摘要：本文旨在探討農村住房制度的市場化改革方向。建設農村住宅市場有利于提高生產效率、重新分配收入并重新配置經濟機會,打破"城鄉二元經濟"的枷鎖,是土地資源市場化配置改革的必然趨勢。然而,除法律障礙以外,農民住房流轉意愿不高以及農村住房租購欲望不強可能是最大的阻力。應按照"先賦權、再規范、后統一"的總體步驟有序推進;重點考慮城鄉住房市場融合程度和農村區位兩個因素,劃分五類地區,選擇差異化的市場路徑。
一、引言
隨著支撐我國城鄉二元結構的環境的改變, 以城鄉二元分割為主要特征的住房制度賴以存在的內外部環境也在改變。一方面, 逐漸升級的城鎮化和工業化引起城鄉住房需求的深刻變化;另一方面, 城鄉住房市場尤其是農村也出現不少變化, 表現為“城中村”和城鄉結合部的農村租房交易活躍、農房閑置 (“空心村”) 現象普遍、農房抵押需求旺盛、農房非農經營增加等。不能適應環境變化的二元住房制度導致住房資源的城鄉錯配, 表現為城市住房供不應求 (高房價) 和農村住房與宅基地資源閑置, 出現進城務工農民“在農村蓋房給老鼠住, 在城市住的像老鼠”的怪現象。可見, 我國現行城鄉住房制度亟待變革。由于農村住房問題更加突出, 提高農村住房的可轉讓程度進而建立農村住房市場, 是未來改革的方向之一。
相關文獻主要包括農村集體建設用地市場和宅基地流轉兩類。農村集體建設用地市場方面的文獻主要探討農村建設用地隱形市場問題, 包括交易形式、產生根源和管制對策等方面。研究表明, 我國農村建設用地的交易形式多樣, 其在復雜的歷史、制度和改革背景中長期形成, 直接入市、建立城鄉統一建設用地市場、完善征地制度應成為未來改革方向。宅基地流轉方面的文獻重點關注是否應當流轉、流轉態度和實踐經驗等。學者對是否應允許宅基地流轉仍存分歧, 肯定觀點略占優勢。影響農民宅基地流轉態度的因素很多。學者對比了各地宅基地流轉的實踐, 有學者認為市場化應成為改革的價值取向。[28]
農村住宅流轉離不開宅基地流轉, 而宅基地屬于集體建設用地, 因此, 以上文獻同農村住宅市場研究密切相關, 其研究思路和方法對本研究有重要參考價值, 建立城鄉統一建設用地市場和促進宅基地自由流轉的結論也為建立農村住宅市場提供了一定支持。然而, 目前專門研究農村住房市場的文獻甚少。鑒于此, 本文結合我國農村住宅隱形交易的現狀, 分析農村住宅市場建設遇到的各種障礙以及可能的路徑, 擬從理論上探討建立農村住宅市場的動因和意義。
二、建立農村住宅市場的動因和意義
1. 動因
(1) 根本因素:土地資源市場化配置改革的必然趨勢
我國自從改革開放以來, 一直堅持以市場經濟為導向, 不斷加深市場機制在國民經濟發展中的作用, 黨的十八屆三中全會決議更是提出了要讓市場機制在資源配置中起決定性作用, 土地作為重要生產要素, 也必然要求能夠在競爭、統一的市場內自由流動, 所以土地資源市場化改革方向是趨勢。現行的土地管理制度在城市土地管理方面, 已經實現了從計劃經濟體制下土地無償劃撥無期限使用到有償出讓有期限使用改革, 并充分利用“招拍掛”等市場化方式配置資源, 但在農村土地管理方面, 卻依然保持著濃厚計劃經濟色彩, 農村集體土地所有權權能缺失, 集體建設用地不能自由流轉, 只能通過征地途徑才能進入土地一級市場, 造成農村土地市場發育滯后, 農村土地資源的低效利用。這種城鄉二元割裂的土地管理模式不僅造成土地資源浪費, 而且還引發了征地拆遷, 土地財政等經濟社會問題, 導致社會總體福利下降。所以, 推進農村集體建設用地制度改革是打破城鄉二元土地市場, 實現統一的建設用地市場, 推動農村土地制度改革的必然要求, 也是土地資源市場化配置的必然趨勢。
