何一個都要對其他兩個機構的債務承擔責任。作為農業信貸協會的子公司, 生產信貸協會負責發放短期和中期貸款, 而聯邦土地銀行協會只能發放房地產抵押長期貸款。
在《農業信貸法》的持續調整下, 美國目前的農業信貸主體由82家農業信貸銀行和農業信貸協會構成, Co Bank、Agri Bank、Ag First以及FCB of Texas共4家農業信貸銀行向76家農業信貸協會以及2家獨立的聯邦土地信貸協會提供貸款, 78家農業信貸協會得到貸款后再向合格的農民借款人發放。通過對農業信貸銀行和農業信貸協會的創設、規范和調整, 美國《農業信貸法》實現了建成“農民所有的合作農業信貸系統”的立法目標, 在“農業信貸銀行———農業信貸協會———農民借款人”的信貸鏈條中, 前者為后者提供貸款, 后者是前者的股東, 通過層層控股, 農業信貸銀行實際上成為農民借款人所有的專門銀行, 這從根本上保證了農民借款人信貸需求的滿足。涵蓋農業信貸銀行法律制度和農業信貸協會法律制度的農業信貸主體法律制度由此成為美國《農業信貸法》的核心, 其他制度安排都圍繞這一核心進行。
(二) 農業信貸支持法律制度
為了確保農業信貸銀行和農業信貸協會的順利運轉, 美國《農業信貸法》從資金、組織、利率、稅收等方面為農業信貸系統提供了全方位的法律支持。
1. 資金支持法律制度
農業信貸系統銀行發揮作用的先決條件是有充足、穩定的資金流。盡管農業借款人在向農業信貸合作社、系統銀行借款時須購買一定數量的股票或股權證, 但比例總體偏低, 資金量十分有限, 所以僅靠股金還遠遠不能滿足系統銀行的運營需求。除了在特殊時期為農業信貸系統提供特殊的臨時性資金支持外, 美國《農業信貸法》還通過賦予農業信貸銀行借款、發債和投資權, 成立聯邦農業信貸銀行融資公司以及發展農業抵押二級市場等手段, 保證農業信貸系統運營的資金周轉。
2. 組織支持法律制度
根據《農業信貸法》的規定, 農業信貸系統銀行先后成立了Ag Vantis股份有限公司、農業信貸金融合作伙伴公司、農業信貸系統建筑協會、農業信貸基金會等公司向合作社、合格借款人、農業生產者以及農村公共事業提供技術、設施設備添置、管理維護以及人力資源管理等專業服務, 進一步增強了農業信貸銀行系統運轉的效能和效力。
3. 利率支持法律制度
根據《農業信貸法》的規定, 美國農業信貸系統機構的貸款利率由該法進行排他性規定, 這是保證農業信貸系統機構市場競爭力和農業信貸持續穩定的關鍵, 也從根本上保證了美國《農業信貸法》立法目標的最終達成。
4. 稅收支持法律制度
美國《農業信貸法》將農業信貸系統及其相關機構視為美國國家政策工具, 通過對農業信貸系統及其相關機構實施全面、持續、強制免稅, 有效增強了農業信貸銀行及其系統機構的競爭能力和發展實力, 為農業信貸系統提供了堅實的稅收支持。例如, 根據美國《農業信貸法》第1.15條和第2.16條規定, 農業信貸銀行和聯邦土地銀行協會及其資本、儲備金和盈余以及由此產生的收益所得, 應免除聯邦、州、市和當地的稅收。
(三) 農民借款人保護法律制度
農民借款人作為農業信貸系統的所有者和服務對象, 處在信貸鏈的末端, 總體來說比較弱勢。為達到借款人與系統機構之間的利益平衡, 實現立法宗旨, 美國《農業信貸法》注重維護農民借款人特別是YBS (young, beginning, small) 借款人的權益, 禁止系統機構實施損害借款人重大權益的行為。
1. 一般借款人保護
