摘要：本文旨在探討農(nóng)村住房制度的市場化改革方向。建設(shè)農(nóng)村住宅市場有利于提高生產(chǎn)效率、重新分配收入并重新配置經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì),打破"城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)"的枷鎖,是土地資源市場化配置改革的必然趨勢。然而,除法律障礙以外,農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)意愿不高以及農(nóng)村住房租購欲望不強(qiáng)可能是最大的阻力。應(yīng)按照"先賦權(quán)、再規(guī)范、后統(tǒng)一"的總體步驟有序推進(jìn);重點(diǎn)考慮城鄉(xiāng)住房市場融合程度和農(nóng)村區(qū)位兩個(gè)因素,劃分五類地區(qū),選擇差異化的市場路徑。
一、引言
隨著支撐我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的環(huán)境的改變, 以城鄉(xiāng)二元分割為主要特征的住房制度賴以存在的內(nèi)外部環(huán)境也在改變。一方面, 逐漸升級的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化引起城鄉(xiāng)住房需求的深刻變化;另一方面, 城鄉(xiāng)住房市場尤其是農(nóng)村也出現(xiàn)不少變化, 表現(xiàn)為“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村租房交易活躍、農(nóng)房閑置 (“空心村”) 現(xiàn)象普遍、農(nóng)房抵押需求旺盛、農(nóng)房非農(nóng)經(jīng)營增加等。不能適應(yīng)環(huán)境變化的二元住房制度導(dǎo)致住房資源的城鄉(xiāng)錯(cuò)配, 表現(xiàn)為城市住房供不應(yīng)求 (高房價(jià)) 和農(nóng)村住房與宅基地資源閑置, 出現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民“在農(nóng)村蓋房給老鼠住, 在城市住的像老鼠”的怪現(xiàn)象。可見, 我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)住房制度亟待變革。由于農(nóng)村住房問題更加突出, 提高農(nóng)村住房的可轉(zhuǎn)讓程度進(jìn)而建立農(nóng)村住房市場, 是未來改革的方向之一。
相關(guān)文獻(xiàn)主要包括農(nóng)村集體建設(shè)用地市場和宅基地流轉(zhuǎn)兩類。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場方面的文獻(xiàn)主要探討農(nóng)村建設(shè)用地隱形市場問題, 包括交易形式、產(chǎn)生根源和管制對策等方面。研究表明, 我國農(nóng)村建設(shè)用地的交易形式多樣, 其在復(fù)雜的歷史、制度和改革背景中長期形成, 直接入市、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、完善征地制度應(yīng)成為未來改革方向。宅基地流轉(zhuǎn)方面的文獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注是否應(yīng)當(dāng)流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)態(tài)度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等。學(xué)者對是否應(yīng)允許宅基地流轉(zhuǎn)仍存分歧, 肯定觀點(diǎn)略占優(yōu)勢。影響農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)態(tài)度的因素很多。學(xué)者對比了各地宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐, 有學(xué)者認(rèn)為市場化應(yīng)成為改革的價(jià)值取向。[28]
農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)離不開宅基地流轉(zhuǎn), 而宅基地屬于集體建設(shè)用地, 因此, 以上文獻(xiàn)同農(nóng)村住宅市場研究密切相關(guān), 其研究思路和方法對本研究有重要參考價(jià)值, 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場和促進(jìn)宅基地自由流轉(zhuǎn)的結(jié)論也為建立農(nóng)村住宅市場提供了一定支持。然而, 目前專門研究農(nóng)村住房市場的文獻(xiàn)甚少。鑒于此, 本文結(jié)合我國農(nóng)村住宅隱形交易的現(xiàn)狀, 分析農(nóng)村住宅市場建設(shè)遇到的各種障礙以及可能的路徑, 擬從理論上探討建立農(nóng)村住宅市場的動(dòng)因和意義。
二、建立農(nóng)村住宅市場的動(dòng)因和意義
1. 動(dòng)因
(1) 根本因素:土地資源市場化配置改革的必然趨勢
