2016年中央一號文件提出，依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種。目前，全國不少地區已經自發地開展探索，引起了廣泛關注，需要從政策層面上及時、系統關注。
一、解決農地細碎化問題開始擺上日程
（一）我國農地細碎化問題突出，中央政府有義務解決
在我國實行土地家庭承包經營時，受樸素的公平理念影響，土地往往根據遠近肥瘦在承包農戶中均分，導致土地細碎化問題嚴重，在我國南方地區表現得更加突出。目前，我國戶均耕地面積不到7.5畝，卻戶均5.7塊。安徽懷遠縣農民孫林家有21畝地，卻分為12塊，其中不到1畝的就有6塊。而有的地方農戶的一塊承包地小到被形象地稱為“巴掌田”“草帽地”——即一個巴掌、一個草帽就可以把土地蓋住。但應該說，這種做法在當時農業基礎設施落后、農業機械化水平不高及非農就業機會缺乏等經濟社會背景下，農民是普遍認可與接受的。
然而，隨著上述經濟社會環境的逐步改變，這種“七零八落”的土地分布，給種地農戶帶來了諸多的不便，增加了生產成本，影響了農業效率，與時代的需求越來越不適應。一定程度上說，細碎化的土地格局，已經成為農業生產力進一步發展的阻力。雖然目前全國土地流轉的面積已經超過三分之一，但仍然有近三分之二的土地由承包農戶自己耕種，他們仍然是中國農業生產的重要力量，不能忽視他們的生產成本及效率等問題。而如何破解這一難題，雖然具體操作上主要是地方政府的事，是農民群眾自己的事，但從我國糧食安全與農業競爭力提升角度出發，中央政府有義不容辭的責任與義務。
（二）我國在解決農地細碎化問題上具有獨特的制度優勢
從國際視角來看，人多地少、細碎分散是東亞小農國家（地區）長期面臨的共同難題，也是一種無奈。農地私有的日本則是想盡一切辦法來破解這一難題，除了促進土地流轉外，其《農地改良法》中也通過“交換合并”等措施來解決農地細碎化，從而推動規模化。雖然取得了一定的成效，但成本高、阻力大，并不令人滿意。
一些日本農經學者認為，在堅持土地集體所有條件下，中國在農業規模經營的道路上可能比日本更順利。也就是說，堅持農民集體所有權，在農地公平與效率這兩大目標的調節、轉換與平衡上，可以有更多的制度空間與自由度（當然，如果處理不好，結果也可能會更糟）。目前，雖然中央已經明確堅持農村土地農民集體所有是堅持農村基本經營制度的“魂”，但農民集體所有權的有效實現形式，還缺少具體“抓手”，“魂不入竅”，從而廣受詬病。各地已自發開展的探索，就是對農民集體所有權制度優勢的一次生動“詮釋”。
（三）一些地區已自發開展探索并取得積極成效
目前，我國安徽懷遠、廣東清遠、湖北沙洋、甘肅金昌等地，從地方實際出發，開展了相關探索并取得了積極成效。這些探索的緣起都是當地細碎化的土地分布增加了農業生產成本，進而影響了生產效率，只有擺脫這一“束縛”，農業產業才能進一步發展。它們是農民群眾的內生需求，具有一定的時代必然性。
解決農地細碎化后給農民帶來的好處也是看得見、摸得著的。比如，懷遠縣徐圩鄉農民年畝均生產成本降低30到50元，戶均節省開支420元到700元，生產效率大大提高。金昌市“互換并地”前，按照農戶種25畝7塊地計算，澆一輪水需兩個勞動力利用8—10天輪流澆水，“并地”后地塊由7塊變成2塊左右，只需要一人利用1天時間就可以澆完，大大節約了勞動力。
二、解決農地細碎化問題利國利農，但絕非易事
理論上，很容易理解解決細碎化問題的好處，也容易達成共識，目前的政策也是鼓勵引導，但實際操作起來，卻不是一件容易的事。除了我國地域遼闊，各地土地情況千差萬別以外，更主要的原因是，無論是地方政府，還是村組干部，一般都不敢輕易“動”地，因為一旦“動”地的話，就會觸及到每家每戶的實際利益和土地的“敏感神經”，不僅會帶來新的矛盾，而且會將原有的矛盾重新引爆。
