——對安徽省“一戶一塊田”模式的考察
摘要：我國農(nóng)地細(xì)碎化的現(xiàn)狀與農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營之間的矛盾日益嚴(yán)重。當(dāng)前主要存在土地流轉(zhuǎn)、土地整理、自愿互換等三種農(nóng)地細(xì)碎化治理模式。研究基于行為選擇的視角, 對上述三種模式從行為目標(biāo)、行為選擇及治理效果三個方面進(jìn)行比較分析, 結(jié)果表明現(xiàn)有模式治理農(nóng)地細(xì)碎化效果欠佳, 其原因在于政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村集體以及農(nóng)戶等參與主體的行為目標(biāo)和行為選擇存在多元化和不一致的特征, 農(nóng)村集體的所有權(quán)主體身份未能得到體現(xiàn)。在對安徽省首創(chuàng)的“一戶一塊田”農(nóng)地細(xì)碎化治理模式的考察中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮農(nóng)村集體所有權(quán)主體的作用, 將農(nóng)村集體和農(nóng)戶作為農(nóng)地細(xì)碎化治理的核心主體。“一戶一塊田”模式有效解決了農(nóng)戶層面的農(nóng)地細(xì)碎化問題, 實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)地分配的帕累托改進(jìn)。
一、引言
20世紀(jì)80年代, 我國農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施, 激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性, 提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 有效解決了溫飽問題。但是, 基于公平原則而制定的“肥瘦搭配”的分田方式, 造成了農(nóng)地細(xì)碎化的局面。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制制度效應(yīng)的逐漸釋放, 農(nóng)地細(xì)碎化使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率受到制約, 無法充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng), 難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)要求, 由此造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不高。農(nóng)地細(xì)碎化問題已構(gòu)成市場經(jīng)濟(jì)條件下提高農(nóng)民收入和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的障礙。[1]
20世紀(jì)90年代農(nóng)地細(xì)碎化的問題逐漸引起了學(xué)界和實(shí)踐部門的關(guān)注。學(xué)界對農(nóng)地細(xì)碎化的內(nèi)涵、農(nóng)地細(xì)碎化的原因、農(nóng)地細(xì)碎化的測定方法、農(nóng)地細(xì)碎化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響等方面進(jìn)行了深入研究。農(nóng)地細(xì)碎化是世界農(nóng)業(yè)發(fā)展普遍存在的問題。由于人口、自然、經(jīng)濟(jì)、社會和制度等方面的原因, 以公平為基礎(chǔ)的分配方式, 導(dǎo)致了農(nóng)地細(xì)碎化。[2][3]我國的農(nóng)地細(xì)碎化問題尤為突出。其中, 我國的農(nóng)地細(xì)碎化的主要原因在于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的平均分配和人口變動引起的土地調(diào)整。[4]不同的生產(chǎn)條件下, 農(nóng)地細(xì)碎化對農(nóng)地生產(chǎn)影響不同。[5][6]就正面影響而言, 農(nóng)地細(xì)碎化促進(jìn)了農(nóng)戶種植業(yè)多元化, 分散了農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險, 同時有利于農(nóng)村社會的公平。就負(fù)面影響而言, 農(nóng)地細(xì)碎化不僅增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本, 降低了生產(chǎn)效率, 造成土地資源浪費(fèi), 也增加了相鄰地塊農(nóng)地權(quán)屬糾紛, 阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和技術(shù)效率的提高以及農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移。但是從整體上看, 當(dāng)前我國農(nóng)地細(xì)碎化的負(fù)面影響更為突出, 農(nóng)地細(xì)碎化已成為制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要因素。關(guān)于農(nóng)地細(xì)碎化治理模式, 有學(xué)者根據(jù)治理主體的不同總結(jié)了市場型治理、行政型治理、自愿型治理三種模式, 但是這些模式均難以調(diào)動多元治理主體的積極性, 缺乏可持續(xù)性的戰(zhàn)略規(guī)劃、科學(xué)的制度配套措施以及必要的法治保障。也有學(xué)者提出農(nóng)地細(xì)碎化的治理應(yīng)當(dāng)著力于通過政府的調(diào)控功能和政策法規(guī)將土地在農(nóng)戶間進(jìn)行調(diào)劑, 在不改變經(jīng)營規(guī)模的前提下, 促使土地連片集中, 減輕細(xì)碎化。[11]未來農(nóng)地細(xì)碎化的治理需要從分散治理向整體治理轉(zhuǎn)變。[12]