我國自從改革開放以來, 一直堅(jiān)持以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向, 不斷加深市場機(jī)制在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用, 黨的十八屆三中全會(huì)決議更是提出了要讓市場機(jī)制在資源配置中起決定性作用, 土地作為重要生產(chǎn)要素, 也必然要求能夠在競爭、統(tǒng)一的市場內(nèi)自由流動(dòng), 所以土地資源市場化改革方向是趨勢。現(xiàn)行的土地管理制度在城市土地管理方面, 已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地?zé)o償劃撥無期限使用到有償出讓有期限使用改革, 并充分利用“招拍掛”等市場化方式配置資源, 但在農(nóng)村土地管理方面, 卻依然保持著濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩, 農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能缺失, 集體建設(shè)用地不能自由流轉(zhuǎn), 只能通過征地途徑才能進(jìn)入土地一級市場, 造成農(nóng)村土地市場發(fā)育滯后, 農(nóng)村土地資源的低效利用。這種城鄉(xiāng)二元割裂的土地管理模式不僅造成土地資源浪費(fèi), 而且還引發(fā)了征地拆遷, 土地財(cái)政等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題, 導(dǎo)致社會(huì)總體福利下降。所以, 推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革是打破城鄉(xiāng)二元土地市場, 實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場, 推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革的必然要求, 也是土地資源市場化配置的必然趨勢。
(2) 現(xiàn)實(shí)因素:集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場成為既成事實(shí)
現(xiàn)行的土地管理制度引起中央政府、地方政府、開發(fā)商、村集體、農(nóng)民等利益主體圍繞土地財(cái)富的獲取的多重博弈, 導(dǎo)致了一種無序的、價(jià)格機(jī)制扭曲的、畸形發(fā)育的土地隱形市場的形成, [29]事實(shí)上, 這種隱形流轉(zhuǎn)由最初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉破產(chǎn)后閑置用地的再次流轉(zhuǎn), 發(fā)展到近些年以“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)為標(biāo)志的房地產(chǎn)開發(fā)一直沒有間斷, 其背后原因在于, 土地管理制度形成巨大的外部利益, 作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的市場主體必然通過各種方法和渠道去爭取獲得這部分利益, 特別是在東南沿海, 大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū), 其外部利益越大, 這種違法的隱形流轉(zhuǎn)市場越發(fā)達(dá)。這些隱形流轉(zhuǎn), 缺乏有效的市場機(jī)制、缺乏良好的市場組織, 導(dǎo)致市場機(jī)制出現(xiàn)功能障礙, [30]引發(fā)農(nóng)村耕地被大量侵占, 集體建設(shè)用地低效蔓延, 農(nóng)民合法權(quán)益無法得到保護(hù), 擾亂國有土地市場等問題, 所以應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)已經(jīng)成為既成事實(shí)的集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場合法化, 降低隱形市場交易風(fēng)險(xiǎn), 建立公開、高效的土地交易市場。
(3) 外部因素:推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要
30多年來, 中國城鎮(zhèn)化率已由1978年的17.92%上升至2016年的57.35%。這一成就的取得, 很大程度上歸功于中國特色的土地管理制度。在現(xiàn)行土地管理制度的激勵(lì)作用下, 地方政府依靠征地, 大肆將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地, 以這種低成本方式招商引資, 經(jīng)營城市, 實(shí)現(xiàn)了我國前一階段快速城鎮(zhèn)化。但是, 這套制度在爆發(fā)出巨大能量的同時(shí), 也積累了許多問題, 比如廣為社會(huì)詬病的“暴力拆遷”, “土地財(cái)政”、“地王”等問題越來越被重視, 這種粗放、蔓延化的城鎮(zhèn)化模式得到越來越多的質(zhì)疑。
2013年, 黨中央提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略, 將其視為中國下一輪經(jīng)濟(jì)增長的引擎, 可以預(yù)見, 未來還會(huì)有數(shù)以萬計(jì)的農(nóng)民涌入城市, 城市還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)張, 會(huì)需要更多的土地來滿足不斷膨脹的城市建設(shè)用地需求。依賴過去侵占農(nóng)地的方式不具可持續(xù)性, 因?yàn)橹袊鞘澜缟先说孛茏钔怀龅膰抑? 大量優(yōu)質(zhì)耕地被侵占會(huì)威脅到國家糧食安全。同時(shí), 這種模式阻礙了中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級, 拉大城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距, 唯一的出路只有堅(jiān)持走集約節(jié)約用地, 挖掘存量建設(shè)用地潛力, 統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場的路子, 才能保證未來中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更加健康、可持續(xù), 使廣大農(nóng)村享受到與城市均等的公共服務(wù), 逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。而這一思路的實(shí)現(xiàn), 需要依托農(nóng)村集體建設(shè)用地潛力的釋放, 所以利用農(nóng)村集體建設(shè)用地是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)需要。
