——對安徽省“一戶一塊田”模式的考察
摘要：我國農地細碎化的現狀與農地適度規模經營之間的矛盾日益嚴重。當前主要存在土地流轉、土地整理、自愿互換等三種農地細碎化治理模式。研究基于行為選擇的視角, 對上述三種模式從行為目標、行為選擇及治理效果三個方面進行比較分析, 結果表明現有模式治理農地細碎化效果欠佳, 其原因在于政府、農業企業、農村集體以及農戶等參與主體的行為目標和行為選擇存在多元化和不一致的特征, 農村集體的所有權主體身份未能得到體現。在對安徽省首創的“一戶一塊田”農地細碎化治理模式的考察中發現應當充分發揮農村集體所有權主體的作用, 將農村集體和農戶作為農地細碎化治理的核心主體。“一戶一塊田”模式有效解決了農戶層面的農地細碎化問題, 實現了我國農地分配的帕累托改進。
一、引言
20世紀80年代, 我國農村土地家庭聯產承包責任制的實施, 激發了農民的生產積極性, 提高了農業生產效率, 有效解決了溫飽問題。但是, 基于公平原則而制定的“肥瘦搭配”的分田方式, 造成了農地細碎化的局面。隨著家庭聯產承包責任制制度效應的逐漸釋放, 農地細碎化使農業生產效率受到制約, 無法充分發揮農業生產的規模效應, 難以適應農業機械化生產要求, 由此造成農業生產效益不高。農地細碎化問題已構成市場經濟條件下提高農民收入和實現農業現代化的障礙。[1]
20世紀90年代農地細碎化的問題逐漸引起了學界和實踐部門的關注。學界對農地細碎化的內涵、農地細碎化的原因、農地細碎化的測定方法、農地細碎化對農業生產的影響等方面進行了深入研究。農地細碎化是世界農業發展普遍存在的問題。由于人口、自然、經濟、社會和制度等方面的原因, 以公平為基礎的分配方式, 導致了農地細碎化。[2][3]我國的農地細碎化問題尤為突出。其中, 我國的農地細碎化的主要原因在于家庭聯產承包責任制的平均分配和人口變動引起的土地調整。[4]不同的生產條件下, 農地細碎化對農地生產影響不同。[5][6]就正面影響而言, 農地細碎化促進了農戶種植業多元化, 分散了農戶從事農業生產的風險, 同時有利于農村社會的公平。就負面影響而言, 農地細碎化不僅增加了農業生產成本, 降低了生產效率, 造成土地資源浪費, 也增加了相鄰地塊農地權屬糾紛, 阻礙了農業產出和技術效率的提高以及農業勞動力的轉移。但是從整體上看, 當前我國農地細碎化的負面影響更為突出, 農地細碎化已成為制約我國農業現代化的重要因素。關于農地細碎化治理模式, 有學者根據治理主體的不同總結了市場型治理、行政型治理、自愿型治理三種模式, 但是這些模式均難以調動多元治理主體的積極性, 缺乏可持續性的戰略規劃、科學的制度配套措施以及必要的法治保障。也有學者提出農地細碎化的治理應當著力于通過政府的調控功能和政策法規將土地在農戶間進行調劑, 在不改變經營規模的前提下, 促使土地連片集中, 減輕細碎化。[11]未來農地細碎化的治理需要從分散治理向整體治理轉變。[12]
已有研究對農地細碎化產生的原因及其影響進行了深入分析, 但是對治理農地細碎化的研究尚顯不足。已有研究從整體上指出農地細碎化治理的三種模式存在的缺陷, 但是沒有對農地細碎化治理中各行為主體的目標和行為選擇及治理效果進行深入分析。基于公平而導致的農地細碎化與基于效率而要求的農地適度規模經營之間的矛盾日益突出。解決農地細碎化問題對實現農業現代化具有重要意義。本研究通過對不同主體在不同治理模式下的目標、行為及治理效果的比較分析, 指出當前我國農地細碎化治理中存在的不足, 結合對安徽省蚌埠市懷遠縣“一戶一塊田”農地細碎化治理模式的考察, 提出“一戶一塊田”治理模式對我國農地細碎化治理的啟示, 為我國農地細碎化治理及農地產權制度改革提供參考。
