關(guān)鍵詞：村務(wù)監(jiān)督;村官腐敗;民主監(jiān)督
2004年6月，浙江省武義縣后陳村在全國(guó)率先創(chuàng)設(shè)了“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”，強(qiáng)化對(duì)村務(wù)管理的監(jiān)督［1］。2010年修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。而后，全國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)普遍建立起了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)村務(wù)的監(jiān)督。
一、當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督的現(xiàn)狀：
2015年的中央一號(hào)文件首次提出“堅(jiān)決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題”[①]。2015年7月至2016年1月，共分七次通報(bào)“群眾身邊的‘四風(fēng)’和腐敗問(wèn)題”案件979起，點(diǎn)名道姓曝光1355人，其中村（居）干部共776人，占通報(bào)總?cè)藬?shù)的57%；其中村（居）黨支部書(shū)記、村（居）委會(huì)主任416人，占通報(bào)村（居）干部人數(shù)的53%，占曝光總?cè)藬?shù)的30%[②]。這些數(shù)據(jù)從一個(gè)側(cè)面折射出村務(wù)監(jiān)督的效果并不明顯，農(nóng)村基層村務(wù)管理問(wèn)題仍然十分突出，村干部違紀(jì)違法問(wèn)題依然頻發(fā)多發(fā)。 那么，當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督中到底存在哪些問(wèn)題？以及如何解決這些問(wèn)題？本文正是基于對(duì)這些問(wèn)題的調(diào)研和思考，進(jìn)行分析和論述。
二、村務(wù)監(jiān)督中存在的問(wèn)題及原因分析
1.制度設(shè)計(jì)欠缺。目前，我國(guó)農(nóng)村基層村級(jí)層面主要由村黨支部、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社等組織負(fù)責(zé)村務(wù)管理。而這三大組織一般都是合署辦公，成員也是統(tǒng)一分工，混合履職?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》只是規(guī)定了“村民委員會(huì)成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員”，這在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)意義，無(wú)法真正起到回避的效果。全國(guó)許多省市都明確“由村黨支部副書(shū)記或紀(jì)檢委員兼任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任”，甚至2012年中央紀(jì)委等十二部委印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》中“提倡村黨組織成員通過(guò)民主程序兼任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員”，如巧家縣大寨鎮(zhèn)11個(gè)行政村的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)書(shū)記全部由村黨總支（黨委）副書(shū)記兼任[③]。而這些村黨組織副書(shū)記或成員的確不是村民委員會(huì)成員，但他們確是實(shí)際從事村級(jí)具體事務(wù)管理的“村干部”。而由其擔(dān)任村監(jiān)委主任，其實(shí)就變成了“同體監(jiān)督”，所謂的監(jiān)督名存實(shí)亡，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果［2］。
2.經(jīng)費(fèi)保障不足?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定中都沒(méi)有明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。全國(guó)大部分省市也沒(méi)有明確規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和人員補(bǔ)貼?，F(xiàn)實(shí)中，村監(jiān)委成員大多是按日享受務(wù)工補(bǔ)貼。如江蘇和浙江都提出村監(jiān)會(huì)成員享有相應(yīng)的誤工補(bǔ)貼，工作成績(jī)突出的，各地可適當(dāng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)一般都明確由村民會(huì)議和村民代表會(huì)議討論決定，但對(duì)于經(jīng)費(fèi)來(lái)源未作明確，實(shí)施財(cái)政專(zhuān)門(mén)補(bǔ)助的地方不多。2015年，湖北省咸寧市明確村監(jiān)委會(huì)主任一年補(bǔ)助800元、委員500元，有的村按出勤天數(shù)計(jì)算，參加理財(cái)、審財(cái)一天補(bǔ)30—50元，半年集中審財(cái)只不過(guò)兩天，補(bǔ)貼不到100元，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村雇工每天平均收入是100到300元[④]。由于經(jīng)費(fèi)保障的欠缺，村監(jiān)委崗位的吸引力進(jìn)一步降低，村監(jiān)委成員基本都是兼職，工作積極性較低，監(jiān)督流于形式，嚴(yán)重弱化了其監(jiān)督功能的發(fā)揮。
3.上級(jí)指導(dǎo)缺位。黨的十八大后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行了“三轉(zhuǎn)”，深入清理牽頭成立和參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央紀(jì)委牽頭建立的中央農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作聯(lián)席會(huì)議制度也于2013年底被取消。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也相應(yīng)取消了這一議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也不再直接參與對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建設(shè)和指導(dǎo)。這對(duì)于尚處在成長(zhǎng)階段的村監(jiān)委來(lái)說(shuō)可能是嚴(yán)重的挫折。根據(jù)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的機(jī)構(gòu)定位，其是村級(jí)自治組織中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，故其建設(shè)和指導(dǎo)的職責(zé)應(yīng)歸屬民政部門(mén)［3］。但因民政部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等因素的限制，其主要精力必然會(huì)重點(diǎn)關(guān)注村民委員會(huì)。同時(shí)，民政部門(mén)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)能力相對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)而言明顯降低，故而村監(jiān)委的功能發(fā)揮將受到進(jìn)一步的影響。
