摘要：農民資金互助監管缺失與監管過度并存的狀態嚴重制約了其良性發展。這種困境在很大程度上受到制度變遷多重邏輯的影響。其中，從國家邏輯來看，需要農民資金互助活動的規范健康發展；從農民資金互助組織邏輯看，需要外部監管提供規范有序的經營環境。這種困境的根源在于，從政府金融監管系統的科層制邏輯來看，在現有金融監管體制單一、監管資源嚴重不足的情況下，面對數量大、覆蓋面廣、行為不確定性高的農民資金互助組織，金融監管系統及其從業人員基于成本收益的考量，從本部門和自身利益出發，權衡監管利弊后，選擇了過度監管或不予監管，從而規避可能影響其職業發展的風險。四川省儀隴縣民富農村可持續發展服務中心受政府主管部門委托監管扶貧互助社，取得了良好效果。因此，本文認為，對農民資金互助應建立“雙層+雙線+委托”的監管體制。
關鍵字：農民資金互助 監管 多重制度邏輯 民富農村可持續發展服務中心
一、問題的提出
實施鄉村振興戰略，需要農村金融的支撐。然而，農村金融發展短板一直制約著中國農村發展。既有理論邏輯和客觀事實顯示，發展農民合作金融是補齊農村金融短板的重要抓手。農民資金互助作為農村合作金融的重要形式，有助于將農村金融資源留在農村，為成員農戶生產生活融資提供便利，為農民創業和創收、提高生活質量和推動農村發展創造條件，因而成為農村合作金融發展的新方向（陳立輝、劉西川，2016），受到農村金融領域理論研究學者及政策制訂和實踐部門的關注。
實際上，黨中央、國務院一直高度重視農民資金互助的發展。2006年中央一號文件明確提出引導農戶發展資金互助組織。2008年黨的十七屆三中全會進一步提出允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。 此后，2010年及2012～2017年七個中央“一號文件”都明確提出支持、引導和規范農民資金互助組織發展。2013年黨的十八屆三中全會再一次明確提出，鼓勵農村發展合作經濟，允許合作社開展信用合作。
然而，12年過去了，農民資金互助仍然沒有得到廣泛發展。尤其值得注意的是，在2017年《農民專業合作社法》修訂草案中曾增列了關于農民專業合作社內部資金互助的規定，社會各界曾一度興奮地認為，農民資金互助或將有法可依，可以有大發展了。但是，最終修訂通過的《農民專業合作社法》卻刪除了資金互助的相關內容。為什么農民資金互助需求強烈，倍受重視，而制度供給卻嚴重不足？從直觀上看，在農民資金互助的有效監管體制尚未建立的情況下，農民資金互助“跑偏”，轉變為非法集資，嚴重影響經濟社會穩定的案件時有發生，這導致農民資金互助受到金融監管系統的嚴控甚或封殺。而問題的關鍵恰恰在于：為何現有金融監管體制對農民資金互助不是監管缺失導致其“跑偏”，就是監管過度導致其被抑制甚至被封殺呢？或者說，中國農民資金互助組織的健康發展究竟需要一個什么樣的監管體制？2017年全國金融工作會議提出“一切金融活動都要納入監管”的要求，進一步明確了回答這一問題的必要性和緊迫性。
二、文獻述評與本文研究思路
（一）文獻回顧
中國農民資金互助組織大致可以分為三類：正規農民資金互助組織、準正規農民資金互助組織和非正規農民資金互助組織（夏英等，2010）。正規農民資金互助組織是指根據中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱“銀監會”）2007年制定的《農村資金互助社管理暫行規定》成立的農村資金互助社。準正規農民資金互助組織是指根據國家相關政策開展內部信用互助的農民合作社和扶貧部門在貧困村建立的扶貧互助組織。非正規農民資金互助組織是指沒有依照上述法規或政策，也沒有依托農民合作社或村組織而成立的民間資金互助組織。三類農民資金互助組織面臨不同的監管環境。農村資金互助社雖有作為金融機構的合法地位，但由于受到過度監管，難以發展起來（邵傳林，2010；張德峰，2012；王靜，2016；陳立輝、劉西川，2016）。而準正規和非正規農民資金互助組織沒有作為金融機構的合法地位。有些地方的政府及監管部門對這些組織采取“不反對、不登記、不管理、不牽頭、不主導、不走到第一線”的“六不”政策（陳志龍等，2007），導致監管缺失（周立、李萌，2015；彭澎、張龍耀，2015）。近年來某些地方農民資金互助出現亂象，致使金融監管部門和一些地方政府將資金互助活動視為非法集資，不論其運營規范與否，一律禁止其開展業務（趙鐵橋，2015），個別地方即使允許農民專業合作社開展信用互助，也設置了嚴格的限制條件。