二、農地細碎化治理行為比較分析
結合王山等學者對農地細碎化治理模式的研究, 根據農地的整合方式將我國農地細碎化的治理進一步概括為三種模式:一是土地流轉模式, 即通過政府引導, 以農業企業和農戶為參與主體的土地流轉方式推動的農地細碎化治理模式;二是土地整理模式, 即政府通過行政手段推動的以農村土地整理為主要方式的農地細碎化治理模式;三是自愿互換模式, 即農戶之間在自愿協商的基礎上, 以互換農地的方式進行的農地細碎化治理模式。三種農地細碎化治理模式中主要涉及到政府、農業企業、農村集體和農戶四類行為主體。在不同的治理模式中, 行為主體的行為目標和行為選擇均有所不同, 進而產生不同的治理結果。
1. 農地細碎化治理主體的行為目標比較分析
行為目標是各行為主體參與農地細碎化治理所要達到或追求的最終目的。政府、農業企業、農村集體和農戶等行為主體在土地流轉、土地整理或自愿互換等不同的農地細碎化治理中, 行為目標存在多元化及不一致的特征。
(1) 政府的行為目標。政府在農地細碎化治理中有雙重身份。政府既是公共利益的代表和公共政策的制定者, 又是具有自身利益最大化目標的理性經濟人。首先, 政府作為公共利益的代表和公共政策的制定者, 在農地細碎化治理中, 政府的目標一方面希望維護農民的土地權益, 穩定農村土地承包關系, 另一方面希望提高農業生產的效率和保障國家糧食安全。農民權益的保障和農村土地承包關系的穩定有利于提高農業生產效率和國家糧食安全。但是, 若是在固有的農地細碎化的格局上穩定土地承包關系, 雖然短期看保護了農民當前的土地權益, 但是長期看則無益于提高農業生產效果和國家糧食安全, 亦無益于農民收入的提高。其次, 政府作為理性經濟人主要考慮土地整理對政府政績或經濟建設的影響, 以追求自身利益最大化。
(2) 農業企業的行為目標。在農地細碎化的治理中, 農業企業作為土地流轉市場的需求方, 期望通過土地流轉實現農業規模經營, 獲得利潤最大化。但是, 與政府相比, 農地權益保護、國家糧食安全等公共利益并不在農業企業所追求的目標之列。無論是短期還是長期來看, 農業企業從成本最小化角度考慮, 在土地質量相同的情況下, 更傾向于租用農地規模較大, 土地產權關系相對簡單, 涉及農戶少的地塊, 以減少租地的談判成本及不穩定性因素。
(3) 農村集體的行為目標。農村集體在農地細碎化治理中發揮了“中間人”的功能, 一方面協調政府和農戶的關系, 另一方面協調農業企業和農戶的關系。農村集體經濟組織及其代理人村委會的行為目標是在協調過程中獲得一定的經濟利益。在經濟利益中, 有一部分是集體經濟利益, 例如政府對土地流轉規模或土地整治規模達到一定規模的集體給予獎勵或補貼;另一方面是代理人的個人利益, 村委會作為中間人獲得的個人獎勵或與企業合謀獲取私利。[13]
(4) 農戶的行為目標。無論采取何種農地細碎化治理方式, 都要經過農戶的同意。因此, 農戶是治理農地細碎化問題的神經末梢。在農地細碎化治理中, 農戶的行為目標是通過土地整合實現自身利益最大化。農戶的農地利益有兩個方面:一方面是追求農業生產效率, 增加農業收入;另一方面追求農地的社會保障功能, 規避非農就業存在的風險。雖然農地社會保障功能逐漸退化, 但是農戶會考慮農地細碎化治理后農地的社會保障功能。[14]例如, 農戶在土地流轉中, 農戶更愿意把土地租給種糧大戶而不是農業企業, 因為前者的回收成本相對較低。另外, 由于我國各項農業補貼政策包括征地補償政策均是按照面積予以補償, 因此農戶要求土地整合前后的面積不減少。在土地整理中, 即使整理土地后的生產條件普遍得到提高, 但是農戶還是要確保整理后土地面積不減少。
