鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的中國道路與地方實踐（筆談）
編者按：鄉(xiāng)村治理水平不但決定著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展質(zhì)量，而且是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定性變量，迫切需要把握全面現(xiàn)代化進程中鄉(xiāng)村治理與人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、思想觀念深刻變化的互動關(guān)系，從鄉(xiāng)村公共職能、鄉(xiāng)村公共決策、鄉(xiāng)村公共服務(wù)三個層面，審視鄉(xiāng)村社會公共需求的結(jié)構(gòu)性矛盾：最迫切需要的供不應(yīng)求與不是最迫切需要的供大于求，有效破解基層群眾對公共資源配置和基本公共服務(wù)的需求表達困難和缺乏影響力的難點堵點，確保公共服務(wù)滿足農(nóng)民最迫切的需要，公共決策實現(xiàn)農(nóng)民最廣泛的參與，公共權(quán)力滿足農(nóng)民最根本的愿望。為回應(yīng)時代命題，本刊組織了7位學(xué)者圍繞鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的中國道路與地方實踐進行了探討，助力于理論研究與實踐探索。
本文討論鄉(xiāng)村治理這一議題的緣起，既是對現(xiàn)實問題的發(fā)現(xiàn)，也是對國家政策的思考，還是對現(xiàn)行涉農(nóng)管理框架的反思。我們在長期下鄉(xiāng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理干部對于鄉(xiāng)村工作感到迷茫——地方干部不知道該做什么，或者是不清楚有些做法對不對，也不知道該怎么改進，不論是鄉(xiāng)村干部還是農(nóng)業(yè)局的干部，許多人都感到迷茫、陷入行動困境。從國家政策層面的大背景來看，盡管已經(jīng)提出來國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但就鄉(xiāng)村公共治理現(xiàn)狀來看距離該目標仍然很遠，這也是我們農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的短板，需要進行系統(tǒng)性的反思。
現(xiàn)行的涉農(nóng)管理框架，仍具有明顯的三個痕跡，這里的“痕跡”我將其作為負面的詞來看待：其一，是歷史傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會的痕跡，不同的鄉(xiāng)村，不同文化下治理的結(jié)果差別很大；其二，是農(nóng)民公社制度下的村社治理痕跡，盡管鄉(xiāng)村已經(jīng)發(fā)生很大的變化，但至少在村社一級還是存在公社制度遺留下的問題；其三，是計劃經(jīng)濟的痕跡。就現(xiàn)狀而言，如果我們要講現(xiàn)代化，對立面就是傳統(tǒng)，而以上所言仍是需要面對的問題，也是鄉(xiāng)村治理的難點所在。
一、鄉(xiāng)村及涉農(nóng)公共治理四個發(fā)展階段
鄉(xiāng)村公共治理包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社兩個層次的公共治理。新中國成立以來我國鄉(xiāng)村形成了中國特色的鄉(xiāng)村治理體系，但這一體系是不斷變化的，鄉(xiāng)村治理體系變化的一個主要線索，是鄉(xiāng)村“結(jié)構(gòu)—功能”體系的演變。本文以“結(jié)構(gòu)—功能”體系為視角對鄉(xiāng)村公共治理（包括涉農(nóng)公共治理）進行梳理，重點討論鄉(xiāng)村公共治理的任務(wù)主體、目標客體及相互協(xié)調(diào)等方面的內(nèi)容，提出未來鄉(xiāng)村公共治理需要注意的內(nèi)容。
新中國成立以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷了從人民公社體制到社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，村社治理制度背景演變總體上經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，在這四個階段中鄉(xiāng)村公共治理的制度背景、治理主體、治理任務(wù)以及治理形態(tài)等都處于不斷變遷之中，在每一階段公共治理主-客體結(jié)構(gòu)和功能任務(wù)都有其特點：
第一階段是1949~1981年，總體屬于人民公社階段。這一階段從結(jié)構(gòu)上看鄉(xiāng)村治理體系就是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的政社合一治理體制，人民公社結(jié)構(gòu)體是為了支持國家的工業(yè)化而產(chǎn)生，其功能以簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理為主，而其產(chǎn)生與功能就反映出了“結(jié)構(gòu)-功能”之間的關(guān)系。雖然這個制度已經(jīng)畫上句號，但仍留下許多痕跡。
