——對推進村級治理體系現代化建設的思考
這里所說行政村領導體制是指行政村內部公共權力主體的結構方式和具體組織形式。它是對行政村內部幾個不同公共權力主體各自在行政村一級公共權力結構體系中所應具有的地位、職能作用，以及對它們相互之間關系的具體定性和定位，同時也是不同社會國家政治制度和政治體制在行政村內部的具體表現形式。所以，我國農村行政村一級能否切實按照現代社會主義國家政權建設規律和共產黨執政規律的內在要求，恰當選擇和采取一種科學的現代社會主義國家行政村的領導體制和權力結構形式，對于我們當前和今后能否穩步推進我國社會主義市場經濟體制和基層單位社會主義民主政治體制建設，對于能否進一步鞏固和完善我國的社會主義政治制度，具有至關重要的意義。
一
我認為，與我國所要實行的社會主義市場經濟體制和社會主義民主政治制度相適應，當前我國行政村領導體制形式的最佳模式，應該是選擇和采取一種“四三三三”權力結構方式的領導體制形式。
這里所說我國行政村的領導體制，是指在當代中國國家和社會范圍內，除港澳臺等幾個現階段仍然實行資本主義制度的特殊地區之外的，所有我國基層農村行政村一級的領導體制和公共權力結構方式。
這里所說的“四三三三”權力結構，就是指那種由社會主義行政村內部的權力機構、常設決策機構、常設執行機構、常設監督機構等四個機構所形成的明顯具有著三權分離、三層定位、三級負責和相互制衡與合作關系特征的公共權力結構方式和權力組織形式。
具體來說，所謂社會主義行政村內部的四個機構，第一是指由行政村內部的村民代表大會和行政村的上一級黨委雙方聯合，共同作為行政村領導體制中的一個非常設的最高權力機構，由雙方聯合共同行使行政村的最高公共政治權力;第二是指由行政村內部的黨支部(包括行政村一級的農村黨委，以下簡稱黨支部)單獨作為行政村領導體制中的一個常設政治決策機構，由其在行政村內部相對獨立地集中行使對村級所有重大事項的日常政治決策權;第三是指由行政村內部的村委會或行政組織，單獨作為行政村領導體制中的一個常設政治執行機構，由其在行政村內部相對獨立地集中掌握和行使對村級所有具體公共事務的日常行政指揮權與直接管理權;第四是指由行政村內部的村務監督委員會，單獨作為行政村領導體制中的一個常設政治監督和民主監督機構，由其在行政村內部相對獨立地集中行使對村級所有重大事項和所有具體公共事務的日常政治監督權和民主監督權。
所謂社會主義行政村內部的三權分離，第一是指由作為行政村領導體制中常設政治決策機構的行政村黨支部（執政黨組織）在權力機構閉會期間，代表權力機構對行政村內部所有重大事項相對獨立地擁有日常政治決策權。第二是指由作為行政村領導體制中常設政治執行機構的村委會（行政組織），在行政村內部對生產經營等所有村級具體公共事務相對獨立地擁有日常直接行政管理與指揮權。第三是指由作為行政村領導體制中常設政治監督和民主監督機構的村務監督委員會，在權力機構閉會期間，代表權力機構對行政村內部的所有村級重大事項和所有公共具體事務相對獨立地擁有日常民主監督權和政治監督權。
所謂社會主義行政村內部的三層定位，第一是指由作為行政村領導體制中最高權力機構的人民代表大會和行政村的上一級黨委雙方，在行政村領導體制和權力結構體系中，位居于第一層或最高層權力主體。第二是指由作為行政村領導體制中常設政治決策機構的村黨支部（黨組織），在村級權力結構體系中位居于第二層權力主體。同時，作為行政村領導體制中常設政治監督和民主監督機構的村務監督委員會，與同級黨支部（黨組織）雙方并列，位居于權力結構體系中的第二層權力主體。第三是指由作為行政村領導體制中常設政治執行機構的村委會（行政組織），在村級權力結構體系中，位居于第三層權力主體。
所謂社會主義行政村內部的三級負責，第一是指村民個人要對作為村級領導體制中常設政治執行機構的村委會（行政組織）直接負責，并服從其直接管理。第二是指作為行政村領導體制中常設政治執行機構的村委會（行政組織），要對作為行政村領導體制中常設政治決策機構的村黨支部（黨組織）直接負責，并服從其直接領導和管理。第三是指作為行政村領導體制中常設政治決策機構的村級黨支部和作為行政村領導體制中常設政治監督和民主監督機構的村務監督委員會，二者要同時對作為行政村領導體制中最高權力機構的同級人民代表大會和行政村的上一級黨委直接負責，并要認真貫徹執行它們雙方就有關行政村內部的所有重大事項所作出的一切決定。
