近日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的目標(biāo)定位、組織形式和運(yùn)行機(jī)制。建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層的延伸，本質(zhì)是增強(qiáng)村民自治活力，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。在村支部委員會(huì)和村民委員會(huì)之外增設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)村級(jí)治理組織形式作出重大調(diào)整，這對(duì)農(nóng)村基層治理狀況會(huì)產(chǎn)生顯著影響。
2010年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)修訂《村民委員會(huì)組織法》，確認(rèn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村民自治上的法律地位。在此之前，浙江省部分地區(qū)在基層實(shí)踐中自發(fā)探索出建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的做法，在開(kāi)展村民民主理財(cái)和實(shí)施監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的雛形最先出現(xiàn)在浙江地區(qū)，與當(dāng)?shù)鬲?dú)特的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件有關(guān)。浙江屬于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化走在全國(guó)農(nóng)村前列，土地資本化程度高，集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層治理除了要做好公共服務(wù)和落實(shí)國(guó)家政策之外，還存在著集體經(jīng)濟(jì)管理和集體收益分配等問(wèn)題。村級(jí)控制的資源量越多，村級(jí)權(quán)力的“含金量”越大，因此而發(fā)生權(quán)力不規(guī)范行使行為變成誘發(fā)基層治理矛盾的導(dǎo)火索，農(nóng)村很多信訪問(wèn)題都與村干部濫用權(quán)力現(xiàn)象有關(guān)。在村“兩委”之外單獨(dú)組建村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的初衷是，擴(kuò)大民主管理范圍和增強(qiáng)民主監(jiān)督力度。
稅費(fèi)改革之后，全國(guó)農(nóng)村的基層治理形勢(shì)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型，不僅東部沿海地區(qū)的加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)農(nóng)村資源資產(chǎn)的升值和集體經(jīng)濟(jì)收入增加，而且廣大中西部地區(qū)農(nóng)村也承接大量的國(guó)家資源輸入。目前，國(guó)家每年投入的“三農(nóng)”財(cái)政支出超過(guò)萬(wàn)億元。無(wú)論是在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是在中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，提高資源輸入效率、規(guī)范資源的分配和使用過(guò)程，都是改善農(nóng)村基層治理工作的重點(diǎn)問(wèn)題。村級(jí)權(quán)力處于整個(gè)國(guó)家治理體系中的最末端，在巨大的資源輸入背景下，村級(jí)小微權(quán)力并不“微小”，它構(gòu)成對(duì)接國(guó)家與農(nóng)民的橋梁紐帶。近年來(lái)，部分地區(qū)出現(xiàn)“小官巨腐”現(xiàn)象，國(guó)家投入的惠農(nóng)資金和農(nóng)村集體所控制的資產(chǎn)是引發(fā)權(quán)力尋租的重災(zāi)區(qū)。規(guī)范最末端的村級(jí)權(quán)力行使，打通資源投入的“最后一公里”環(huán)節(jié)，成為提升國(guó)家基層治理能力的關(guān)鍵。
針對(duì)村級(jí)權(quán)力行使問(wèn)題，全國(guó)不同地區(qū)已經(jīng)做出不少有益的探索，包括從程序上規(guī)范權(quán)力行使的“4+2”工作法，建立農(nóng)村資產(chǎn)資源公共管理和公開(kāi)交易平臺(tái)，推行“村賬鎮(zhèn)管”制度和建立村級(jí)權(quán)力清單等。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)屬于監(jiān)督村級(jí)權(quán)力的民主形式，依靠的是自下而上的群眾參與，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與其他制度形式共同構(gòu)成村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系。在全國(guó)推廣建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的過(guò)程中，需要注意以下三個(gè)方面。
一是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。設(shè)置村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)后，村級(jí)組織從過(guò)去的“兩委”變成“三委”，按照“意見(jiàn)”的要求，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任原則上不由村黨組織書(shū)記兼任，這意味著村級(jí)權(quán)力架構(gòu)更加復(fù)雜。在傳統(tǒng)的村級(jí)治理中，“兩委”矛盾在很多地區(qū)和村莊中不同程度存在，對(duì)此不少省份逐步推行村書(shū)記、村主任“一肩挑”做法，通過(guò)簡(jiǎn)化權(quán)力架構(gòu)來(lái)減少“兩委”意見(jiàn)不統(tǒng)一所帶來(lái)的問(wèn)題。增設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在擴(kuò)大村級(jí)權(quán)力制衡的同時(shí)，要研究如何降低運(yùn)行成本問(wèn)題。解決問(wèn)題的關(guān)鍵是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提倡并支持由支部成員或是黨員擔(dān)任村監(jiān)委主任，提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，避免單純形式民主帶來(lái)的治理低效。
二是組織形式上要因地制宜。與東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中西部農(nóng)村主要以專項(xiàng)資金的方式獲得國(guó)家的資源輸入，村級(jí)可支配的資金較少，村務(wù)監(jiān)督的重點(diǎn)是參與監(jiān)管惠農(nóng)項(xiàng)目落地實(shí)施。在中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)村莊，不僅日常性的村務(wù)監(jiān)督工作較少，而且維持村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也較少，因此，在這類(lèi)地區(qū)，如何建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組織形式，需要因地制宜、結(jié)合實(shí)際。東部沿海部分地區(qū)的村級(jí)集體收入高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元甚至超過(guò)億元，村級(jí)事務(wù)繁多，這類(lèi)村莊的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的人員多一些，有必要且具備條件。需要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)際需要和實(shí)際條件，合理構(gòu)建村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的組織形式。
三是規(guī)范權(quán)力行使的同時(shí)還要激發(fā)村級(jí)治理活力。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村級(jí)治理中具備知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)和建議權(quán)，其工作職責(zé)是對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)管理等情況進(jìn)行監(jiān)督，受理和收集村民有關(guān)意見(jiàn)建議。在整個(gè)村級(jí)治理定位中，公共事務(wù)決議決策主要是由村“兩委”完成，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)發(fā)揮平時(shí)收集民情民意、事前參與建議和事后監(jiān)督審核的職能，要避免權(quán)責(zé)不清引發(fā)工作上的相互“掣肘”。總之，要厘清各自權(quán)力邊界，形成各負(fù)其責(zé)、分工協(xié)作、共同維護(hù)發(fā)展村民福祉的良好局面。
作者單位：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào) 2017年12月08日
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