摘要：長時(shí)間的“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”使得城市和鄉(xiāng)村成為中國公共治理及其學(xué)術(shù)研究的兩個(gè)必然橫截面。城市和鄉(xiāng)村成為中國地方治理與公共管理實(shí)踐的兩個(gè)不同范本，但鄉(xiāng)村治理遠(yuǎn)比城市社區(qū)治理多樣而復(fù)雜，因而鄉(xiāng)村治理的研究也更富有吸引力和挑戰(zhàn)性。在分析鄉(xiāng)村公共治理研究的學(xué)術(shù)演進(jìn)的基礎(chǔ)上，以1998至2008年間的CSSCI檢索論文與主要論著為研究對象，多學(xué)科揭示鄉(xiāng)村治理研究的基本論域、主要內(nèi)容與發(fā)展趨勢，從而展現(xiàn)十年來中國鄉(xiāng)村公共治理研究的思維場域與學(xué)術(shù)景觀。鄉(xiāng)土中國的學(xué)術(shù)井噴成了最近十年來中國的學(xué)界盛景，反映出國家政策變遷過程中的學(xué)術(shù)張力以及問題意識、底層關(guān)懷和公共精神的弘揚(yáng)，同時(shí)亦隱喻著地方治理中鄉(xiāng)村問題的持續(xù)性邏輯。在新農(nóng)村建設(shè)的政策語境下，中國鄉(xiāng)村公共治理研究的學(xué)術(shù)盤點(diǎn)、理論推進(jìn)與實(shí)踐指導(dǎo)值得進(jìn)一步詮釋和深入。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村中國；公共治理；文獻(xiàn)研究
從1978年安徽鳳陽小崗村農(nóng)民的大包干成為中國改革的一個(gè)起點(diǎn)算起，到1998年通過的《中華人民共和國村民組織法》，再到2005年通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，直至2008年共30年來政策文本的變遷不斷地促推著中國農(nóng)村從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)到社會(huì)建設(shè)的進(jìn)步和發(fā)展，進(jìn)而引發(fā)中國學(xué)術(shù)界以及海外學(xué)者的激情跟進(jìn)。可以說，鄉(xiāng)村建設(shè)或曰鄉(xiāng)村治理從來沒有哪個(gè)國家像中國一樣引來政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、教育學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科持久的關(guān)注。
1、鄉(xiāng)村公共治理研究的學(xué)術(shù)演進(jìn)
1.1鄉(xiāng)村建設(shè)及鄉(xiāng)土社會(huì)時(shí)期
鄉(xiāng)村問題的第一次研究高潮出現(xiàn)在20世紀(jì)二三十年代，并開啟了兩種不同的分析理路：一是以梁漱溟為代表的鄉(xiāng)村建設(shè)派，他們出于改造鄉(xiāng)村、再造民族的良好愿景發(fā)起了鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，其代表人物還包括晏陽初、黃炎培等；二是以費(fèi)孝通為代表的學(xué)院派，出于學(xué)術(shù)研究的需要分析中國農(nóng)村和農(nóng)民的問題，因其研究偏向純理論建設(shè)而得名，其他代表人物還包括李景漢等。
論及以梁漱溟為代表的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)就必須與當(dāng)時(shí)中國的社會(huì)背景聯(lián)系起來。20世紀(jì)二三十年代的中國處在軍閥混戰(zhàn)時(shí)期，廣大的農(nóng)村地區(qū)便成為了內(nèi)戰(zhàn)的戰(zhàn)場和軍需補(bǔ)給地，內(nèi)憂外患、天災(zāi)人禍，使得人民饑荒連年，苦不堪言。鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)便是在這樣的背景下發(fā)起的自上而下的改良運(yùn)動(dòng)。它囊括了教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、防衛(wèi)等各領(lǐng)域的內(nèi)容，形式多樣、地域廣闊、影響深遠(yuǎn)。梁漱溟之所以贊成社會(huì)改良而不是制度革命與其對社會(huì)根本問題的認(rèn)識密不可分。在他看來，中國社會(huì)面臨的根本問題是文化失調(diào)而不是制度的病態(tài)，因此，必須從創(chuàng)造新文化救活舊農(nóng)村做起，也就是從鄉(xiāng)村建設(shè)做起[1]。雖然后來者對于此運(yùn)動(dòng)的效果并不看好，大多數(shù)人認(rèn)為它僅關(guān)注了細(xì)枝末節(jié)的問題，而不可能從根本上挽救中國，但那場運(yùn)動(dòng)所提出的一系列改革思想和措施對后世仍具有積極的借鑒意義，尤其在時(shí)代環(huán)境已發(fā)生了巨大變化的今天，存在于當(dāng)時(shí)的根本社會(huì)矛盾已不復(fù)存在，過去所謂的枝節(jié)便越來越成為了農(nóng)村改革所要關(guān)注的焦點(diǎn)。以費(fèi)孝通為代表的學(xué)院派則從另一個(gè)角度開辟了鄉(xiāng)村研究的新視野。20世紀(jì)30年代，費(fèi)孝通在內(nèi)地農(nóng)村開展社會(huì)調(diào)查，研究農(nóng)村、工廠、少數(shù)民族地區(qū)的各種不同類型的社區(qū)，后根據(jù)調(diào)查所得，開設(shè)了鄉(xiāng)土社會(huì)學(xué)的課程，借此進(jìn)一步探尋中國鄉(xiāng)村社會(huì)的特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上形成《鄉(xiāng)土中國》[2]《生育制度》[3]這兩本經(jīng)典著作。兩書均偏向于通論性質(zhì)，在理論上對中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)。書中提出了一系列新的概念，如差序格局、團(tuán)體格局、橫暴權(quán)力、同意權(quán)力等，為其后的鄉(xiāng)村治理的研究打下了基礎(chǔ)，使后來的學(xué)者在解釋鄉(xiāng)村社會(huì)事件及過程時(shí)或多或少會(huì)涉及鄉(xiāng)土資源的話語框架。與梁漱溟不同的是，費(fèi)孝通認(rèn)為“中國農(nóng)村的真正問題是人民的饑餓問題”。從這一意義上，費(fèi)孝通贊成中國共產(chǎn)黨以制度革命的方式解決土地問題的主張。[4]
如果說鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)是致力于實(shí)踐，研究僅為實(shí)踐服務(wù)，則鄉(xiāng)土社會(huì)研究是致力于學(xué)術(shù)，實(shí)踐調(diào)查是為佐證研究。兩者各有偏重，共同為村治時(shí)期的研究提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和成果。
1.2 村民自治時(shí)期