2. 農地細碎化治理主體的行為選擇比較分析
農地細碎化治理實質是對農地產權關系的調整和分配, 具體涉及到政府、農業企業、村集體和農戶之間的農地利益分配。現實中不同的農地細碎化治理模式是各行為主體根據自身行為目標所做出的行為選擇。
(1) 政府的行為選擇。從政府層面看, 政府作為公共利益的代表和公共政策的制定者, 為實現農業生產效率和農地承包關系穩定的目標, 政府一方面培育農地流轉市場, 另一方面通過土地承包經營權確權頒證來保障農地承包經營關系的穩定性。這說明, 政府在實現公平的基礎上, 亦在追求效率的提高。政府選擇通過土地承包經營權流轉的方式, 通過漸進的方式以較低的成本推動農地細碎化治理。從近年來中央一號文件以及農業部門、土地部門的農村土地政策可以看出, 政府從不同層面強調穩定農村土地承包關系, 同時出臺了促進農地流轉的諸多支持政策。在2014年的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中指出既要推進土地承包經營權確權登記頒證工作, 又要規范引導農村土地經營權有序流轉, 以實現適度規模經營。無論是中央政府還是地方政府, 都鮮有以減輕農地細碎化為直接目標的政策措施。政府的意圖在于通過農地流轉的方式達到農地適度規模經營的目的, 減輕農地細碎化。在農地流轉的細碎化治理模式中政府以培育農地流轉市場為主, 不直接參與農地細碎化治理得利益分配。但是, 在土地整理的模式中, 政府側重于考慮土地整理與經濟建設之間的關系, 從中獲得建設用地指標或者完成基本農田保護任務。政府通過以城鄉建設用地增加掛鉤、農村居民點治理、基本農田建設等土地整理的模式達到土地整合目的的同時, 為了減少制度執行的成本, 在土地整合后傾向于保持原有的農地權屬關系不變。這種模式僅僅改善了農業生產條件, 雖然在一定程度上起到了農地集中的作用, 但是未從根本上改變農地權屬細碎化的格局, 治理農地細碎化效果欠佳。
(2) 農業企業的行為選擇。從農業企業層面看, 作為土地流轉市場的需求方, 為追求利潤最大化和成本最小化, 傾向于非糧化生產和短期經營。在農業利潤率較低的情況下, 農業企業參與農地流轉的動力主要來源于規模經營以及從事非農業生產獲得的利潤, 還包括獲取政府多種方式、多個部門給予的政策補貼。[15]因此在土地使用的過程中, 更傾向于種植蔬菜、水果、藥材等能獲得較高收益的經濟作物。在農地細碎化程度較高的地區, 較大的流轉面積涉及到的農戶更多, 談判的成本更高, 土地產權關系變動潛在因素更多。農業企業在農地的經營及管理方面存在信息優勢, [16]農業企業傾向于利用這種優勢選擇短期的投資行為, 而不是長期的經營行為。
短期的投資行為使農地企業對租來的土地往往不會用心經營, 一些企業租來土地后, 只是簡單種植。農業企業不進行田間管理, 甚至破壞土壤耕作層的現象多有發生。以上這些行為不僅不利于土地流轉, 而且損害了農民長期的土地收益和農地細碎化治理的推進。
(3) 農村集體的行為選擇。從農村集體層面來看, 以村委會為代理人的村集體, 在農地細碎化治理過程中積極性不高, 往往以自利行為為主。我國農村集體經濟組織名存實亡, 基層組織渙散。村集體成員眾多, 土地整合難以形成一致意見。農民集體經濟組織作為所有權主體, 對其所有的土地享有處分權利, 包括重新調整土地承包關系的權利。但是, 這一權利被中央政府以行政管理的方式限制。[17]在集體土地所有權主體弱化的情況下, 村干部作為集體所有權的代理人, 在農地細碎化治理過程中, 無論是土地流轉模式、土地整理模式還是農戶自愿互換模式中, 均有利于降低農地細碎化的交易成本, 推動農地流轉的有效配置。為獲取私利, 部分村干部在受到行政壓力和經濟利益誘惑的雙重作用下, 選擇與政府或企業合謀從而獲得短期利益。