已有研究對農(nóng)地細(xì)碎化產(chǎn)生的原因及其影響進(jìn)行了深入分析, 但是對治理農(nóng)地細(xì)碎化的研究尚顯不足。已有研究從整體上指出農(nóng)地細(xì)碎化治理的三種模式存在的缺陷, 但是沒有對農(nóng)地細(xì)碎化治理中各行為主體的目標(biāo)和行為選擇及治理效果進(jìn)行深入分析。基于公平而導(dǎo)致的農(nóng)地細(xì)碎化與基于效率而要求的農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營之間的矛盾日益突出。解決農(nóng)地細(xì)碎化問題對實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。本研究通過對不同主體在不同治理模式下的目標(biāo)、行為及治理效果的比較分析, 指出當(dāng)前我國農(nóng)地細(xì)碎化治理中存在的不足, 結(jié)合對安徽省蚌埠市懷遠(yuǎn)縣“一戶一塊田”農(nóng)地細(xì)碎化治理模式的考察, 提出“一戶一塊田”治理模式對我國農(nóng)地細(xì)碎化治理的啟示, 為我國農(nóng)地細(xì)碎化治理及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革提供參考。
二、農(nóng)地細(xì)碎化治理行為比較分析
結(jié)合王山等學(xué)者對農(nóng)地細(xì)碎化治理模式的研究, 根據(jù)農(nóng)地的整合方式將我國農(nóng)地細(xì)碎化的治理進(jìn)一步概括為三種模式:一是土地流轉(zhuǎn)模式, 即通過政府引導(dǎo), 以農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶為參與主體的土地流轉(zhuǎn)方式推動的農(nóng)地細(xì)碎化治理模式;二是土地整理模式, 即政府通過行政手段推動的以農(nóng)村土地整理為主要方式的農(nóng)地細(xì)碎化治理模式;三是自愿互換模式, 即農(nóng)戶之間在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上, 以互換農(nóng)地的方式進(jìn)行的農(nóng)地細(xì)碎化治理模式。三種農(nóng)地細(xì)碎化治理模式中主要涉及到政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村集體和農(nóng)戶四類行為主體。在不同的治理模式中, 行為主體的行為目標(biāo)和行為選擇均有所不同, 進(jìn)而產(chǎn)生不同的治理結(jié)果。
1. 農(nóng)地細(xì)碎化治理主體的行為目標(biāo)比較分析
行為目標(biāo)是各行為主體參與農(nóng)地細(xì)碎化治理所要達(dá)到或追求的最終目的。政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村集體和農(nóng)戶等行為主體在土地流轉(zhuǎn)、土地整理或自愿互換等不同的農(nóng)地細(xì)碎化治理中, 行為目標(biāo)存在多元化及不一致的特征。
(1) 政府的行為目標(biāo)。政府在農(nóng)地細(xì)碎化治理中有雙重身份。政府既是公共利益的代表和公共政策的制定者, 又是具有自身利益最大化目標(biāo)的理性經(jīng)濟(jì)人。首先, 政府作為公共利益的代表和公共政策的制定者, 在農(nóng)地細(xì)碎化治理中, 政府的目標(biāo)一方面希望維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益, 穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系, 另一方面希望提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和保障國家糧食安全。農(nóng)民權(quán)益的保障和農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和國家糧食安全。但是, 若是在固有的農(nóng)地細(xì)碎化的格局上穩(wěn)定土地承包關(guān)系, 雖然短期看保護(hù)了農(nóng)民當(dāng)前的土地權(quán)益, 但是長期看則無益于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果和國家糧食安全, 亦無益于農(nóng)民收入的提高。其次, 政府作為理性經(jīng)濟(jì)人主要考慮土地整理對政府政績或經(jīng)濟(jì)建設(shè)的影響, 以追求自身利益最大化。
(2) 農(nóng)業(yè)企業(yè)的行為目標(biāo)。在農(nóng)地細(xì)碎化的治理中, 農(nóng)業(yè)企業(yè)作為土地流轉(zhuǎn)市場的需求方, 期望通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營, 獲得利潤最大化。但是, 與政府相比, 農(nóng)地權(quán)益保護(hù)、國家糧食安全等公共利益并不在農(nóng)業(yè)企業(yè)所追求的目標(biāo)之列。無論是短期還是長期來看, 農(nóng)業(yè)企業(yè)從成本最小化角度考慮, 在土地質(zhì)量相同的情況下, 更傾向于租用農(nóng)地規(guī)模較大, 土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系相對簡單, 涉及農(nóng)戶少的地塊, 以減少租地的談判成本及不穩(wěn)定性因素。
