據(jù)前方戰(zhàn)報，本次新冠疫情的演變似已出現(xiàn)拐點。此時思考治理問題，既是響應(yīng)中央號召，也是盡知識分子的綿薄之力。
有媒體人向我表示：“我們在討論此次疫情時，也會看哪個地方的政府反應(yīng)敏銳、反應(yīng)及時，在防控疫情、防止經(jīng)濟下行方面，能夠出臺更有效的政策。圍繞疫情防控的公共治理競爭，隱然顯現(xiàn)。”這算是疫情在倒逼國家公共治理體系和能力的提升。
同時，過去分析中國經(jīng)濟增長動因的時候，一個流行的表述是地方政府之間的“GDP競賽”極大刺激了經(jīng)濟增長。而這次疫情防控中初現(xiàn)端倪的地方之間的公共治理競爭，如果能持續(xù)深化，其意義絕不下于地方政府之間的GDP競爭。
是這樣嗎？先不要急于判斷，要有理論的耐心和歷史的耐心。
凝聚一個國家的是社會共識。基本共識缺失，則討論問題無法理性。不妨從社會最大的共識出發(fā)，尋找一個參照系，然后擺出各種理論和方案，相互比較，搞清楚為增長而競爭的來龍去脈。
面向長期、全局、多目標(biāo)最優(yōu)
說難也難，說容易，其實也容易。對一個國家來講，我相信容易達(dá)成這樣的基本共識，那就是：追求長期、全局和多目標(biāo)的發(fā)展。
所謂長期，就是既要為了這一代，也要為了子孫后代。比如說，既不能把掙的錢全部吃光喝光，什么都不留給未來，也不能把所有的錢全部用于投資。如果沒有消費，就沒人能掙錢繼續(xù)投資，經(jīng)濟增長就無法持續(xù)。消費和投資一定有一個最優(yōu)的比例關(guān)系，這是經(jīng)濟增長的黃金法則，偏離這個法則，就是過猶不及。
所謂全局，就是一個國家內(nèi)部不能搞各自為政，損人利己。比如，一個地方不能只要本地的經(jīng)濟增長，卻把工業(yè)廢水排到河里去，污染下游和其他地方，這是經(jīng)典的跨界外部性問題。一個國家（大國）之所以存在，一定是因為這個國家存在著某種全局性的公共利益，而在更小的國家無法實現(xiàn)。
所謂多目標(biāo)，就是民眾的需求一定是多樣性的，甚至在有限的資源下，不同目標(biāo)之間有一定沖突。即使某個個體的目標(biāo)很單一，也必須得承認(rèn)，足夠數(shù)量的民眾一定會產(chǎn)生豐富多彩的需求。對整個社會來講，不僅經(jīng)濟增長是需要的，安全、平等和環(huán)境質(zhì)量是一樣需要的。而隨著經(jīng)濟發(fā)展階段不斷提高，民眾的多元化需求只會越來越豐富。
地方政府間競爭，為了什么？
如果說最近二十年來在經(jīng)濟學(xué)界有些基于中國的理論流傳甚廣，甚至影響了政治學(xué)、社會學(xué)、公共管理等領(lǐng)域，那么，地方政府之間為實現(xiàn)增長而競爭的理論就是其中之一。
從上世紀(jì)90年代中期開始，有學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟增長目標(biāo)被作為評價地方官員政績的主要指標(biāo)。后來，北京大學(xué)的周黎安教授認(rèn)為，地方官員為了自己的晉升而追求經(jīng)濟增長目標(biāo)，使得地方政府有很高的激勵去推動地方的經(jīng)濟增長。直到赫赫有名的張五常教授以“縣際競爭”解釋中國奇跡，“為增長而競爭”的理論被社會公眾廣為知曉。
我并不否認(rèn)“為增長而競爭”的模式。只要設(shè)定了經(jīng)濟增長、招商引資和稅收的目標(biāo)，地方官員就可能加倍努力地干活。但是我不認(rèn)為“為增長而競爭”的模式可以實現(xiàn)社會最優(yōu)。以前面所說的長期、全局、多目標(biāo)的最優(yōu)為參照，必須要指出，“為增長而競爭”實現(xiàn)的是短期、局部和單目標(biāo)的發(fā)展。