2. 理論解釋和意義
(1) 基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角
發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為, 發(fā)展中國應(yīng)當(dāng)避免單一的產(chǎn)業(yè)調(diào)整和改革, 而是全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與進(jìn)步, [31]特別是加快大量隱蔽在農(nóng)村的過剩勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)工業(yè)部門轉(zhuǎn)移, [32]從而提高勞動(dòng)力數(shù)量與質(zhì)量、增加社會(huì)資本投資、改進(jìn)生產(chǎn)效率,[33]為了影響各種發(fā)展要素, 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, “有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵”, 制度安排的發(fā)展才是改善生產(chǎn)效率和要素市場的主要?dú)v史動(dòng)力。[34]由此可知, 中國經(jīng)濟(jì)的二次發(fā)展就是要打破長期以來“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)”的枷鎖, 實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級, 解放被束縛在土地上的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力, 通過制度改革刺激中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。
面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢, 習(xí)近平總書記對經(jīng)濟(jì)形勢做出了經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的重要判斷。所謂“增長速度換擋期”, 就是我國經(jīng)濟(jì)已處于從高速換擋到中高速的發(fā)展時(shí)期;所謂“結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期”, 就是說結(jié)構(gòu)調(diào)整刻不容緩, 不調(diào)就不能實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展;所謂“前期刺激政策消化期”, 主要是指在國際金融危機(jī)爆發(fā)初期, 中國實(shí)施了一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃, 現(xiàn)在還處于這些政策的消化期。
中央正是基于上述“三期疊加”的基本判斷, 提出了“新常態(tài)、新思維、新舉措”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革思路。這意味著改善中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu), 不僅僅是要技術(shù)創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮更大作用, 而是要通過更加深入的改革, 激發(fā)各要素的潛能, 在實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)解決一些長期困擾中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾。譬如, 全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革:處理好政府與市場的關(guān)系, 發(fā)揮市場在資源配置中的決定地位;推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整:改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化, 加快建立擴(kuò)大消費(fèi)需求長效機(jī)制, 釋放居民消費(fèi)潛力, 加快改革戶籍制度, 有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化:推進(jìn)集體土地制度改革, 依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán), 改革征地制度, 提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
(2) 基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角
根據(jù)菲尼 (1992) [35]的觀點(diǎn), 如果潛在利益的獲取是受限于現(xiàn)有的制度安排, 那么只有改變現(xiàn)行制度才能獲得這些潛在利益, 如此就產(chǎn)生了制度變遷的需求。而且, 諾斯 (1973) [36]在“制度決定論”中認(rèn)為, 經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵是制度因素, 而且這一制度是能夠適當(dāng)刺激個(gè)人行為的有效制度。因此, 布羅姆利 (1996) [37]認(rèn)為, 制度變遷有四大動(dòng)因:提高生產(chǎn)效率、重新分配收入、重新配置經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和重新分配經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。我國的集體土地制度改革正是基于上述的認(rèn)識及判斷產(chǎn)生制度變遷需求和動(dòng)力的。
