2016年中央一號文件提出，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種。目前，全國不少地區(qū)已經(jīng)自發(fā)地開展探索，引起了廣泛關(guān)注，需要從政策層面上及時、系統(tǒng)關(guān)注。
一、解決農(nóng)地細碎化問題開始擺上日程
（一）我國農(nóng)地細碎化問題突出，中央政府有義務(wù)解決
在我國實行土地家庭承包經(jīng)營時，受樸素的公平理念影響，土地往往根據(jù)遠近肥瘦在承包農(nóng)戶中均分，導致土地細碎化問題嚴重，在我國南方地區(qū)表現(xiàn)得更加突出。目前，我國戶均耕地面積不到7.5畝，卻戶均5.7塊。安徽懷遠縣農(nóng)民孫林家有21畝地，卻分為12塊，其中不到1畝的就有6塊。而有的地方農(nóng)戶的一塊承包地小到被形象地稱為“巴掌田”“草帽地”——即一個巴掌、一個草帽就可以把土地蓋住。但應(yīng)該說，這種做法在當時農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)業(yè)機械化水平不高及非農(nóng)就業(yè)機會缺乏等經(jīng)濟社會背景下，農(nóng)民是普遍認可與接受的。
然而，隨著上述經(jīng)濟社會環(huán)境的逐步改變，這種“七零八落”的土地分布，給種地農(nóng)戶帶來了諸多的不便，增加了生產(chǎn)成本，影響了農(nóng)業(yè)效率，與時代的需求越來越不適應(yīng)。一定程度上說，細碎化的土地格局，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進一步發(fā)展的阻力。雖然目前全國土地流轉(zhuǎn)的面積已經(jīng)超過三分之一，但仍然有近三分之二的土地由承包農(nóng)戶自己耕種，他們?nèi)匀皇侵袊r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量，不能忽視他們的生產(chǎn)成本及效率等問題。而如何破解這一難題，雖然具體操作上主要是地方政府的事，是農(nóng)民群眾自己的事，但從我國糧食安全與農(nóng)業(yè)競爭力提升角度出發(fā)，中央政府有義不容辭的責任與義務(wù)。
（二）我國在解決農(nóng)地細碎化問題上具有獨特的制度優(yōu)勢
從國際視角來看，人多地少、細碎分散是東亞小農(nóng)國家（地區(qū)）長期面臨的共同難題，也是一種無奈。農(nóng)地私有的日本則是想盡一切辦法來破解這一難題，除了促進土地流轉(zhuǎn)外，其《農(nóng)地改良法》中也通過“交換合并”等措施來解決農(nóng)地細碎化，從而推動規(guī)模化。雖然取得了一定的成效，但成本高、阻力大，并不令人滿意。
一些日本農(nóng)經(jīng)學者認為，在堅持土地集體所有條件下，中國在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的道路上可能比日本更順利。也就是說，堅持農(nóng)民集體所有權(quán)，在農(nóng)地公平與效率這兩大目標的調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)換與平衡上，可以有更多的制度空間與自由度（當然，如果處理不好，結(jié)果也可能會更糟）。目前，雖然中央已經(jīng)明確堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”，但農(nóng)民集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式，還缺少具體“抓手”，“魂不入竅”，從而廣受詬病。各地已自發(fā)開展的探索，就是對農(nóng)民集體所有權(quán)制度優(yōu)勢的一次生動“詮釋”。
（三）一些地區(qū)已自發(fā)開展探索并取得積極成效
目前，我國安徽懷遠、廣東清遠、湖北沙洋、甘肅金昌等地，從地方實際出發(fā)，開展了相關(guān)探索并取得了積極成效。這些探索的緣起都是當?shù)丶毸榛耐恋胤植荚黾恿宿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，進而影響了生產(chǎn)效率，只有擺脫這一“束縛”，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)才能進一步發(fā)展。它們是農(nóng)民群眾的內(nèi)生需求，具有一定的時代必然性。
解決農(nóng)地細碎化后給農(nóng)民帶來的好處也是看得見、摸得著的。比如，懷遠縣徐圩鄉(xiāng)農(nóng)民年畝均生產(chǎn)成本降低30到50元，戶均節(jié)省開支420元到700元，生產(chǎn)效率大大提高。金昌市“互換并地”前，按照農(nóng)戶種25畝7塊地計算，澆一輪水需兩個勞動力利用8—10天輪流澆水，“并地”后地塊由7塊變成2塊左右，只需要一人利用1天時間就可以澆完，大大節(jié)約了勞動力。
二、解決農(nóng)地細碎化問題利國利農(nóng)，但絕非易事