4.人員素質(zhì)不高。村監(jiān)委成員的選擇面相對(duì)狹窄，一般大多由退職村干部、村民組長(zhǎng)或黨員代表等擔(dān)任，甚至有些地方出現(xiàn)村干部指定村監(jiān)委成員的現(xiàn)象。同時(shí)，普遍存在文化水平較低、年齡偏大、業(yè)務(wù)水平較差、多數(shù)不會(huì)操作電腦等問(wèn)題。如云南省祥云縣2013年5月村級(jí)換屆后，全縣 422名村監(jiān)委成員中55歲以上就有162人，占了38.4%；初中及以下文化程度就257人，占了84.6%[⑤]。湖北省孝感市下轄的孝昌縣2014年換屆后共有村監(jiān)委成員1877人，其中高中以下學(xué)歷1846人、占比98.35%，51歲以上人員1042人，占比55.51%[⑥]。由于上述種種原因，從而出現(xiàn)了有些村監(jiān)委成員礙于情面，不愿監(jiān)督；有些怕得罪人，不敢監(jiān)督；有些能力有限，不會(huì)監(jiān)督［4］。故村里一些不合理的開(kāi)銷(xiāo)也順利報(bào)支，明顯違反財(cái)務(wù)管理規(guī)定的“白條”支出屢禁不止，村務(wù)公開(kāi)落實(shí)不到位，村級(jí)民主監(jiān)督存在缺位和失位的現(xiàn)象。
三、加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督的對(duì)策建議：
1.完善制度設(shè)計(jì)。構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制，在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的決策權(quán)、村民委員會(huì)的執(zhí)行權(quán)、村經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)營(yíng)權(quán)之外，構(gòu)建完全獨(dú)立于上述權(quán)力的村監(jiān)委的監(jiān)督權(quán)［5］。根據(jù)目前我國(guó)農(nóng)村基層的現(xiàn)狀，村監(jiān)委成員應(yīng)界定為禁止在編“村干部”（即村黨支部、村委會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社等組織中，實(shí)際從事村級(jí)事務(wù)管理、在縣級(jí)組織部門(mén)登記備案、享受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付報(bào)酬補(bǔ)助的人員）及其近親屬擔(dān)任，使其能獨(dú)立行使民主監(jiān)督權(quán)，改變目前“同體監(jiān)督”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)真正的意義上的“異體監(jiān)督”［2］。若從加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村基層工作領(lǐng)導(dǎo)的角度出發(fā)，可考慮讓具有黨員身份的村監(jiān)委主任兼任村黨支部副書(shū)記或村紀(jì)檢委員，但其不應(yīng)參與村級(jí)組織的其他分工，保證其監(jiān)督的獨(dú)立性。
2.加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。建議各級(jí)政府，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府要為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的正常運(yùn)行提供足額的經(jīng)費(fèi)保障，經(jīng)費(fèi)來(lái)源由財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，不在村級(jí)集體資金中列支［6］。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，單列的辦公經(jīng)費(fèi)。村監(jiān)委主任工資待遇應(yīng)不低于當(dāng)?shù)亍按甯刹俊钡钠骄べY，其他村監(jiān)委成員可實(shí)施定額補(bǔ)助，具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)各地實(shí)際情況，由縣級(jí)政府部門(mén)確定，要盡量避免因待遇低而影響其工作積極性。同時(shí)，每年在村監(jiān)委向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議述職的基礎(chǔ)上，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府要建立健全科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，對(duì)于工作表現(xiàn)突出、工作成效明顯的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及其組成人員進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。
3.強(qiáng)化工作指導(dǎo)。在農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)聯(lián)席會(huì)議取消的前提下，民政部門(mén)要主動(dòng)作為，勇于承擔(dān)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建設(shè)指導(dǎo)職能，將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)擺上重要的議事日程。同時(shí)，建議縣鄉(xiāng)的組織、人大、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門(mén)結(jié)合各自工作實(shí)際，分別從不同角度加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)和引導(dǎo)。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也不能完全放手、一甩了之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和縣紀(jì)委的職能科室要加強(qiáng)與村監(jiān)委的聯(lián)系與協(xié)作，建立日常溝通機(jī)制。當(dāng)村監(jiān)委因村務(wù)監(jiān)督與村級(jí)組織發(fā)生矛盾沖突時(shí)，縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要發(fā)揮救濟(jì)功能，適時(shí)介入，提供保障，增強(qiáng)村監(jiān)委監(jiān)督的威懾力和有效性，強(qiáng)化監(jiān)督效果［3］。
4.優(yōu)化人員隊(duì)伍。一方面，可以拓展村監(jiān)委成員的候選范圍。在如今“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代，村監(jiān)委成員不一定要局限于留守人員，外出務(wù)工村民也可以加入監(jiān)督的隊(duì)伍。隨著大學(xué)生村官的增多，以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的加大，全國(guó)很多地方的村級(jí)組織也基本實(shí)現(xiàn)了辦公自動(dòng)化。有條件的地區(qū)可以借助互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)，利用電子郵件、微信QQ群或設(shè)立微信公共號(hào)等與在外務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行即時(shí)溝通，并且發(fā)布村務(wù)信息，鼓勵(lì)其參與村級(jí)事務(wù)管理的監(jiān)督。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有村監(jiān)委成員的教育培訓(xùn)力度。定期不定期組織有關(guān)上級(jí)方針、法律法規(guī)、惠農(nóng)政策、財(cái)務(wù)制度等的培訓(xùn)和輔導(dǎo)，進(jìn)一步提升其履職能力。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：嚴(yán)穎熠（1979—），男，江蘇啟東人，上海理工大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共管理。
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