(2) 現實因素:集體建設用地隱形流轉市場成為既成事實
現行的土地管理制度引起中央政府、地方政府、開發商、村集體、農民等利益主體圍繞土地財富的獲取的多重博弈, 導致了一種無序的、價格機制扭曲的、畸形發育的土地隱形市場的形成, [29]事實上, 這種隱形流轉由最初的鄉鎮企業倒閉破產后閑置用地的再次流轉, 發展到近些年以“小產權房”建設為標志的房地產開發一直沒有間斷, 其背后原因在于, 土地管理制度形成巨大的外部利益, 作為“理性經濟人”的市場主體必然通過各種方法和渠道去爭取獲得這部分利益, 特別是在東南沿海, 大城市城鄉結合部等經濟較發達地區, 其外部利益越大, 這種違法的隱形流轉市場越發達。這些隱形流轉, 缺乏有效的市場機制、缺乏良好的市場組織, 導致市場機制出現功能障礙, [30]引發農村耕地被大量侵占, 集體建設用地低效蔓延, 農民合法權益無法得到保護, 擾亂國有土地市場等問題, 所以應當引導已經成為既成事實的集體建設用地隱形流轉市場合法化, 降低隱形市場交易風險, 建立公開、高效的土地交易市場。
(3) 外部因素:推動新型城鎮化戰略、實現城鄉一體化發展的需要
30多年來, 中國城鎮化率已由1978年的17.92%上升至2016年的57.35%。這一成就的取得, 很大程度上歸功于中國特色的土地管理制度。在現行土地管理制度的激勵作用下, 地方政府依靠征地, 大肆將農地轉變為城市建設用地, 以這種低成本方式招商引資, 經營城市, 實現了我國前一階段快速城鎮化。但是, 這套制度在爆發出巨大能量的同時, 也積累了許多問題, 比如廣為社會詬病的“暴力拆遷”, “土地財政”、“地王”等問題越來越被重視, 這種粗放、蔓延化的城鎮化模式得到越來越多的質疑。
2013年, 黨中央提出新型城鎮化戰略, 將其視為中國下一輪經濟增長的引擎, 可以預見, 未來還會有數以萬計的農民涌入城市, 城市還會繼續擴張, 會需要更多的土地來滿足不斷膨脹的城市建設用地需求。依賴過去侵占農地的方式不具可持續性, 因為中國是世界上人地矛盾最突出的國家之一, 大量優質耕地被侵占會威脅到國家糧食安全。同時, 這種模式阻礙了中國經濟結構的轉型與升級, 拉大城鄉發展水平差距, 唯一的出路只有堅持走集約節約用地, 挖掘存量建設用地潛力, 統一城鄉土地市場的路子, 才能保證未來中國新型城鎮化建設更加健康、可持續, 使廣大農村享受到與城市均等的公共服務, 逐步實現城鄉一體化發展。而這一思路的實現, 需要依托農村集體建設用地潛力的釋放, 所以利用農村集體建設用地是推動新型城鎮化, 實現城鄉一體化的現實需要。
2. 理論解釋和意義
(1) 基于發展經濟學的視角
發展經濟學認為, 發展中國應當避免單一的產業調整和改革, 而是全面推進產業結構調整與進步, [31]特別是加快大量隱蔽在農村的過剩勞動力向城鎮工業部門轉移, [32]從而提高勞動力數量與質量、增加社會資本投資、改進生產效率,[33]為了影響各種發展要素, 實現經濟發展, “有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵”, 制度安排的發展才是改善生產效率和要素市場的主要歷史動力。[34]由此可知, 中國經濟的二次發展就是要打破長期以來“城鄉二元經濟”的枷鎖, 實現產業結構的優化升級, 解放被束縛在土地上的農村剩余勞動力, 通過制度改革刺激中國經濟發展的潛力。