包括: (1) 借款人股票的回購。《農業信貸法》規定了借款人股票回購規則, 即各系統機構收回合格借款人股票時應按面值回購, 若該機構清算時未以面值回購借款人股票, 機構接管人應按機構正常業務標準依面值回購;并且, 農業信貸援助委員會通過金融援助公司, 農業信貸系統保險公司通過農業信貸保險基金為接管人提供足夠資金以確保按面值回購股票。 (2) 保留借款人合作社成員資格。根據《農業信貸法》的規定, 聯邦土地銀行協會及生產信貸協會依法取消借款人的股票時, 為了保持合作社成員資格和投票權益, 借款人應有權保留至少1股份額。 (3) 禁止流抵, 禁止提前還款。
2. YBS借款人保護
在所有農民借款人當中, YBS尤屬弱勢, 需要法律扶助。根據《農業信貸法》, 各聯邦土地銀行協會和生產信貸合作社應為YBS借款人制定提供合理、建設性信貸及其服務的計劃, 這些計劃應確保YBS借款人能夠獲得信貸服務支持, 每種計劃方案均應經監管銀行審查和批準。各區農業信貸銀行有權要求信貸協會提交執行上述計劃的年度報告并匯報為達成目標而采用的方法。各區農業信貸銀行應在上述報告的基礎上, 向農業信貸管理局提交年度報告, 匯報該區YBS支持計劃的執行及其進展情況。
(四) 農業信貸系統風險控制法律制度
如前所述, 在20世紀70年代的繁榮期內, 美國農業信貸系統放松了對風險的監測, 導致整個系統陷入危機, 1985年至1987年通過連續的立法調整, 加強了對農業信貸系統安全穩健的要求, 增加和提高了農業信貸系統風險防范的標準與指標;強化了資本充足率要求, 并加強了減資、參與貸款、貸款重組、二級市場等各個易發風險環節的限制和監管。
1. 資本充足率要求
考慮到農業信貸系統機構的特殊性, 《農業信貸法》將對資本充足率進行規定和監測的權力全部賦予農業信貸管理局;農業信貸管理局應通過設立最低資本限額和其他適當方式使系統機構獲得并保持足夠的資金。
2. 減資限制
由于減資會直接影響系統機構的償付能力或信譽, 《農業信貸法》以資本充足率為標準對減資的最高限度進行了法律限制。
3. 聯合貸款限制
貸款額度限制既可對放貸加強約束, 降低貸款風險, 同時也可強化資本充足率監管, 有利于更多資金流向其他需要的領域。《農業信貸法》嚴格限制以下聯合貸款:聯合貸款總額高于其資本總額的10%;聯合貸款總額大于等于貸款本金的50%, 或聯合貸款累計總額大于等于貸款本金的50%;聯合貸款累計總額超過其資產總額的15%。
4. 貸款重組要求
《農業信貸法》規定, 貸款人有權對不良貸款進行重組, 若貸款人確定其發放的某筆貸款已成為不良貸款, 應書面通知借款人, 說明該貸款適合重組, 貸款人應選擇成本最低的方案進行貸款重組, 重組方式由各銀行董事會依法制定。
5. 農業抵押二級市場風險控制
由于農業抵押二級市場在擴充資金來源的同時增大了信貸風險, 《農業信貸法》規定了聯邦農業抵押公司的分級強制、資本重組制度以及農業信貸管理局對聯邦農業抵押公司的監督檢查和報告制度。
(五) 農業信貸系統保險法律制度
根據《農業信貸法》, 農業信貸保險法律制度包括兩個方面:其一是依據第4.29條相關規定, 由農業信貸系統銀行、協會以及其他經過批準的私人保險人為農民、農場主和其他相關農業實體提供的保險;其二是依據第5.58條規定, 設立專門的農業信貸系統保險公司, 為農業信貸系統提供的保險。前者屬于農業保險, 后者屬于金融保險, 金融保險通過農業信貸系統保險公司實施, 它作為一個由政府發起并控制的獨立公司, 旨在通過及時支付參保農業信貸系統銀行發行的票據、債券的本息, 保護系統債權人和投資者, 并擔任農業信貸系統機構的管理人或接管人。
(六) 農業信貸系統監管法律制度