(1) 提高生產(chǎn)效率
伴隨我國經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài), 經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期, 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略成為未來中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。過去30多年, 依托戶籍制度、城鄉(xiāng)二元土地制度等為我國工業(yè)化, 城鎮(zhèn)化提供了大量廉價(jià)勞動(dòng)力和土地資源, 實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)騰飛和快速城鎮(zhèn)化。一方面, 農(nóng)民離開耕種, 進(jìn)城務(wù)工, 在城市就業(yè), 為城市發(fā)展做出貢獻(xiàn);另一方面, 自己卻無法在城市享有與市民同等的居住、社保、教育、醫(yī)療等公共服務(wù), 這其中又因城市房價(jià)的“高漲”, 農(nóng)村土地資產(chǎn)也無法得到體現(xiàn)和支持, 使得住房成為農(nóng)村勞動(dòng)力變成市民的最大障礙。這說明在制度層面上, 農(nóng)村集體土地制度的供需矛盾已經(jīng)凸顯, 供求不均衡狀態(tài)長期存在, 其制度效率表現(xiàn)低下。而作為中國社會(huì)重要制度的土地制度, 如果出現(xiàn)嚴(yán)重滯后且不能及時(shí)解決的話, 則會(huì)引發(fā)其他相關(guān)制度的變化。從而使土地需求者通過其他制度變遷來獲得土地供應(yīng)。
(2) 重新分配收入
過去犧牲農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民收益的做法使得進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工不得不保留農(nóng)村土地作為自己年老返鄉(xiāng)后的最后保障, 這些進(jìn)城農(nóng)民被迫成為“候鳥式”農(nóng)民工, 這種“要地不要人”的城鎮(zhèn)化模式雖然為前一階段的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn), 但也造成了諸如“土地財(cái)政”、“農(nóng)民工”、“高房價(jià)”、“空心村”、“小產(chǎn)權(quán)”等問題。當(dāng)前集體土地制度已經(jīng)到了嚴(yán)重影響我國城鄉(xiāng)居民發(fā)展機(jī)會(huì)平等, 收入分配公平的程度, 推進(jìn)改革就是對現(xiàn)有城鄉(xiāng)收入或是土地收益在全社會(huì)范圍內(nèi)的重新分配。
(3) 重新配置經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)
這些“新三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根源在于舊的城鎮(zhèn)化模式以城市發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向, 忽視了人的發(fā)展, 忽視了本應(yīng)是城鎮(zhèn)化目標(biāo)人群———農(nóng)村遷移勞動(dòng)力的發(fā)展。所以, 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出要求實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”, 為實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo), 就必須打通人的自由遷移渠道, 激活農(nóng)民土地資產(chǎn)以降低遷移人口進(jìn)城門檻, 加快住房發(fā)展以保障遷移人口住有所居。
三、農(nóng)村住房市場建設(shè)的障礙和可能的路徑
1. 市場構(gòu)成要素與農(nóng)村住房市場建設(shè)的障礙
微觀經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為, 市場是由某種商品或服務(wù)的買者和賣者組成的群體, [38]商品、供給和需求是構(gòu)成市場的三大基本要素。我國農(nóng)村住房市場建設(shè)應(yīng)從市場三大構(gòu)成要素入手, 著力消除這些方面存在的各種障礙。
(1) 農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓權(quán)缺失:法律障礙
現(xiàn)行法律對宅基地轉(zhuǎn)讓的限制導(dǎo)致農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的殘缺, 農(nóng)民不能將住房進(jìn)行交換是農(nóng)村住房市場建設(shè)的第一道障礙。