首先，農戶會盤算、擔心自己的利益在動地過程中給動少了、吃虧，特別是以下幾類：一是肥沃土地相對較多的，二是對農地進行過基礎設施投資或土壤改良的，三是土地地理區位較好將來可能被征收的。在沒有得到實實在在好處前，農民一般是持觀望態度，有的則是持反對態度，做通他們思想工作不是一件易事。
其次，農民集體則從全村組范圍來琢磨動地的可能性及成本，比如，一些原本就隱藏在土地上的矛盾是否會爆發、能否化解，有哪些農戶可能因與集體有“恩怨”“過節”而在此事上制造障礙等等，這些都是繞不開的“硬骨頭”。
第三，地方政府則考慮，即便此事是對大多數人甚至是所有人都有好處的事情，也不一定最終就可以辦成、辦好，辦不好反而引火燒身，惹一身騷，還是不要主動摻和，維持現狀往前走著再說。只有農戶普遍切身感受到細碎化對農業生產和發展的負面影響、有迫切解決這一問題的強烈愿望時，政府順應民意支持引導，農民集體具體謀劃、操辦，此事才會較為順當。總之，土地上的事，十分復雜，從來就不是一件易事。如何把解決農地細碎化這樣的好事辦好，考驗著各級干部的耐心與智慧。
三、解決農地細碎化問題的總體構想
理想上，解決農地細碎化問題越早越好，明天就解決為最好。但其又不是在一張白紙上操作，而是要在現有整個農地政策體系中統籌考慮、謀劃。有兩個實際問題需要從總體上同時考慮：一是對未來農地政策的影響。目前距離二輪承包期結束還有十年左右的時間，而三輪承包時的政策尚未明確，仍在討論、制定之中，如果此時全面開展此項工作，是否會對三輪承包時的政策執行形成障礙。二是與目前土地承包經營權確權登記頒證之間的關系。也就是，在確權全面推進的“節骨眼”，如果再搞大規模的細碎化整治，時機是否合適，或者說我們是否已經失去了一個較好的時機。
綜合考慮各種因素，我們初步認為，解決我國農地細碎化問題分兩步走較為穩妥。第一步，二輪承包結束前，主要進行試點，總結經驗；第二步，二輪承包結束時，無論三輪承包采取何種政策，集中開展一次農地細碎化問題專項整治。應盡快以這一安排為“靶子”，對細碎化問題進行深入研究、充分論證，相關方案在獲得中央認可后，可寫入今后中央一號文件以告知各級地方政府和部門，為解決這一問題作好總體部署。
近期，可以首先考慮將試點納入農村改革試驗區工作之中。用5-8年的時間進行試點，可以采取分區域、分步驟的方法，穩步推進、逐步擴大試點。在試點選擇上，要兼顧地區經濟發展水平、農業生產特點及發展水平、土地資源條件及類型、人均耕地面積、流轉比例等因素。既要選擇干群關系好、土地矛盾少、操作難度小的試點，也要選擇干群關系緊張、土地矛盾突出、操作難度大的試點。
要安排專門的經費用于試點工作，相關財政資金要優先支持試點地區在農地細碎化整治中的基礎設施建設。除對農口相關部門的干部進行培訓外，更要對試點地區的村組干部進行有成效的培訓，引入高校及科研單位的專家參與其中，進行技術支撐和指導。要通過通俗易懂的標語及政策宣講、實地考察等形式，用實實在在的好處來調動農民群眾參與的積極性，相信并依靠群眾，充分發揮群眾的智慧，不得以“少數服從多數”“地是農民集體的”等理由搞強迫命令。試點結束后，及時進行評估和總結，制定出相關指導意見，作為二輪承包期結束時開展專項整治的工作文件。
本報告系國家社會科學基金“法理與現實沖突下農地‘三權分置’的權利體系構建研究”（16CFX046）階段性成果。感謝“中國農地制度改革青年小組”成員對本文提出的寶貴意見。
作者單位：農業部農業貿易促進中心。
中國鄉村發現網轉自：農民日報
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