摘要：目前關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)及防范的研究視域相對(duì)狹窄,分類應(yīng)用性研究不足,深度系統(tǒng)剖析缺乏。提出深化研究的三方面建議:加強(qiáng)突破底線風(fēng)險(xiǎn)及防范研究,注重背離改革目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)及防范研究,強(qiáng)化容易忽視的公有產(chǎn)權(quán)控制力削弱風(fēng)險(xiǎn)、抑制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、共性和個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)及其關(guān)系等三類風(fēng)險(xiǎn)及防范的分別研究和系統(tǒng)研究。
隨著改革的深入, 農(nóng)村集體建設(shè)用地[1]入市改革日益得到學(xué)術(shù)界關(guān)注, 已有研究主要針對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的背景、進(jìn)程、同權(quán)同價(jià)實(shí)現(xiàn)路徑等方面展開, 而對(duì)入市改革風(fēng)險(xiǎn)的全面、深入、系統(tǒng)研究卻明顯不足, 亟需深入。為此, 有必要對(duì)目前我國學(xué)術(shù)界主要研究成果進(jìn)行歸納、梳理和評(píng)價(jià), 促進(jìn)研究更具應(yīng)用價(jià)值, 最大程度地規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn), 降低改革成本。
一、相關(guān)研究及觀點(diǎn)綜述
本文從直接相關(guān)和間接相關(guān)兩方面概括目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)改革風(fēng)險(xiǎn)及防范研究的主要觀點(diǎn)。
(一) 直接相關(guān)研究的主要觀點(diǎn)
1. 關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的主要觀點(diǎn)
一是多重風(fēng)險(xiǎn)論。多重風(fēng)險(xiǎn)包括財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、功能風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等。該類觀點(diǎn)認(rèn)為:允許農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià), 將對(duì)地方政府整個(gè)財(cái)政來源和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響, 導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);農(nóng)村集體建設(shè)用地平等入市不僅直接減少地方土地財(cái)政收入, 也將進(jìn)一步加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);目前地方政府債務(wù)的償還主要依賴土地財(cái)政, 而銀行又是債權(quán)主體, 一旦土地出讓金及相關(guān)土地財(cái)政收入減少, 勢必影響地方政府償債能力, 導(dǎo)致銀行不良貸款率上行, 引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn);土地財(cái)政萎縮, 也必然對(duì)地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、公共管理及公共服務(wù)產(chǎn)生影響, 形成功能風(fēng)險(xiǎn);財(cái)政困難必然導(dǎo)致各類財(cái)政性支付困難, 加大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn), 降低黨和政府的誠信, 導(dǎo)致嚴(yán)重的政治風(fēng)險(xiǎn)。[2]
二是四大風(fēng)險(xiǎn)論。該類觀點(diǎn)認(rèn)為:農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致耕地紅線和國家糧食安全風(fēng)險(xiǎn), 形成新的“城市二元結(jié)構(gòu)”風(fēng)險(xiǎn), 對(duì)農(nóng)民利益新的剝奪風(fēng)險(xiǎn), 農(nóng)民主體利益保障及可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。[3]
三是產(chǎn)權(quán)改革四大風(fēng)險(xiǎn)論。該類觀點(diǎn)認(rèn)為, 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)將會(huì)呈現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的四大風(fēng)險(xiǎn):偏離產(chǎn)權(quán)主體利益風(fēng)險(xiǎn)、兩極分化和農(nóng)村社會(huì)階層對(duì)立風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)權(quán)改革成本難以分解風(fēng)險(xiǎn)、集體資產(chǎn)監(jiān)管缺位的風(fēng)險(xiǎn)。[4]
四是風(fēng)險(xiǎn)加劇論。該類觀點(diǎn)認(rèn)為:農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致土地投機(jī)頻發(fā), 農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)遞增;利益分配不均, 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提高;城鎮(zhèn)化成本提高, 城鎮(zhèn)化發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)增加;農(nóng)地傾向非農(nóng)化, 糧食安全風(fēng)險(xiǎn)倍增;舊制度受到?jīng)_擊, 新秩序重建風(fēng)險(xiǎn)堪憂。[5]
五是四方位風(fēng)險(xiǎn)論。該類觀點(diǎn)認(rèn)為, 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在四個(gè)方位:流民批量產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn);城市規(guī)模邊界蕩然無存, 耕地紅線被突破風(fēng)險(xiǎn);地方失去土地增值收益, 無法支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中止風(fēng)險(xiǎn);投機(jī)者冒險(xiǎn)樂園風(fēng)險(xiǎn)。