面對當前經濟形勢, 習近平總書記對經濟形勢做出了經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的重要判斷。所謂“增長速度換擋期”, 就是我國經濟已處于從高速換擋到中高速的發展時期;所謂“結構調整陣痛期”, 就是說結構調整刻不容緩, 不調就不能實現進一步的發展;所謂“前期刺激政策消化期”, 主要是指在國際金融危機爆發初期, 中國實施了一攬子經濟刺激計劃, 現在還處于這些政策的消化期。
中央正是基于上述“三期疊加”的基本判斷, 提出了“新常態、新思維、新舉措”的經濟發展與改革思路。這意味著改善中國經濟結構, 不僅僅是要技術創新在經濟增長中發揮更大作用, 而是要通過更加深入的改革, 激發各要素的潛能, 在實現長期穩定經濟增長的同時解決一些長期困擾中國經濟的結構性矛盾。譬如, 全面深化經濟體制改革:處理好政府與市場的關系, 發揮市場在資源配置中的決定地位;推進經濟結構戰略性調整:改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化, 加快建立擴大消費需求長效機制, 釋放居民消費潛力, 加快改革戶籍制度, 有序推進農業轉移人口市民化;推動城鄉發展一體化:推進集體土地制度改革, 依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權, 改革征地制度, 提高農民在土地增值收益中的分配比例。
(2) 基于新制度經濟學的視角
根據菲尼 (1992) [35]的觀點, 如果潛在利益的獲取是受限于現有的制度安排, 那么只有改變現行制度才能獲得這些潛在利益, 如此就產生了制度變遷的需求。而且, 諾斯 (1973) [36]在“制度決定論”中認為, 經濟增長的關鍵是制度因素, 而且這一制度是能夠適當刺激個人行為的有效制度。因此, 布羅姆利 (1996) [37]認為, 制度變遷有四大動因:提高生產效率、重新分配收入、重新配置經濟機會和重新分配經濟優勢。我國的集體土地制度改革正是基于上述的認識及判斷產生制度變遷需求和動力的。
(1) 提高生產效率
伴隨我國經濟邁入新常態, 經濟、社會發展進入轉型期, 新型城鎮化戰略成為未來中國經濟增長的新引擎。過去30多年, 依托戶籍制度、城鄉二元土地制度等為我國工業化, 城鎮化提供了大量廉價勞動力和土地資源, 實現了經濟騰飛和快速城鎮化。一方面, 農民離開耕種, 進城務工, 在城市就業, 為城市發展做出貢獻;另一方面, 自己卻無法在城市享有與市民同等的居住、社保、教育、醫療等公共服務, 這其中又因城市房價的“高漲”, 農村土地資產也無法得到體現和支持, 使得住房成為農村勞動力變成市民的最大障礙。這說明在制度層面上, 農村集體土地制度的供需矛盾已經凸顯, 供求不均衡狀態長期存在, 其制度效率表現低下。而作為中國社會重要制度的土地制度, 如果出現嚴重滯后且不能及時解決的話, 則會引發其他相關制度的變化。從而使土地需求者通過其他制度變遷來獲得土地供應。
(2) 重新分配收入
過去犧牲農村發展和農民收益的做法使得進城務工的農民工不得不保留農村土地作為自己年老返鄉后的最后保障, 這些進城農民被迫成為“候鳥式”農民工, 這種“要地不要人”的城鎮化模式雖然為前一階段的城鎮化、工業化做出了巨大貢獻, 但也造成了諸如“土地財政”、“農民工”、“高房價”、“空心村”、“小產權”等問題。當前集體土地制度已經到了嚴重影響我國城鄉居民發展機會平等, 收入分配公平的程度, 推進改革就是對現有城鄉收入或是土地收益在全社會范圍內的重新分配。