根據《農業信貸法》, 農業信貸管理局作為獨立的聯邦行政機構, 是確保農村地區有安全、穩健以及獨立的信貸資源和相關服務的專門監管機關。農業信貸管理局履行兩項主要職責:第一, 頒布規章為農業信貸系統機構進行后續指導;第二, 檢查農業信貸系統銀行及協會, 確保其安全穩健并遵章守法。為確保農業信貸管理局切實履行職責, 該法賦予農業信貸管理局包括一般性權力、檢查權及執行權在內的廣泛職權。農業信貸管理局的核心機構是農業信貸管理局委員會 (Farm Credit Administration Board) , 委員會由總統任命的三位成員組成, 總統再指定一位成員擔任委員會的主任。
綜上所述, 經過不斷修正與完善, 美國《農業信貸法》形成了以農業信貸銀行系統法律制度為核心, 農業信貸系統支持法律制度、農民借款人保護法律制度、農業信貸系統風險控制法律制度、農業信貸系統保險法律制度、農業信貸系統監管法律制度為輔助, 結構完整、內容詳盡、功能協調的農業信貸系統法律制度。經過歷史和實踐的雙重檢驗, 由上述制度為基本構成的農業信貸系統法律制度是實現《農業信貸法》立法目的和農業信貸系統功能的根本保障。在美國《農業信貸法》的推動下, 截至2013年12月31日, 美國農業信貸系統銀行的總資產已超過2304億美元, 總貸款量超過1792億美元, 凈收入超過20億美元;同時期農業信貸協會的總資產、總貸款量、凈收入分別超過1571億美元、1469億美元、33億美元, 與2005-2012年相比, 總體呈上升趨勢;同時期, 農業信貸系統銀行的不良貸款比率僅為0.18%, 農業信貸協會的不良貸款比率為1.17%, 與2009-2012年相比, 總體呈下降趨勢。這不僅雄辯地證明了美國《農業信貸法》的實施效果, 也說明了美國《農業信貸法》的長期性立法效益。
四、美國《農業信貸法》對中國農村金融立法的啟示
農村金融問題作為“世界難題”, 其實質在于其有效供給無法由市場自生自發提供, 必須通過強制性政府干預實現。強制性政府干預的主要手段包括政策、計劃指導、行政命令和法律。與政策、計劃指導、行政命令相比, 法律更具有科學性、遠視性、效率性、統籌性和強制力。法律的以上特性對于解決“農村金融”這樣帶有戰略性、根本性、全局性且“不可逾越”的關鍵問題至關重要。只有通過法律的科學性, 才能準確把握農村金融發展的基本規律, 明確農村金融發展的根本問題;只有通過法律的遠視性, 才能克服市場主體的自利傾向和政府部門短期利益選擇;只有通過法律的效率性, 才能培育市場主體、降低交易成本、有效配置資源;只有通過法律的統籌性, 才能整合相關資源、協調部門政策;只有通過法律的強制力, 才能鎖定對策目標、明晰政府邊界、嚴明義務責任。因此, 要想根本地、徹底地解決農村金融問題, 必須通過法律手段。與中國農村金融“政策推進、行政主導”的改革模式相比, 美國《農業信貸法》濃縮了100年來美國人應對“農村金融”這一世界難題的實踐理性、法律智慧與立法技術。正是由于充分認識到法律制度在農村金融問題解決、主體培育、權利配置以及風險防范中的基礎地位與核心作用, 美國農村金融治理始終堅持建設低利率的農民所有的農業合作信貸系統, 以滿足農業信貸需求為目標, 以《農業信貸法》為手段, 不斷調整農村金融機構, 完善農村金融組織, 加強農村金融監管, 化解農村金融風險, 穩定農村金融市場, 保護農民借款人權利, 創立以調解為主的農村金融糾紛解決機制, 最終將紛繁脆弱的農村金融關系調整成為符合立法目標要求的主體明確、運營高效、市場完備、監管科學、執法有力、司法有效的系統獨立的農村金融法律關系體系, 堪稱“科學立法”的典范, 為我國當前“積極推進農村金融立法”提供了彌足珍貴的有益經驗和系統完善的制度藍圖。具體而言, 體現在以下幾個方面:
(一) 農村金融立法必須做到目的明確與程序科學
