農業增效、農村發展和農民增收需要現代金融的強力支撐。中央已將建立由財政支持的農業信貸擔保體系作為了新一輪強化農村金融支撐作用的重要手段，試圖通過創新財政支農機制，建立起國有或國有控股（占股80%以上）農業信貸擔保體系，引導推動金融資本投入“三農”，解決“三農”普遍存在的“融資難”、“融資貴”問題。但長期以來，中央為推動農村經濟發展所推出的系列農村金融改革舉措的政策效果始終離預期存在一定的差距，農村金融供給不足、制約農村經濟發展狀態始終未得到根本改變。要達到預期政策效應，構建適應農村經濟發展的農業信貸擔保體系，或可以從以下幾方面著手。
科學選擇農業信貸擔保機構組建形式
構建農業信貸擔保體系應當根據“三農”融資主體分布范圍廣，融資需求小、頻、急特征，充分整合運用金融機構專業運作和黨政機關行政推動兩大資源，采取省級、市級、區（縣）級三級法人治理結構，且通過合適的股權關系建立起三級法人有機聯系網絡。具體形式可以是由省級政府、市級政府、區縣級政府共同出資打造農業信貸擔保體系。
區縣級機構由區縣級政府與市級農業信貸擔保機構共同建立，且區縣級政府資金即可直接注入區縣級機構（若區縣級政府處控股地位，則應通過股權托管確保市級機構擁有區縣級機構經營管理權限），也可先注入市級機構，再由市級機構在相應區縣設立具有獨立法人資格的分支機構。同理，由市級政府與省級機構共同出資建立市級機構。省級機構由省級政府出資建立。當然，若市級政府選擇先入股省級機構再由省級機構在當地設立分支機構的形式，則省級機構由省級政府主導、市級機構參與建立。同時，鼓勵省級機構由各省市國資運營機構代為出資，以此確保省級擔保機構堅持市場化運作；倡導引進國有背景的涉農商業銀行、國有農業投資和農業龍頭企業參股，以此優化股權結構和為農業信貸擔保機構提供現代金融和農業技術支撐。此外，鼓勵支持區縣級機構在鄉鎮設立服務網點。
建立適合“三農”特征的現代金融企業經營管理機制
樹立政策性導向和市場化運作相結合經營理念
農業信貸需求主體弱勢、業務風險偏大等特征決定農業信貸擔保具有很強的準公共產品屬性。因此，農業信貸擔保機構應當毫不動搖的堅持政策性導向。與此同時，要采取市場化運作方式經營管理，否則，若由政府主導運作，則會陷入治理管理混亂、服務低效率低水平和業務風險不斷累積等“陷阱”。市場化運作方式體現在以下幾個方面。
建立商業性業務與涉農業務板塊相對隔離機制。農業信貸擔保機構在堅持以“三農”為主業的同時，應當通過開展一般類型的商業化項目、非融資性擔保業務以及強化資金運作等手段，提高創收創利能力和自身造血功能，做到“以商補農”、持續經營和支農。具體方式上，可參照中國農業銀行探索建立農業信貸擔保事業部制，將農業信貸擔保業務剝離出來，在信貸擔保管理、資本金放大倍數管理、風險撥備與核銷、對外投資與運營、會計核算、考核激勵約束、財政稅收和風險補償政策7個方面對農業信貸擔保事業部進行單獨管理，形成一套有別于商業性業務的管理體系，以此支撐農業信貸擔保機構大力拓展涉農政策性擔保業務。
建立“風險為本、資本約束”的持續經營機制。要推行全員、全程、全面的風險管理理念，建立信息化、系統化、標準化的風險控制體系，依法合規提足風險撥備，將風險管理貫穿于農業信貸擔保機構經營管理的全流程、全過程。
依法合規是農業信貸擔保機構持續經營的又一必要條件。依法合規除要求農業信貸擔保機構按根據擔保行業特征，按照現行監管要求，實施資本約束，不得抽逃或變相抽逃資本金，不得集資或變相集資，不得非法從事資金業務，不得無限制放大杠桿倍數、無限制對外投資，不得對同一控制人或關聯企業超集中度擔保，不得不經風控程序隨意承保，堅決杜絕行政干預、“人情擔保”等現象，嚴防造成風險聚集與承受能力不匹配，導致出現流動性風險，甚至引發金融風險。