目前, 我國農(nóng)民對其家庭住房享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)是不完整的。按照現(xiàn)行《物權(quán)法》的一般規(guī)定, 本來農(nóng)民對其自建的住宅從建成就應(yīng)該享有完整的物權(quán), 包括占用、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能, 而且轉(zhuǎn)讓權(quán)屬于處分權(quán)的重要內(nèi)容, 同時(shí)農(nóng)民還可以對其財(cái)產(chǎn)設(shè)置用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán), 這些權(quán)利本來應(yīng)該和城市市民對其商品住房享有的物權(quán)是等同的。然而, 由于我國《土地管理法》對宅基地的特殊管理規(guī)定, 農(nóng)民對其從集體經(jīng)濟(jì)組織依申請無償取得的宅基地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓受到限制, 由于“房地不可分”的不動(dòng)產(chǎn)特性, 農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住宅也受到限制, 從而導(dǎo)致農(nóng)民對其住宅享有物權(quán)的不完整或者處分權(quán)“虛化”。顯然, 發(fā)展農(nóng)村住房市場的前提是農(nóng)民可以自由交易自家住房, 只有賦予農(nóng)民完整的農(nóng)房物權(quán), 才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房市場化并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房市場統(tǒng)一。
(2) 農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)意愿不高:“產(chǎn)權(quán)悖論”
農(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓權(quán)的獲得盡管使農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住房成為可能, 然而農(nóng)房最終是否被交換還依賴于農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿。理論上, 農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿取決于諸多因素, 如農(nóng)民對農(nóng)房的社會(huì)保障功能的認(rèn)知、農(nóng)民的市場意識、“葉落歸根”的傳統(tǒng)觀念、進(jìn)城務(wù)工的收入預(yù)期、未來農(nóng)房升值預(yù)期等。假定其他因素不變, 農(nóng)民住房轉(zhuǎn)讓權(quán)的取得很有可能通過提升農(nóng)房未來升值預(yù)期而對農(nóng)房流轉(zhuǎn)意愿產(chǎn)生削弱效應(yīng), 即“產(chǎn)權(quán)悖論”。
“產(chǎn)權(quán)悖論”可能產(chǎn)生兩方面影響。一方面, “產(chǎn)權(quán)悖論”會(huì)引起取得住房轉(zhuǎn)讓權(quán)的農(nóng)民產(chǎn)生房屋增值的未來預(yù)期, 導(dǎo)致農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的意愿不高, 出現(xiàn)農(nóng)房“惜售”現(xiàn)象, 從而對農(nóng)村住房市場發(fā)展產(chǎn)生一定阻力;另一方面, 盡管農(nóng)民對農(nóng)房的轉(zhuǎn)讓意愿受到削弱, 但對農(nóng)房出租和抵押意愿的影響有限。農(nóng)民可以在保留農(nóng)房所有權(quán)的前提下通過設(shè)置用益物權(quán)或擔(dān)保物權(quán)進(jìn)行農(nóng)房交易。因此, 盡管“產(chǎn)權(quán)悖論”會(huì)成為農(nóng)村住房市場建設(shè)的障礙之一, 但阻力有限。
(3) 農(nóng)村住房租購欲望不強(qiáng):內(nèi)外部環(huán)境和市場風(fēng)險(xiǎn)的差異
從農(nóng)村住房的需求方面看, 我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡相當(dāng)突出, 城鄉(xiāng)間內(nèi)外部環(huán)境和市場風(fēng)險(xiǎn)的明顯差異會(huì)抑制買方 (尤其是城市居民) 對農(nóng)村住房的租購意愿, 阻礙農(nóng)村住房市場建設(shè)。具體來看:
首先, 城鄉(xiāng)內(nèi)外部環(huán)境的較大差異會(huì)削弱對農(nóng)房的租購欲望。長期以來我國“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略造成城鄉(xiāng)發(fā)展的極大不平衡, 直觀的結(jié)果表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境的巨大差別。農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施方面普遍落后于城市, 這將導(dǎo)致農(nóng)村的宜居性不強(qiáng), 住房的居住功能難以發(fā)揮, 對潛在租購者尤其是城市市民的吸引力有限。此外, 城鄉(xiāng)內(nèi)外部環(huán)境差異呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn), 即不同區(qū)位農(nóng)村與城市間的環(huán)境差異明顯不同, 這決定了農(nóng)村住房市場建設(shè)不應(yīng)“一刀切”, 政策多元化會(huì)增加農(nóng)村住房市場建設(shè)難度。
其次, 城鄉(xiāng)住房市場風(fēng)險(xiǎn)的巨大差異會(huì)抑制對農(nóng)房的租購意愿。快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌入城市的大量人口支撐了城市住房需求, 與相對不足的住房供給共同作用的結(jié)果是城市住房價(jià)格的持續(xù)攀升, 由此形成對城鎮(zhèn)住房升值的穩(wěn)定預(yù)期。相對而言, 農(nóng)村的情況則大不相同。由于法律限制, 農(nóng)房交易一直處于隱形狀態(tài), 交易費(fèi)用較高, 交易風(fēng)險(xiǎn)較大, 農(nóng)房價(jià)值的未來變動(dòng)趨勢難以把握, 對農(nóng)村住房尚未形成穩(wěn)定的升值預(yù)期。這些都會(huì)讓農(nóng)房的潛在需求者在做出租購決策時(shí)三思而后行。