六是五風(fēng)險(xiǎn)論。該類觀點(diǎn)認(rèn)為, 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)主要包括五方面風(fēng)險(xiǎn):房地產(chǎn)市場受沖擊的風(fēng)險(xiǎn), 農(nóng)民權(quán)益受侵害的風(fēng)險(xiǎn), 削弱國家宏觀調(diào)控的風(fēng)險(xiǎn), 政府管理效益受損的風(fēng)險(xiǎn), 危及國家糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)。[6]
2. 關(guān)于對(duì)策研究的主要觀點(diǎn)
一是“還權(quán)賦能”, 完善產(chǎn)權(quán)登記制度。主張抓緊明晰土地產(chǎn)權(quán)歸屬, 不僅需要對(duì)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行清查確權(quán), 也需要對(duì)土地存量、類型、邊界等進(jìn)行測量、核實(shí);明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體, 賦予農(nóng)村建設(shè)用地完整的產(chǎn)權(quán)。[7]
二是界定流轉(zhuǎn)范圍, 規(guī)范流轉(zhuǎn)形式與程序。對(duì)于通過一定手續(xù)后合法的集體建設(shè)用地, 通過對(duì)其轉(zhuǎn)讓權(quán)的認(rèn)可, 實(shí)現(xiàn)合法流轉(zhuǎn)。基本流轉(zhuǎn)形式包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需要簽訂書面流轉(zhuǎn)合同, 并申辦登記確認(rèn)手續(xù)。
四是建立兼顧國家、集體、個(gè)人土地增值收益分配機(jī)制。應(yīng)以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)為目標(biāo), 基于農(nóng)村集體建設(shè)用地的不同類型, 劃分不同使用權(quán)人的收益分配比例;[8]根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均用地面積, 確定農(nóng)民內(nèi)部的收益分配比例;借鑒新增建設(shè)用地土地有償使用的分配標(biāo)準(zhǔn), 確定各級(jí)政府的收益分配比例。[9]
五是探索創(chuàng)新改革財(cái)政金融支撐方式。首先, 構(gòu)建農(nóng)村制度變遷中的成本分解機(jī)制;其次, 創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地融資的支持方式;[10]再次, 保障宅基地的用益物權(quán), 探索宅基地抵押貸款及自愿有償退出、出讓、出租機(jī)制。
六是完善法律法規(guī)保障, 強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制。首先, 加強(qiáng)規(guī)劃管控和用途管制;[11]其次, 健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市供后監(jiān)管制度, 探索宅基地有限流轉(zhuǎn)機(jī)制;再次, 建立有效的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制, 實(shí)行行政與經(jīng)濟(jì)職能分離的農(nóng)村行政體制改革;此外, 建立土地價(jià)格評(píng)估體系, 同時(shí)建立市場監(jiān)管平臺(tái)、用地市場咨詢平臺(tái)、用地市場信息平臺(tái)以促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范入市。[12]
(二) 間接相關(guān)研究觀點(diǎn)
1. 關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)與征地改革的主要觀點(diǎn)
一是主張城鄉(xiāng)建設(shè)用地“三同”改革。[13]建立“同地、同價(jià)、同權(quán)”的城市國有土地和農(nóng)村集體土地使用制度, 盡量縮小城市國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地之間的價(jià)格差額。[14]尤其提出享有相同的土地增值收益權(quán)和處分權(quán), 征地應(yīng)以城市國有用地的相同價(jià)格給予農(nóng)民全額補(bǔ)償。[15]
二是主張規(guī)劃許可范圍內(nèi)不同地也同權(quán), [16]即農(nóng)用地也應(yīng)與城市建設(shè)用地享有同等權(quán)益。主張凡納入城區(qū)規(guī)劃建設(shè)的用地, 除少數(shù)嚴(yán)格用于公益使用的土地可征收外, 都應(yīng)允許農(nóng)民自主開發(fā), 農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益應(yīng)全部歸農(nóng)民。
三是主張征地不能完全市場化。征地補(bǔ)償可按接近市場價(jià)格的底線, 在保證原土地所有者權(quán)益的前提下, 政府還應(yīng)通過稅收方式進(jìn)行合理調(diào)節(jié)。[17]
四是主張按征地前土地原用途的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。認(rèn)為增值收益歸社會(huì), 主要用于城市化主體即農(nóng)民工。
2. 關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能改革的主要觀點(diǎn)
一是主張完全的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能;二是主張有限權(quán)能, 認(rèn)為土地權(quán)益人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)只能限于土地用途管制和規(guī)劃管制之內(nèi);三是主張土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)分離, 認(rèn)為土地開發(fā)利用具有極大的地理壟斷性和環(huán)境外部性, 必須對(duì)開發(fā)權(quán)進(jìn)行限制。[18]
3. 關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)及小產(chǎn)權(quán)房處置的代表性觀點(diǎn)