“為增長而競爭”的模式好不好？這個評價完全與參照系的選擇有關(guān)。如果與政府完全不作為和亂作為相比（只要中國不是最差的)，你永遠(yuǎn)可以認(rèn)為，是特殊制度實現(xiàn)了中國經(jīng)濟的高速增長，但這并不意味著“為增長而競爭”的模式就無可改進了。
事實上，中國經(jīng)濟存在的一系列被中央高層稱為體制性和結(jié)構(gòu)性的扭曲均與“為增長而競爭”的模式有關(guān)。以下幾個例子，都是在中國的結(jié)構(gòu)性問題中基本有共識的。
先來看短期和長期的關(guān)系。請記住，中國地方政府追求的永遠(yuǎn)是官員在任期間的增長，它必然是短期的，因為地方官員的任期大多為3至5年。地方官員追求投資拉動GDP，結(jié)果在整個國家宏觀層面導(dǎo)致的現(xiàn)象是投資占比過高。在2008全球經(jīng)濟危機之前，中國GDP中投資的占比高出日韓兩國在歷史同期水平十個百分點。換句話來說，地方政府競爭恰恰是在宏觀上導(dǎo)致中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)偏離黃金率的原因之一。
再看局部和全局的關(guān)系。地方政府為增長而競爭，競爭的是本地增長。前面例子中舉的跨界污染只是現(xiàn)象之一。我曾經(jīng)在十多年前專門撰文指出過，地方間競爭所產(chǎn)生的更為嚴(yán)重的問題是地方之間的重復(fù)建設(shè)和市場分割問題。
一個大的國家，原本應(yīng)該實現(xiàn)地方之間相互分工的差異化發(fā)展。而長期以來中國出現(xiàn)的現(xiàn)象，往往是在一些熱點行業(yè)一哄而上。從上世紀(jì)80年代全國爭著上彩電生產(chǎn)線，一直到今天全國各地都在搞大數(shù)據(jù)和云計算，重復(fù)建設(shè)問題一直沒有離開中國經(jīng)濟。一旦在市場競爭中本地企業(yè)落敗，地方政府再給予各種補貼，阻礙地方間的市場競爭。這些一直是熟悉的配方，熟悉的味道。遺憾的是，全局最優(yōu)的目標(biāo)被損失了。
第三，再來看看單目標(biāo)和多目標(biāo)。如果說在改革開放之初，一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心，是全國上下的共識的話，這也與當(dāng)時中國急于擺脫貧窮面貌有關(guān)。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展并實現(xiàn)了全面小康，民眾的需求多元化是人性所趨。
我有研究發(fā)現(xiàn)，1994年之后，在分稅制的大背景之下，地方政府有很強的推動本地經(jīng)濟增長的動機，因此全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了基本建設(shè)支出在財政支出中的占比一直提高，而科教文衛(wèi)方面的支出占比持續(xù)下降的現(xiàn)象，一直到2006年才出現(xiàn)了扭轉(zhuǎn)。如果說“為增長而競爭”的模式真的是成功經(jīng)驗的話，那也是因為經(jīng)濟增長是一個很好度量的指標(biāo)，并且地方政府愿意為之。而其他更加影響經(jīng)濟和社會長期全面發(fā)展的目標(biāo)，比如說教育、衛(wèi)生、環(huán)境、平等、安全，卻往往被忽略。
相應(yīng)的例子相信在讀者腦子里都有，不用我多說。值得強調(diào)的是，在人口流入地，大量外來人口沒有被充分納入本地的公共服務(wù)和社會保障體系之中。因此，在重經(jīng)濟發(fā)展、輕服務(wù)民生的地方間競爭模式下，往往在醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)提供方面存在短板，這個問題在人口流入越多的城市，矛盾越突出。