理論上，很容易理解解決細碎化問題的好處，也容易達成共識，目前的政策也是鼓勵引導，但實際操作起來，卻不是一件容易的事。除了我國地域遼闊，各地土地情況千差萬別以外，更主要的原因是，無論是地方政府，還是村組干部，一般都不敢輕易“動”地，因為一旦“動”地的話，就會觸及到每家每戶的實際利益和土地的“敏感神經(jīng)”，不僅會帶來新的矛盾，而且會將原有的矛盾重新引爆。
首先，農(nóng)戶會盤算、擔心自己的利益在動地過程中給動少了、吃虧，特別是以下幾類：一是肥沃土地相對較多的，二是對農(nóng)地進行過基礎(chǔ)設(shè)施投資或土壤改良的，三是土地地理區(qū)位較好將來可能被征收的。在沒有得到實實在在好處前，農(nóng)民一般是持觀望態(tài)度，有的則是持反對態(tài)度，做通他們思想工作不是一件易事。
其次，農(nóng)民集體則從全村組范圍來琢磨動地的可能性及成本，比如，一些原本就隱藏在土地上的矛盾是否會爆發(fā)、能否化解，有哪些農(nóng)戶可能因與集體有“恩怨”“過節(jié)”而在此事上制造障礙等等，這些都是繞不開的“硬骨頭”。
第三，地方政府則考慮，即便此事是對大多數(shù)人甚至是所有人都有好處的事情，也不一定最終就可以辦成、辦好，辦不好反而引火燒身，惹一身騷，還是不要主動摻和，維持現(xiàn)狀往前走著再說。只有農(nóng)戶普遍切身感受到細碎化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的負面影響、有迫切解決這一問題的強烈愿望時，政府順應(yīng)民意支持引導，農(nóng)民集體具體謀劃、操辦，此事才會較為順當。總之，土地上的事，十分復(fù)雜，從來就不是一件易事。如何把解決農(nóng)地細碎化這樣的好事辦好，考驗著各級干部的耐心與智慧。
三、解決農(nóng)地細碎化問題的總體構(gòu)想
理想上，解決農(nóng)地細碎化問題越早越好，明天就解決為最好。但其又不是在一張白紙上操作，而是要在現(xiàn)有整個農(nóng)地政策體系中統(tǒng)籌考慮、謀劃。有兩個實際問題需要從總體上同時考慮：一是對未來農(nóng)地政策的影響。目前距離二輪承包期結(jié)束還有十年左右的時間，而三輪承包時的政策尚未明確，仍在討論、制定之中，如果此時全面開展此項工作，是否會對三輪承包時的政策執(zhí)行形成障礙。二是與目前土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證之間的關(guān)系。也就是，在確權(quán)全面推進的“節(jié)骨眼”，如果再搞大規(guī)模的細碎化整治，時機是否合適，或者說我們是否已經(jīng)失去了一個較好的時機。
綜合考慮各種因素，我們初步認為，解決我國農(nóng)地細碎化問題分兩步走較為穩(wěn)妥。第一步，二輪承包結(jié)束前，主要進行試點，總結(jié)經(jīng)驗；第二步，二輪承包結(jié)束時，無論三輪承包采取何種政策，集中開展一次農(nóng)地細碎化問題專項整治。應(yīng)盡快以這一安排為“靶子”，對細碎化問題進行深入研究、充分論證，相關(guān)方案在獲得中央認可后，可寫入今后中央一號文件以告知各級地方政府和部門，為解決這一問題作好總體部署。
近期，可以首先考慮將試點納入農(nóng)村改革試驗區(qū)工作之中。用5-8年的時間進行試點，可以采取分區(qū)域、分步驟的方法，穩(wěn)步推進、逐步擴大試點。在試點選擇上，要兼顧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點及發(fā)展水平、土地資源條件及類型、人均耕地面積、流轉(zhuǎn)比例等因素。既要選擇干群關(guān)系好、土地矛盾少、操作難度小的試點，也要選擇干群關(guān)系緊張、土地矛盾突出、操作難度大的試點。
要安排專門的經(jīng)費用于試點工作，相關(guān)財政資金要優(yōu)先支持試點地區(qū)在農(nóng)地細碎化整治中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除對農(nóng)口相關(guān)部門的干部進行培訓外，更要對試點地區(qū)的村組干部進行有成效的培訓，引入高校及科研單位的專家參與其中，進行技術(shù)支撐和指導。要通過通俗易懂的標語及政策宣講、實地考察等形式，用實實在在的好處來調(diào)動農(nóng)民群眾參與的積極性，相信并依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的智慧，不得以“少數(shù)服從多數(shù)”“地是農(nóng)民集體的”等理由搞強迫命令。試點結(jié)束后，及時進行評估和總結(jié)，制定出相關(guān)指導意見，作為二輪承包期結(jié)束時開展專項整治的工作文件。
本報告系國家社會科學基金“法理與現(xiàn)實沖突下農(nóng)地‘三權(quán)分置’的權(quán)利體系構(gòu)建研究”（16CFX046）階段性成果。感謝“中國農(nóng)地制度改革青年小組”成員對本文提出的寶貴意見。
作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報
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