一是主張盡快允許包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市, 區(qū)分不同情況, 對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類研究、分類處理;[19]二是主張宅基地自由流轉(zhuǎn), 小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)交相關(guān)稅費(fèi)讓其合法化, 也可通過構(gòu)建共有產(chǎn)權(quán)住房解決小產(chǎn)權(quán)房合法化;三是禁止宅基地流轉(zhuǎn), 小產(chǎn)權(quán)房拆除或沒收;四是宅基地有限制流轉(zhuǎn), 清理并承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房既成事實(shí);五是小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正, 不能轉(zhuǎn)正的叫停。[20]
二、對(duì)現(xiàn)有相關(guān)研究的評(píng)價(jià)
雖然學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的研究日益增多, 但從入市流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)及防范視角進(jìn)行的研究視域相對(duì)狹窄、分類應(yīng)用性研究不足、深度系統(tǒng)研究缺乏, 不利于有效預(yù)警及應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)。
(一) 關(guān)注視域相對(duì)狹窄, 深度論證剖析不足
對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形入市的現(xiàn)實(shí)及風(fēng)險(xiǎn)研究較為欠缺, 對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地因區(qū)位置換呈現(xiàn)的耕地質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)研究不夠, 對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市導(dǎo)致的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、抑制農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、公有產(chǎn)權(quán)控制力嚴(yán)重削弱風(fēng)險(xiǎn)的研究嚴(yán)重缺失。另外, 目前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的研究主要限于面上關(guān)注, 深度論證剖析嚴(yán)重不足, 除了對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有較多分析外, 其他諸多風(fēng)險(xiǎn)均缺乏深度剖析。
(二) 應(yīng)用性、分類性研究嚴(yán)重不足
農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革的風(fēng)險(xiǎn)及防范屬于操作性極強(qiáng)的問題, 需要針對(duì)實(shí)踐進(jìn)行客觀分析, 并提出可行的應(yīng)對(duì)措施。但目前學(xué)術(shù)界的研究基本局限于政策解讀和經(jīng)濟(jì)收益分析, 未能深入實(shí)際研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)中用于流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的來源、流轉(zhuǎn)后的土地用途以及由此帶來的問題及矛盾, 對(duì)已經(jīng)暴露的顯性風(fēng)險(xiǎn)重視不夠, 對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)及蔓延預(yù)警不夠, 提出的應(yīng)對(duì)措施難以充分體現(xiàn)針對(duì)性和有效性。
學(xué)術(shù)界很少將兩類建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類研究, 即使有針對(duì)宅基地整理及小產(chǎn)權(quán)房處置進(jìn)行的剖析, 也基本沒有從入市風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行深度研究。直至國家明確提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革政策后, 學(xué)術(shù)界才開始單獨(dú)關(guān)注經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題, 但對(duì)正在試點(diǎn)的宅基地退出及騰退指標(biāo)在農(nóng)村宅基地交易平臺(tái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)及風(fēng)險(xiǎn)研究缺失。
(三) 系統(tǒng)性研究缺乏
一是缺乏從改革的時(shí)序系統(tǒng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革的先后時(shí)序應(yīng)當(dāng)為:農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試驗(yàn) (已實(shí)施) →農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市 (正試點(diǎn)) →宅基地入市 (探索中) →城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一。需要系統(tǒng)分析這一時(shí)序系統(tǒng)推進(jìn)進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)及防范問題。二是缺乏對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地兩類建設(shè)用地入市風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)分析。三是缺乏對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市與農(nóng)用地入市風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系的系統(tǒng)分析, 也沒有研究“三塊地”與“一塊地” (耕地) 之間的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系, 難以有效地把握和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