20世紀(jì)80年代后期，村民自治興起，鄉(xiāng)村建設(shè)納入了國家管理的軌道，鄉(xiāng)村研究掀起第二波高潮。老一輩學(xué)者辛秋水向中共安徽省委提出以文扶貧，綜合治理——對一個(gè)貧困山鄉(xiāng)的扶貧改革方案，將實(shí)行村民自治列為文化扶貧的重要保障。他率先在全國實(shí)施村民委員會(huì)組合競選，推進(jìn)了村民自治的試驗(yàn)。在實(shí)踐過程中，他還主編出版了《中國村民自治》[5]等著作。同時(shí)，張厚安提出了三個(gè)面向，理論務(wù)農(nóng)的口號，強(qiáng)調(diào)理論研究應(yīng)該立足和服務(wù)于農(nóng)村和社會(huì)的改革，理論工作者要面向社會(huì)、面向基層、面向農(nóng)村。他們在湖北進(jìn)行調(diào)查及蹲點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，撰寫了大量的調(diào)查報(bào)告及學(xué)術(shù)論文，其中最有影響力的著作有《中國農(nóng)村基層政權(quán)》[6]《中國農(nóng)村村級治理——22個(gè)村的調(diào)查與比較》[7]，此外，他還創(chuàng)立華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心，培養(yǎng)了一大批三農(nóng)學(xué)者。其后，徐勇對村民自治的研究路徑、研究方法、發(fā)展前景等進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理，其著作《中國農(nóng)村村民自治》[8]將村治研究帶進(jìn)了一個(gè)新的境界。除此之外，許多學(xué)者對村民自治的產(chǎn)生背景、運(yùn)行環(huán)境、建設(shè)主體、實(shí)施績效進(jìn)行了不同程度的研究，盧福營的《農(nóng)民分化過程中的村治》[9]、肖唐鏢的《多維視角中的村民直選》[10]、仝志輝的《鄉(xiāng)村關(guān)系視野中的村莊選舉》[11]、王漢生等主編的《農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)行與村民自治》[12]、賀雪峰等的《遭遇選舉的鄉(xiāng)村社會(huì)》[13]、范瑜主編的《村民自治的村莊基礎(chǔ)》[14]等都是這些方面的力作。
可以說，最早進(jìn)入村民自治研究的學(xué)者們都是華中派學(xué)者，他們以中國農(nóng)村問題研究中心為陣地對村民自治進(jìn)行了比較深入的探索，其研究成果為今后的鄉(xiāng)村治理研究畫出了基本框架，也為華中學(xué)派在三農(nóng)問題研究上的重要地位奠定了基礎(chǔ)。
1.3 鄉(xiāng)村治理時(shí)期
鄉(xiāng)村治理是20世紀(jì)末、21世紀(jì)初華中派學(xué)者為村治賦予的新定義，是對村民自治的研究領(lǐng)域的擴(kuò)大和升級。從村民自治到鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)變，與華中派學(xué)者對村民自治績效的態(tài)度轉(zhuǎn)變密不可分。對于村民自治的績效，學(xué)界保持著三種態(tài)度：推進(jìn)論、否定論和懷疑論。以吳毅為代表的華中派學(xué)者曾經(jīng)是推進(jìn)論的擁護(hù)者。1999年，當(dāng)懷疑論的代表人物之一黨國英在《村民自治是民主政治的起點(diǎn)嗎？》[15]一文中對村民自治的合理性、有效性及價(jià)值定位提出質(zhì)疑時(shí)，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心的10多位師生曾進(jìn)行過熱烈討論，指出黨國英過分追求村民自治的目標(biāo)價(jià)值，忽略了村民自治在現(xiàn)階段作為手段的意義；他們認(rèn)為村民自治在中國現(xiàn)階段承擔(dān)著雙重職能：一方面是村政職能，即嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的有關(guān)方針、政策，完成國家下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)；另一方面是組織村民對本村事務(wù)進(jìn)行民主管理。村民自治因其作為國家管理手段和基層民主建設(shè)的雙重意義而獨(dú)具特色[16]。然而事隔六年，他們卻認(rèn)為村民自治作為一種外生性制度的落實(shí)也許會(huì)引發(fā)村莊內(nèi)部的矛盾，從而轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村治理的研究道路。由黃梅實(shí)驗(yàn)等鄉(xiāng)村實(shí)踐所引起的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向，從中觀層面上影射出國內(nèi)的學(xué)者在學(xué)術(shù)風(fēng)格上的轉(zhuǎn)型——從泛制度主義的研究形態(tài)轉(zhuǎn)向了微觀實(shí)證主義。從此，華中派學(xué)者開始從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革、宗族勢力、鄉(xiāng)村沖突等角度對鄉(xiāng)村治理展開研究，并取得了頗為豐富的成果。賀雪峰的《鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)》[17]、吳毅的《村治變遷中的權(quán)威與秩序》[18]、仝志輝的《選舉事件與村莊政治》[19]等都是這方面的代表作。此外，以賀雪峰為首，華中派學(xué)者還成立了華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，并創(chuàng)建網(wǎng)站和出版《三農(nóng)中國》作為學(xué)術(shù)交流的平臺，為鄉(xiāng)村治理研究創(chuàng)造了良好的環(huán)境。
1.4 新鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)期
鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村治理幾乎是同時(shí)的，之所以分立出來作為一個(gè)新的階段是因?yàn)樗碇磥韼啄甑难芯孔呦颉＝陙恚詼罔F軍為首的北京學(xué)者開始嘗試沿著梁漱溟、晏陽初的足跡，興起新鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)。溫鐵軍認(rèn)為當(dāng)代新鄉(xiāng)村建設(shè)(Ｒｕｒａｌ Ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ)是工業(yè)化加速時(shí)期為了緩解城鄉(xiāng)對立和農(nóng)村衰敗、進(jìn)而危及國家的可持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行的、以知識分子和青年學(xué)生為先導(dǎo)的、社會(huì)各個(gè)階層自覺參與的、與基層農(nóng)民及鄉(xiāng)土文化結(jié)合的、實(shí)踐性的改良試驗(yàn)；也包括在理論研究層面和國際交流等方面的相關(guān)工作。[20]在實(shí)踐上，他做了一系列的嘗試。他創(chuàng)立晏陽初鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院，為新鄉(xiāng)村建設(shè)提供了實(shí)踐基地與交流平臺，發(fā)起大學(xué)生新鄉(xiāng)村行動(dòng)以培養(yǎng)農(nóng)村優(yōu)秀建設(shè)人才，開辟新鄉(xiāng)村建設(shè)試驗(yàn)基地以幫助提高農(nóng)民組織化程度，并于2005年成立鄉(xiāng)村建設(shè)中心，以整合全國各地的鄉(xiāng)村建設(shè)力量。而賀雪峰也在他的《新鄉(xiāng)土中國》中提到了從鄉(xiāng)村治理到鄉(xiāng)村建設(shè)，他指出：從2002年起，華中師大中國農(nóng)村問題研究中心在徐勇教授的領(lǐng)導(dǎo)下，將鄉(xiāng)村治理研究作為中心的核心競爭力，并以鄉(xiāng)村建設(shè)作為中心研究的目標(biāo)[21]244。鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設(shè)其實(shí)是一個(gè)概念的兩面，在許多情況下會(huì)被混用，如果非界定不同，則是前者偏向于綜合研究，后者更注重實(shí)踐運(yùn)用。正如賀雪峰所說：鄉(xiāng)村治理研究從發(fā)展和實(shí)踐角度看，其實(shí)就是鄉(xiāng)村建設(shè)，就是如何為9億中國農(nóng)民過上有尊嚴(yán)的、體面的生活而出主意、想辦法。[21]244從以吳毅、賀雪峰為代表的華中派在20世紀(jì)末完成了整體的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向至今，其研究理路便一直追隨著費(fèi)孝通先生，旨在通過細(xì)致深入的實(shí)地調(diào)查，發(fā)掘中國社會(huì)中蘊(yùn)藏的理論資源。其言在建設(shè)，足在田野，卻最終歸于學(xué)術(shù)。換言之，實(shí)地調(diào)查和試驗(yàn)僅是其進(jìn)行學(xué)術(shù)探究的手段。當(dāng)然，賀雪峰等人提出從鄉(xiāng)村治理到鄉(xiāng)村建設(shè)[21]244，便是致力于將學(xué)術(shù)成果運(yùn)用于實(shí)踐的宣言，其實(shí)行效果如何還有待觀察。