所謂社會主義行政村內部的相互制衡與合作，主要是指位居于第二層權力主體中的那個作為行政村領導體制中常設政治監督和民主監督機構并具有相對獨立地位的村務監督委員會，同作為行政村領導體制中常設政治決策機構的村級黨支部之間，以及村務監督委員會同作為行政村領導體制中常設政治執行機構的村委會（行政組織）之間，所要形成的那樣一種彼此相互制約制衡與合作的關系。因為只有在它們三者之間真正形成一種相互制約制衡與合作關系，才能確保在行政村內部真正建立起一種以權力制約權力，以權力制衡權力的有效的政治監督和民主監督制約機制，從而確保使社會主義的人民民主在我國行政村內部得到日常的真正充分地體現出來。
二
我國行政村之所以應該實行上述“四三三三”權力結構的領導體制形式，是因為實行“四三三三”權力結構的領導體制形式，有以下幾個主要方面的好處:
1.實行“四三三三”權力結構的領導體制形式，有利于我國行政村黨支部（黨組織）按照現代民主政治條件下執政黨活動規律的一般要求，進一步改進和完善黨支部（黨組織）的領導方式和執政方式，從而確保使其真正實現科學執政的目標。
根據民主政治條件下執政黨活動的一般規律，我們知道，從一般意義上來說，所謂執政黨的執政，其含義就是指由執政黨受人民授權委托，來代表人民對其各自特定范圍內所有公共社會事務所直接從事的一些行政管理活動。所以，所謂執政黨就是指由其受人民授權委托，來代表人民對其各自特定范圍內所有公共社會事務所直接從事行政管理活動的那樣一種政黨組織。所以，如何來科學認識和正確處理人民（村民代表大會）、執政黨（村黨支部或黨組織）、政府（村委會或行政組織）三者之間的關系，以及執政黨組織在它們三者之間如何給自己科學定位，如何使執政黨（村黨支部或黨組織）成為人民（村民代表大會）控制政府（村委會或行政組織）的工具，是建立任何形式的民主政治都必須處理的基本問題。從這個意義上說，我國行政村領導體制中過去之所以存在著或者由于村黨支部（或黨組織）直接代替人民（村民代表大會）當家做主，而完全否定和取消了人民（村民代表大會）自身所應具有的主人翁地位和作用;或者由于實行黨（黨支部或黨組織）政（村委會或行政組織）分開而導致黨（黨支部或黨組織）政（村委會或行政組織）分離，完全否定和取消了黨組織（黨支部）自身所應有的領導地位和作用，結果使黨組織（村黨支部）在人民（村民）群眾中的威信下降，使黨群關系受到嚴重損害。主要就是因為我國行政村黨組織（村黨支部）在人民（村民代表大會）、執政黨（黨支部或黨組織）、政府（村委會或行政組織）三者之間未能給自己找準正確位置，因而未能在新的歷史條件下正確處理好黨（村黨支部或黨組織）同人民群眾（村民代表大會）之間的關系，黨（村黨支部或黨組織）同政府（村委會或行政組織）之間的關系。所以，當前我國村級黨組織（黨支部）改進和完善黨的領導方式和執政方式，也就是黨組織（黨支部）如何適應我國發展社會主義市場經濟和民主政治的需要，按照現代執政黨活動規律的一般要求，在人民(村民代表大會)、執政黨（村黨支部或黨組織）、政府組織(村委會或行政組織)三者之間給自己重新科學定位的問題。“四三三三”權力結構的領導體制形式，按照現代科學公共權力結構體系中關于不同權力主體之間職能分工與合作的一般要求，同時根據民主政治條件下執政黨活動規律關于在人民(村民代表大會)、執政黨（村黨支部）、政府(村委會或行政組織)三者之間關系中執政黨如何給自己科學定位的一般原理，通過對行政村領導體制和公共權力結構體系中關于權力機構、常設政治決策機構、常設政治執行機構分別相應由行政村村民代表大會、村黨支部（黨組織）、村委會（行政組織）直接充當，并由這三個不同的權力主體在行政村內部權力運行過程中實際形成一種三權分離，三層定位，三級負責關系的科學設計，對村黨支部（黨組織）在行政村內部的人民（村民代表大會）、執政黨（村黨支部或黨組織）、政府（村委會或行政組織）三者之間所應有的具體位置及其職能作用，給予了科學確定和重新定位。