(3) 農(nóng)村集體的行為目標(biāo)。農(nóng)村集體在農(nóng)地細(xì)碎化治理中發(fā)揮了“中間人”的功能, 一方面協(xié)調(diào)政府和農(nóng)戶的關(guān)系, 另一方面協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其代理人村委會的行為目標(biāo)是在協(xié)調(diào)過程中獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益。在經(jīng)濟(jì)利益中, 有一部分是集體經(jīng)濟(jì)利益, 例如政府對土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；蛲恋卣我?guī)模達(dá)到一定規(guī)模的集體給予獎勵或補(bǔ)貼;另一方面是代理人的個人利益, 村委會作為中間人獲得的個人獎勵或與企業(yè)合謀獲取私利。[13]
(4) 農(nóng)戶的行為目標(biāo)。無論采取何種農(nóng)地細(xì)碎化治理方式, 都要經(jīng)過農(nóng)戶的同意。因此, 農(nóng)戶是治理農(nóng)地細(xì)碎化問題的神經(jīng)末梢。在農(nóng)地細(xì)碎化治理中, 農(nóng)戶的行為目標(biāo)是通過土地整合實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。農(nóng)戶的農(nóng)地利益有兩個方面:一方面是追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 增加農(nóng)業(yè)收入;另一方面追求農(nóng)地的社會保障功能, 規(guī)避非農(nóng)就業(yè)存在的風(fēng)險。雖然農(nóng)地社會保障功能逐漸退化, 但是農(nóng)戶會考慮農(nóng)地細(xì)碎化治理后農(nóng)地的社會保障功能。[14]例如, 農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中, 農(nóng)戶更愿意把土地租給種糧大戶而不是農(nóng)業(yè)企業(yè), 因?yàn)榍罢叩幕厥粘杀鞠鄬^低。另外, 由于我國各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策包括征地補(bǔ)償政策均是按照面積予以補(bǔ)償, 因此農(nóng)戶要求土地整合前后的面積不減少。在土地整理中, 即使整理土地后的生產(chǎn)條件普遍得到提高, 但是農(nóng)戶還是要確保整理后土地面積不減少。
2. 農(nóng)地細(xì)碎化治理主體的行為選擇比較分析
農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)質(zhì)是對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整和分配, 具體涉及到政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、村集體和農(nóng)戶之間的農(nóng)地利益分配?，F(xiàn)實(shí)中不同的農(nóng)地細(xì)碎化治理模式是各行為主體根據(jù)自身行為目標(biāo)所做出的行為選擇。
(1) 政府的行為選擇。從政府層面看, 政府作為公共利益的代表和公共政策的制定者, 為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定的目標(biāo), 政府一方面培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場, 另一方面通過土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證來保障農(nóng)地承包經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定性。這說明, 政府在實(shí)現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上, 亦在追求效率的提高。政府選擇通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式, 通過漸進(jìn)的方式以較低的成本推動農(nóng)地細(xì)碎化治理。從近年來中央一號文件以及農(nóng)業(yè)部門、土地部門的農(nóng)村土地政策可以看出, 政府從不同層面強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系, 同時出臺了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的諸多支持政策。在2014年的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中指出既要推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作, 又要規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn), 以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。無論是中央政府還是地方政府, 都鮮有以減輕農(nóng)地細(xì)碎化為直接目標(biāo)的政策措施。政府的意圖在于通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式達(dá)到農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的目的, 減輕農(nóng)地細(xì)碎化。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的細(xì)碎化治理模式中政府以培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場為主, 不直接參與農(nóng)地細(xì)碎化治理得利益分配。