總而言之，從鄉(xiāng)村治理到鄉(xiāng)村建設(shè)，是村治從理論研究到實(shí)際運(yùn)用的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，華中派學(xué)者與北京派學(xué)者在這一點(diǎn)上殊途同歸。但同為新鄉(xiāng)村建設(shè)的倡導(dǎo)者，溫鐵軍與賀雪峰在看待建設(shè)過程中的價(jià)值偏向上又有所差異，賀雪峰認(rèn)為新鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)以文化建設(shè)為先，他提出：鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)是以人的生活本身為導(dǎo)引的價(jià)值觀與幸福觀的形成聯(lián)系起來，成為支持新的以人的生活本身為目的，以中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活，以儒家理念為導(dǎo)向的巨大的社會(huì)運(yùn)動(dòng)[21]249-250。而溫鐵軍則主張新鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為先，他認(rèn)為：中國存在兩大基本矛盾，一是人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾，二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本體制矛盾，所以中國應(yīng)加快城市化以緩解土地超載的人口壓力，應(yīng)該創(chuàng)造新的增長點(diǎn)[22]。他還提出：21世紀(jì)的選擇首先是要使民眾有恒心則有恒產(chǎn)，要把社會(huì)主義政治制度落實(shí)到經(jīng)濟(jì)制度上[23]。
新鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)是對民國時(shí)期鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的繼承和發(fā)展，兩者之間又存在著一定的區(qū)別。如果說當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村建設(shè)迫于生存的壓力，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村建設(shè)更偏于發(fā)展的需要；前者更強(qiáng)調(diào)教育的作用，后者強(qiáng)調(diào)多管齊下的綜合治理；前者主要由精英推動(dòng)，并沒有受到民國政府的承認(rèn)，后者卻得到了國家力量的扶持。
2、鄉(xiāng)村公共治理研究的主要論域
鄉(xiāng)村治理分為鄉(xiāng)政和村治兩大塊內(nèi)容，然而在進(jìn)行鄉(xiāng)村治理研究時(shí)，學(xué)者們大多將研究單位定在村莊。一來村莊作為一級完整的單位，其自身擁有一套完整的生長邏輯；二來村莊是處于國家與社會(huì)交叉處的特殊單位，其存在為自上而下的國家行政權(quán)力與自下而上的農(nóng)村社會(huì)力量提供了持續(xù)博弈的公共場域。因此本文論及鄉(xiāng)村治理，同樣將研究重點(diǎn)放在村治上，僅僅將鄉(xiāng)政作為村治的環(huán)境進(jìn)行歸納。鄉(xiāng)村治理話題下次級領(lǐng)域繁多，各領(lǐng)域的進(jìn)入時(shí)間及深度亦都有所區(qū)別。本文從鄉(xiāng)村治理的宏觀治理結(jié)構(gòu)層面入手，從鄉(xiāng)村治理的環(huán)境、主體和過程三個(gè)維度展開研究。
2.1 村治環(huán)境
如果將村莊視為獨(dú)立的個(gè)體來考察，以其邊界為限，我們可以將村治環(huán)境定義為一切影響村治發(fā)展的因素，它們在與村莊進(jìn)行著能量交換的過程中影響著村莊的內(nèi)部發(fā)展。因此，本文考察村治環(huán)境，主要定位在國家制度性變革對鄉(xiāng)村社會(huì)的影響。從改革開放至今，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)歷了一系列的變革，其中影響較大、至今仍在鄉(xiāng)村治理的學(xué)術(shù)視野中占據(jù)重要地位的有以下幾項(xiàng)。
(1)土地制度改革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的起點(diǎn)，因其重要的地位一直是學(xué)術(shù)界和政策工作者極其關(guān)注的熱點(diǎn)。其中，關(guān)于土地所有制問題和農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題被討論得最多。首先是關(guān)于土地所有制問題。三十年來我們一直堅(jiān)持的是土地的集體所有，對于這種所有制是否應(yīng)該延續(xù)，學(xué)界和官方有著不同的看法。第一種主張是土地國有化，它提倡廢除土地集體所有制，實(shí)行一切土地國有制，賦予農(nóng)民永佃權(quán)，農(nóng)民可以自由地經(jīng)營、出租、轉(zhuǎn)讓、入股甚至在國家政策允許的范圍內(nèi)出售土地。第二種主張是土地私有化，即把土地產(chǎn)權(quán)完全交予農(nóng)民。該觀點(diǎn)的持有者認(rèn)為，中國目前存在的三農(nóng)問題，根本癥結(jié)就在于農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有，從心理上，農(nóng)民不認(rèn)為自己種的地是自己的，所以沒有長遠(yuǎn)投資于土地的打算。[24]第三種主張是在現(xiàn)行的土地集體所有制基礎(chǔ)上完善承包制度。此觀點(diǎn)認(rèn)為土地國有化比較脫離實(shí)際，而土地私有化只強(qiáng)調(diào)了土地的經(jīng)濟(jì)功能而忽略了其保障功能，只有堅(jiān)持土地集體所有制最符合中國國情和漸進(jìn)式改革的理念。但持此觀點(diǎn)的學(xué)者同樣分析了現(xiàn)行土地承包制度的種種弊端并提出要對土地承包法進(jìn)一步完善。其次是關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題。此話題在近兩年隨著農(nóng)村土地市場的出現(xiàn)和房產(chǎn)交易等相關(guān)問題的升溫而掀起一小股新的討論熱潮。學(xué)界現(xiàn)已達(dá)成的共識是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展，對農(nóng)村土地資源的合理配置和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展大有裨益。這方面的分析一般從三個(gè)角度進(jìn)行：一是從土地產(chǎn)權(quán)殘缺角度[25]；二是從交易收益角度[26]；三是從農(nóng)民保障的角度[27]。為保證土地使用權(quán)市場化轉(zhuǎn)讓的公平性，實(shí)現(xiàn)全國土地同制、同權(quán)、同價(jià)，周其仁還提出辦土地交易所的構(gòu)想[28]。即使學(xué)界討論得如火如荼，中央對農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)始終沒有從制度上進(jìn)行規(guī)范，而是一直采取默許的態(tài)度。地方政府則根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況各顯神通，逐漸出現(xiàn)了一田制、兩田制、三田制、重新發(fā)包、異地承包、反租倒包、委托經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營、股份合作制、租賃制、四荒拍賣等形式。學(xué)界對這些具體形式也有研究，旨在探索農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效率。