這樣就確保使黨組織（村黨支部）既能真正做到不再直接代替人民(村民代表大會)當家做主，同時，又能徹底避免由于實行黨（村黨支部）政（村委會或行政組織）分開而導致出現黨（村黨支部）政（村委會或行政組織）分離，從根本上否定和取消黨組織（村黨支部）所應有的領導地位和作用的錯誤傾向，從而較好地確保了只有村級黨組織（村黨支部）才能真正成為由其受人民(村民代表大會) 授權委托，來代表人民(村民代表大會)對其各自特定行政村范圍內所有重大公共社會事務直接從事行政管理活動的那樣一種政黨組織。同時確保只有村級黨組織（村黨支部）才能真正具有受人民(村民代表大會) 授權委托，來代表人民(村民代表大會)對其各自特定行政村范圍內所有重大公共社會事務實行全面領導和管理的穩固的政治領導地位和執政地位。所以，只有實行“四三三三”權力結構的領導體制形式，才能有利于使我國行政村黨組織（黨支部）真正實現其領導方式和執政方式的改進和完善，使其盡快在人民(村民代表大會)、政黨（村黨支部）、政府（村委會或行政組織）三者之間重新找準并科學確定自己在新的歷史時期所應有的執政位置和執政方式，重新找準在現代共產黨執政的新的歷史條件下正確處理好黨（村黨支部）同人民(村民代表大會)之間的關系，黨同政府（村委會或行政組織）之間關系，從而充分發揮黨組織（村黨支部）自身應有的職能作用，以更好地適應我國所要發展社會主義市場經濟和社會主義民主政治建設的迫切需要。
2.實行“四三三三”權力結構的領導體制形式，有利于我國行政村黨支部（黨組織）按照現代社會主義民主政治的要求，進一步改進和完善民主集中制的權力組織形式，從而確保使其真正實現民主執政的目標。
民主集中制是我們黨和國家的一項根本組織制度，也是符合我國國情因而需要始終不渝堅持的一項基本政治制度。但由于民主集中制作為我國基層政權的組織形式，在實際運作中，還現實存在著諸如集中過度、缺乏民主，另外還有關于如何才能將堅持實行黨組織（村黨支部）的集中領導與堅持實行人民(村民代表大會)民主二者之間的關系，真正從領導體制和權力組織形式中予以具體體現出來，并使其逐步實現制度化和規范化等方面的一些與現代社會主義民主政治建設的要求不相適應的缺陷和不足，所以，還仍然需要我們根據新的情況對我國行政村現行民主集中制的權力組織形式，進一步加以改進和完善。“四三三三”權力結構的領導體制形式，通過將行政村內部的村民代表大會和行政村的上一級黨委雙方共同作為行政村領導體制形式中的一個非常設的最高權力機構，將行政村內部的黨支部（黨組織）單獨作為行政村領導體制形式中的一個常設政治決策機構，將行政村內部的村委會（行政組織），單獨作為行政村領導體制形式中的一個常設政治執行機構，將行政村內部的村務監督委員會，單獨作為行政村領導體制形式中的一個常設政治監督和民主監督機構等四個機構的科學設計，以及對它們四者之間所具有的那種三權分離、三層定位、三級負責和相互制衡與合作關系的科學確定，使其既充分體現出了一般現代權力結構規律關于不同權力主體之間職能分工與合作的基本要求，較好地體現出了權力結構體系的完整性和科學性，同時又能充分體現出了民主集中制原則關于民主與集中之間關系的基本要求，使能夠充分體現民主職能和體現集中職能、體現堅持實行黨組織（村黨支部）的集中領導和體現堅持實行人民(村民代表大會)民主的幾個不同權力主體之間的關系都得到了較好地協調和處理，從而確保使民主和集中之間，堅持實行黨（村黨支部）的集中領導和堅持人民(村民代表大會)民主之間真正實現了緊密結合和有機的統一。因此，這種領導體制形式，既是民主的，又是集中的，就是說，它是在人民(村民代表大會)民主基礎上的集中，又是在黨組織（村黨支部）集中指導下的民主，是高度民主和高度集中的有機結合和有機統一。所以，只有實行“四三三三”權力結構的領導體制形式，才能有利于使我國行政村黨支部（黨組織）按照現代社會主義民主政治的要求，進一步改進和完善民主集中制的權力組織形式，從而確保使其真正實現民主執政的目標。才能確保使行政村黨支部（黨組織）從領導體制形式和組織制度上更好地使民主與集中有機結合起來，使堅持實行黨組織（黨支部）的領導與堅持實行人民(村民代表大會)的民主有機結合起來，并在此基礎上，確保使我國行政村盡快實現其內部權力結構方式、權力運行機制和權力運行程序的民主化，制度化和規范化。