在這種情況下，如何建設農民資金互助的監管體制呢？伯文（2018）認為，目前中國金融監管資源總體不足，監管力量分布不平衡，應加強資源整合，充實一線監管力量。吳東立（2017）認為，農民資金互助的監管應由農業主管部門主導，并聯合地方金融辦和銀監局共同承擔監管職責，確定適度的監管內容。但是，農業部門或其他行業管理部門缺乏金融專業知識和金融監管能力（彭澎、張龍耀，2015；趙鐵橋，2015）。因此，必須變革監管體制，建立農民資金互助組織的聯合組織，開展行業自律（姜佰林，2010）。張德峰（2012）認為，農村資金互助社的經營管理具有獨立自主性，因而應以自我監管為主，若非出于維護社會公共利益的需要，政府的監管應當是有限的。盛勁松（2017）認為，應借鑒國外經驗，建立獨立于銀行監管體系的農民資金互助監管體系，如德國建立的受政府委托對農民資金互助組織進行審計的全國合作社聯合會和區域性審計協會。
現有研究還發現，農民資金互助組織自身發展亦面臨一系列難以克服的困難，主要表現在四個方面：一是人才缺乏，從業人員的專業知識不足、管理能力較差（苑鵬、彭瑩瑩，2014）。二是資金不足，籌資渠道少，且資金互助基本上都是在同一個村或合作社內部進行，成員所從事的產業基本相同，用款時間較為集中，加劇了資金短缺（苑鵬、彭瑩瑩，2014；董曉林等，2012）。三是治理機制不健全，管理不規范（趙鐵橋，2015；王葦航，2008）。四是成員自愿加入和退出，隨時可能抽走股金，導致資金量不穩定，易發生流動性風險（盛勁松，2017；姜佰林，2010）。因此，農民資金互助組織需要外部指導和培訓等服務（郭曉鳴，2009）以及流動性支持（盛勁松，2017；姜佰林，2010）。
（二）簡要評述
現有文獻對中國農民資金互助監管困境的分析和判斷較為準確，但對其背后更深層次的原因分析不足。表面上看，農民資金互助的監管過度和監管缺失是兩個極端，但實際上這二者反映的是同一個問題，即監管者面臨著農民資金互助監管資源不足的困境?，F有文獻雖提到了這一點，但沒有更深入地探究。
監管資源有限是常態，而金融監管部門為什么對較大的金融機構選擇了合理監管，而對農民資金互助選擇了要么管死，要么不睬呢？這既涉及監管資源的分配，又受到監管者個人從自身利益出發對采取監管行動的利弊權衡和行為選擇的重大影響?，F有研究忽略了微觀層面上監管者的權衡和選擇對農民資金互助監管制度的影響，對如何建立農民資金互助監管體制也未能提出具有可操作性的方案。現有研究即使提出了相對明確的建立行業自律組織的建議，但怎樣建立這個自律組織，如何發揮其作用，都缺乏相應的理論研究和實踐驗證。
（三）本文研究思路
本文試圖在既有研究成果的基礎上，遵循制度變遷的多重邏輯框架，從國家、金融監管系統和農民資金互助組織三個層面，分析當前中國農民資金互助監管困境的生成機制，并基于四川省儀隴縣民富農村可持續發展服務中心受托監管扶貧互助社的試點經驗與啟示，重點從微觀層面揭示在金融監管體制單一、金融監管資源嚴重不足的情況下，面對數量大、覆蓋面廣、行為不確定性高的農民資金互助組織，金融監管系統及其從業人員從成本收益考量出發，基于本部門和個人職業發展狀況及預期，權衡監管利弊并進行選擇性監管、規避監管責任的機制，進而提出創新農民資金互助監管體制的方向和路徑。
三、農民資金互助監管體制變遷：基于多重制度邏輯的分析框架
（一）多重制度邏輯的概念框架