(3) 重新配置經濟機會
這些“新三農”問題產生的根源在于舊的城鎮化模式以城市發展為目標導向, 忽視了人的發展, 忽視了本應是城鎮化目標人群———農村遷移勞動力的發展。所以, 新型城鎮化戰略提出要求實現“人的城鎮化”, 為實現這樣的目標, 就必須打通人的自由遷移渠道, 激活農民土地資產以降低遷移人口進城門檻, 加快住房發展以保障遷移人口住有所居。
三、農村住房市場建設的障礙和可能的路徑
1. 市場構成要素與農村住房市場建設的障礙
微觀經濟理論認為, 市場是由某種商品或服務的買者和賣者組成的群體, [38]商品、供給和需求是構成市場的三大基本要素。我國農村住房市場建設應從市場三大構成要素入手, 著力消除這些方面存在的各種障礙。
(1) 農村住房轉讓權缺失:法律障礙
現行法律對宅基地轉讓的限制導致農民住房財產權的殘缺, 農民不能將住房進行交換是農村住房市場建設的第一道障礙。
目前, 我國農民對其家庭住房享有的財產權是不完整的。按照現行《物權法》的一般規定, 本來農民對其自建的住宅從建成就應該享有完整的物權, 包括占用、使用、收益和處分四項權能, 而且轉讓權屬于處分權的重要內容, 同時農民還可以對其財產設置用益物權和擔保物權, 這些權利本來應該和城市市民對其商品住房享有的物權是等同的。然而, 由于我國《土地管理法》對宅基地的特殊管理規定, 農民對其從集體經濟組織依申請無償取得的宅基地使用權進行轉讓受到限制, 由于“房地不可分”的不動產特性, 農民轉讓住宅也受到限制, 從而導致農民對其住宅享有物權的不完整或者處分權“虛化”。顯然, 發展農村住房市場的前提是農民可以自由交易自家住房, 只有賦予農民完整的農房物權, 才能實現農村住房市場化并最終實現城鄉住房市場統一。
(2) 農民住房流轉意愿不高:“產權悖論”
農村住房轉讓權的獲得盡管使農民轉讓住房成為可能, 然而農房最終是否被交換還依賴于農民的流轉意愿。理論上, 農民的流轉意愿取決于諸多因素, 如農民對農房的社會保障功能的認知、農民的市場意識、“葉落歸根”的傳統觀念、進城務工的收入預期、未來農房升值預期等。假定其他因素不變, 農民住房轉讓權的取得很有可能通過提升農房未來升值預期而對農房流轉意愿產生削弱效應, 即“產權悖論”。
“產權悖論”可能產生兩方面影響。一方面, “產權悖論”會引起取得住房轉讓權的農民產生房屋增值的未來預期, 導致農房轉讓的意愿不高, 出現農房“惜售”現象, 從而對農村住房市場發展產生一定阻力;另一方面, 盡管農民對農房的轉讓意愿受到削弱, 但對農房出租和抵押意愿的影響有限。農民可以在保留農房所有權的前提下通過設置用益物權或擔保物權進行農房交易。因此, 盡管“產權悖論”會成為農村住房市場建設的障礙之一, 但阻力有限。
(3) 農村住房租購欲望不強:內外部環境和市場風險的差異
從農村住房的需求方面看, 我國城鄉發展不平衡相當突出, 城鄉間內外部環境和市場風險的明顯差異會抑制買方 (尤其是城市居民) 對農村住房的租購意愿, 阻礙農村住房市場建設。具體來看:
首先, 城鄉內外部環境的較大差異會削弱對農房的租購欲望。長期以來我國“以農補工”、“重城輕鄉”的發展戰略造成城鄉發展的極大不平衡, 直觀的結果表現為城鄉發展環境的巨大差別。農村在基礎設施和公共服務設施方面普遍落后于城市, 這將導致農村的宜居性不強, 住房的居住功能難以發揮, 對潛在租購者尤其是城市市民的吸引力有限。此外, 城鄉內外部環境差異呈現多樣化特點, 即不同區位農村與城市間的環境差異明顯不同, 這決定了農村住房市場建設不應“一刀切”, 政策多元化會增加農村住房市場建設難度。
