近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》，明確村務監督委員會的目標定位、組織形式和運行機制。建立健全村務監督委員會是推進全面從嚴治黨向基層的延伸，本質是增強村民自治活力，重點是加強對農村基層小微權力的監督。在村支部委員會和村民委員會之外增設村務監督委員會，對村級治理組織形式作出重大調整，這對農村基層治理狀況會產生顯著影響。
2010年第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過修訂《村民委員會組織法》，確認村務監督委員會在村民自治上的法律地位。在此之前，浙江省部分地區在基層實踐中自發探索出建立村務監督委員會的做法，在開展村民民主理財和實施監督村務公開等方面積累了一定經驗。村務監督委員會的雛形最先出現在浙江地區，與當地獨特的經濟社會條件有關。浙江屬于東部沿海經濟發達地區，工業化和城鎮化走在全國農村前列，土地資本化程度高，集體經濟相對發達。當地農村基層治理除了要做好公共服務和落實國家政策之外，還存在著集體經濟管理和集體收益分配等問題。村級控制的資源量越多，村級權力的“含金量”越大，因此而發生權力不規范行使行為變成誘發基層治理矛盾的導火索，農村很多信訪問題都與村干部濫用權力現象有關。在村“兩委”之外單獨組建村務監督委員會的初衷是，擴大民主管理范圍和增強民主監督力度。
稅費改革之后，全國農村的基層治理形勢發生巨大轉型，不僅東部沿海地區的加速城鎮化進程帶來農村資源資產的升值和集體經濟收入增加，而且廣大中西部地區農村也承接大量的國家資源輸入。目前，國家每年投入的“三農”財政支出超過萬億元。無論是在東部沿海經濟發達地區，還是在中西部一般農業型地區，提高資源輸入效率、規范資源的分配和使用過程，都是改善農村基層治理工作的重點問題。村級權力處于整個國家治理體系中的最末端，在巨大的資源輸入背景下，村級小微權力并不“微小”，它構成對接國家與農民的橋梁紐帶。近年來，部分地區出現“小官巨腐”現象，國家投入的惠農資金和農村集體所控制的資產是引發權力尋租的重災區。規范最末端的村級權力行使，打通資源投入的“最后一公里”環節，成為提升國家基層治理能力的關鍵。
針對村級權力行使問題，全國不同地區已經做出不少有益的探索，包括從程序上規范權力行使的“4+2”工作法，建立農村資產資源公共管理和公開交易平臺，推行“村賬鎮管”制度和建立村級權力清單等。村務監督委員會屬于監督村級權力的民主形式，依靠的是自下而上的群眾參與，村務監督委員會與其他制度形式共同構成村級權力監督體系。在全國推廣建立村務監督委員會的過程中，需要注意以下三個方面。
一是要加強黨的領導。設置村務監督委員會后，村級組織從過去的“兩委”變成“三委”，按照“意見”的要求，村務監督委員會主任原則上不由村黨組織書記兼任，這意味著村級權力架構更加復雜。在傳統的村級治理中，“兩委”矛盾在很多地區和村莊中不同程度存在，對此不少省份逐步推行村書記、村主任“一肩挑”做法，通過簡化權力架構來減少“兩委”意見不統一所帶來的問題。增設村務監督委員會在擴大村級權力制衡的同時，要研究如何降低運行成本問題。解決問題的關鍵是加強黨的領導，提倡并支持由支部成員或是黨員擔任村監委主任，提升村務監督委員會的政治素養和業務能力，避免單純形式民主帶來的治理低效。
二是組織形式上要因地制宜。與東部沿海經濟發達地區相比，中西部農村主要以專項資金的方式獲得國家的資源輸入，村級可支配的資金較少，村務監督的重點是參與監管惠農項目落地實施。在中西部農業型地區村莊，不僅日常性的村務監督工作較少，而且維持村級運轉的財政轉移支付也較少，因此，在這類地區，如何建立村務監督委員會組織形式，需要因地制宜、結合實際。東部沿海部分地區的村級集體收入高達數千萬元甚至超過億元，村級事務繁多，這類村莊的村務監督委員會的人員多一些，有必要且具備條件。需要結合當地農村的實際需要和實際條件，合理構建村務監督委員會的組織形式。
三是規范權力行使的同時還要激發村級治理活力。村務監督委員會在村級治理中具備知情權、質詢權、審核權和建議權，其工作職責是對村務、財務管理等情況進行監督，受理和收集村民有關意見建議。在整個村級治理定位中，公共事務決議決策主要是由村“兩委”完成，村務監督委員會發揮平時收集民情民意、事前參與建議和事后監督審核的職能，要避免權責不清引發工作上的相互“掣肘”。總之，要厘清各自權力邊界，形成各負其責、分工協作、共同維護發展村民福祉的良好局面。
作者單位：華中科技大學中國鄉村治理研究中心
中國鄉村發現網轉自：農民日報 2017年12月08日
(掃一掃，更多精彩內容！)