制度邏輯是指某一領域中穩定存在的制度安排和相應的行動機制，它誘發和塑造了這一領域中相應的行為方式（周雪光、艾云，2010）。制度變遷常常涉及多重制度邏輯和過程，只有細致分析其相互作用的機制，才能恰如其分地認識其各自的影響，從而對制度變遷給出令人滿意的解釋。同時，制度邏輯提供了宏觀層次上制度安排與微觀層次上人們的可觀察行為之間的聯系，從而為認識制度變遷提供了微觀基礎（周雪光、艾云，2010）。制度邏輯分析強調能動的概念，即制度環境中的行動者有能力對制度變遷產生影響，具體表現為改變規則、人與周圍的人或事物之間的關系網或資源分配方式（朱蓉，2017；Patricia and Ocasio，2008）。所以，理解制度中的行動者是理解制度變遷的關鍵。
認識一個特定領域的制度邏輯有助于準確判斷和預測其中行動者的行為，而研究不同群體的行為方式及其相互作用有助于認識相應的制度邏輯，即將制度變遷研究建立在實證的基礎之上。不同群體和個人帶著各自的利益訴求參與制度變遷的過程，反映了各自領域的制度邏輯，使得制度變遷具有內生性（周雪光、艾云，2010）。一方面，制度邏輯命令和約束個體行為；另一方面，行動者在制度實踐上也具有一定的能動性，能夠調節、解釋、轉譯制度邏輯以實現組織和個人的目標（李宏貴、蔣艷芬，2017）。
在多重制度邏輯中，盡管各種邏輯相互作用，但是，在某一具體的制度變遷過程中，其中一種或若干種邏輯的作用力更強，從而會對制度變遷發揮更大影響力（Patricia and Ocasio，2008）。因此，理解具有更大影響力的制度邏輯是理解制度變遷的又一個關鍵。
（二）農民資金互助監管體制變遷的多重制度邏輯
從制度變遷的角度看，農民資金互助監管體制的形成機制中存在三個行動主體：國家、政府金融監管系統和農民資金互助組織，三者圍繞資金互助制度自然形成了國家、政府金融監管系統和農民資金互助組織三重制度邏輯。
1.國家邏輯。國家邏輯一般是指政府代表國家作為行動主體，從國家需要和政治任務出發，為實現某一目標而采取行動的內在機制，其具體表現為國家政策出臺及組織實施的過程。農民資金互助能夠有效緩解農村生產資金短缺，促進農民創業創收，推動農村經濟和社會發展，有利于解決發展不平衡不充分的問題。因此，黨和政府代表國家意志發布了一系列政策文件鼓勵和支持農民資金互助健康發展，同時要求各級相關政府部門研究監管辦法，擔負起監管責任，以避免危害社會秩序的行為發生。這些政策體現的正是農民資金互助發展的國家邏輯。國家邏輯為分析農民資金互助的監管問題提供了基本依據，但是，政策文件的落實需要借助于具有可操作性的具體措施。這為政府金融監管系統發揮作用留下了空間。
2.政府金融監管系統邏輯。組織行為是組織成員適應組織激勵機制和組織環境的結果。政府金融監管系統是一個由不同行政級別的金融監管機構及其內部具有不同行政級別的官員構成的雙重科層制體系。政府金融監管系統邏輯是指科層制結構中不同行政級別的政府金融監管機構及其官員在外部（上級或社會）激勵約束和內部（機構或部門）激勵約束下，權衡監管成本與收益后的行為選擇機制，也可以稱為政府金融監管系統的科層制邏輯（簡稱“科層制邏輯”）。監管機構及其中個人行為選擇的基本依據是成本收益分析。對于科層制結構中的機構而言，影響其行為選擇的主要因素依然是科層制結構中的個人行動的成本與收益?？茖又平Y構下，中國政府金融監管機構中的官員或個人決策的主要關注點是其職業發展前景，即在最大程度上選擇最有利于晉升的做法，或避免威脅職業發展的做法（周雪光、艾云，2010）。毫無疑問，在現行體制下，對于負責監管金融活動的官員而言，出色完成金融風險防控任務是最有利于其職業生涯發展的選擇。因此，當促進農民資金互助發展與防控金融風險兩個目標難以同時實現時，科層制組織中的官員有能力也有動力通過調整政策的具體執行措施來實現組織和個人的目標。
在科層制邏輯下，假設金融監管系統中的行政官員具有基本的職業操守，即在落實某項金融監管政策前會先權衡監管的社會收益與社會成本，當他認定社會收益大于社會成本時，再考慮監管的個人收益與個人成本。若他認定個人收益也大于個人成本，則會毫不猶豫地選擇落實這項政策；否則，他將選擇不執行該項政策，或者采取對個人有利的方式調整性地執行該項政策，以盡可能地提高個人收益或降低個人成本。