其次, 城鄉住房市場風險的巨大差異會抑制對農房的租購意愿。快速城鎮化進程中涌入城市的大量人口支撐了城市住房需求, 與相對不足的住房供給共同作用的結果是城市住房價格的持續攀升, 由此形成對城鎮住房升值的穩定預期。相對而言, 農村的情況則大不相同。由于法律限制, 農房交易一直處于隱形狀態, 交易費用較高, 交易風險較大, 農房價值的未來變動趨勢難以把握, 對農村住房尚未形成穩定的升值預期。這些都會讓農房的潛在需求者在做出租購決策時三思而后行。
2. 農村住房市場建設可能的路徑
建立農村住宅市場應當基于集體建設用地與農村住房隱形流轉普遍存在的事實, 針對構建農村住房市場的障礙, 在考慮影響農村住房市場發展的主要因素的基礎上, 有步驟地推動改革。
(1) 戰略步驟:“先賦權、再規范、后統一”
“賦權”, 主要指突破現行法律障礙, 賦予農民與其住房有關的各項財產權利。發展農村住房市場的前提是農民可以自由交易自家住房, 只有賦予農民完整的農房物權, 才能實現農村住房市場化。“賦權”的目的是要實現農民住房物權的“四化”, 即“實化”、“完整化”、“清晰化”和“平等化”。“實化”是改變農民住房財產權虛置狀態, 使其切實享有相關權利, 而不只是享有名義上的所有權。“完整化”是讓農民對其住房享有本來應該具有的完整所有權權能, 不僅享有占有、使用的權利, 還享有處分和收益的所有權利, 其中的處分權主要應包括法律上處置的權利, 即自由轉讓權。“清晰化”是通過確權登記, 將農民對其住房享有的物權明確化, 不僅和他人財產權劃清界限, 還應做到有據可查, 從而為交易安全創造條件。“平等化”是指消除農村住房與城市住房的權利差異, 實現法律意義上的“同房同權”, 消除對農村住房所有權的一切歧視與限制。
“規范”, 是指立法者和政府應正視并承認農村住房市場的客觀存在, 將其納入公共治理范疇, 逐漸推動農村隱形住房市場的合法化和規范化, 為實現同城市住房市場的有序對接鋪平道路。大量農村住房交易因處于法律的“灰色地帶”而不受政府管制, 長期處于失范狀態。這些游離于正規法律之外的自發交易存在著較大的交易風險, 即對交易雙方的合法利益產生威脅, 又導致農村住房市場難以在正常軌道健康發展。處于不受法律管制狀態的農村住房市場, 如果和相對來說規范得多的城市住房市場對接, 可能出現兩方面問題, 一方面, 對接難度很大;另一方面, 一旦實現對接, 城市住房市場很可能受到農村住房市場的負面沖擊而陷入混亂狀態。因此, 農村隱形住房市場的合法化和規范化是實現城鄉住房市場統一的必備條件之一。“規范”的關鍵是設計比較完整的交易管理制度并嚴格執行, 不僅要實行交易備案制度以充分掌握交易信息, 還應公布農村住房交易合同示范文本, 減少交易的簽約成本和風險。
“統一”, 是指農村和城市兩個住房市場實現無縫對接, 住房市場完成從“二元”到“一元”的過渡。城鄉住房市場融合是農村住房市場發展的應有之意和必然結果。“統一”重在完成制度體系設計和為自由競爭創造條件, 實現一體化后, 住房市場將不存在制度造成的城鄉割裂, 無論是城市住房還是農村住房都可以不受限制地自由流轉。
三大步驟之間緊密聯系, 存在一定的先后次序, 但不存在明顯的時間分界, 有時可能存在交叉。3個步驟之間的關系如圖1所示。“賦權”和“統一”更多的需要中央層面進行頂層設計, “賦權”應遵循全國一致的原則, 當然統一的法律規范對于一些特殊情況, 比如“小產權房”和“城中村”, 可以設定一些特別規定, 以避免改革帶來的負面沖擊。而“規范”則更多地需要各級地方政府, 尤其是基層政府應根據各地具體情況, 采取有針對性的政策。