但是, 在土地整理的模式中, 政府側(cè)重于考慮土地整理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系, 從中獲得建設(shè)用地指標(biāo)或者完成基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。政府通過以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤、農(nóng)村居民點(diǎn)治理、基本農(nóng)田建設(shè)等土地整理的模式達(dá)到土地整合目的的同時, 為了減少制度執(zhí)行的成本, 在土地整合后傾向于保持原有的農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系不變。這種模式僅僅改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件, 雖然在一定程度上起到了農(nóng)地集中的作用, 但是未從根本上改變農(nóng)地權(quán)屬細(xì)碎化的格局, 治理農(nóng)地細(xì)碎化效果欠佳。
(2) 農(nóng)業(yè)企業(yè)的行為選擇。從農(nóng)業(yè)企業(yè)層面看, 作為土地流轉(zhuǎn)市場的需求方, 為追求利潤最大化和成本最小化, 傾向于非糧化生產(chǎn)和短期經(jīng)營。在農(nóng)業(yè)利潤率較低的情況下, 農(nóng)業(yè)企業(yè)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力主要來源于規(guī)模經(jīng)營以及從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的利潤, 還包括獲取政府多種方式、多個部門給予的政策補(bǔ)貼。[15]因此在土地使用的過程中, 更傾向于種植蔬菜、水果、藥材等能獲得較高收益的經(jīng)濟(jì)作物。在農(nóng)地細(xì)碎化程度較高的地區(qū), 較大的流轉(zhuǎn)面積涉及到的農(nóng)戶更多, 談判的成本更高, 土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變動潛在因素更多。農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)地的經(jīng)營及管理方面存在信息優(yōu)勢, [16]農(nóng)業(yè)企業(yè)傾向于利用這種優(yōu)勢選擇短期的投資行為, 而不是長期的經(jīng)營行為。
短期的投資行為使農(nóng)地企業(yè)對租來的土地往往不會用心經(jīng)營, 一些企業(yè)租來土地后, 只是簡單種植。農(nóng)業(yè)企業(yè)不進(jìn)行田間管理, 甚至破壞土壤耕作層的現(xiàn)象多有發(fā)生。以上這些行為不僅不利于土地流轉(zhuǎn), 而且損害了農(nóng)民長期的土地收益和農(nóng)地細(xì)碎化治理的推進(jìn)。
(3) 農(nóng)村集體的行為選擇。從農(nóng)村集體層面來看, 以村委會為代理人的村集體, 在農(nóng)地細(xì)碎化治理過程中積極性不高, 往往以自利行為為主。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡, 基層組織渙散。村集體成員眾多, 土地整合難以形成一致意見。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體, 對其所有的土地享有處分權(quán)利, 包括重新調(diào)整土地承包關(guān)系的權(quán)利。但是, 這一權(quán)利被中央政府以行政管理的方式限制。[17]在集體土地所有權(quán)主體弱化的情況下, 村干部作為集體所有權(quán)的代理人, 在農(nóng)地細(xì)碎化治理過程中, 無論是土地流轉(zhuǎn)模式、土地整理模式還是農(nóng)戶自愿互換模式中, 均有利于降低農(nóng)地細(xì)碎化的交易成本, 推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效配置。為獲取私利, 部分村干部在受到行政壓力和經(jīng)濟(jì)利益誘惑的雙重作用下, 選擇與政府或企業(yè)合謀從而獲得短期利益。
(4) 農(nóng)戶的行為選擇。從農(nóng)戶層面來看, 農(nóng)地細(xì)碎化治理中, 土地流轉(zhuǎn)模式、土地整理模式以及農(nóng)戶自愿互換模式中的核心主體均是農(nóng)戶。農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中, 既可能是需求方, 也可能是供給方。農(nóng)戶必須在對于風(fēng)險回報(bào)和風(fēng)險偏好間做出權(quán)衡。[18]當(dāng)流出土地所獲得的農(nóng)收益足夠高而成本和風(fēng)險足夠低的條件下, 農(nóng)戶就會選擇流出土地。一方面, 我國目前的實(shí)際農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模小于最適農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模, 其中種糧大戶對土地的流入需求最強(qiáng)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的提高會增加農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿度。另一方面, 受農(nóng)戶家庭人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)收入、非農(nóng)收入等因素的影響, 不是所有農(nóng)戶都有流出土地的需求。