對農民資金互助組織及其活動承擔監管責任官員的監管行為選擇同樣遵從科層制邏輯。雖然農民資金互助的社會收益很大，但對其進行合理監管的成本也很高。而監管系統的監管資源卻非常有限。農民資金互助基本上都在縣域運行，其監管主要依靠縣級監管部門。截至2016年底，中國縣級銀監辦事處共有員工4213人，平均每縣僅有1.48人；全國共有農村金融機構（包括農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行、持牌照的農村資金互助社）3770家，平均每縣有1.32家。而中國有571794個村委會，平均每縣有200.56個。截至2017年7月底，在工商部門登記的農民專業合作社達到193.3萬家，平均每縣有678.01家。平均每縣行政村和農民專業合作社的數量分別是農村金融機構數量的151.94倍和513.64倍。如果大部分行政村和農民專業合作社都開展資金互助，那么，全國農民資金互助組織的數量將超過百萬家，即平均每縣有數百家之多，更不必說在行政村和農民專業合作社之外還有農民或非農民自辦的各類資金互助組織。資金互助組織雖然不吸收公眾存款，但其成員股金與存款具有相似的特征，有必要對其審慎監管（潘功勝，2015）。然而，對數目龐大的農民資金互助組織進行監管，遠非金融監管系統現有監管能力可及。因此，金融監管部門高筑門檻，嚴控進入監管范圍的農民資金互助組織的數量，而其他行政管理部門（如扶貧辦或農業部門）又缺乏足夠的專業能力進行監管。
可見，對農民資金互助的監管過度和監管缺失皆因政府監管資源和監管能力不足；若勉強對其進行監管，則農民資金互助極可能成為“燙手山芋”，即沒有機構愿意承擔監管責任，因為若對其監管不當導致金融風險爆發，則勢必影響監管責任人的個人職業前途，這是監管者不能接受并極力避免的。
3.農民資金互助組織邏輯。農民資金互助組織是一種合作經濟組織，按照經典的合作社理論，它應建立民主管理的治理結構進行自我監督。互助資金的來源和使用都局限于組織成員內部，即使發生不良資產，其影響也應不會波及組織之外。因此，有學者認為，農民資金互助組織可以有效進行風險自我管理（張德峰，2012）。但是，大量研究發現，由于成員異質性的存在，農民合作組織難以實行民主管理，而是由少數精英控制（張曉山，2004；徐旭初，2005；林堅、黃勝忠，2007；馬彥麗、孟彩英，2008）。同時，由于農民資金互助組織“入社自愿、退社自由”，大多數情況下農民只要繳納股金就可以加入，而農民加入資金互助組織大多也只是為了獲得貸款或獲取入股收益，并沒有多大興趣花費時間和成本關心和參與資金互助組織的治理和運行，即出現“搭便車”行為。而“搭便車”必然導致資金互助組織管理的“內部人控制”。與傳統零售銀行的存款戶相比，資金互助組織成員并沒有更好地監督管理層，因此，資金互助也可能產生公共風險，需要外部監管（潘功勝，2015）。此外，嚴肅的資金互助參與者愿意采取自我監管和行業自律，并希望得到外部監管，以樹立其組織規范運行的形象；同時，他們也希望外部監管能整肅不法分子，維護金融秩序，避免“劣幣驅逐良幣”，從而為自身發展創造良好的外部環境。因此，農民資金互助組織自我監管、行業自律和外部監管的需要一同構成了農民資金互助組織邏輯。
（三）農民資金互助監管體制的出路
從國家邏輯的角度看，支持農民資金互助健康發展對實施鄉村振興戰略、解決不平衡不充分發展的問題具有極為重要的意義，即在國家層面，存在促進農民資金互助健康發展并對其進行合理監管的清晰邏輯。對于農民資金互助組織而言，其健康發展需要有效的監管，這個邏輯也是清晰的。因此，構建農民資金互助監管體制的關鍵就在于解決金融監管部門及其官員在科層制邏輯中遇到的困難。
金融監管有廣義和狹義之分。廣義的金融監管包括金融機構的自我監管、金融行業協（公）會的自律監管、社會中介組織的監管和政府金融監管主體對金融機構的監管；狹義的金融監管僅指政府金融監管主體對金融機構及其活動的監管，即外部監管（朱大旗，2007）。
國際經驗表明，自我監管作為被監管對象對自身實施的審慎監管，很難有效發揮作用，難以維持金融機構的穩健運行（潘功勝，2015）。因此，從農民資金互助監管的多重制度邏輯出發，破解農民資金互助監管困境有兩種思路。一是在政府體系內增加監管主體，分擔現有金融監管部門的監管責任，減少或消除監管人員的顧慮，解決其在科層制邏輯中的困難；二是建立行業自律或社會中介組織監管制度，并在此基礎上培養農民資金互助組織的自我監管能力，順應農民資金互助組織邏輯，并解決科層制邏輯中的困難。