圖1 城鄉住房市場統一的總體步驟
(2) 農村區位———農村住房市場需考慮的重要因素之一
住房作為不動產的屬性決定了“區位”應該成為建立農村住宅市場必須重點考慮的因素。根據我國農村與城市的區位關系不同, 可以將農村分為城中農村、城郊農村、普通農村和偏遠農村。這4類農村在基礎設施、市場觀念、村民自治能力、城鄉房價差異和交易機會等方面均表現出明顯差異 (見表1) , 農村住宅市場建設應區別對待。城中農村由于地處城市規劃區, 享受了城市公共投資的外部性, 基礎設施條件同城市接近, 村民擁有較強的市場觀念, 村集體自治能力較好, 住房價格水平同城市比較接近, 住房交易機會很多;城郊農村位于城鄉結合部, 隨著城市邊界的擴張, 其基礎設施條件改善較大, 其他方面情況稍微弱于城中村, 但由于尚擁有大量耕地, 其擴張潛力又大于城中農村;偏遠農村距離城鎮較遠, 交通不便, 公共財政投資有限, 基礎設施條件差, 其房價同臨近城鎮差距很大, 住房交易機會也很少, 由于信息較為閉塞, 農民市場觀念落后, 集體自治能力也弱;普通農村的基礎設施條件通常好于偏遠農村, 但同城中和城郊農村相比也較差, 住房交易機會較少, 住房價格同城市差距較大。
表1 不同農村區位條件比較
(3) 城鄉住房市場融合程度———農村住房市場需考慮的重要因素之二
農村住宅市場建設不能忽視已經自發形成的住房市場城鄉融合的客觀現實。按照制度變遷理論, 制度安排的實施不能脫離其實施環境。因此, 構建農村住宅市場應針對不同的市場融合現狀, 實行有差別的改革措施。
在高融合度地區, 農房交易本身比較活躍, 農民擁有較強的市場觀念和投資意識。城鄉住房市場能夠自發形成較高的融合態勢, 表明市場統一的許多客觀條件已經基本具備。但是由于我國現行法律的限制, 大量農房交易是在隱蔽狀態下完成的。從實際調研看, 不僅鄉鎮基層政府對這些隱蔽交易的基本信息掌握甚少, 就連交易農房所在集體對很多交易都不能全面了解。因此, 大量不受管制的隱蔽交易實際上處于一種失范狀態, 農房交易合約的簽訂和履行很不規范, 不僅交易成本高昂, 而且交易風險也較大。因此, 高融合度地區的城鄉統一住房市場建設的重點在于“規范”。對此, 基層政府和集體組織有很多工作需要做。比如, 嚴格落實住房交易的登記備案制度, 及時全面掌握交易動態;發布農村住房交易合同推薦文本;建立農戶住房交易信用檔案等。
在低融合度地區, 農村住房自發交易較少, 既有基礎設施落后, 市場環境不完善等的客觀原因, 也有農民市場觀念不強等主觀原因。因此, 為了推動城鄉住房市場的統一, 地方政府的工作重心應放在加大基礎設施投資、加強對農民投資行為的引導方面。對于中融合度地區, 由于情況更加多樣化, 更應該結合各地具體特點, 采取有針對性的措施。
(4) 農村住房市場建設的差異化路徑選擇思路
依據城鄉住房市場融合程度和農村所處具體區位兩個因素, 可以劃分為五種地區類型 (如圖2所示) , 每個地區可以根據自身條件選擇適宜的住房市場城鄉統一路徑。其中, 需要特別說明的是, 有幾類特殊類型由于存在的可能性較小而不予專門考慮。例如, 根據現有研究, 處于城市規劃區的農村, 其城鄉住房市場融合程度低的可能性較小, 而一般農村和偏遠農村有較小概率擁有高的城鄉住房市場融合程度, 偏遠農村擁有中等城鄉住房市場融合程度的可能性也不高。