(4) 農戶的行為選擇。從農戶層面來看, 農地細碎化治理中, 土地流轉模式、土地整理模式以及農戶自愿互換模式中的核心主體均是農戶。農戶在農地流轉市場中, 既可能是需求方, 也可能是供給方。農戶必須在對于風險回報和風險偏好間做出權衡。[18]當流出土地所獲得的農收益足夠高而成本和風險足夠低的條件下, 農戶就會選擇流出土地。一方面, 我國目前的實際農地經營規模小于最適農地經營規模, 其中種糧大戶對土地的流入需求最強。農地流轉租金的提高會增加農戶的土地流轉意愿度。另一方面, 受農戶家庭人口結構、農業收入、非農收入等因素的影響, 不是所有農戶都有流出土地的需求。減免農業稅和糧食補貼又進一步降低了農戶土地流轉意愿。在土地整理模式中, 由于目前我國主要以國家投資的土地整理項目為主, 農戶無需投入, 并且在此過程中獲得了農業生產條件的改進和有效耕作面積的增加。但是, 農地權屬基本不發生變化, 農地細碎化的格局沒有發生根本變化。農戶自愿互換模式中受限于嚴格的匹配條件, 實際交易完成度低。[19]土地的互換實現規模的整合, 必須是相鄰地塊, 且農戶擁有擴大經營所需要的經驗、技術和資金。同時, 土地的互換主要甚至只能是對等的交換, 包括面積、肥沃程度和距離等方面的對等。農地細碎化進一步加大了地塊不匹配的難度。
3. 農地細碎化治理效果比較分析
無論是土地流轉模式、土地整理模式, 還是自愿互換模式中行為主體的行為目標均不直接指向農地細碎化的治理, 且行為主體目標具有多元和不一致的特征。從農地細碎化整理的效果來看, 已有模式均存在一定的缺陷且治理效果欠佳。目前, 土地流轉模式解決農地細碎化問題并沒有達到預期的效果, 并且存在效率損失和資源浪費等問題。政府引導, 農業企業和農戶為主體的土地流轉模式雖然流轉規模逐漸增加, 但是, 根據農業發布的報告指出, 截至2014年底, 我國家庭承包耕地流轉面積4.03億畝, 比2013年增長18.3%, 流轉面積占家庭承包經營耕地面積的30.4%。這表明, 從上世紀九十年代提出建立土地承包經營權流轉機制至今二十多年的時間里, 只有不到1/3的耕地通過土地流轉的方式有可能實現規模經營, 超過2/3的耕地仍然保持小規模經營的現狀, 農地細碎化程度并未發生明顯改善。此外, 規模經營并不必然減少細碎化。農戶在流轉的過程中為了保留適當的承包地自己以及滿足流入方的種植要求對自家承包地進行了分割。[20]基于政府力量的土地整理模式推動的農地細碎化治理側重于考慮土地整合與經濟建設之間的關系, 而不把適度規模擺在首位。在土地整理過程中, 整合后的土地基本上保持了原有的農地權屬關系不變, 雖然土地得到了集中, 但是農地權屬細碎化依然存在。在有些發生土地權屬調整的地方, 還存在違背平等、自愿、有償等原則的現象, 致使農民權益受損。基于農戶自愿互換模式, 由于匹配度不高, 僅限于個別農戶之間, 甚至是親戚之間局部、零星的土地流轉, 互換范圍小, 不足以改變農地細碎化的整體局面。[21]梁偉健等對廣東省域范圍內的調查表明, 農戶之間的互換發生率極低, 653戶中僅有12戶發生互換, 占樣本調查總數的1.84%。[22]基于小規模農戶自發的互換整合, 表面看執行成本低, 但是由于地塊的匹配難度大, 實際交易完成度非常低。[23]