法律是立法活動的結果, 立法質量決定法律質量和法律效果。在明確了法律是解決農村金融問題的必要手段之后, 科學立法成為解決農村金融問題的關鍵。科學立法首先要求準確把握立法對象的本質特征和發展規律, 確定立法目的。要準確把握立法對象的本質特征和發展規律, 必須遵循科學合理的立法程序。100年來, 美國《農業信貸法》立法始終恪守“程序正義”。以《農業信貸法》的最早淵源———《聯邦農業信貸法》為例, 其立法是在總統倡議、國會專門委員會主導下, 歷經“調查研究發現問題”———“學習討論研究對策”———“歐洲考察借鑒經驗”———“歸納對策辯論比較”———“明確目的移植立法”———“立足國情調整創新”等立法階段, 嚴格遵循立法程序, 歷時8年訂立而成。其立法階段和立法程序的科學性 (問題導向性、客觀性、專業性、學習性、民主性、交涉性、長期性和理性化) 保障了農業信貸立法對農村金融本質特征和發展規律的深入理解和準確把握。在此基礎上, 借鑒歐洲的有益經驗, 美國農業信貸立法確立了“建設農民所有的合作農業信貸系統”的立法目的, 這一明確具體的立法目的既是對農村金融本質特征和發展規律的科學回應, 又是解決農村金融問題、滿足農民金融需求的必然選擇。
新中國成立以來, 由于初始條件不足和經濟發展戰略使然以及這種戰略在市場經濟條件下的延續, 農村金融制度設計始終被置于國家的工業化目標函數之內和服務于“三農”的目標函數之外, 處于“是農非農”的尷尬境地。農村金融發展不但長期缺乏對其自身規律的認識總結、缺乏明確的目標定位, 而且一直從屬于政府的經濟發展戰略。農村金融資源的配置以政府為中心, 政府對農村資金的來源和運用具有壟斷性支配權。政府完全介入農村金融的所有制定位和經營業務, 農村金融逐漸發生變異, 成為政府實現其經濟發展戰略的工具。近40年以來, 中國農村金融制度變遷所體現的主要是中央政府和地方政府以及各類金融機構之間的利益關系, 未能真正把握農村金融關系的本質特征和發展規律。這一路徑依賴反映在正規營利性金融領域, 直接表現為政府主導下農村信貸資金供給的契約型信用與農戶資金需求的關系型信用不相吻合;反映在正規非營利性金融領域, 直接表現為政府效用函數與農村經濟主體的效用函數不一致所導致的雙方行為沖突。政府集金融需求者、供給者和管理者一身, 通過“命令———服從”的行政手段和層層委托———代理關系實施具體農村金融調整, 農村金融關系本身的獨立性和規律性被忽視, 致使政府對農村金融關系的調整屢屢失敗。中國農村金融問題的最終解決, 必須“站在巨人的肩上”, 充分意識到法律制度在權利配置和市場培育中的基礎地位和核心作用, 凝聚共識、統籌謀劃、對癥下藥, 積極推進農村金融立法, 逐步將農村金融真正納入法制軌道。農村金融法制化, 首先必須把握立法對象, 明確立法目的, 注重程序科學, 當前應遵循“需求分析———目標定位———頂層設計———重點界定———難點突破———風險監控———協同優化———立法規范”的思路, 科學論證農村金融法制化的現實基礎與內在要求, 準確定位現代農村金融法律制度的目的與功能, 系統構造新形勢下現代農村金融法律制度的完整框架, 并結合國內外成功經驗與本國具體國情, 提出立法規劃和立法方案。
(二) 農村金融立法必須堅持一以貫之與循序漸進