圖2 住房市場城鄉統一的差異化路徑類型
不同地區農村住宅市場的構建應實行差別化的政策。第Ⅰ類地區地處城市規劃區甚至城市中心, 不少農村已被城市包圍, 形成所謂“城中村”, 應通過鼓勵農村住房實物直接進入城市住房市場, 實現同城市住房市場的對接。第Ⅱ類地區處于城鄉結合部, 也能享受城市公共服務設施, 具有較好的區位優勢, 同時也聚居了大量外來人口。這類地區不僅存在大量農房被出租或出售給城市外來人口的自發交易, 還存在大量由集體經濟組織統一開發的成規模小區, 即“小產權房”。第Ⅱ類地區應更重視加強對交易的規范管理, 妥善處理“小產權房”, 除了農民家庭可以成為住房交易主體, 集體經濟組織也可以進行住房交易, 取得的市場收益可以在集體與個人之間進行合理分配。第Ⅲ類地區也處于城鄉結合部, 同第Ⅱ類地區具有相似的區位條件, 但該類地區通常地處經濟欠發達城市或中小城市的郊區, 農村住房交易不太活躍, 農房市場化水平偏低, 同城市住房市場融合程度偏低。第Ⅲ類地區應特別重視規劃的實施管理, 對受農村住房市場化刺激可能會出現的違法建設行為進行事前預防, 避免重蹈第Ⅰ類、第Ⅱ類地區自發交易中建設規劃失范的覆轍。第Ⅳ類地區屬于普通農村, 距離城市較遠, 受到城市輻射和帶動作用有限, 城市公共服務設施的外溢作用不大, 自身基礎設施條件弱于前幾類地區, 因而農村住房交易機會較少, 農村住房和宅基地的升值潛力較小。該類地區應通過住房實物交易同土地指標交易相結合的方式, 推進農村住宅市場發展。第Ⅴ類地區遠離城鎮, 地處偏遠, 交通不便, 公共服務設施較差, 農戶居住分散, 但自然環境相對較好。農房交易較少, 自發交易偶爾發生。第Ⅴ類地區應主要通過土地指標交易方式發展農村住宅市場。政府引導地處邊緣山區、自然承載能力較差的農村農民下山居住, 用產權置換或貨幣置換方式, 集中安置到中心村或建制鎮規劃紅線范圍內集中居住, 節約出的宅基地經過復墾形成“建設用地指標”。建設用地指標可以先在一定范圍交易, 最終實現在全國范圍的指標異地交易。
四、研究結論
建立農村住宅市場有利于降低已成為既成事實的集體建設用地隱形流轉市場的交易風險, 既是土地資源市場化配置改革的必然趨勢, 又是推動新型城鎮化戰略、實現城鄉一體化發展的需要。從發展經濟學的視角看, 中國經濟的二次發展就是要打破長期以來“城鄉二元經濟”的枷鎖, 解放被束縛在土地上的農村剩余勞動力, 通過制度改革刺激中國經濟發展的潛力。建立農村住房市場即是突破現行農村住房制度的重要變革。從新制度經濟學的視角看, 建立農村住房市場作為對現行農村住房制度的一項重要變革, 有利于提高生產效率、重新分配收入并重新配置經濟機會。
基于市場構成要素理論的分析表明, 建立農村住宅市場面臨著多重障礙。除宅基地轉讓受限的法律障礙以外, “產權悖論”引起的農民住房流轉意愿不高以及城鄉間內外部環境和市場風險的較大差異導致的農村住房租購欲望不強, 可能是農村住宅市場發展的最大阻力。為此, 我們認為, 建立農村住宅市場應按照“先賦權、再規范、后統一”的總體步驟有序推進;應基于城鄉內外部環境和市場風險的差異化特征, 重點考慮城鄉住房市場融合程度 (高、低) 和農村所處具體區位 (城中、城郊、一般農村和偏遠農村) 兩個因素, 劃分五類地區, 選擇差異化的市場路徑。
中國鄉村發現網轉自：經濟體制改革 2017年02期
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