三、安徽省蚌埠市懷遠縣“一戶一塊田”模式分析
1.“一戶一塊田”模式基本情況
以土地承包經營權確權頒證為契機, 2014年安徽省蚌埠市懷遠縣徐圩鄉殷尚村大一、東邵兩個村民小組的79戶農民, 采取“互換并塊”方式, 將1280畝分散成426塊的“巴掌田”, 合并成81塊相對大而集中的田塊, 戶均田塊由原來的5.12畝擴大到26.91畝, 田塊數縮減81%, 田塊面積擴大5.25倍, (1) 基本實現了一戶一塊承包地。
截至2016年3月, 該鄉已有85個村民小組, 涉及3315戶、耕地46158.95畝, 通過“一戶一塊田”實現了農戶層面的土地整合。在進行土地整合之前, 對本村民小組內溝、路、橋、渠、閘等公共用地進行預留和規劃。在扣除公共用地的基礎上, 核實農戶承包土地面積、地塊分布以及宅基地等情況, 確定本村民小組可分配土地總面積, 再按照1992年二輪承包土地參與分地人口計算, 核實參與分地人數。在分地的過程中, 為保證公平, 采用兩輪抽簽的方式, 先抽序號簽, 然后按照序號簽抽分地簽。按照分地簽序號和事先確定的地塊順序分地到戶, 打樁定界。將分地情況按戶畫圖, 登記造冊, 最終形成“一戶一塊田”, 徹底結束了農戶層面的農地細碎化。
2.“一戶一塊田”模式下的主體行為分析
“一戶一塊田”模式的參與主體以農村集體和農戶為主。在“一戶一塊田”中主要涉及農村集體土地所有權和土地承包經營權的調整。農地產權關系在此過程中發生了兩次變化:第一階段, 作為集體經濟組織的成員即農戶將其原有的土地承包經營權交還給農村集體經濟組織, 在這一過程中農戶原有土地的承包經營權滅失;第二階段, 農村集體組織發揮其集體土地所有權主體的作用, 重新分配農地承包經營權的權利, 農戶獲得了新的土地承包經營權。
在上述兩個過程中, 在沒有改變集體土地所有權和土地承包經營權的性質的前提下, 農戶集體所有權和農戶的土地承包經營權均得到了整合。“一戶一塊田”模式中充分肯定了農村集體經濟組織的所有權主體地位, 發揮了村集體作為土地所有權人對農村土地資產的經營管理權。農村集體經濟組織成員的實現也伴隨著農戶成員權的實現。農村土地承包經營權的獲得是以農村集體成員權為前提, 但是, 集體成員權不以是否享有土地承包經營權為條件。在“一戶一塊田”模式中, 對成員權的確定以二輪承包人口為基數。二輪承包之后新增人口享有集體成員權, 但是不享有土地承包經營權。在二輪承包之后長期外出務工的人員, 仍然可以參加“一戶一塊田”的分配, 主動放棄承包經營權的, 不參加“一戶一塊田”的分配。如果由于外出期間代耕等行為, 權屬有爭議的, 在糾紛解決之前, 由所在村民小組統一代管。
從參與主體來看, “一戶一塊田”模式的主要參與主體是農村集體和農戶。從參與主體的目標來看, 農戶參與整合的目的就是將分散的土地集中起來, 獲得較大規模的種植面積。農戶選擇是否參加“一戶一塊田”的土地整合模式主要考慮到整合前后的土地面積、土地質量、糧食產量、農業生產成本等幾個方面。從土地面積來看, 合并后的土地耕種面積和土地承包面積均有所擴大, 塊數均減少, 生產條件得到改善和提高。因此, 農民參加“一戶一塊田”的積極性較高。農村集體在“一戶一塊田”模式中充分發揮了集體所有權主體的作用, 其所有權主體的得到了村集體成員的認可, 提高了村集體經濟組織的威望和加強了農村基層組織自治。從農地整合效果來看, 通過集體置換的方式, 不僅農戶接收程度高, 置換成本較低, 而且徹底改變了農戶層面的農地細碎化問題, 農地產權關系更加穩定。
3.“一戶一塊田”模式的成效分析
