摘要：目前關于農村集體建設用地入市流轉風險及防范的研究視域相對狹窄,分類應用性研究不足,深度系統剖析缺乏。提出深化研究的三方面建議:加強突破底線風險及防范研究,注重背離改革目標風險及防范研究,強化容易忽視的公有產權控制力削弱風險、抑制農業產業發展風險、共性和個性風險及其關系等三類風險及防范的分別研究和系統研究。
隨著改革的深入, 農村集體建設用地[1]入市改革日益得到學術界關注, 已有研究主要針對農村建設用地入市流轉的背景、進程、同權同價實現路徑等方面展開, 而對入市改革風險的全面、深入、系統研究卻明顯不足, 亟需深入。為此, 有必要對目前我國學術界主要研究成果進行歸納、梳理和評價, 促進研究更具應用價值, 最大程度地規避改革風險, 降低改革成本。
一、相關研究及觀點綜述
本文從直接相關和間接相關兩方面概括目前國內學術界關于農村集體建設用地入市流轉改革風險及防范研究的主要觀點。
(一) 直接相關研究的主要觀點
1. 關于農村集體建設用地入市流轉風險的主要觀點
一是多重風險論。多重風險包括財政風險、債務風險、金融風險、功能風險、社會風險、政治風險等。該類觀點認為:允許農村集體建設用地與國有土地同等入市、同權同價, 將對地方政府整個財政來源和結構產生重大影響, 導致財政風險;農村集體建設用地平等入市不僅直接減少地方土地財政收入, 也將進一步加劇地方政府債務風險;目前地方政府債務的償還主要依賴土地財政, 而銀行又是債權主體, 一旦土地出讓金及相關土地財政收入減少, 勢必影響地方政府償債能力, 導致銀行不良貸款率上行, 引發金融風險;土地財政萎縮, 也必然對地方政府正常運轉、公共管理及公共服務產生影響, 形成功能風險;財政困難必然導致各類財政性支付困難, 加大社會風險, 降低黨和政府的誠信, 導致嚴重的政治風險。[2]
二是四大風險論。該類觀點認為:農村集體建設用地入市流轉可能導致耕地紅線和國家糧食安全風險, 形成新的“城市二元結構”風險, 對農民利益新的剝奪風險, 農民主體利益保障及可持續發展風險。[3]
三是產權改革四大風險論。該類觀點認為, 農村集體建設用地入市流轉將會呈現產權的四大風險:偏離產權主體利益風險、兩極分化和農村社會階層對立風險、產權改革成本難以分解風險、集體資產監管缺位的風險。[4]
四是風險加劇論。該類觀點認為:農村集體建設用地入市流轉可能導致土地投機頻發, 農民失地風險遞增;利益分配不均, 社會穩定風險提高;城鎮化成本提高, 城鎮化發展風險增加;農地傾向非農化, 糧食安全風險倍增;舊制度受到沖擊, 新秩序重建風險堪憂。[5]
五是四方位風險論。該類觀點認為, 農村集體建設用地入市流轉風險表現在四個方位:流民批量產生風險;城市規模邊界蕩然無存, 耕地紅線被突破風險;地方失去土地增值收益, 無法支撐城市基礎設施建設, 城鎮化進程中止風險;投機者冒險樂園風險。
六是五風險論。該類觀點認為, 農村集體建設用地入市流轉主要包括五方面風險:房地產市場受沖擊的風險, 農民權益受侵害的風險, 削弱國家宏觀調控的風險, 政府管理效益受損的風險, 危及國家糧食安全的風險。[6]
2. 關于對策研究的主要觀點
一是“還權賦能”, 完善產權登記制度。主張抓緊明晰土地產權歸屬, 不僅需要對土地產權關系進行清查確權, 也需要對土地存量、類型、邊界等進行測量、核實;明確農村集體土地產權主體, 賦予農村建設用地完整的產權。[7]
二是界定流轉范圍, 規范流轉形式與程序。對于通過一定手續后合法的集體建設用地, 通過對其轉讓權的認可, 實現合法流轉。基本流轉形式包括出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。集體建設用地流轉需要簽訂書面流轉合同, 并申辦登記確認手續。