(2) 農(nóng)村稅費(fèi)改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革從2000年到現(xiàn)在一直是鄉(xiāng)村治理的研究重點(diǎn)。多年的研究一直圍繞著一個(gè)話題，即稅改政策的現(xiàn)實(shí)影響。在此主線下歷年的研究重點(diǎn)出現(xiàn)過微小的變化：2000年起，國家正式開始正稅清費(fèi)，所以頭兩年學(xué)界討論得較多的是稅改與農(nóng)民減負(fù)的關(guān)系；2002年側(cè)重的是稅改過程中遇到的困難分析及政策建議；2003年起有人開始關(guān)注改革的績效；2004年起，國家開始減免農(nóng)業(yè)稅，到2006年在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。從此，學(xué)界的研究主要轉(zhuǎn)向兩方面，一是對取消農(nóng)業(yè)稅的利弊分析；二是對由稅費(fèi)改革引起的配套改革，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的研究。
對于取消農(nóng)業(yè)稅這一政策，學(xué)者們有人贊成、有人反對。贊成者多從農(nóng)業(yè)稅存在的合理性進(jìn)行分析。他們認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅是封建時(shí)期的皇糧國稅在當(dāng)代的延續(xù)，是國家對農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制的歷史遺跡。在以農(nóng)補(bǔ)工的時(shí)代，國家需要它支持工業(yè)的發(fā)展，但是在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)稅完全失去了存在的理由。而反對者的理由不太統(tǒng)一：一種意見是從政府管理角度考慮，他們認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的取消會(huì)大大減少基層政府的財(cái)政稅收，削弱其提供公共服務(wù)的能力，使其只能采用弱者的手段[29]消極地應(yīng)付稅費(fèi)改革；另一種意見是從農(nóng)民負(fù)擔(dān)角度考慮，認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅的取消沒有減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，反而給農(nóng)民戴上了更重的枷鎖，因?yàn)橛啥愘M(fèi)改革所造成的鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)的缺口必須通過其他方式彌補(bǔ)，比如一事一議制度，這些制度的實(shí)現(xiàn)往往需要花費(fèi)更高額的成本，使得農(nóng)民要為村務(wù)的付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)稅時(shí)代。不管是從哪個(gè)角度分析，反對者們都對一點(diǎn)達(dá)成共識，即取消農(nóng)業(yè)稅的政治邏輯與治理邏輯是完全斷裂的。
筆者比較贊成第二種反對意見。農(nóng)業(yè)稅在農(nóng)民的負(fù)擔(dān)中本來占據(jù)的比重就不大，現(xiàn)在將其取消了，一方面對于農(nóng)民的整體減負(fù)并沒有太大的意義；另一方面，由此所造成的鄉(xiāng)村財(cái)政空白還必須借助另一種形式進(jìn)行補(bǔ)償(比如一事一議的高額成本，再如開征新的稅種)。取消農(nóng)業(yè)稅的根本目的是為農(nóng)民減負(fù)，緩和干群關(guān)系，但是經(jīng)過成本收益分析，我們發(fā)現(xiàn)稅改后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)比過去更重了，這不是違背了稅改的初衷嗎？部分學(xué)者僅僅看到了農(nóng)民擁護(hù)農(nóng)業(yè)稅的取消這一個(gè)點(diǎn)，卻沒有看到農(nóng)民抱怨由稅改引起的額外負(fù)擔(dān)這其他許多的點(diǎn)。這樣割裂地看問題對于我們客觀地評價(jià)一項(xiàng)政策是十分有害的。但現(xiàn)在，我們需要做的不是討論農(nóng)業(yè)稅是否應(yīng)該取消，而要討論的是在現(xiàn)今的稅費(fèi)制度下應(yīng)該如何防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。
(3) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革從1998年開始至今，作為稅費(fèi)改革的配套措施同步進(jìn)行。其相關(guān)研究分布較均勻，歷史回顧、現(xiàn)狀分析、前景展望皆有。回顧型研究主要是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一環(huán)進(jìn)行考察，其代表作是張新光的《論中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革25年》[30]，該文將中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷史劃為四個(gè)階段，對各階段改革的主要內(nèi)容、重要意義和面臨困境進(jìn)行了梳理。現(xiàn)狀分析型研究大多采用實(shí)地調(diào)查的方式，從具體的環(huán)境中尋找真實(shí)的政策反應(yīng)。展望型研究主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能及模式展開：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)模式的未來走向有四種，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、鄉(xiāng)公所、簡約鄉(xiāng)鎮(zhèn)和全能鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體哪一種模式應(yīng)成為改革的目標(biāo)，學(xué)界看法不一。主流的意見是弱鄉(xiāng)，即削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，例如李昌平、于建嶸、周紹金分別從農(nóng)民權(quán)利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治歷史及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力方面論證了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的必然性[31-33]；徐勇則列舉了現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與市場化、現(xiàn)代化、民主化要求的各方面差距，提出了縣政、鄉(xiāng)派、村治的格局[34]；也有人認(rèn)為簡約政府是最適宜模式[35]。與主流意見相反，有一種聲音認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)只能加強(qiáng)不能削弱，指出中華人民共和國的基石就是農(nóng)村基層政權(quán)基層政權(quán)出了問題，解決的方法只能是改善基層政權(quán)，目的還是加強(qiáng)基層政權(quán)，不是削弱或者取消基層政權(quán)。[36]事實(shí)上，反對者多是從政治邏輯出發(fā)進(jìn)行闡述，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的治理邏輯還關(guān)注不夠。