減免農(nóng)業(yè)稅和糧食補(bǔ)貼又進(jìn)一步降低了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿。在土地整理模式中, 由于目前我國主要以國家投資的土地整理項(xiàng)目為主, 農(nóng)戶無需投入, 并且在此過程中獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改進(jìn)和有效耕作面積的增加。但是, 農(nóng)地權(quán)屬基本不發(fā)生變化, 農(nóng)地細(xì)碎化的格局沒有發(fā)生根本變化。農(nóng)戶自愿互換模式中受限于嚴(yán)格的匹配條件, 實(shí)際交易完成度低。[19]土地的互換實(shí)現(xiàn)規(guī)模的整合, 必須是相鄰地塊, 且農(nóng)戶擁有擴(kuò)大經(jīng)營所需要的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和資金。同時, 土地的互換主要甚至只能是對等的交換, 包括面積、肥沃程度和距離等方面的對等。農(nóng)地細(xì)碎化進(jìn)一步加大了地塊不匹配的難度。
3. 農(nóng)地細(xì)碎化治理效果比較分析
無論是土地流轉(zhuǎn)模式、土地整理模式, 還是自愿互換模式中行為主體的行為目標(biāo)均不直接指向農(nóng)地細(xì)碎化的治理, 且行為主體目標(biāo)具有多元和不一致的特征。從農(nóng)地細(xì)碎化整理的效果來看, 已有模式均存在一定的缺陷且治理效果欠佳。目前, 土地流轉(zhuǎn)模式解決農(nóng)地細(xì)碎化問題并沒有達(dá)到預(yù)期的效果, 并且存在效率損失和資源浪費(fèi)等問題。政府引導(dǎo), 農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶為主體的土地流轉(zhuǎn)模式雖然流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸增加, 但是, 根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)布的報(bào)告指出, 截至2014年底, 我國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝, 比2013年增長18.3%, 流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營耕地面積的30.4%。這表明, 從上世紀(jì)九十年代提出建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制至今二十多年的時間里, 只有不到1/3的耕地通過土地流轉(zhuǎn)的方式有可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營, 超過2/3的耕地仍然保持小規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀, 農(nóng)地細(xì)碎化程度并未發(fā)生明顯改善。此外, 規(guī)模經(jīng)營并不必然減少細(xì)碎化。農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)的過程中為了保留適當(dāng)?shù)某邪刈约阂约皾M足流入方的種植要求對自家承包地進(jìn)行了分割。[20]基于政府力量的土地整理模式推動的農(nóng)地細(xì)碎化治理側(cè)重于考慮土地整合與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系, 而不把適度規(guī)模擺在首位。在土地整理過程中, 整合后的土地基本上保持了原有的農(nóng)地權(quán)屬關(guān)系不變, 雖然土地得到了集中, 但是農(nóng)地權(quán)屬細(xì)碎化依然存在。在有些發(fā)生土地權(quán)屬調(diào)整的地方, 還存在違背平等、自愿、有償?shù)仍瓌t的現(xiàn)象, 致使農(nóng)民權(quán)益受損?；谵r(nóng)戶自愿互換模式, 由于匹配度不高, 僅限于個別農(nóng)戶之間, 甚至是親戚之間局部、零星的土地流轉(zhuǎn), 互換范圍小, 不足以改變農(nóng)地細(xì)碎化的整體局面。[21]梁偉健等對廣東省域范圍內(nèi)的調(diào)查表明, 農(nóng)戶之間的互換發(fā)生率極低, 653戶中僅有12戶發(fā)生互換, 占樣本調(diào)查總數(shù)的1.84%。[22]基于小規(guī)模農(nóng)戶自發(fā)的互換整合, 表面看執(zhí)行成本低, 但是由于地塊的匹配難度大, 實(shí)際交易完成度非常低。[23]
三、安徽省蚌埠市懷遠(yuǎn)縣“一戶一塊田”模式分析
1.“一戶一塊田”模式基本情況
以土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證為契機(jī), 2014年安徽省蚌埠市懷遠(yuǎn)縣徐圩鄉(xiāng)殷尚村大一、東邵兩個村民小組的79戶農(nóng)民, 采取“互換并塊”方式, 將1280畝分散成426塊的“巴掌田”, 合并成81塊相對大而集中的田塊, 戶均田塊由原來的5.12畝擴(kuò)大到26.91畝, 田塊數(shù)縮減81%, 田塊面積擴(kuò)大5.25倍, (1) 基本實(shí)現(xiàn)了一戶一塊承包地。
截至2016年3月, 該鄉(xiāng)已有85個村民小組, 涉及3315戶、耕地46158.95畝, 通過“一戶一塊田”實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶層面的土地整合。在進(jìn)行土地整合之前, 對本村民小組內(nèi)溝、路、橋、渠、閘等公共用地進(jìn)行預(yù)留和規(guī)劃。在扣除公共用地的基礎(chǔ)上, 核實(shí)農(nóng)戶承包土地面積、地塊分布以及宅基地等情況, 確定本村民小組可分配土地總面積, 再按照1992年二輪承包土地參與分地人口計(jì)算, 核實(shí)參與分地人數(shù)。在分地的過程中, 為保證公平, 采用兩輪抽簽的方式, 先抽序號簽, 然后按照序號簽抽分地簽。按照分地簽序號和事先確定的地塊順序分地到戶, 打樁定界。將分地情況按戶畫圖, 登記造冊, 最終形成“一戶一塊田”, 徹底結(jié)束了農(nóng)戶層面的農(nóng)地細(xì)碎化。