建立“客戶至上、信用第一”的擔保服務機制。農業信貸擔保機構要徹底用股權投資人的意識替代債權追索人的意識，將承保的涉農項目視為自身投資的項目，形成與客戶一同分析市場、一同尋找銷路、一同改進技術、一同優化模式、一同強化管理，一同抵御風險同發展、共進步的良性互動局面。農業信貸擔保機構在為客戶提供高效高質的融資擔保服務時，還應與資金供給方建立良好的合作關系，核心在于農業信貸擔保機構的信用經營。這就要求農業信貸擔保機構通過擴大資本金規模、提足風險撥備、開發優質項目、降低風險水平等手段全面增強風險應對、防控能力，讓銀行等金融機構相信“頂得住”。同時，農業信貸擔保機構還應在風險發生時，快速、足額代償以及代償后高技巧化解，防止代償向損失轉化，讓銀行等金融機構“信得過”。
建立“接地氣”農業信貸擔保業務開發機制。一是找準農業信貸擔保支持對象。農業信貸擔保支持的對象應當是農村信貸有效需求主體，應當具備三個要素：真正投資“三農”；確因涉農項目經營管理產生資金需求；所投項目具有較好的預期現金流，能夠或者基本能夠覆蓋融資本息。二是選準農業信貸擔保作業模式。農業信貸業務具有地域分布廣、主體融資能力弱等特征，要創新作業模式，采取批發、集群的方式開展。三是優化業務開發流程。農業項目小、頻、急融資特征決定其應簡化流程、提高效率，具體可由業務人員、風險人員、合規人員平行作業，共同深入項目現場調查，根據各崗位職責，判斷項目是否可承保，做到擔保合同要求的核心要素全面、深入了解，其他事項僅作是否承保的了解和參考，以此全面提高效率、控制風險，真正引導金融資源快速流向“三農”。四是充分利用信息技術。涉農擔保機構應順應發展趨勢，應用現代信息技術，打造“云、物、移、智”一體化的現代技術支撐體系，實現“先進信息技術+金融”完美結合。
建立農業信貸擔保體系核心資源集中配置模式
建立多層級法人結構的農業信貸擔保體系，應當通過建立核心資源集中配置模式來解決市級、區縣級機構獨立運作不夠專業和效能低下的問題，否則勢必重現農村信用合作治理結構殘缺、內部管理混亂等“悲劇”，政策效果不可避免產生較大“損耗”。核心資源集中配置重點是做到風控、資金和人力三大要素集中配置。
風險集中管控。農業信貸擔保機構需要借鑒銀行風險管理經驗，建立風險集中管控機制。當然，為提高市級、區縣級分支機構業務開展效率，可以采取授權審批制度，即：根據不同分支機構業務開發、風險管理、內部管控、人才隊伍等實際情況，賦予分支機構一定額度的審批權限。但不論業務金額大小、時間長短，均應實時或定期集中報省級風險管控中樞，以便體系集中掌控風險。
資金集中運作。資金是擔保機構的獲取收益重要資源和取得銀擔合作話語權的重要砝碼。如若農業信貸擔保機構不集中配置體系資源，而將資金分散于各分支機構，勢必造成資金不能產生規模效應、難以提高資金供給議價能力、難以取得銀擔合作乃至爭取各項政策（如機構落戶優惠政策等）應有的話語權，等等。反之，如將資金集中配置，則可形成資金聚集效應。一是有利于提高資金運作效益。二是可以分散風險。三是可增強全體系風險應對能力。四是可提高銀擔合作話語權。