四是建立兼顧國家、集體、個人土地增值收益分配機制。應以實現帕累托最優為目標, 基于農村集體建設用地的不同類型, 劃分不同使用權人的收益分配比例;[8]根據區域經濟發展水平和人均用地面積, 確定農民內部的收益分配比例;借鑒新增建設用地土地有償使用的分配標準, 確定各級政府的收益分配比例。[9]
五是探索創新改革財政金融支撐方式。首先, 構建農村制度變遷中的成本分解機制;其次, 創新農村集體經營性建設用地融資的支持方式;[10]再次, 保障宅基地的用益物權, 探索宅基地抵押貸款及自愿有償退出、出讓、出租機制。
六是完善法律法規保障, 強化監管機制。首先, 加強規劃管控和用途管制;[11]其次, 健全農村集體經營性建設用地入市供后監管制度, 探索宅基地有限流轉機制;再次, 建立有效的農村集體資產監管機制, 實行行政與經濟職能分離的農村行政體制改革;此外, 建立土地價格評估體系, 同時建立市場監管平臺、用地市場咨詢平臺、用地市場信息平臺以促進農村集體建設用地規范入市。[12]
(二) 間接相關研究觀點
1. 關于農村集體建設用地入市流轉與征地改革的主要觀點
一是主張城鄉建設用地“三同”改革。[13]建立“同地、同價、同權”的城市國有土地和農村集體土地使用制度, 盡量縮小城市國有建設用地和農村集體建設用地之間的價格差額。[14]尤其提出享有相同的土地增值收益權和處分權, 征地應以城市國有用地的相同價格給予農民全額補償。[15]
二是主張規劃許可范圍內不同地也同權, [16]即農用地也應與城市建設用地享有同等權益。主張凡納入城區規劃建設的用地, 除少數嚴格用于公益使用的土地可征收外, 都應允許農民自主開發, 農地轉用的增值收益應全部歸農民。
三是主張征地不能完全市場化。征地補償可按接近市場價格的底線, 在保證原土地所有者權益的前提下, 政府還應通過稅收方式進行合理調節。[17]
四是主張按征地前土地原用途的市場價格進行補償。認為增值收益歸社會, 主要用于城市化主體即農民工。
2. 關于農村集體建設用地產權權能改革的主要觀點
一是主張完全的土地產權權能;二是主張有限權能, 認為土地權益人權利的實現只能限于土地用途管制和規劃管制之內;三是主張土地所有權與開發權分離, 認為土地開發利用具有極大的地理壟斷性和環境外部性, 必須對開發權進行限制。[18]
3. 關于宅基地流轉及小產權房處置的代表性觀點
一是主張盡快允許包括宅基地在內的集體建設用地入市, 區分不同情況, 對小產權房進行分類研究、分類處理;[19]二是主張宅基地自由流轉, 小產權房補交相關稅費讓其合法化, 也可通過構建共有產權住房解決小產權房合法化;三是禁止宅基地流轉, 小產權房拆除或沒收;四是宅基地有限制流轉, 清理并承認小產權房既成事實;五是小產權房轉正, 不能轉正的叫停。[20]
二、對現有相關研究的評價
雖然學術界關于農村建設用地入市流轉的研究日益增多, 但從入市流轉風險及防范視角進行的研究視域相對狹窄、分類應用性研究不足、深度系統研究缺乏, 不利于有效預警及應對各類風險。
(一) 關注視域相對狹窄, 深度論證剖析不足
對農村集體建設用地隱形入市的現實及風險研究較為欠缺, 對農村集體建設用地因區位置換呈現的耕地質量風險研究不夠, 對農村集體建設用地入市導致的生態風險、抑制農業發展風險、公有產權控制力嚴重削弱風險的研究嚴重缺失。另外, 目前對風險的研究主要限于面上關注, 深度論證剖析嚴重不足, 除了對金融風險、財政風險有較多分析外, 其他諸多風險均缺乏深度剖析。
(二) 應用性、分類性研究嚴重不足
農村集體建設用地入市改革的風險及防范屬于操作性極強的問題, 需要針對實踐進行客觀分析, 并提出可行的應對措施。但目前學術界的研究基本局限于政策解讀和經濟收益分析, 未能深入實際研究城鄉統籌推進中用于流轉的農村建設用地指標的來源、流轉后的土地用途以及由此帶來的問題及矛盾, 對已經暴露的顯性風險重視不夠, 對潛在風險及蔓延預警不夠, 提出的應對措施難以充分體現針對性和有效性。