“一戶一塊田”有效地解決了農戶層面的土地細碎化的問題, 實現了我國農村土地分配制度的帕累托改進, 提高了農村土地承包經營制度的整體效益。首先, 提高了有效耕種面積, 促進了土地節約利用。田塊歸并了壟溝、水渠、生產道路等占地, 增加了有效耕作面積。在歸并的過程中對原有廢棄的溝渠、道路、限制的村莊用地、農民自發開墾的四荒地進行了整理, 有效利用耕地后備資源。對比土地整合前后, 戶均土地實際增加了1.46畝。其次, 提高了農業生產效率。方便了機械耕作, 機械作業效率提高了2~5倍, 畝均節約成本30~50元。按照勞動時間計算, 合并收獲小麥需要3~4天, 收獲玉米需要2~3天, 合并后只需0.5~1天的時間。再次, 降低了生產成本。土地整合提高了農藥、化肥利用率, 機耕費用降低, 年度生產成本畝均降低59.59元。最后, 土地整合之后有效提高了糧食產量和農民收入。農民收入的提高主要來源于土地肥力增加, 實際耕作面積的增加兩方面的因素。戶均收入提高1387.77元。從農村集體和農戶之間產權關系來看, 整合后農戶和集體之間的產權關系更加穩定。通過“一戶一塊田”的農地細碎化治理, 農村集體和農戶的利益均得到提高, 并且保持了家庭聯產承包責任制公平的原則, 真正實現了在農地分配過程中公平和效率的統一。
四、“一戶一塊田”模式對農地細碎化治理的啟示
將“一戶一塊田”模式與土地流轉模式、土地整理模式、農戶互換模式進行對比分析可以對農地細碎化治理得到以下三點啟示:
1. 農地細碎化治理中應當充分發揮農村集體經濟組織的作用
農地細碎化的問題是在集體土地所有權制度下實施分田到戶引發的, 農村集體經濟組織及其所有權隨著農業稅的取消有所削弱。但是, 從安徽省懷遠縣的“一戶一塊田”模式與其他農地細碎化治理模式的比較分析, 可以發現農村土地集體所有權在解決農地細碎化問題中有著不可或缺的作用。農村集體不僅僅是作為“中間人”充當協調者, 更重要的是發揮集體土地所有權主體的作用, 包括重新調整土地承包經營權。在未來的農地產權制度改革中, 應當加強農村經濟組織的建設, 減少對農村集體所有權的限制。[24]
2. 農地細碎化治理的核心主體應當是農村集體和農戶
農村集體是由所在村集體的農戶組成的。在解決農地細碎化的問題上, 相比政府和農業企業等參與主體, 農村集體和農戶的行為目標相對一致且目標直接指向農地細碎化治理。本集體經濟組織成員可以平等地獲得整合后的土地或是通過分享出租土地形成的集體財產。[25]“一戶一塊田”模式發揮了農村集體經濟組織對農村集體資產的經營管理作用以及集體經濟組織提供農村基礎設施建設等公共產品的作用。農地細碎化問題的治理有利于提高農戶的農業生產效率, 降低農業生產成本, 對農戶自身還是農村集體經濟組織均利大于弊。
3. 農地細碎化治理模式實現了農村土地分配制度的帕累托改進
“一戶一塊田”農地細碎化治理模式不僅不會改變家庭聯產承包責任制性質, 而且對原來的家庭聯產承包責任制制度的鞏固和改進, 實現了農村土地分配制度的帕累托改進。“一戶一塊田”制度模式與傳統的家庭聯產承包責任制相比, 產權結構更加完整, 產權交易成本下降, 激勵農村集體經濟組織合理、高效率地利用農地資源, 進而提高了資源配置效率。在“一戶一塊田”模式中, 參與主體的利益均得到提高。未來在土地承包經營權確權頒證的過程中, 不應繼續固化細碎化的土地產權, 應充分發揮集體經濟組織的作用, 建議在有條件的地方允許農村集體進行適當的土地調整。
中國鄉村發現網轉自：農村經濟2017年10期
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