2.“一戶一塊田”模式下的主體行為分析
“一戶一塊田”模式的參與主體以農(nóng)村集體和農(nóng)戶為主。在“一戶一塊田”中主要涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在此過程中發(fā)生了兩次變化:第一階段, 作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員即農(nóng)戶將其原有的土地承包經(jīng)營權(quán)交還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 在這一過程中農(nóng)戶原有土地的承包經(jīng)營權(quán)滅失;第二階段, 農(nóng)村集體組織發(fā)揮其集體土地所有權(quán)主體的作用, 重新分配農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利, 農(nóng)戶獲得了新的土地承包經(jīng)營權(quán)。
在上述兩個過程中, 在沒有改變集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)的前提下, 農(nóng)戶集體所有權(quán)和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)均得到了整合?！耙粦粢粔K田”模式中充分肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體地位, 發(fā)揮了村集體作為土地所有權(quán)人對農(nóng)村土地資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的實(shí)現(xiàn)也伴隨著農(nóng)戶成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的獲得是以農(nóng)村集體成員權(quán)為前提, 但是, 集體成員權(quán)不以是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)為條件。在“一戶一塊田”模式中, 對成員權(quán)的確定以二輪承包人口為基數(shù)。二輪承包之后新增人口享有集體成員權(quán), 但是不享有土地承包經(jīng)營權(quán)。在二輪承包之后長期外出務(wù)工的人員, 仍然可以參加“一戶一塊田”的分配, 主動放棄承包經(jīng)營權(quán)的, 不參加“一戶一塊田”的分配。如果由于外出期間代耕等行為, 權(quán)屬有爭議的, 在糾紛解決之前, 由所在村民小組統(tǒng)一代管。
從參與主體來看, “一戶一塊田”模式的主要參與主體是農(nóng)村集體和農(nóng)戶。從參與主體的目標(biāo)來看, 農(nóng)戶參與整合的目的就是將分散的土地集中起來, 獲得較大規(guī)模的種植面積。農(nóng)戶選擇是否參加“一戶一塊田”的土地整合模式主要考慮到整合前后的土地面積、土地質(zhì)量、糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本等幾個方面。從土地面積來看, 合并后的土地耕種面積和土地承包面積均有所擴(kuò)大, 塊數(shù)均減少, 生產(chǎn)條件得到改善和提高。因此, 農(nóng)民參加“一戶一塊田”的積極性較高。農(nóng)村集體在“一戶一塊田”模式中充分發(fā)揮了集體所有權(quán)主體的作用, 其所有權(quán)主體的得到了村集體成員的認(rèn)可, 提高了村集體經(jīng)濟(jì)組織的威望和加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織自治。從農(nóng)地整合效果來看, 通過集體置換的方式, 不僅農(nóng)戶接收程度高, 置換成本較低, 而且徹底改變了農(nóng)戶層面的農(nóng)地細(xì)碎化問題, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加穩(wěn)定。
3.“一戶一塊田”模式的成效分析
“一戶一塊田”有效地解決了農(nóng)戶層面的土地細(xì)碎化的問題, 實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)村土地分配制度的帕累托改進(jìn), 提高了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的整體效益。首先, 提高了有效耕種面積, 促進(jìn)了土地節(jié)約利用。田塊歸并了壟溝、水渠、生產(chǎn)道路等占地, 增加了有效耕作面積。在歸并的過程中對原有廢棄的溝渠、道路、限制的村莊用地、農(nóng)民自發(fā)開墾的四荒地進(jìn)行了整理, 有效利用耕地后備資源。對比土地整合前后, 戶均土地實(shí)際增加了1.46畝。其次, 提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。方便了機(jī)械耕作, 機(jī)械作業(yè)效率提高了2~5倍, 畝均節(jié)約成本30~50元。按照勞動時間計(jì)算, 合并收獲小麥需要3~4天, 收獲玉米需要2~3天, 合并后只需0.5~1天的時間。再次, 降低了生產(chǎn)成本。土地整合提高了農(nóng)藥、化肥利用率, 機(jī)耕費(fèi)用降低, 年度生產(chǎn)成本畝均降低59.59元。最后, 土地整合之后有效提高了糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入。農(nóng)民收入的提高主要來源于土地肥力增加, 實(shí)際耕作面積的增加兩方面的因素。戶均收入提高1387.77元。從農(nóng)村集體和農(nóng)戶之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看, 整合后農(nóng)戶和集體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加穩(wěn)定。通過“一戶一塊田”的農(nóng)地細(xì)碎化治理, 農(nóng)村集體和農(nóng)戶的利益均得到提高, 并且保持了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制公平的原則, 真正實(shí)現(xiàn)了在農(nóng)地分配過程中公平和效率的統(tǒng)一。