學術界很少將兩類建設用地流轉及其風險進行分類研究, 即使有針對宅基地整理及小產權房處置進行的剖析, 也基本沒有從入市風險角度進行深度研究。直至國家明確提出農村集體經營性建設用地入市改革政策后, 學術界才開始單獨關注經營性建設用地入市問題, 但對正在試點的宅基地退出及騰退指標在農村宅基地交易平臺進行流轉的現實及風險研究缺失。
(三) 系統性研究缺乏
一是缺乏從改革的時序系統進行風險分析。農村集體建設用地入市改革的先后時序應當為:農村集體建設用地流轉試驗 (已實施) →農村集體經營性建設用地入市 (正試點) →宅基地入市 (探索中) →城鄉建設用地市場統一。需要系統分析這一時序系統推進進程中的風險及防范問題。二是缺乏對農村集體經營性建設用地和宅基地兩類建設用地入市風險關聯的系統分析。三是缺乏對農村集體建設用地入市與農用地入市風險關系的系統分析, 也沒有研究“三塊地”與“一塊地” (耕地) 之間的風險聯系, 難以有效地把握和應對系統性風險。
三、深化研究的相應建議
(一) 加強突破底線風險及其防范措施研究
改革務必堅守“四條底線”:公有制性質不改變, 耕地紅線不突破, 農民利益不受損, 土地用途管制不松懈。這是防范改革風險的基礎保障, 為此, 需要借鑒我國城鎮國有土地入市改革的經驗教訓, 探索處理隱形入市和顯形入市的關系, 區分不同類型建設用地入市的方式路徑, 處理好建設用地入市與農用地入市的關系等, 深入研究突破底線風險的影響因素及作用機理, 設置靈敏的反饋機制, 提出針對性的防范措施。
(二) 注重背離改革目標風險及防范策略研究
農村集體建設用地入市改革是針對征地過多引致的問題和城鄉建設用地二元性導致的城鄉發展差距加大、城鄉土地資源配置失衡以及由此而引起的諸多矛盾而展開的, 改革的目標是要解決現實矛盾, 緩解“三農”問題對現代化發展的瓶頸制約。為此, 應注重研究如何通過推進“三統一核”“兩個分離”實現改革目標。“三統”指城鄉建設用地產權權能統一、城鄉建設用地市場統一、城鄉建設用地規劃和用途管制統一;“一核”指三個統一的核心是產權權能統一, 使用權入市交易并享有相同權利。“兩個分離”指所有權與開發權分離、行政權與地權分離。所有權的農村集體公有性質不改變, 但對開發權進行嚴格監管, 尤其注重把握好過渡期宅基地入市流轉節奏及尺度, 確保涉及所有農民的占農村建設用地62.9%的宅基地入市改革穩妥推進、小產權房得到有序處理;研究行政權與地權分離, 逐步解決土地財政依賴問題及土地要素價格不合理的問題。
(三) 強化三類風險及防范研究
除進一步深化財政金融風險及防范研究外, 應強化對容易被忽視的三類風險的分別研究和系統研究。這三類風險指:公有產權控制力嚴重削弱風險、抑制農業產業發展風險、共性風險和個性風險及其關系。首先, 農村集體建設用地入市改革雖然是針對使用權進行的改革, 似乎不影響所有權, 但如果不在實施中嚴格監管, 可能導致農村集體公有產權在合約期內有名無實, 喪失控制力。其次, 農業的比較收益往往低于二、三產業, 如果不對入市后的土地用途進行有利于農業現代化發展的設計、不制定實地抽查及時反饋調整的監控機制、不對借農業發展之名而催生的融合產業進行客觀評估, 那么將可能導致農業發展受阻, 制約農業現代化發展進程。再次, 既要研究農村集體建設用地入市與國有建設用地入市的共性風險及個性風險差異, 又要研究不同類農村集體建設用地入市的共性風險及個性風險差別, 還要研究市場經濟條件下國內外土地入市的共性風險及不同制度環境下不同地區個性風險的本質區別。無論是對國際經驗還是對國內經驗進行借鑒, 都要結合時空的具體實際, 才能有效降低風險, 減少改革成本。
中國鄉村發現網轉自：理論視野2017年01期
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