3、實行“四三三三”權力結構的領導體制形式，有利于我國行政村黨支部（黨組織）按照現代社會主義民主政治的要求，進一步完善自身的政治監督和民主監督制約機制，從而確保使其真正實現依法執政的目標。
缺少一個類似于西方議會機關的相對獨立的統一的常設的政治監督和民主監督機構，是我國行政村現行政治體制的一個重大缺陷，也是我國行政村現行領導體制的一個嚴重弊端。“四三三三”權力結構的領導體制形式，根據現代科學權力結構體系中關于不同權力主體之間職能分工與合作的一般原理要求，通過在行政村內部公共權力結構體系和領導體制中，專門配置和增設了一個作為村級最高權力機構即村民代表大會機構常設政治監督和民主監督代表機構的村務監督委員會機構，并使其作為獨立行使對村務實施日常政治監督和民主監督權力，同時使其同獨立行使日常政治決策權力并作為村級領導體制中常設政治決策機構的村黨支部（黨組織）以及同在行政村領導體制中獨立行使日常行政管理與指揮權力并作為常設政治執行機構的村委會（行政組織）這兩個機構之間具有相對獨立、完全平等的地位，從而使村務監督委員會與村黨支部和村委會之間形成一種以權力制約權力，以權力制衡權力的日常的政治監督和民主監督制約機制的科學設計，這樣就既能確保較好地體現出了新的權力結構體系的完整性和科學性，徹底避免和克服了我國行政村現行領導體制中存在著的缺陷和弊端，又能較好地確保真正解決了如何使村黨支部（黨組織）和村委會（行政組織）各自都能切實做到依法執政和依法行政的問題 ，同時也能較好地確保真正解決了如何使村黨支部（或黨組織）和村委會（行政組織）都應要在人民（村民代表大會及其所屬常設政治監督和民主監督機構村務監督委員會）的直接監督之下正確行使人民（村民代表大會）授權委托其所行使的那一部分權力的問題。所以，只有實行“四三三三”權力結構的領導體制形式，在我國村級領導體制和權力結構體系中真正建立和配置起一個類似于西方議會機關的相對獨立的統一的常設的政治監督和民主監督機構并使其充分發揮其所應有的政治監督和民主監督作用，才能從根本上使我國行政村內部的政治監督和民主監督制約機制和權力組織形式，得到切實改進、加強和完善，才能從根本上確保使村黨支部（黨組織）和村委會（行政組織）都能真正在人民（村民代表大會及其所屬常設政治監督和民主監督機構村務監督委員會）的直接監督之下，正確行使各自手中被人民（村民代表大會）直接授權委托的那一部分權力，才能確保使我們真正走上一個不搞群眾性的政治運動，只靠通過建立和完善起一種以權力制約權力，以權力制衡權力的有效的政治監督和民主監督制約機制的科學的公共權力組織形式的途徑，來穩步推進我國基層行政村現代社會主義民主和法治政治建設的新路子。
4、實行“四三三三”權力結構的領導體制形式，有利于我國行政村按照現代社會主義民主政治和市場經濟體制的要求，來穩步推進村級治理體系和治理能力現代化的建設。
推進國家和社會治理體系和治理能力的現代化建設，是全面推進我國社會主義現代化建設的一個重要內容，同時，推進基層農村村級治理體系和治理能力的現代化建設，又是推進我們國家和社會治理體系和治理能力現代化建設的一個重要組成部分。村級治理體系和治理能力的現代化建設能否在基層行政村內部真正推進，其關鍵在于我們能否真正找到一種既能確保使行政村與其上一級黨委(政府)之間，行政村內部村黨支部（執政黨組織）同村民（村民代表大會機構）之間，村黨支部（黨組織）同村委會（行政組織）之間，村民代表大會同村委會（行政組織）之間等所有與行政村有關的具有相對獨立性的權力主體之間的權力和權益關系，都能得到規范而有效的正確處理的具有科學權力結構的現代化的村級政治治理體系和領導體制形式。由于“四三三三”權力結構的領導體制形式，明顯具有著上述幾個方面的主要特點和優勢，所以，只有實行“四三三三”權力結構的領導體制形式，才能有利于為從組織制度上確保使我國行政村來穩步全面推進其村級治理體系和治理能力的現代化建設，奠定一個堅實基礎和提供一個必需的根本保證條件，才能有利于確保使其始終沿著正確的方向，穩妥而順利地向前不斷推進和發展。
（作者單位：中共山東省委黨校省直分校）
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