人力資源集中管理。一是對于金融理論、農村經濟功底扎實、熟悉國內外金融業務、能夠正確分析判斷經濟形勢、具有較強應變能力的人才，要集中配置到各層級農業信貸擔保機構經營管理層，充實優化農業信貸擔保機構領軍人才隊伍。二是對于掌握現代金融知識、熟悉農村工作、善于開拓市場和經營管理、通曉市場規則和國際慣例、思想道德素質高的人才，要集中配置到各層級業務、風控及產品研發部門負責人崗位，逐步建成一支農業信貸擔保機構的職業經理人隊伍。三是對于懂農村金融業務、會經營的各類專業技術人才，要集中于業務一線、風控一線、管理一線崗位，逐步打造活躍在農村金融一線的高素質金融專業隊伍。四是引導人才合理流動，使每位員工盡可能做到人盡其才、才盡其用。對優秀人才，可根據其個人所處的階段、各級農業信貸擔保機構人才需求進行調配，還可以推行內部專家顧問制度，實現人力資源使用價值最大化。
建立農業信貸擔保體系改革發展多重關系統籌協調機制
農業信貸擔保體系將在各級政府強力推動下逐步建立。經驗表明，政府主導推進的工作特點是速度快、見效快，但也容易出現矛盾多、后患多等負效應。基于此，要著力建立農業信貸擔保體系改革發展多種關系的統籌協調機制。統籌協調“質量、速度、效益”關系。質量、速度與效益三者應互為補充、互相促進。一是嚴防盲目追求發展速度和短期效益。政府官員進入農業信貸擔保體系擔任經營管理者，雖具有豐富的行政管理經驗，但往往缺乏企業經營管理經驗，且他們容易受政績觀念影響，傾向于追求發展速度和短期效益，甚至不重視項目質量、不重視控制規程，肆意拓展業務，造成風險急劇積累，長期經濟社會效益難以顯現。二是嚴防過分注重質量。過分克服、懼怕農業信貸擔保高風險，緩慢推進業務，甚至不作為，必然帶來融資杠桿作用無法體現，致使廣大“三農”融資難、融資慢問題難以緩解。三是嚴防肆意追求效益。既不能為降低風險、提高質量、提升經濟效益而過多開發非農融資擔保業務，偏離支農使命，喪失存在價值。
統籌協調“改革力度、進度和承受度”關系。不能讓良好的改革初衷，由于改革力度過大、進度過快，超過當事各方承受程度，演變為各方詬病的由頭，甚至阻礙進一步改革發展；不能讓良好愿景的改革設計，由于脫離實際、脫離群眾，得不到支持而流產；不能讓改革只是少數人獲益，而大多數人利益受損，偏離了改革的初衷。如：當前要積極探索推進農村產權抵押融資、農村土地收益權保證擔保貸款，以逐步發現農村資產價值，實現增強涉農主體融資能力，但步子一定要穩，農房、農地、林地等是農民賴以生存和社會保障的基礎，決不能因大力推進農業信貸擔保而損害農民的根本利益。再如：當前通過建立農業信貸擔保體系改進財政支農方式，也不能“一刀切”，對于不具備發展農業產業的貧困主體要繼續采取財政直補的方式救助。也即是推進農業信貸擔保的任何一項改革舉措，都應注重各利益相關方的承受力、接受性，以便把改革可能引發的震動、激發的矛盾等負作用降至最低，實現“帕累托最優”。
統籌協調“政府管理、指導與監督”關系。作為以政策性為導向的農業信貸擔保機構，其踐行宗旨使命、合規合法經營離不開政府的正確領導、科學指導及有力監督。相應行政部門要做到管理有度、指導有度、監督有度，切忌“無形的手”伸的過長，制約農業信貸擔保機構經營管理自主性、積極性和主動性，如直接推薦業務、安排人事、抽調資金等。作為農業信貸擔保機構出資人代表的行政機關，要嚴格按照國資管理規章制度及農業信貸擔保機構《公司章程》切實履行國資管理和出資人職責，做到及時補充、追加資本金，引導農業信貸擔保機構踐行支農惠農宗旨使命和實現國有資產保值增值；作為行業主管部門的地方金融監管機構，要嚴格按照融資擔保行業監管規定，督導農業信貸擔保機構完善法人治理結構，依法合規開展業務、管理好風險。
健全完善農業信貸擔保配套機制
“三農”融資難、融資貴問題積累已久，其徹底解決需要進行制度系統設計。農業信貸擔保機構僅能解決融資增信的問題，其作用發揮還需要“一攬子”的配套機制。
探索打造以融資擔保為主體的新型農村金融服務體系