2. 農(nóng)村住房市場建設(shè)可能的路徑
建立農(nóng)村住宅市場應(yīng)當(dāng)基于集體建設(shè)用地與農(nóng)村住房隱形流轉(zhuǎn)普遍存在的事實(shí), 針對構(gòu)建農(nóng)村住房市場的障礙, 在考慮影響農(nóng)村住房市場發(fā)展的主要因素的基礎(chǔ)上, 有步驟地推動(dòng)改革。
(1) 戰(zhàn)略步驟:“先賦權(quán)、再規(guī)范、后統(tǒng)一”
“賦權(quán)”, 主要指突破現(xiàn)行法律障礙, 賦予農(nóng)民與其住房有關(guān)的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。發(fā)展農(nóng)村住房市場的前提是農(nóng)民可以自由交易自家住房, 只有賦予農(nóng)民完整的農(nóng)房物權(quán), 才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房市場化。“賦權(quán)”的目的是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房物權(quán)的“四化”, 即“實(shí)化”、“完整化”、“清晰化”和“平等化”。“實(shí)化”是改變農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)虛置狀態(tài), 使其切實(shí)享有相關(guān)權(quán)利, 而不只是享有名義上的所有權(quán)。“完整化”是讓農(nóng)民對其住房享有本來應(yīng)該具有的完整所有權(quán)權(quán)能, 不僅享有占有、使用的權(quán)利, 還享有處分和收益的所有權(quán)利, 其中的處分權(quán)主要應(yīng)包括法律上處置的權(quán)利, 即自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。“清晰化”是通過確權(quán)登記, 將農(nóng)民對其住房享有的物權(quán)明確化, 不僅和他人財(cái)產(chǎn)權(quán)劃清界限, 還應(yīng)做到有據(jù)可查, 從而為交易安全創(chuàng)造條件。“平等化”是指消除農(nóng)村住房與城市住房的權(quán)利差異, 實(shí)現(xiàn)法律意義上的“同房同權(quán)”, 消除對農(nóng)村住房所有權(quán)的一切歧視與限制。
“規(guī)范”, 是指立法者和政府應(yīng)正視并承認(rèn)農(nóng)村住房市場的客觀存在, 將其納入公共治理范疇, 逐漸推動(dòng)農(nóng)村隱形住房市場的合法化和規(guī)范化, 為實(shí)現(xiàn)同城市住房市場的有序?qū)愉伷降缆贰４罅哭r(nóng)村住房交易因處于法律的“灰色地帶”而不受政府管制, 長期處于失范狀態(tài)。這些游離于正規(guī)法律之外的自發(fā)交易存在著較大的交易風(fēng)險(xiǎn), 即對交易雙方的合法利益產(chǎn)生威脅, 又導(dǎo)致農(nóng)村住房市場難以在正常軌道健康發(fā)展。處于不受法律管制狀態(tài)的農(nóng)村住房市場, 如果和相對來說規(guī)范得多的城市住房市場對接, 可能出現(xiàn)兩方面問題, 一方面, 對接難度很大;另一方面, 一旦實(shí)現(xiàn)對接, 城市住房市場很可能受到農(nóng)村住房市場的負(fù)面沖擊而陷入混亂狀態(tài)。因此, 農(nóng)村隱形住房市場的合法化和規(guī)范化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房市場統(tǒng)一的必備條件之一。“規(guī)范”的關(guān)鍵是設(shè)計(jì)比較完整的交易管理制度并嚴(yán)格執(zhí)行, 不僅要實(shí)行交易備案制度以充分掌握交易信息, 還應(yīng)公布農(nóng)村住房交易合同示范文本, 減少交易的簽約成本和風(fēng)險(xiǎn)。
“統(tǒng)一”, 是指農(nóng)村和城市兩個(gè)住房市場實(shí)現(xiàn)無縫對接, 住房市場完成從“二元”到“一元”的過渡。城鄉(xiāng)住房市場融合是農(nóng)村住房市場發(fā)展的應(yīng)有之意和必然結(jié)果。“統(tǒng)一”重在完成制度體系設(shè)計(jì)和為自由競爭創(chuàng)造條件, 實(shí)現(xiàn)一體化后, 住房市場將不存在制度造成的城鄉(xiāng)割裂, 無論是城市住房還是農(nóng)村住房都可以不受限制地自由流轉(zhuǎn)。
三大步驟之間緊密聯(lián)系, 存在一定的先后次序, 但不存在明顯的時(shí)間分界, 有時(shí)可能存在交叉。3個(gè)步驟之間的關(guān)系如圖1所示。“賦權(quán)”和“統(tǒng)一”更多的需要中央層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì), “賦權(quán)”應(yīng)遵循全國一致的原則, 當(dāng)然統(tǒng)一的法律規(guī)范對于一些特殊情況, 比如“小產(chǎn)權(quán)房”和“城中村”, 可以設(shè)定一些特別規(guī)定, 以避免改革帶來的負(fù)面沖擊。而“規(guī)范”則更多地需要各級地方政府, 尤其是基層政府應(yīng)根據(jù)各地具體情況, 采取有針對性的政策。
圖1 城鄉(xiāng)住房市場統(tǒng)一的總體步驟
(2) 農(nóng)村區(qū)位———農(nóng)村住房市場需考慮的重要因素之一