特別需要提一下多年以前復(fù)旦大學(xué)陳釗教授的一項研究。他提出了“為和諧而競爭”的概念，來回應(yīng)“為增長而競爭”的模式。在那篇被嚴(yán)重忽視的論文里，他指出，如果以某個單一的目標(biāo)作為地方間競爭的指標(biāo)，而實際上民眾的需求又是多元化的，那么不管用哪一種指標(biāo)，都有可能造成別的目標(biāo)被忽視的可能性。因此，如果不改變地方間競爭的模式，那么就只能改變地方間競爭的指標(biāo)。將基于民眾滿意度的綜合指標(biāo)納入到官員的考核指標(biāo)體系里，有可能改進單一的經(jīng)濟增長指標(biāo)所導(dǎo)致的扭曲，這就是“為和諧而競爭”的含義。
最近一段時間，一些地方上將電視問政、市長電話、民眾滿意度調(diào)查等指標(biāo)引入到了官員評價中，可以說已經(jīng)在從“為增長而競爭”走向“為和諧而競爭”，是不小的進步。
有必要再以長期、全局、多目標(biāo)最優(yōu)為參照系來討論一下三種模式之間的關(guān)系。“為增長而競爭”的模式實現(xiàn)的僅僅是短期、局部的經(jīng)濟增長，卻無法實現(xiàn)長期、全局、多目標(biāo)三個維度的最優(yōu)。“為和諧而競爭”可以實現(xiàn)多目標(biāo)最優(yōu)，但局部的多目標(biāo)最優(yōu)并不一定能保證全局長期的最優(yōu)。我自己在上文提到的有關(guān)市場分割的文章里討論過，如果中央政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，通過轉(zhuǎn)移支付等方式，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠共享地區(qū)間分工和經(jīng)濟發(fā)展的成果，那么就可以促進地方之間基于分工的經(jīng)濟增長，實現(xiàn)全局的長期的最優(yōu)。但是我沒有討論多目標(biāo)最優(yōu)如何實現(xiàn)的問題。
從“為增長而競爭”到“為和諧而競爭”
確如2月3日召開的中央政治局常委會會議所強調(diào)的那樣，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。
這場疫情本身已暴露出傳統(tǒng)的“為增長而競爭”的模式存在的漏洞。我們的地方政府官員大量都是在這一模式之下成長起來的。在招商引資、搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這些方面有很多經(jīng)驗，但是在面對復(fù)雜的突發(fā)事件時則顯得力不從心。
從城市發(fā)展的路徑角度來說，地方政府已從招商引資轉(zhuǎn)向人口大戰(zhàn)，一些大城市前些年通過各種優(yōu)惠政策吸引人口入住。但由于習(xí)慣上對公共服務(wù)（包括教育、醫(yī)療和公共衛(wèi)生）考慮不足，因此，一旦疫情爆發(fā)，相應(yīng)領(lǐng)域的短板就暴露出來了。
客觀上，最近一段時間以來，隨著中國多地進入一級響應(yīng)狀態(tài)，疫情得到了有效控制。冷靜地想，這件事情的邏輯也是清楚的。
我們的傳統(tǒng)體制是一個自上而下的行政管理體系，經(jīng)過了數(shù)次戰(zhàn)爭和重大事件的錘煉。在這個模式之下，如果將目標(biāo)修改為經(jīng)濟增長，它就可以成功推進經(jīng)濟增長（這里要再次強調(diào)，這個目標(biāo)是短期和局部的）。疫情爆發(fā)之后，疫情防控就成了短時期內(nèi)地方間競爭的替代目標(biāo)，而且這個目標(biāo)被層層分包到最為基層的社區(qū)。