(4) 農(nóng)村公共服務(wù)。比較全面而深入地描述了農(nóng)村公共服務(wù)的著作當(dāng)推2002年徐小青主編的《中國農(nóng)村公共服務(wù)》[37]，該書對農(nóng)村公共服務(wù)研究的理論基礎(chǔ)、中國農(nóng)村公共服務(wù)的制度變遷、中國農(nóng)村公共服務(wù)需求等做了系統(tǒng)概括和分析。而農(nóng)村公共服務(wù)正式成為研究的重點(diǎn)確切地說是在2005年后，可以認(rèn)為這是由中央第七個(gè)一號文件帶起的研究熱潮。2005年后對農(nóng)村公共服務(wù)的研究主要分三種途徑：第一種關(guān)注的是農(nóng)村公共服務(wù)體系的建構(gòu)，這類研究在文章數(shù)量上所占比重最大，并常常與新農(nóng)村建設(shè)話語緊密聯(lián)系在一起，它們強(qiáng)調(diào)的往往是一個(gè)新字——新形勢、新問題、新思路。值得注意的是，在這些文章中，學(xué)者們大多對新農(nóng)村公共服務(wù)體系的構(gòu)建抱持著一種樂觀的態(tài)度，并比較一致地認(rèn)為政府在此過程中應(yīng)該并且也有能力加大財(cái)政投入。有人希冀借助外國的經(jīng)驗(yàn)為中國鄉(xiāng)村建設(shè)出謀劃策，他們將目光投注在韓國的新村建設(shè)運(yùn)動(dòng)上，比如華興順和龔維斌。不同的是，前者看到了我國的文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與韓國的諸多相似之處，并在此前提下根據(jù)韓國新村運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)對我國的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)提出了一系列的建議[38]；而后者不僅看到了兩國的相似之處，還指出兩國之間存在差異性，并斷言這直接決定了我國新農(nóng)村建設(shè)具有更大的復(fù)雜性和長期性[39]。第二種途徑關(guān)注的是農(nóng)村公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀，比如國家軟科學(xué)研究項(xiàng)目中國農(nóng)村公共服務(wù)體系創(chuàng)新：現(xiàn)狀、問題與對策，以長江三角洲部分地區(qū)為例對農(nóng)村公共服務(wù)滿意度及其差距進(jìn)行了實(shí)證分析[40]。第三種途徑則是從學(xué)理或現(xiàn)實(shí)角度論證政府推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的積極意義。
總的來說，關(guān)于國家制度安排對鄉(xiāng)村治理的影響，學(xué)界漸漸興起一股反制度霸權(quán)主義的呼聲，以賀雪峰、吳毅為首的華中派學(xué)者提出了中國農(nóng)村問題的解決需要依靠實(shí)地調(diào)查，結(jié)合本土資源。他們反對用第一世界的理論解釋第三世界的問題，反對外生的制度安排水土不服地嫁接在本土資源之上。潘維甚至對國家的剛性制度安排提出了嚴(yán)重質(zhì)疑，他在文中說，對中國農(nóng)村而言，全國一刀切的政策恒定不合理。改革二十五年來，哪個(gè)自上而下一刀切的農(nóng)村政策產(chǎn)生過積極結(jié)果？[36]
2.2 村治主體
目前在許多關(guān)于鄉(xiāng)村治理的著述中，對于治理主體的論述都是模棱兩可的。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)是村民群眾，中國農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民自我管理，自我教育和自我服務(wù)[8]3。另有學(xué)者指出，雖然鄉(xiāng)政村治已經(jīng)成為現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的大格局，但國家出于對農(nóng)村社會(huì)管理和控制的需要，仍然使其行政權(quán)力部分下滲到了鄉(xiāng)村社會(huì)，國家權(quán)力在基層的觸角就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。更多學(xué)者認(rèn)為，掌握了較多資源的村莊精英在村務(wù)決定中起著比一般村民更大的作用，他們才是實(shí)際意義上的治理主體。下面就幾類討論得較多的治理主體進(jìn)行觀點(diǎn)歸納。
(1) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。很多人研究鄉(xiāng)政，重點(diǎn)考察的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革及改革對村治的影響。換言之，學(xué)者們大多將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視為村莊治理的外在環(huán)境之一進(jìn)行研究，但也不乏學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)劃歸到村莊治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中。金太軍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)村治理最強(qiáng)而有力的國家力量。農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特殊功能以及鄉(xiāng)村利益的分殊，在一定程度上造成鄉(xiāng)政權(quán)力與村治權(quán)力在功能上的沖突，由此導(dǎo)致兩種權(quán)力的運(yùn)作界限不明、相互侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。許多鄉(xiāng)政機(jī)構(gòu)仍然將村級組織作為自己的下屬機(jī)構(gòu)，通過操控選舉及頒布政令干預(yù)村務(wù)[41]，從而造成國家權(quán)力在文本上的上收及事實(shí)上的下沉。與金太軍的看法相反，于建嶸認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力在衰落，他認(rèn)為隨著國家對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)依賴性的減弱和鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及傳統(tǒng)的權(quán)力文化向現(xiàn)代權(quán)利文化的轉(zhuǎn)變，國家的行政權(quán)力將逐漸退出鄉(xiāng)村的政治領(lǐng)域[32]，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治應(yīng)成為改革的題中之意。潘維亦看到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)本身的不足，但與于建嶸不同的是，他認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展方向不是民主化，而是行政化、公務(wù)員化，最終是法治化。[36]