一是組建農村資產評估及收處機構。“三農”融資難，主要是擔保難，農村巨量資產得不到認可。要推動農村資產可抵押，除需政府健全完善確權登記、探索適度放寬法律約束等基礎工作外，農業信貸擔保機構還應主動作為，以強化風險管理紐帶，前后延伸農村金融產業鏈，解決農村資產價值發現難、交易難問題，做到既增信又盤活農村資產。如：組建農村資產評估機構、農村資產管理機構。
二是組建類銀行間接融資金融機構。現有商業銀行等金融機構長期處于強勢地位，短期內脫離農村、低水平服務局面難有改觀。為此，農業信貸擔保機構要撬動金融資源下鄉進村、滿足農村金融需求還需通過自身改革，創新組建供血類金融機構。組建小額貸款、互聯網金融、村鎮銀行乃至資金互助社等被證明是滿足農村金融小、頻、急需求特征的有效途徑，為此，農業信貸擔保機構可以主動作為，向下延伸產業鏈，組建此類金融機構，逐步擺脫銀行束縛。
三是組建類證券直接融資金融機構。融資擔保是當前信用體系不健全的產物，隨著農村信用體系的不斷健全，農村資產價值不斷發現，農業信貸擔保的生存空間將會越來越窄。直接融資是金融發展的主流方向，農村金融的發展、農村金融需求多元化的滿足需要大力發展金融市場。農業信貸擔保機構作為專業經營管理“雙重”高風險的金融機構，決定其在風險管理技術、對涉農主體信息掌握領先于其他金融機構，也即是其向投行銀行、股權投資等直接融資服務商轉型具有先天條件。為此，農業信貸擔保機構可探索建立股權投資、基金管理等金融機構，一方面滿足涉農主體多樣化金融需求，降低融資成本，縮短融資周期，另一方面為轉型升級為投資銀行打下基礎。
完善農業信貸擔保財政稅收配套政策
一是加大財政直投力度。擔保機構核心實力象征就是其注冊資本金規模的大小，資本金規模也是擔保機構撬動金融資源規模的基石。面對農村巨量的信貸需求，農業信貸擔保機構需要建立長效注資機制。建議整合中央財政支持糧食適度規模經營資金、中央支農扶貧項目資金、省市級產業發展專項資金，適度引進民營資本，形成農業信貸擔保機構持續資本金追加機制，不斷增強農業信貸擔保機構杠桿能力。
二是加大財政補貼力度。以重慶某涉農擔保機構為例，農業信貸擔保業務平均開發成本為2.3%左右，暫不考慮風險補償成本，擔保費率只有高于2.3%才能保障農業信貸擔保機構持續經營，但鑒于農業信貸擔保的公益性、政策性以及農業信貸融資主體對融資成本的可接受性，農業信貸擔保費率往往不能高于2%，甚至需免收擔保費。因此，除農業信貸擔保機構通過“以商補農”平衡一部分，還需通過政府購買服務的方式配套財政貼費政策，確保農業信貸擔保機構可持續經營。
三是加大風險補償力度。仍以重慶某涉農擔保機構為例，其僅收取2.3%左右的擔保費卻要承擔100%的業務風險，收益風險極不匹配，不利于涉農擔保業務持續開展。為此，應建立農業信貸擔保專項風險補償基金，對農業信貸擔保主體按風險項目給予適度的風險補償，以確保融資擔保杠桿作用持續發揮、金融資源持續下鄉。這里特別強調一下，財政補貼、風險補償制度設計要科學合理，如應放寬風險補償范圍、縮短補償時限、簡化審批流程，以確保這一制度能夠得到有效落實。四是加大稅收優惠力度。建立農業信貸擔保機構稅收優惠減免政策，如：執行免征營業稅，對農業信貸擔保機構風險撥備執行企業所得稅稅前扣除政策。在設計稅收優惠政策轉入門檻指標體系時，要注重結合“三農”發展和多層級農業信貸擔保體系實際，如：探索以全體系作為考核單元，只需全體系業務符合稅收優惠政策即可給予稅收優化政策；結合現代農業特征，適當提高中小企業信用擔保業務800萬元標準，甚至對于農業信貸擔保機構可以放棄金額條件，只要其業務涉農即可。再者，因農業信貸擔保機構屬政策性、公益性機構，遵循的保本微利、可持續經營的前提下實現社會效益最大化，因此其稅收優惠政策不能局限于成立初期（如現行多數地區推行的成立前3年），而應長久執行。