樂觀來看，如果真的在這次疫情之中，公眾更看重哪個地方的政府反應(yīng)敏銳、應(yīng)對及時，在防控疫情、防止經(jīng)濟下行方面能出臺更有效的政策，從而產(chǎn)生了圍繞疫情防控的公共治理競爭，這在本質(zhì)上就是從“為增長而競爭”向“為和諧而競爭”過渡的一種表現(xiàn)，也算是疫情在倒逼公共治理體系和能力的提升。
但是辯證地來看，任何事物都有兩面性。前面已經(jīng)說過，雖然“為和諧而競爭”比“為增長而競爭”的結(jié)果更好，但這里也不妨對公共治理競爭做一些冷思考。
首先，在疫情防控期間所采取的一些措施，應(yīng)該理解為準(zhǔn)戰(zhàn)時的應(yīng)急措施。但如果這種措施被一般化為地方官員之間的競爭，那么我們就應(yīng)該再進一步問一個問題：這種競爭是不是有可能犧牲掉其他的目標(biāo)？比如說，在疫情防控期間阻斷人流和物流在一定程度上是必須的，但是如果以阻斷人流和物流的措施嚴(yán)格程度作為公共管理的競爭目標(biāo)，那么，正常的生產(chǎn)和生活怎么辦？如果以新冠肺炎的確診和死亡人數(shù)作為考核指標(biāo)，必然有大量資源投入到新冠肺炎的防治中去，那么有沒有可能造成其他疾病處理不夠及時？
前幾年，一些地方的環(huán)境監(jiān)管部門在處理環(huán)境問題時，不問涉事方違法與否，“先停再說”，如此“一刀切”的做法簡單粗暴，罔顧民生，已經(jīng)體現(xiàn)出這種傾向。
第二，在公共管理競爭的模式之下，需要討論指標(biāo)誰來決定的問題。如果是像“為和諧而競爭”的理論提出的那樣，基于一個綜合的滿意度指標(biāo)，那么在個人層面，當(dāng)他為滿意度給出一個分值的時候，實際上就是在對政府施政的各個目標(biāo)之間進行權(quán)衡和取舍。這在本質(zhì)上，是一種自下而上的評估。如果是將“為和諧而競爭”嫁接在自上而下的行政管理體系之下，那么如何保證競爭規(guī)則的制定者了解來自民眾的多元需求？特別是，如果離開了媒體和公眾輿論的監(jiān)督，如果離開了法律對行政力量的制約，那么怎么防止高度有效的政策實施體制，反而被用于追求有可能偏離社會最優(yōu)的目標(biāo)?
第三，在涉及到地區(qū)間協(xié)調(diào)問題的時候，為公共治理而競爭的模式如何達(dá)到全局最優(yōu)？在最近的疫情防控期間，由于每一個基層單位（大到省，小到基層的社區(qū)）是劃片管理的，因此必然產(chǎn)生局部最優(yōu)和全局最優(yōu)的沖突問題。比如說通過阻斷人流和物流是有利于本地疫情防控的，地方政府不惜將這種措施做到極端，但是過于嚴(yán)格的阻斷人流和物流，對跨地區(qū)的資源配置和整個國家的市場一體化有極大的破壞作用。甚至在最近復(fù)工期間，仍然出現(xiàn)一些基層政府阻礙本地居民外出打工的現(xiàn)象。就更不用提在疫情防控期間，定向捐贈一個地方的物資被另外一個地方扣押挪用的現(xiàn)象了。
第四，在地方間競爭的體制之下，即便在地方層面，施政的效果在多大程度上是本地最優(yōu)的，也取決于地方官員的能力。一段時間以來，公眾輿論對浙江、廣東、江蘇這些地方的疫情治理評價比較高。同時，人們也認(rèn)為，來自這些地方的官員治下的省份和城市相對表現(xiàn)也更好一些。這一點應(yīng)該給予積極評價。但反過來說，如果缺乏法律和制度的規(guī)范，過于依賴官員個人的能力來應(yīng)對危機，那么當(dāng)下一次危機事件產(chǎn)生，怎么能夠確保發(fā)生危機的地區(qū)正好擁有能力更強的官員呢？
期待共識達(dá)成
縱觀人類歷史，各種層面的危機，包括疾病的產(chǎn)生和傳播，從來未曾真正離開。樂觀地說，每一次危機都在不同程度上推進著人類社會的進步。希望這一次新冠疫情也能夠在中國產(chǎn)生對公共治理體系和治理能力的巨大推動作用。