(2) 普通村民。金太軍認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理的最終所有權(quán)掌握在農(nóng)民手中，農(nóng)民應(yīng)該是鄉(xiāng)村治理實(shí)質(zhì)意義上的主體[42]。但這種提法常受到質(zhì)疑，董磊明曾以蘇南地區(qū)為例，指出集體企業(yè)改制后，政商群體可能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)形成強(qiáng)力的勾結(jié)，社會(huì)關(guān)聯(lián)薄弱的普通村民將會(huì)由于無法形成自我保護(hù)機(jī)制而利益受損[43]。賀雪峰也曾稱理性算計(jì)的農(nóng)民終于會(huì)因?yàn)闆]有在日常生活中建立起足夠的人際關(guān)系，而在出現(xiàn)突發(fā)性生產(chǎn)生活事件時(shí)，沒有應(yīng)對能力。[21]36將農(nóng)民組織起來似乎已經(jīng)成為了鄉(xiāng)村治理主體研究中不可規(guī)避的話題。
20世紀(jì)90年代，不少學(xué)者將目光投向農(nóng)民的民間合作組織——農(nóng)民協(xié)會(huì)，希望農(nóng)民協(xié)會(huì)能承擔(dān)起帶領(lǐng)村民走向自治的任務(wù)。最初，學(xué)者們將研究領(lǐng)域轉(zhuǎn)向國外農(nóng)協(xié)，期望從國外的經(jīng)驗(yàn)中尋找到推動(dòng)國內(nèi)村治的助力。有人對日本農(nóng)協(xié)何以能夠有效對農(nóng)戶提供社會(huì)化的服務(wù)進(jìn)行了探究，認(rèn)為三位一體組織壟斷和綜合經(jīng)營是日本農(nóng)協(xié)能發(fā)生明顯效用的原因，并針對我國情況提出了一系列建議[44]；有人通過對韓國農(nóng)協(xié)作為第二縱隊(duì)的歷史變革及所起作用進(jìn)行考察，對我國政府建立類似第二縱隊(duì)，與作為第一縱隊(duì)的政府基層組織形成了良好競合關(guān)系的必要性及方式提出了政策建議[45]。隨著國內(nèi)草根ＮＰＯ的發(fā)展壯大，部分學(xué)者將鏡頭拉回到國內(nèi)，有人在經(jīng)濟(jì)生活方面進(jìn)行考察，指出我國農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民合作社，也取得了不小的成績，農(nóng)民有能力組織成合作社，或者集體講價(jià)，或者自行購銷加工，才可能與產(chǎn)前、產(chǎn)中環(huán)節(jié)平起平坐，獲得平均利潤。[46]但從張曉山等人提供的資料看，中國農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)組織鏈以公司＋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(有時(shí)甚至是縣政府)為主，而公司＋農(nóng)戶的模式遠(yuǎn)未成為聯(lián)結(jié)農(nóng)戶與市場的主導(dǎo)形式[47]。
(3) 村莊精英。如前文所述，村莊精英一方面是國家權(quán)力在村莊下沉的載體，另一方面是廣大村民治村的當(dāng)家人，一定程度上可以視為國家與社會(huì)權(quán)力的交接點(diǎn)。對精英結(jié)構(gòu)進(jìn)行解剖有助于透視整個(gè)國家與社會(huì)權(quán)力的相互作用，因此村莊精英一直是學(xué)界研究的重點(diǎn)。首先，在精英類型的研究上，賀雪峰、仝志輝等將村莊精英分為治理精英和非治理精英，前者掌握村莊正式權(quán)力資源，后者掌握傳統(tǒng)資源等其它資源[48]。有人將村莊精英劃分為政治精英(主要指村委村干)、文化精英(如宗族領(lǐng)袖和宗教領(lǐng)導(dǎo))和經(jīng)濟(jì)精英(如經(jīng)濟(jì)能人，私企老板等)。政治精英就相當(dāng)于賀雪峰提出的治理型精英，而經(jīng)濟(jì)精英和文化精英則是對非治理精英在生產(chǎn)領(lǐng)域的劃分。其次，在精英作用的研究上，陳潭、劉祖華通過對亞癱瘓狀態(tài)下，村莊精英博弈格局的全面解構(gòu)透視村莊權(quán)力運(yùn)行的全景，指出治理型精英因?yàn)榇砣撕捅O(jiān)護(hù)人角色的沖突陷入進(jìn)退兩難的境地，而非治理型精英伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迅速成長，逐漸擁有了與治理型精英討價(jià)還價(jià)的能力，并希冀在村莊治理中占有一席之地[49]。而在不同類型的非治理型精英所發(fā)揮的作用上，各家觀點(diǎn)又有分歧，謝岳認(rèn)為在當(dāng)代中國的地方社會(huì)，由于文化的治理早已讓位于政治的經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)治，文化精英在鄉(xiāng)村社會(huì)的重要性顯得越來越微不足道。[50]麻國慶卻在閩北樟湖鎮(zhèn)的田野調(diào)查中得出與之相反的結(jié)論，麻文認(rèn)為，制度化宗族的消失并不意味著基于血緣和文化機(jī)制的宗族關(guān)系的解體隨著20世紀(jì)70年代末的中國農(nóng)村政策的轉(zhuǎn)型與體制的突破，以家為中心的經(jīng)濟(jì)單位的確立，以地緣為基礎(chǔ)的村落功能的相對弱化，農(nóng)村的宗族組織又以其固有的文化傳統(tǒng)和特有的屏蔽色彩，展現(xiàn)在我們面前。[51]所有的村莊精英中，宗族精英最引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，宗族勢力的存在現(xiàn)狀以及其應(yīng)然走向，一直是討論的焦點(diǎn)。
鄉(xiāng)村治理主體究竟是誰，不能一概而論。9億農(nóng)民居住在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方文化傳統(tǒng)、居民性格特征、生態(tài)環(huán)境及氣候條件均差異極大的非均衡的中國農(nóng)村，有著其形態(tài)萬千的生活方式。因此，究竟是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英還是普通村民為治理主體應(yīng)該考慮其作為治理基礎(chǔ)的本土資源。如果必須定義一個(gè)通用的法則，筆者給出的建議是：社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能由獨(dú)立的社區(qū)性經(jīng)濟(jì)合作組織承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要承擔(dān)公共服務(wù)功能，其職能止步于社會(huì)組織起作用的領(lǐng)域，而在強(qiáng)社會(huì)關(guān)聯(lián)和村莊記憶的地域可以適當(dāng)發(fā)揮宗族勢力的作用，以調(diào)解公權(quán)力無法介入的私人領(lǐng)域中凸現(xiàn)的矛盾。
2.3 村治過程
村治過程，即鄉(xiāng)村治理中，村莊內(nèi)部進(jìn)行選舉、決策、管理和監(jiān)督的過程。近年來，學(xué)界對村治過程的研究較多集中在選舉、決策和管理環(huán)節(jié)，其中村級選舉、一事一議和村級財(cái)務(wù)管理皆是熱議的話題。
(1) 村級選舉。村級選舉在村治領(lǐng)域一直是備受關(guān)注的議題，也曾經(jīng)被喻為中國政治學(xué)界一批村民自治研究者改變研究視域，進(jìn)入一個(gè)更為寬廣的鄉(xiāng)村社會(huì)研究領(lǐng)域的切口、路徑和策略。[52]針對中國農(nóng)村民主制度建設(shè)中的競選方式問題，學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)：有人認(rèn)為村級選舉真實(shí)地反映了中國農(nóng)村民主改革的進(jìn)程，有些學(xué)者的研究工作卻得出了農(nóng)民不滿意村級選舉的結(jié)論。在兩種不同的假設(shè)下，很多學(xué)者對村級選舉的程序進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并對如何進(jìn)一步改善選舉機(jī)制提出了寶貴的建議。對于村級選舉方式的改進(jìn)，也存在著兩種對立的觀點(diǎn)：黨國英認(rèn)為村級選舉要借助國家的力量來強(qiáng)制推行，他提到中國農(nóng)村的問題說到底還是一個(gè)松綁問題，如果聰明的政治家主動(dòng)松綁，事情的發(fā)展要好一些。[53]而與此同時(shí)，仝志輝得出與之相左的結(jié)論，他認(rèn)為相對于國家強(qiáng)權(quán)的介入，更重要的是農(nóng)村內(nèi)在能力的發(fā)掘，是注重發(fā)育村莊自治基礎(chǔ)[54]。