在準確把握立法對象、確立立法目的之后, 科學立法還要求立法既一以貫之又循序漸進, 處理好立法的穩定性與變動性的關系, 在變動中保持穩定和連續。立法的變動性是科學立法的客觀要求, 立法的穩定性是科學立法的衡量標準, 二者都是科學立法的表現形式, 既不能因為立法的變動性而否認立法的穩定性, 又不能因為立法的穩定性而否認立法的變動性, 二者既相互矛盾, 又對立統一。美國《農業信貸法》較好地處理了立法穩定性與立法變動性的關系:一方面, 整體來看, 100年來, 美國《農業信貸法》扎實穩健、一以貫之, 一直致力于建設和完善“農民所有的合作農業信貸系統”和有效滿足各類農業生產者的信貸需求;另一方面, 根據不同歷史時期農業發展格局和金融機構面臨的沖擊, 美國《農業信貸法》又不斷因時而變、因地制宜, 不斷調整立法重點、優化立法內容、改革具體制度、完善配套措施, 成功地將立法的穩定性與變動性協調統一起來, 既提高了立法的效率、維護了立法的權威, 又體現了立法的科學性。
長期以來, 我國農村金融改革, 受“工具金融觀”“機構金融觀”“政府金融觀”等計劃經濟金融觀的影響, 缺乏對農村金融長遠戰略目標的清晰定位, 總是停留在“就事論事”“分分合合”的層面上。其“政策+暫行規定”的運作模式, 缺乏對調整對象的深入分析和全面把握, 實質上并沒有脫離計劃金融“簡單行政命令”的窠臼。盡管1979年以來, 主管機構、國務院、中國人民銀行通過和頒布了為數不少的與農村金融相關的《規定》《辦法》和《文件》, 但大多是應急性的、暫時性的, 其內容要么是對農村金融機構功能性質、業務范圍的不斷反復調整, 要么是對某一農村金融組織的斷然取締, 要么是“新型農村金融機構”的一哄而上。以農村信用社為例, 現行有效的農村信用社制度淵源和監管文件共計178部, 除2部司法解釋外, 其余176部全部是由國務院、中國人民銀行、中國農業銀行、銀監會頒布的《意見》《通知》《試點工作方案》等“紅頭”規范性文件, 法律、行政法規、部門規章等正式法律文件長期缺位。與美國100年來持續以聯邦成文立法推動農村金融發展形成鮮明對比的是, 迄今為止, 中國還沒有一部由全國人大 (常委會) 通過的正式農村金融立法, 沒有解決農村金融問題的系統立法規劃。工業化、城市化、國有企業改革、國有金融改革、加入WTO、化解金融風險、防范金融危機等一系列重要戰略的實施, 無一不直接或間接地牽引和左右著農村金融制度調整的方向, 倉促易變、自相矛盾、急功近利、積重難返。農村金融制度供給既沒有“一以貫之”的長遠智慧, 更缺乏“循序漸進”扎實推動, 持續近40年的中國農村金融改革至今“尚未破題”。中國農村金融問題的解決, 必須“站在巨人肩上”, 以美國《農業信貸法》持續百年的“一以貫之”和“循序漸進”為榜樣, 充分意識到“作為調整處于現代經濟核心的各種金融主體、金融活動及其相互關系的法律規范的總稱, 農村金融法律制度的獨立性根源于其調整對象的獨立性”;充分意識到“農村金融法律制度是降低農村金融市場交易成本、維護農村金融市場交易秩序、促進農村金融市場健康發展, 并最終使農村資金高效轉化為農村生產資本、加快農村經濟發展、實現城鎮化的必由之路”。在牢牢把握農村金融法律制度本身所具有的政策性、合作性、保障性等本質特征的基礎上, 扎實推進農村金融立法。在立法中, 始終堅持“政策性、合作性、保障性”的基本原則, 結合我國農村金融發展的客觀實際, 通過制度的創新擬制, 有步驟分階段地分解接力, 以農村金融法律的科學性、遠視性、效率性、統籌性和強制力, 逐步培育農村金融主體, 扶持農村金融市場, 降低農村金融風險, 完善農村金融監管, 推動農村金融可持續發展。
(三) 農村金融立法必須實現制度協調與形式理性