第二階段是1982~2002年，村民自治制度成為村社的基本治理制度。這一階段要解決的問題是讓農(nóng)民自己養(yǎng)活自己，因此催生了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村民自治。在這一過程中盡管提出了“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營體系的概念，但生產(chǎn)或治理單位基本上以家庭為主，因此實際上就是一個集體在分化的過程。該階段，從財政角度而言，人民公社體制的影響沒有完全消失，村民仍然需要自己籌資解決鄉(xiāng)村的一些公共服務(wù)的問題，給農(nóng)民帶來的負擔(dān)變重，以致出現(xiàn)了“三農(nóng)”問題。
第三階段是2003~2012年，屬于農(nóng)村公共財政建設(shè)時期。該階段，鄉(xiāng)村治理開始逐漸被看成國家正式治理的一個部分。過去城市由國家管、農(nóng)村由農(nóng)民自己管的誤解開始被糾正，因此基本公共服務(wù)均等化、公共財政等概念被相繼提出。在這一階段國家治理開始逐步介入農(nóng)村，但并未以強力介入，而是以公共財政介入為主。但由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這一階段意外的問題是農(nóng)村空心化、城鄉(xiāng)人口流動，進而造成村社治理能力弱化等。
第四階段是2013年之后，屬于以脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興為標志的國家全面介入階段。為了解決村社治理的弱化問題，同時也是為了實現(xiàn)國家的鄉(xiāng)村治理目標，國家主體在不斷強化，此時國家的介入是超強的介入，第一書記、駐村干部等起到了更大的作用。但同時，也出現(xiàn)幾個新的重要的問題，如行政成本過高、治理主體疲態(tài)和治理方式內(nèi)卷化。這個階段各地也探索了不同的多樣化的鄉(xiāng)村公共治理模式，但鄉(xiāng)村公共管理的結(jié)構(gòu)仍在轉(zhuǎn)型中、并未定型。
二、鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理功能目標的多樣化
現(xiàn)階段，隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的深入推進，涉農(nóng)公共治理行為主體和任務(wù)目標正逐漸多元化、復(fù)雜化。鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理在功能上呈現(xiàn)多樣化特征。從宏觀看，在政治愿景視角下，鄉(xiāng)村振興是總抓手，現(xiàn)代化是路徑，共同富裕是目標。村級組織是落實鄉(xiāng)村振興政策、就近就便提供公共服務(wù)、化解基層矛盾的關(guān)鍵載體，要優(yōu)化村社本級治理體系，加強村社治理能力建設(shè)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。從中觀看，在行政管理的視角下，涉農(nóng)公共管理的功能是達成多目標，但實際上基層的現(xiàn)實矛盾較為突出，比如到底是鄉(xiāng)村振興局還是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責(zé)鄉(xiāng)村建設(shè)；比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管不了農(nóng)村的許多涉農(nóng)事務(wù)，但是農(nóng)業(yè)法又規(guī)定由農(nóng)業(yè)行政主管部門管理。同時，多目標沖突下的管理難度較大，比如在許多同時涉及土地利用、種子管理、水資源、經(jīng)營權(quán)、生產(chǎn)殘余與排放、標準化與職業(yè)化等復(fù)雜問題時，目標之間往往是沖突的、不一致的。從微觀看，在生產(chǎn)經(jīng)營的角度下，涉農(nóng)公共管理的功能即使全面彰顯或者實現(xiàn)鄉(xiāng)村價值，但價值的歸屬也不一樣，不同價值之間的關(guān)系既可以是相加、相乘，也可以是除法、替代關(guān)系。因此，從宏觀、中觀、微觀不同視角看，不同主體的利益是不一致的。
三、鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理對象（客體）的復(fù)雜化