(2) 一事一議。所謂一事一議，是指在農(nóng)村興辦集體公益事業(yè)時(shí)，所需要的資金要通過村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)集體討論、研究，實(shí)行專事專議的辦法籌集部分資金，其初衷是為了彌補(bǔ)因稅費(fèi)改革取消的村級提留所造成的資金缺口。但在通過學(xué)者一系列的調(diào)查佐證后得出較一致的結(jié)論是：一事一議在實(shí)施過程中存在著嚴(yán)重的隱患。有人認(rèn)為，一事一議存在著交易成本太高制度設(shè)計(jì)不盡合理組織者缺乏積極性等缺陷[55]。有人根據(jù)稅費(fèi)改革對廣東農(nóng)村基層政府影響的調(diào)查分析，得出了一事一議難以開展，農(nóng)村基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)陷于癱瘓的結(jié)論[56]。有人則詳細(xì)分析了實(shí)踐中影響一事一議達(dá)到最優(yōu)均衡的各項(xiàng)因素，提出現(xiàn)階段在廣大農(nóng)村實(shí)行的一事一議，由于流動(dòng)人口、宗族勢力、農(nóng)民貧窮等諸多因素的影響，在實(shí)踐中達(dá)不到理論上的最優(yōu)解，甚至可能得到一些我們所不愿意看到的結(jié)果。[57]
(3) 村級財(cái)務(wù)。對村級財(cái)務(wù)的研究主要分為兩個(gè)方面，一是村級財(cái)務(wù)管理，二是村級負(fù)債。在村級財(cái)務(wù)的研究方面，學(xué)界已經(jīng)形成一個(gè)共同的前提認(rèn)知，即村級財(cái)務(wù)管理混亂是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作中一個(gè)比較突出的問題，有效解決此問題已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中刻不容緩的任務(wù)。在ＣＳＳＣＩ上對村級財(cái)務(wù)管理進(jìn)行搜索，得到的論文基本上遵循同一寫作模式，即村財(cái)管理中存在的問題——問題形成原因——解決的對策建議。就存在問題來說，主要有會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱財(cái)會(huì)人員素質(zhì)不高指導(dǎo)和監(jiān)督不夠財(cái)務(wù)公開度不高財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)太重等看法。針對這些問題，學(xué)者們提出的政策建議，比較一致的有加強(qiáng)村級財(cái)務(wù)管理法律法規(guī)建設(shè)完善財(cái)務(wù)公開制度提高財(cái)務(wù)管理人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)等。筆者認(rèn)為圍繞村級財(cái)務(wù)管理的研究有著趨同化的走勢，研究的側(cè)重、寫作的邏輯上尚未看到大的創(chuàng)新，對于政策建議只提到了表面，沒有對其適用性、可操作性進(jìn)一步地深入。而對于村級負(fù)債的研究，學(xué)界較多的集中在村級負(fù)債的區(qū)域差異考察上。運(yùn)用得較多的是兩種視角：一種是從地方政府積極性的差異及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異， 來解釋村級負(fù)債的區(qū)域差異[58]；另一種是從農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的差異出發(fā)，解釋村級債務(wù)的區(qū)域差異和鄉(xiāng)村治理的發(fā)展不均[59]。
3、鄉(xiāng)村公共治理研究的學(xué)術(shù)趨勢
對十年來鄉(xiāng)村治理相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行回顧分析，可以隱約看出鄉(xiāng)村治理研究的發(fā)展趨勢，本文將從三方面進(jìn)行總結(jié)：研究方法上從單一視角到多學(xué)科多方法的融合；研究單位上從村莊研究到區(qū)域研究；研究重點(diǎn)上從對村莊內(nèi)部過程的研究到村莊外部環(huán)境的研究。
3.1 從單一視角分析到多學(xué)科多方法的交叉綜合30年來，村治研究逐漸從單一視角分析轉(zhuǎn)向多學(xué)科、多方法的交叉綜合。從學(xué)科類別上看，20世紀(jì)80年代，學(xué)者們對村民自治的考察多從政治學(xué)角度出發(fā)，對其功能的研究也大多與推進(jìn)民主化相關(guān)。此后人們發(fā)現(xiàn)村民自治這單一制度已經(jīng)無法容納鄉(xiāng)村生活的方方面面，以治理為主線的新研究方向便開始吸納各種學(xué)科領(lǐng)域的人才。有人從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度核算稅費(fèi)改革的成本，有人從歷史學(xué)角度考察土地制度的變遷，有人從人類學(xué)角度闡釋宗族文化的興衰；我們甚至可以在同一領(lǐng)域、同一事件上看到多重學(xué)科的交叉分析。從研究方法上看，由于多重學(xué)科的交叉為學(xué)術(shù)嫁接提供了便利，鄉(xiāng)村治理的學(xué)者開始嘗試各種分析工具的借用，如田野調(diào)查、比較分析、實(shí)驗(yàn)分析、制度分析、博弈分析等。田野調(diào)查是人類學(xué)、民族學(xué)研究的常用方法之一，主要包括口述史、案例分析及問卷調(diào)查等具體方法。改革開放以來的一系列變革刺激了國內(nèi)學(xué)者中國本位意識的增長和對泛西主義的反感，從而使得學(xué)界開始強(qiáng)調(diào)第一手材料的重要性，田野調(diào)查也便成了學(xué)者們的最偏愛的取材方式。比較分析往往與田野調(diào)查結(jié)合在一起，它最常被運(yùn)用于同一時(shí)段內(nèi)不同區(qū)域的斷面分析上。值得注意的是，隨著中層理論[60]的提出和區(qū)域研究的興起，比較分析在鄉(xiāng)村治理研究中占據(jù)越來越重要的地位。實(shí)驗(yàn)分析法的運(yùn)用可追溯到二十世紀(jì)梁漱溟和晏陽初時(shí)期。而本世紀(jì)初，伴隨著鄉(xiāng)村建設(shè)話語的復(fù)興，一場場以村莊為研究單位的試驗(yàn)在中國大地上迅速蔓延。其中較具影響力的有周鴻陵的天村試驗(yàn)、賀雪峰的洪湖試驗(yàn)、溫鐵軍的翟城試驗(yàn)及何慧麗的蘭考試驗(yàn)。不過這些試驗(yàn)與其說是為了科學(xué)研究收集資料，不如說是為了將研究所得付諸于建設(shè)，致力于推廣。制度分析從20世紀(jì)七八十年代開始隨村民自治的興起而生，其開山之作為徐勇的《中國農(nóng)村村民自治》[8]，該著作的制度分析部分主要從理論上對村民自治制度進(jìn)行了全面探討。此后隨著稅改制度、醫(yī)改制度、土地制度等一系列變革的發(fā)生，制度分析亦被大量地運(yùn)用到相關(guān)文獻(xiàn)中。還有人將博弈論方法引入到鄉(xiāng)村公共治理研究中來，如陳潭等[49]。總之，中國的鄉(xiāng)村治理研究已逐漸進(jìn)入多學(xué)科交叉研究的階段，其中田野調(diào)查是最主要的研究方法，比較分析和實(shí)驗(yàn)分析則以其強(qiáng)大的生命力成為了未來研究的新趨勢，多學(xué)科、多方法的進(jìn)入將使村治研究變得更加立體而完滿。