從提出問題到解決問題，中間還有無數(shù)個環(huán)節(jié)，這篇短文也不能最終完成解決問題這樣宏大的任務(wù)。但是我想，就以下幾點，如果能達(dá)成共識，那么改進就有希望。
第一，地方政府間競爭的模式過去的確起到過積極作用，但隨著民眾需求的多元化，以及全國統(tǒng)一市場的重要性提升，這種模式可以從“為增長而競爭”向著“為和諧而競爭”過渡。疫情的爆發(fā)提醒地方政府注意自身在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面（特別是在公共衛(wèi)生領(lǐng)域）的短板。我相信，“為和諧而競爭”的模式可以糾正傳統(tǒng)模式之下以經(jīng)濟增長為單一目標(biāo)所造成的體制性和結(jié)構(gòu)性扭曲。
第二，“為和諧而競爭”要以更加強調(diào)基于民眾需求的表達(dá)機制和信息傳遞機制為前提。自上而下的行政管理體制，在目標(biāo)明確且有共識的情況下，可以有效達(dá)成目標(biāo)，但是并不能防止行政管理目標(biāo)偏離民眾多元需求的最優(yōu)組合。
更為深刻的問題在于，即使在全社會層面存在一個多元需求的最佳組合，在個體層面，個性化的需求如何得到尊重？在不構(gòu)成社會危害的私人領(lǐng)域，保證不受權(quán)力侵害的唯一辦法是加強法治對權(quán)力的約束，以及輿論對權(quán)力的監(jiān)督。在這次疫情期間，我們已經(jīng)可以看到對口罩漲價過于嚴(yán)格的打擊，為防控疫情而實施的極端做法，以及將不確定的信息作為謠言來處理，林林總總，很多錯誤做法都是借助公眾輿論的力量才得以糾正。
第三，在本質(zhì)上來說，現(xiàn)代國家治理體系需要解決偏好加總和信息傳遞的問題。在通常情況下，任何時候都不要忘記市場機制里的價格信號和供求信號是反應(yīng)民眾需求的最敏感信號。在市場機制缺失的環(huán)節(jié)里，比如說在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，決策層應(yīng)該保持社會活力和信息透明度，保證信息在不同層級和不同地區(qū)之間的傳遞能夠有效和通暢。熟悉近現(xiàn)代史一直到這次疫情的人一定不會忘記，如果把信息掌控作為一種應(yīng)對危機的手段，那么，也許在短期里危機可以得到遏制，但是，隨著時間的推移，信息的缺失將最終產(chǎn)生災(zāi)難性的后果。希望這一點不會隨著疫情逐漸消退，而被人們逐漸遺忘。
第四，在此次疫情防控期間，社會的力量呈現(xiàn)了積極的作用。在物資捐贈、志愿者服務(wù)、信息傳遞、社區(qū)相互救助等等方面，社會已經(jīng)事實上形成了一個自己可以組織和運作起來的邏輯，與行政管理體系形成了良性的互動和補充。特別是在面臨個性化和多元化需求的時候，市場機制的利潤邏輯和行政管理體系的統(tǒng)一效能邏輯都不如社會組織的力量做得好。
例如在我了解到的廣東的一些社區(qū)，就有志愿者組織起來，為湖北籍滯留人士提供春節(jié)未能復(fù)工期間的各種服務(wù)。十九屆四中全會已經(jīng)提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，并把社會治理作為國家治理的重要方面。這次疫情中所形成的社會治理力量，應(yīng)該在疫情結(jié)束后得到更大的空間。
最后要說，疫情終將是暫時的，而人性以及基于人性的社會規(guī)律是永恒的。這些規(guī)律統(tǒng)治著歷史，也照耀著未來。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞
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