四、“一戶一塊田”模式對農(nóng)地細(xì)碎化治理的啟示
將“一戶一塊田”模式與土地流轉(zhuǎn)模式、土地整理模式、農(nóng)戶互換模式進(jìn)行對比分析可以對農(nóng)地細(xì)碎化治理得到以下三點(diǎn)啟示:
1. 農(nóng)地細(xì)碎化治理中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用
農(nóng)地細(xì)碎化的問題是在集體土地所有權(quán)制度下實(shí)施分田到戶引發(fā)的, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其所有權(quán)隨著農(nóng)業(yè)稅的取消有所削弱。但是, 從安徽省懷遠(yuǎn)縣的“一戶一塊田”模式與其他農(nóng)地細(xì)碎化治理模式的比較分析, 可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)在解決農(nóng)地細(xì)碎化問題中有著不可或缺的作用。農(nóng)村集體不僅僅是作為“中間人”充當(dāng)協(xié)調(diào)者, 更重要的是發(fā)揮集體土地所有權(quán)主體的作用, 包括重新調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)。在未來的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中, 應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè), 減少對農(nóng)村集體所有權(quán)的限制。[24]
2. 農(nóng)地細(xì)碎化治理的核心主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體和農(nóng)戶
農(nóng)村集體是由所在村集體的農(nóng)戶組成的。在解決農(nóng)地細(xì)碎化的問題上, 相比政府和農(nóng)業(yè)企業(yè)等參與主體, 農(nóng)村集體和農(nóng)戶的行為目標(biāo)相對一致且目標(biāo)直接指向農(nóng)地細(xì)碎化治理。本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以平等地獲得整合后的土地或是通過分享出租土地形成的集體財(cái)產(chǎn)。[25]“一戶一塊田”模式發(fā)揮了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理作用以及集體經(jīng)濟(jì)組織提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品的作用。農(nóng)地細(xì)碎化問題的治理有利于提高農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本, 對農(nóng)戶自身還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織均利大于弊。
3. 農(nóng)地細(xì)碎化治理模式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地分配制度的帕累托改進(jìn)
“一戶一塊田”農(nóng)地細(xì)碎化治理模式不僅不會改變家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制性質(zhì), 而且對原來的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制制度的鞏固和改進(jìn), 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地分配制度的帕累托改進(jìn)?！耙粦粢粔K田”制度模式與傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相比, 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更加完整, 產(chǎn)權(quán)交易成本下降, 激勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理、高效率地利用農(nóng)地資源, 進(jìn)而提高了資源配置效率。在“一戶一塊田”模式中, 參與主體的利益均得到提高。未來在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的過程中, 不應(yīng)繼續(xù)固化細(xì)碎化的土地產(chǎn)權(quán), 應(yīng)充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的作用, 建議在有條件的地方允許農(nóng)村集體進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2017年10期
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