3.2 從村莊研究到區(qū)域研究、從鄉(xiāng)村治理到地方治理在最初的田野調(diào)查中，許多社會(huì)學(xué)者和人類學(xué)者都習(xí)慣于將村莊作為研究單位，并試圖通過對某一村莊歷史變遷的研究來解讀中國。這種研究方式其實(shí)牽扯到一系列難以回答的問題：作為樣本的村莊是否能夠代表中國？由此樣本推演出的政策是否具有普適的價(jià)值？這或許是全世界的人類學(xué)者都為之頭痛的問題，因?yàn)橹袊螒B(tài)萬千的村莊結(jié)構(gòu)，使得村治研究一遇到村莊類型劃分的問題便會(huì)寸步難行。我們常常會(huì)發(fā)現(xiàn)，在南方的村莊適用的經(jīng)驗(yàn)放到北方的村莊會(huì)水土不服，即使同是南方的村莊，也會(huì)有經(jīng)濟(jì)程度、歷史遺留、文化形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)等種種不同。于是有人提議，用多重標(biāo)準(zhǔn)來尋找同類型村莊。但當(dāng)我們試圖用地理位置、經(jīng)濟(jì)程度、村莊關(guān)聯(lián)等多項(xiàng)指標(biāo)一層層往下分，最后也許會(huì)尷尬地發(fā)現(xiàn)世界上沒有兩片相同的葉子。村莊類型的難以劃分，直接給我們出了一個(gè)難題：如何升華我們從田野調(diào)查中得到的靈感？或者說，我們應(yīng)該用什么樣的尺度去解讀中國？這個(gè)尺度的選擇標(biāo)準(zhǔn)是什么——地緣？文化？或是其他的能夠獲得村莊集群共有認(rèn)同的因素？尺度的把握不準(zhǔn)很容易造成政策回歸后的無所適從。針對一系列的問題，弗里德曼和施堅(jiān)雅等人開始提倡漢學(xué)人類學(xué)，用經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的方法解讀宏觀中國。弗里德曼主張不能以村莊民族志為模式，不能以村莊研究的數(shù)量來堆積出一個(gè)中國來，而要關(guān)注村莊和國家的關(guān)系，從整體上說明中國到底是一種什么樣的社會(huì)。施堅(jiān)雅則提出了標(biāo)準(zhǔn)集市的概念，并指出中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)體是由標(biāo)準(zhǔn)集市連接起來的宏觀經(jīng)濟(jì)區(qū)域[61]6-7。20世紀(jì)八九十年代，國內(nèi)不少學(xué)者也在區(qū)域比較研究方面做出了努力，其中最典型的代表是曹錦清，他用四個(gè)月的時(shí)間，走馬觀花式地看遍了河南十多個(gè)縣，寫出《黃河邊的中國》[62]，從此將研究的路徑轉(zhuǎn)移到區(qū)域比較上來。
從單個(gè)村莊到中觀層次上的區(qū)域研究再到對整個(gè)中國的解讀，是鄉(xiāng)村治理研究的一種趨勢，如何在個(gè)案研究的基礎(chǔ)上，以區(qū)域研究作為中介，進(jìn)入到對中國社會(huì)整體的理解，進(jìn)入到對非均衡中國農(nóng)村的認(rèn)識，是當(dāng)前學(xué)界正在努力解決的問題，也是仍然有待努力的方向。[63]但這其中有一個(gè)無法規(guī)避的問題，即條件限制下的縱深取舍。我們做實(shí)地考察，常常既希望研究得足夠深入，又期待研究成果能具有寬領(lǐng)域的代表性，而這正如一個(gè)問題的兩端，當(dāng)我們試圖進(jìn)行更廣闊的橫斷面對比時(shí)便難以做到長時(shí)性的深入研究，我們只有寄期望于更多學(xué)者的努力和兩種方向上的取長補(bǔ)短。另外，需要指出的是，隨著公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的不斷均等化，隨著城市與鄉(xiāng)村不斷地膠結(jié)和趨同，融合社區(qū)治理與鄉(xiāng)村治理研究的地方治理研究將會(huì)超越單純的鄉(xiāng)村治理研究。
3.3 從村莊內(nèi)部過程研究到村莊外部環(huán)境研究
20世紀(jì)八九十年代，村民自治興起，各界學(xué)者紛紛將目光投注在村莊自身的修復(fù)和發(fā)展過程上。以華中派學(xué)者為例，1999年的村民選舉曾為他們拉開了一個(gè)深入探尋農(nóng)村內(nèi)部機(jī)理和過程的豁口，其后甚至引起了其集體學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)向。事實(shí)上當(dāng)時(shí)對村民自治的研究更多地偏向于對村莊內(nèi)部過程的獨(dú)立考察，這種考察難以避免地帶有一定的空間割裂性。而隨著研究的深入和區(qū)域研究的興起，學(xué)者們逐漸感覺僅就村莊來研究村莊會(huì)產(chǎn)生不識廬山真面目，只緣身在此山中的問題。于是以賀雪峰、吳毅為代表的華中派的學(xué)者進(jìn)行了研究路徑的第二次集體轉(zhuǎn)向。他們開始從村莊外部環(huán)境、內(nèi)外關(guān)系及內(nèi)外能量交換的角度去開展研究，通過對全國不同區(qū)域農(nóng)村進(jìn)行深入調(diào)查，理解當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會(huì)的狀況及其區(qū)域性差異，從而理解諸如村民自治制度進(jìn)入不同鄉(xiāng)村社會(huì)的過程、機(jī)制及其后果。[52]這種變化直觀地反映在了村治研究相關(guān)文獻(xiàn)的數(shù)量變化上(不完全統(tǒng)計(jì)。如圖1所示。
由圖1可見，從文章數(shù)量上看，近十年來關(guān)于村治過程的研究不多，最近兩年還有下滑趨勢。從學(xué)術(shù)深度上看，自從村民選舉的話題過時(shí)之后，學(xué)界對于村治過程的研究一直未再深入。相關(guān)文獻(xiàn)或者是僅從單一角度切入分析——比如對一事一議制度，學(xué)者們大多僅從政治學(xué)角度切入，就事論事，發(fā)表的文章也多是簡單的政策評議；或者僅停留在問題表面——比如對村級財(cái)務(wù)管理的研究只停留在對策建議表層，極少看到對政策建議的可操作性進(jìn)行論證及對新對策的發(fā)掘。反之，村治環(huán)境方面文章的數(shù)量與質(zhì)量則體現(xiàn)了學(xué)者們濃厚的研究興趣。比如學(xué)者們談財(cái)政，已不再僅僅局限于村莊內(nèi)部的財(cái)政管理，而開始關(guān)注與財(cái)政問題緊密相關(guān)的稅費(fèi)改革制度。事實(shí)上，稅費(fèi)改革就像一枚魚鉤，拉起了隱藏在鄉(xiāng)村生活中復(fù)雜的鄉(xiāng)村兩級關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并牽帶出許多潛伏著的問題，使得原本已不太平靜的村莊生活變得更加動(dòng)蕩。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革等一系列配套改革應(yīng)運(yùn)而至，都是為了減少尾隨后稅費(fèi)時(shí)代而來的副作用。或許以稅改及其相關(guān)配套措施對鄉(xiāng)村社會(huì)的介入、運(yùn)行及影響為觀察點(diǎn)，順藤摸瓜能觸及鄉(xiāng)村社會(huì)中各種要素交匯的場域，進(jìn)而從中觀層面上閱讀和理解鄉(xiāng)土中國。
項(xiàng)目來源：教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃（ NCET－07－0858）。
作者簡介：陳潭（1969－），男，湖南常寧人，政治學(xué)博士，中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師；羅曉俊（1986－），女，廣西柳州人，中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心碩士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第4期
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