立法內容的科學性是科學立法的另一重要表現。在明確立法目的后, 立法的具體制度安排必須通過邏輯手段來進行匯集和理性化, 使得具有法律效力的一些規則成為內在一致的抽象法律制度。在方法論上, 這些制度安排應“仿效自然科學家所采用的科學方式”, 明確、具體、嚴謹, 具有技術性、確定性和可操作性。美國《農業信貸法》無疑符合科學立法對立法內容的基本要求。在制度安排上, 美國《農業信貸法》以農業信貸銀行系統法律制度為主體, 農業信貸系統支持法律制度、農民借款人保護法律制度、農業信貸系統風險控制法律制度、農業信貸系統保險法律制度、農業信貸系統監管法律制度為輔助。其中, 農業信貸系統支持法律制度和農民借款人保護法律制度是農業信貸銀行系統有效運行的內在保障;農業信貸系統風險控制法律制度、農業信貸系統保險法律制度、農業信貸系統監管法律制度為農業信貸系統有效運行提供外在支持。農業信貸銀行系統法律制度又以農業合作銀行系統法律制度為主體, 通過農業信貸協會的“零售”橋梁, 為農民提供全面充實的信貸支持。這樣的制度安排使美國農業信貸體系最終演變為內外協調、目的一致的有機整體, 為農民、農場主和農村貸款人提供了充足而持續的信貸資源。作為實現上述制度安排的內在要求, 在立法技術上, 美國《農業信貸法》注重規范性條文與非規范性條文之間的排列組合和聯結, 制度安排以規范性條文為主, 結構完整, 要件完善, 格式規范, 語言簡潔具體、明確, 可操作性強。
與美國制度協調、形式理性的農村金融立法相比, 我國農村金融立法條塊分割、支離破碎。除了《農業法》《農民專業合作社法》等相關法律的個別條款對農村金融作出原則規定以外, 農村金融領域立法層級最高的乃屬國務院2012年頒布的行政法規———《農業保險條例》, 政策性與合作性農村金融立法均處空白。這不僅嚴重滯后于農業法律、金融法律的發展, 嚴重滯后于農村金融發展的實踐, 而且與連續14個“中央1號文件”對農村金融問題的高度重視極不匹配。由于忽視農村金融法律制度供給與需求之間的均衡性, 忽視農村金融法律制度改革與城市金融法律制度改革的協調性, 忽視農村金融法律制度改革的整體性, 農村金融制度變遷充分體現出農村金融在政府心目中“附屬”和“基層”的定位, 農村金融制度建設體現出急于求成的趨向, 非法律性質的規范性“紅頭文件”出臺過多過繁, 前后之間自相矛盾, 與相關基本法律 (如《擔保法》《公司法》) 之間的關系體現得不夠充分。政府不斷為農村金融的制度失敗支付巨額的改革成本, 繼2002年中央財政“花錢買機制”投入2000億元化解農村信用社壞賬之后, 截至2008年底, “農信社”又積累了約6500億元巨額壞賬。農村金融制度模式非法治, 制度供給非均衡, 資源配置無效率, 是導致我國農村金融30余年尚未破題的根本原因。中國農村金融問題的解決, 必須“站在巨人肩上”, 以美國《農業信貸法》“制度協調、形式理性”為榜樣, 目前應將存量調整與增量改進相協調, 在對現有規范性文件進行分類、清理、修改和完善的基礎上, 采取農村政策性金融、農村合作性金融、農業保險分別立法的立法模式, 注重法律制度供給的均衡性、整體性和協調性, 警惕市場化冒進的潛在威脅。當前應盡快完成農村政策性金融和農村合作性金融的立法工作, 以法律的形式穩定規范農村政策性金融機構的性質、地位、功能、經營目標、業務范圍、管理方式、考核指標、資本來源、融資方式、會計核算原則、融資方式和法律責任等, 明確界定其與政府、財政、中央銀行、銀行業監管機構以及外部主體的關系, 以正常穩定地發揮農村政策性金融的誘導培育功能;在農村合作性金融立法中明確農村合作金融的法律地位、性質、設立條件、程序和監管方式, 將自愿、民主、互助、互利作為農村合作金融法律制度的基本原則, 使農村資金互助社、扶貧基金、民主互助基金等新型農村合作金融機構能夠依法設立、有法可依、受法律保護和監管, 順應農村合作性金融內生于農村經濟的客觀現實, 確保農村合作金融的基礎地位。
中國鄉村發現網轉自：西南政法大學學報2017年04期
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