住房作為不動(dòng)產(chǎn)的屬性決定了“區(qū)位”應(yīng)該成為建立農(nóng)村住宅市場必須重點(diǎn)考慮的因素。根據(jù)我國農(nóng)村與城市的區(qū)位關(guān)系不同, 可以將農(nóng)村分為城中農(nóng)村、城郊農(nóng)村、普通農(nóng)村和偏遠(yuǎn)農(nóng)村。這4類農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、市場觀念、村民自治能力、城鄉(xiāng)房價(jià)差異和交易機(jī)會(huì)等方面均表現(xiàn)出明顯差異 (見表1) , 農(nóng)村住宅市場建設(shè)應(yīng)區(qū)別對待。城中農(nóng)村由于地處城市規(guī)劃區(qū), 享受了城市公共投資的外部性, 基礎(chǔ)設(shè)施條件同城市接近, 村民擁有較強(qiáng)的市場觀念, 村集體自治能力較好, 住房價(jià)格水平同城市比較接近, 住房交易機(jī)會(huì)很多;城郊農(nóng)村位于城鄉(xiāng)結(jié)合部, 隨著城市邊界的擴(kuò)張, 其基礎(chǔ)設(shè)施條件改善較大, 其他方面情況稍微弱于城中村, 但由于尚擁有大量耕地, 其擴(kuò)張潛力又大于城中農(nóng)村;偏遠(yuǎn)農(nóng)村距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn), 交通不便, 公共財(cái)政投資有限, 基礎(chǔ)設(shè)施條件差, 其房價(jià)同臨近城鎮(zhèn)差距很大, 住房交易機(jī)會(huì)也很少, 由于信息較為閉塞, 農(nóng)民市場觀念落后, 集體自治能力也弱;普通農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件通常好于偏遠(yuǎn)農(nóng)村, 但同城中和城郊農(nóng)村相比也較差, 住房交易機(jī)會(huì)較少, 住房價(jià)格同城市差距較大。
表1 不同農(nóng)村區(qū)位條件比較
(3) 城鄉(xiāng)住房市場融合程度———農(nóng)村住房市場需考慮的重要因素之二
農(nóng)村住宅市場建設(shè)不能忽視已經(jīng)自發(fā)形成的住房市場城鄉(xiāng)融合的客觀現(xiàn)實(shí)。按照制度變遷理論, 制度安排的實(shí)施不能脫離其實(shí)施環(huán)境。因此, 構(gòu)建農(nóng)村住宅市場應(yīng)針對不同的市場融合現(xiàn)狀, 實(shí)行有差別的改革措施。
在高融合度地區(qū), 農(nóng)房交易本身比較活躍, 農(nóng)民擁有較強(qiáng)的市場觀念和投資意識。城鄉(xiāng)住房市場能夠自發(fā)形成較高的融合態(tài)勢, 表明市場統(tǒng)一的許多客觀條件已經(jīng)基本具備。但是由于我國現(xiàn)行法律的限制, 大量農(nóng)房交易是在隱蔽狀態(tài)下完成的。從實(shí)際調(diào)研看, 不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對這些隱蔽交易的基本信息掌握甚少, 就連交易農(nóng)房所在集體對很多交易都不能全面了解。因此, 大量不受管制的隱蔽交易實(shí)際上處于一種失范狀態(tài), 農(nóng)房交易合約的簽訂和履行很不規(guī)范, 不僅交易成本高昂, 而且交易風(fēng)險(xiǎn)也較大。因此, 高融合度地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一住房市場建設(shè)的重點(diǎn)在于“規(guī)范”。對此, 基層政府和集體組織有很多工作需要做。比如, 嚴(yán)格落實(shí)住房交易的登記備案制度, 及時(shí)全面掌握交易動(dòng)態(tài);發(fā)布農(nóng)村住房交易合同推薦文本;建立農(nóng)戶住房交易信用檔案等。
在低融合度地區(qū), 農(nóng)村住房自發(fā)交易較少, 既有基礎(chǔ)設(shè)施落后, 市場環(huán)境不完善等的客觀原因, 也有農(nóng)民市場觀念不強(qiáng)等主觀原因。因此, 為了推動(dòng)城鄉(xiāng)住房市場的統(tǒng)一, 地方政府的工作重心應(yīng)放在加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、加強(qiáng)對農(nóng)民投資行為的引導(dǎo)方面。對于中融合度地區(qū), 由于情況更加多樣化, 更應(yīng)該結(jié)合各地具體特點(diǎn), 采取有針對性的措施。
(4) 農(nóng)村住房市場建設(shè)的差異化路徑選擇思路
依據(jù)城鄉(xiāng)住房市場融合程度和農(nóng)村所處具體區(qū)位兩個(gè)因素, 可以劃分為五種地區(qū)類型 (如圖2所示) , 每個(gè)地區(qū)可以根據(jù)自身?xiàng)l件選擇適宜的住房市場城鄉(xiāng)統(tǒng)一路徑。其中, 需要特別說明的是, 有幾類特殊類型由于存在的可能性較小而不予專門考慮。例如, 根據(jù)現(xiàn)有研究, 處于城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村, 其城鄉(xiāng)住房市場融合程度低的可能性較小, 而一般農(nóng)村和偏遠(yuǎn)農(nóng)村有較小概率擁有高的城鄉(xiāng)住房市場融合程度, 偏遠(yuǎn)農(nóng)村擁有中等城鄉(xiāng)住房市場融合程度的可能性也不高。
圖2 住房市場城鄉(xiāng)統(tǒng)一的差異化路徑類型