三、深化研究的相應(yīng)建議
(一) 加強(qiáng)突破底線風(fēng)險(xiǎn)及其防范措施研究
改革務(wù)必堅(jiān)守“四條底線”:公有制性質(zhì)不改變, 耕地紅線不突破, 農(nóng)民利益不受損, 土地用途管制不松懈。這是防范改革風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)保障, 為此, 需要借鑒我國城鎮(zhèn)國有土地入市改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn), 探索處理隱形入市和顯形入市的關(guān)系, 區(qū)分不同類型建設(shè)用地入市的方式路徑, 處理好建設(shè)用地入市與農(nóng)用地入市的關(guān)系等, 深入研究突破底線風(fēng)險(xiǎn)的影響因素及作用機(jī)理, 設(shè)置靈敏的反饋機(jī)制, 提出針對(duì)性的防范措施。
(二) 注重背離改革目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)及防范策略研究
農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革是針對(duì)征地過多引致的問題和城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元性導(dǎo)致的城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大、城鄉(xiāng)土地資源配置失衡以及由此而引起的諸多矛盾而展開的, 改革的目標(biāo)是要解決現(xiàn)實(shí)矛盾, 緩解“三農(nóng)”問題對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸制約。為此, 應(yīng)注重研究如何通過推進(jìn)“三統(tǒng)一核”“兩個(gè)分離”實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。“三統(tǒng)”指城鄉(xiāng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能統(tǒng)一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃和用途管制統(tǒng)一;“一核”指三個(gè)統(tǒng)一的核心是產(chǎn)權(quán)權(quán)能統(tǒng)一, 使用權(quán)入市交易并享有相同權(quán)利。“兩個(gè)分離”指所有權(quán)與開發(fā)權(quán)分離、行政權(quán)與地權(quán)分離。所有權(quán)的農(nóng)村集體公有性質(zhì)不改變, 但對(duì)開發(fā)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管, 尤其注重把握好過渡期宅基地入市流轉(zhuǎn)節(jié)奏及尺度, 確保涉及所有農(nóng)民的占農(nóng)村建設(shè)用地62.9%的宅基地入市改革穩(wěn)妥推進(jìn)、小產(chǎn)權(quán)房得到有序處理;研究行政權(quán)與地權(quán)分離, 逐步解決土地財(cái)政依賴問題及土地要素價(jià)格不合理的問題。
(三) 強(qiáng)化三類風(fēng)險(xiǎn)及防范研究
除進(jìn)一步深化財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)及防范研究外, 應(yīng)強(qiáng)化對(duì)容易被忽視的三類風(fēng)險(xiǎn)的分別研究和系統(tǒng)研究。這三類風(fēng)險(xiǎn)指:公有產(chǎn)權(quán)控制力嚴(yán)重削弱風(fēng)險(xiǎn)、抑制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)、共性風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)及其關(guān)系。首先, 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革雖然是針對(duì)使用權(quán)進(jìn)行的改革, 似乎不影響所有權(quán), 但如果不在實(shí)施中嚴(yán)格監(jiān)管, 可能導(dǎo)致農(nóng)村集體公有產(chǎn)權(quán)在合約期內(nèi)有名無實(shí), 喪失控制力。其次, 農(nóng)業(yè)的比較收益往往低于二、三產(chǎn)業(yè), 如果不對(duì)入市后的土地用途進(jìn)行有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的設(shè)計(jì)、不制定實(shí)地抽查及時(shí)反饋調(diào)整的監(jiān)控機(jī)制、不對(duì)借農(nóng)業(yè)發(fā)展之名而催生的融合產(chǎn)業(yè)進(jìn)行客觀評(píng)估, 那么將可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻, 制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。再次, 既要研究農(nóng)村集體建設(shè)用地入市與國有建設(shè)用地入市的共性風(fēng)險(xiǎn)及個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)差異, 又要研究不同類農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的共性風(fēng)險(xiǎn)及個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)差別, 還要研究市場經(jīng)濟(jì)條件下國內(nèi)外土地入市的共性風(fēng)險(xiǎn)及不同制度環(huán)境下不同地區(qū)個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)區(qū)別。無論是對(duì)國際經(jīng)驗(yàn)還是對(duì)國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒, 都要結(jié)合時(shí)空的具體實(shí)際, 才能有效降低風(fēng)險(xiǎn), 減少改革成本。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論視野2017年01期
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