健全農業信貸擔保風險分擔轉移機制
一是建立銀擔風險分擔機制。當前銀擔合作中，擔保機構處于弱勢地位，銀行往往將風險全額轉嫁給擔保機構，而擔保機構往往承擔全額風險僅收取2.5%左右的保費，權責利極不對等，同時也極易引發銀行因有擔保機構“兜底”而產生道德風險。銀擔合理的合作模式是“風險共擔、收益共享”，如：銀擔按“2∶8”、“3∶7”等比例分擔風險，風險分擔提前至代償環節，即項目不能按期還款后，擔保機構僅按風險分擔比例代償，以此減輕擔保機構風險壓力和引導銀行強化風險管理。甚至在此基礎上，可以探索銀擔共同平行作業，或推行“見貸即保、見保即貸”業務開發模式，以全面提高雙方業務開發效率、降低業務開發成本和提高風險防控水平。
二是建立再擔保風險轉移機制。借鑒國內外融資擔保實踐，創新構建和充分發揮再擔保機構作用。在構建新型涉農融資擔保體系的基礎上，建立全國性再擔保機構，同時在省級設立再擔保分支機構，通過再擔保機構進一步分散農業信貸擔保機構承擔的風險，發揮再擔保風險兜底職能，促進涉農擔保行業持續健康發展。
三是建立農業保險風險兜底機制。發展農業保險是降低農業信貸風險、增加農業信貸擔保機構中間收益、解決“三農”貸款難題的重要手段。在缺乏農業保險的情況下開展農業信貸擔保，實質上是由農業信貸擔保機構承擔了大部分農業生產的自然災害風險和價格損失風險。由于農業生產所面臨的巨大不確定性和風險性，農業信貸擔保機構在辦理涉農貸款時都不得不釆取最為保守的策略，造成了“三農”融資擔保難的問題。
四是建立銀保擔協同管理風險機制。銀行、保險、擔保作為農村金融風險的相關方，單一機構均有很強的風險管理能力，但是為節約風險管理成本、提高風險管理質量和效率，三方應加強合作，整合各自資源，探索實施“保險技術+信貸技術+擔保技術”風險管理聯動模式，建立風險信息共享機制，甚至共同開發設計金融產品，形成利益聯合體，全面提升農村金融風險管控能力，引導金融資源向農村配置。
優化農村金融生態環境
良好的農村金融環境是農業信貸擔保機構賴以生存、發展和持續扎根“三農”、服務“三農”的必要條件。當前情況下，要從構建農村誠信教育體系、健全農村信用信息征集機制、完善農村信用評價體系、建立守信激勵與失信懲戒機制全方位加強農村信用體系建設，從根本上改善和優化農村金融生態環境，打造資金“洼地”，發揮農業信貸擔保機構撬動作用，引導金融資源更好地支持“三農”，促進城鄉經濟一體化發展。同時，司法支持是農村金融生態環境優化的關鍵，也是保障農業信貸擔保機構持續發展的關鍵，司法部門要努力實現與農業信貸擔保相關法律、規劃、政策相對接，為全面推進農業信貸擔保機構創新、開展業務、代償追償提供有效的服務和保障。
本文系國家社會科學基金項目“家庭農場土地承包經營權抵押融資的動力機制及其路徑支持研究”（項目編號：1 4 B T Y 1 3 0）、重慶市決策咨詢與管理創新計劃項目“新常態下涉農融資擔保機構金融創新機制研究”（項目編號：C S T C2015J C C XB00038）、重慶市社會科學規劃項目“農村‘三權’資產抵押融資的風險分擔機制研究（ 項目編號：2012YBJJ024）”的研究成果之一。
作者單位：重慶興農融資擔保集團有限公司
中國鄉村發現網轉自：第一農經內參 微信公眾號
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