一方面，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理對象的異質(zhì)性加強；另一方面，新的不同的利益相關(guān)者出現(xiàn)，鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理對象，即客體也呈現(xiàn)新的特點。首先，在鄉(xiāng)村治理體系中，村社既是主體也是客體。但從治理鄉(xiāng)村的角度來看，村社主要為公共行政的客體，但就村社到底是村還是社的問題，不同視角有不同的探索。在中國北方地區(qū)，村民較為聚居，“村”的概念在北方可以應(yīng)用；但對中國南方地區(qū)來說，村民較為散居，“村”的概念就相對大得多。而“社”更多地指文化共同體，反觀村一級，因其并非熟人社會故無法成為共同體概念。從另一個角度講，行政管理對象還有可能是承包戶。當(dāng)農(nóng)民的土地出現(xiàn)了糾紛或是出現(xiàn)不適當(dāng)?shù)慕?jīng)營行為時，政府應(yīng)該問責(zé)的是承包農(nóng)民還是集體經(jīng)濟組織，這是不確定的。同時， “戶”的概念也不完全恰當(dāng)，“戶”并非民法概念上的“戶”，在民法上“戶”更多強調(diào)的是自然人的作用，而在涉農(nóng)治理中到底是以自然人還是戶承擔(dān)責(zé)任？“戶”本來應(yīng)該是一個社會性概念，但仍存在很多法律糾紛，比如戶主在協(xié)議上簽了字，但是家庭成員并不認賬，因此到底管理對象是經(jīng)營個人為主，還是以戶為主？仍然是一個重要問題。其次，傳統(tǒng)主體的變化也帶來了客體的變化。一方面，傳統(tǒng)主體在變化，呈現(xiàn)出一人多身份的特征，表現(xiàn)出戶籍權(quán)、自治組織成員權(quán)、集體經(jīng)濟組織成員權(quán)、居住權(quán)等四種身份分離的狀態(tài)。村民不再像過去一樣是同質(zhì)化的，反而差異很大，每個人的存在的社會市場不都是一樣的。最后，當(dāng)前不斷出現(xiàn)的新市場主體在介入涉農(nóng)治理，對其管理方式到底是參照城市進行屬地管理，即鄉(xiāng)村所有居住人歸村民委員會管，還是由其他主體或是依其他方式管理，也仍然無法定奪。
四、鄉(xiāng)村公共管理主體的協(xié)調(diào)整合難度大
從鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理主體的特點來看，首先是從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為主轉(zhuǎn)向多部門，比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、市場管理部門、衛(wèi)生健康部門等各管各事，但也就因此出現(xiàn)了九龍治水、多頭管理、重復(fù)管理、管理空白等問題，形成一個部門說了不算或是多個部門說了也不算的尷尬境地，部門與部門之間的矛盾很大。其次，鄉(xiāng)村社會在地域、文化、傳統(tǒng)及經(jīng)濟狀況等諸多方面存在較大差異性和異質(zhì)性，主體的管理許可行為在不同時間、不同地區(qū)間差異較大，無法為涉農(nóng)治理提供穩(wěn)定的預(yù)期。再次，主體的工具措施創(chuàng)新不足、地方適應(yīng)性不強，就目前來看，主要是以運動型、強制手段來進行涉農(nóng)治理，以保證對鄉(xiāng)村治理的主動權(quán)以及社會資源的提取，在這種格局下，國家強制力掌握著主動權(quán)。最后，基層管理主體治理存在碎片化問題，因部門壁壘、責(zé)權(quán)安排欠科學(xué)等因素存在，他們在管理執(zhí)行工作的具體運行中暴露出缺位、越位、交錯等弊端，造成一種行政低效狀態(tài)，因此基層管理主體的作用如何能夠有效發(fā)揮是最大的難點。
五、結(jié)語
盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得很大成績，但鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共治理也顯現(xiàn)出許多前所未有的發(fā)展中的問題，如成本-效能不平衡、法治化水平低、缺少穩(wěn)定預(yù)期、大量地采取超常規(guī)的措施、城鄉(xiāng)二元下的農(nóng)民問題沒有根本解決等等。歸根結(jié)底，這些問題反映出鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理的結(jié)構(gòu)與功能不協(xié)調(diào)的問題。因此，鄉(xiāng)村公共治理的解決方案到底是現(xiàn)實問題導(dǎo)向的以結(jié)構(gòu)定功能，比如以清單制進行治理功能界定？還是目標導(dǎo)向的以功能定結(jié)構(gòu)，比如通過超常措施的常態(tài)化或結(jié)構(gòu)再造手段進行治理？總的來說，涉農(nóng)公共管理的制度尚未定型，當(dāng)然也由于中國的地方差異性、復(fù)雜性，它也難以在短時間內(nèi)定型，需要在國家統(tǒng)一性普遍性、地方鄉(xiāng)土差異性之間，在傳統(tǒng)、現(xiàn)代化之間找到平衡，而這一平衡的實現(xiàn)，仍需要學(xué)界、業(yè)界共同研究探索創(chuàng)新。
[作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院、人文與發(fā)展學(xué)院（北京市，100083）;鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)村治理評論》2024年1期]
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