不同地區(qū)農(nóng)村住宅市場的構(gòu)建應(yīng)實(shí)行差別化的政策。第Ⅰ類地區(qū)地處城市規(guī)劃區(qū)甚至城市中心, 不少農(nóng)村已被城市包圍, 形成所謂“城中村”, 應(yīng)通過鼓勵(lì)農(nóng)村住房實(shí)物直接進(jìn)入城市住房市場, 實(shí)現(xiàn)同城市住房市場的對接。第Ⅱ類地區(qū)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部, 也能享受城市公共服務(wù)設(shè)施, 具有較好的區(qū)位優(yōu)勢, 同時(shí)也聚居了大量外來人口。這類地區(qū)不僅存在大量農(nóng)房被出租或出售給城市外來人口的自發(fā)交易, 還存在大量由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一開發(fā)的成規(guī)模小區(qū), 即“小產(chǎn)權(quán)房”。第Ⅱ類地區(qū)應(yīng)更重視加強(qiáng)對交易的規(guī)范管理, 妥善處理“小產(chǎn)權(quán)房”, 除了農(nóng)民家庭可以成為住房交易主體, 集體經(jīng)濟(jì)組織也可以進(jìn)行住房交易, 取得的市場收益可以在集體與個(gè)人之間進(jìn)行合理分配。第Ⅲ類地區(qū)也處于城鄉(xiāng)結(jié)合部, 同第Ⅱ類地區(qū)具有相似的區(qū)位條件, 但該類地區(qū)通常地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市或中小城市的郊區(qū), 農(nóng)村住房交易不太活躍, 農(nóng)房市場化水平偏低, 同城市住房市場融合程度偏低。第Ⅲ類地區(qū)應(yīng)特別重視規(guī)劃的實(shí)施管理, 對受農(nóng)村住房市場化刺激可能會(huì)出現(xiàn)的違法建設(shè)行為進(jìn)行事前預(yù)防, 避免重蹈第Ⅰ類、第Ⅱ類地區(qū)自發(fā)交易中建設(shè)規(guī)劃失范的覆轍。第Ⅳ類地區(qū)屬于普通農(nóng)村, 距離城市較遠(yuǎn), 受到城市輻射和帶動(dòng)作用有限, 城市公共服務(wù)設(shè)施的外溢作用不大, 自身基礎(chǔ)設(shè)施條件弱于前幾類地區(qū), 因而農(nóng)村住房交易機(jī)會(huì)較少, 農(nóng)村住房和宅基地的升值潛力較小。該類地區(qū)應(yīng)通過住房實(shí)物交易同土地指標(biāo)交易相結(jié)合的方式, 推進(jìn)農(nóng)村住宅市場發(fā)展。第Ⅴ類地區(qū)遠(yuǎn)離城鎮(zhèn), 地處偏遠(yuǎn), 交通不便, 公共服務(wù)設(shè)施較差, 農(nóng)戶居住分散, 但自然環(huán)境相對較好。農(nóng)房交易較少, 自發(fā)交易偶爾發(fā)生。第Ⅴ類地區(qū)應(yīng)主要通過土地指標(biāo)交易方式發(fā)展農(nóng)村住宅市場。政府引導(dǎo)地處邊緣山區(qū)、自然承載能力較差的農(nóng)村農(nóng)民下山居住, 用產(chǎn)權(quán)置換或貨幣置換方式, 集中安置到中心村或建制鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)集中居住, 節(jié)約出的宅基地經(jīng)過復(fù)墾形成“建設(shè)用地指標(biāo)”。建設(shè)用地指標(biāo)可以先在一定范圍交易, 最終實(shí)現(xiàn)在全國范圍的指標(biāo)異地交易。
四、研究結(jié)論
建立農(nóng)村住宅市場有利于降低已成為既成事實(shí)的集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)市場的交易風(fēng)險(xiǎn), 既是土地資源市場化配置改革的必然趨勢, 又是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看, 中國經(jīng)濟(jì)的二次發(fā)展就是要打破長期以來“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)”的枷鎖, 解放被束縛在土地上的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力, 通過制度改革刺激中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。建立農(nóng)村住房市場即是突破現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的重要變革。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看, 建立農(nóng)村住房市場作為對現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的一項(xiàng)重要變革, 有利于提高生產(chǎn)效率、重新分配收入并重新配置經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。
基于市場構(gòu)成要素理論的分析表明, 建立農(nóng)村住宅市場面臨著多重障礙。除宅基地轉(zhuǎn)讓受限的法律障礙以外, “產(chǎn)權(quán)悖論”引起的農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)意愿不高以及城鄉(xiāng)間內(nèi)外部環(huán)境和市場風(fēng)險(xiǎn)的較大差異導(dǎo)致的農(nóng)村住房租購欲望不強(qiáng), 可能是農(nóng)村住宅市場發(fā)展的最大阻力。為此, 我們認(rèn)為, 建立農(nóng)村住宅市場應(yīng)按照“先賦權(quán)、再規(guī)范、后統(tǒng)一”的總體步驟有序推進(jìn);應(yīng)基于城鄉(xiāng)內(nèi)外部環(huán)境和市場風(fēng)險(xiǎn)的差異化特征, 重點(diǎn)考慮城鄉(xiāng)住房市場融合程度 (高、低) 和農(nóng)村所處具體區(qū)位 (城中、城郊、一般農(nóng)村和偏遠(yuǎn)農(nóng)村) 兩個(gè)因素, 劃分五類地區(qū), 選擇差異化的市場路徑。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)體制改革 2017年02期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