在政府體系內增加監管主體的方法有兩個，一是雙層監管，二是雙線監管。雙層監管是指在地方金融辦的基礎上建立地方金融監管局，賦予其監管轄區內金融機構與金融活動的職能。雙線監管是指建立專門的農民資金互助組織監管系統，與既有的金融監管系統獨立并行，二者互為補充，例如美國的農業信用管理局和法國的農業互助信貸銀行（盛勁松，2017）。面對眾多金融創新形式，地方金融辦系統的監管能力明顯不足。而建立專門的監管系統意味著復雜而耗時的新的機構和能力建設過程。因此，這兩種新的監管體制至少在短期內難以發揮作用。
在政府監管力量有限或監管動力不足的情況下，如果對農民資金互助實行行業自律或社會中介組織監管，則政府金融監管部門只需對行業聯合組織或社會中介組織進行監管，從而使自身的監管責任和監管成本得到分擔。這種監管方式可稱為委托監管，即政府金融監管部門是委托人，行業聯合組織或社會中介組織是受托人。從國際經驗來看，委托監管是外部監管的輔助手段，是對外部監管的補充和延伸（潘功勝，2015）。
行業自律或社會中介組織監管在基層較容易起步，可以解決當前農民資金互助監管缺失與監管過度并存的問題。同時，行業聯合組織或社會中介組織離農民資金互助組織更近，能夠為其提供直接有效的監督和服務。從長遠看，委托監管或可由下而上發展為全國性行業自律系統，甚或專門的監管系統，最終形成雙線監管的體制，例如日本農協的合作金融體系（李碩、姚鳳閣，2015）。
綜上所述，在基層建立行業自律或社會中介組織監管的委托監管體制是相對簡便易行的措施，且從長遠看，這也可為“雙層+雙線+委托”監管體制的確立打下基礎。這樣的體制既可化解科層制邏輯中的矛盾，又順應了國家邏輯和農民資金互助組織邏輯。四川省儀隴縣民富農村可持續發展服務中心（以下簡稱“民富中心”）對扶貧資金互助社的監管實踐在一定程度上驗證了上述觀點。
四、民富中心——一個農民資金互助委托監管的案例
（一）多重制度邏輯中資金互助發展的背景及困境
為了探索更加有效的扶貧資金管理與使用方式及符合貧困地區發展要求的扶貧工作新機制，2005年國務院扶貧辦在四川省儀隴縣開展了“搞好扶貧開發，構建社會主義和諧社會”試點工作，其中一項重要內容是由政府引導貧困戶開展資金互助，激活農村民間資本，將當地資源轉變為發展資本，激發貧困戶自身發展活力，幫助其步入發展軌道（吳忠等，2008）。為此，儀隴縣在全國創立了第一家村級扶貧互助社（以下簡稱“互助社”）。截至2016年末，儀隴縣參與過互助社的農戶累計達到2.2萬戶，累計入社資金1.93億元，全縣互助社累計發放借款2.78億元。2016年末共有互助社66家，成員總數6213戶，互助資金總額達6142萬元，其中農戶入社資金為5037萬元；年末借款余額為5889萬元，共1817筆。
互助社的建立和運行在一定程度上解決了貧困戶缺少生產資金的困難，提高了扶貧資金的利用效率和安全性，也提高了對貧困人口的瞄準效率和瞄準程度。一方面，由于國家資金的投入，互助社的運行體現了國家意圖；另一方面，互助社由農民自己管理，成為了農民實現自身利益的平臺（中國人民銀行成都分行課題組，2009；曹洪民、陸漢文，2008）。
互助社的發展也面臨著諸多困難，主要表現在四個方面：一是由于農村青壯年勞動力大量外出務工，農村社區內人力資源不足，限制了互助社管理水平的提高和作用的發揮；二是互助社的法律地位不明確，運行缺乏法律保障；三是資金來源單一，資金短缺，不能滿足農民的生產經營資金需求；四是業務操作成本高，在完全市場化條件下其發展不具有可持續性（中國人民銀行成都分行課題組，2009；曹洪民、陸漢文，2008）。因此，若互助社經營管理不善或發生系統性金融風險，則可能對當地社會穩定和社會主義新農村建設產生不利影響，從而形成政治風險（吳忠等，2008）。這是當地政府主管部門及其官員最擔心的和堅決要避免的。
儀隴縣金融監管部門和互助社管理部門（即扶貧辦）都難以有效應對上述風險。在儀隴縣，銀監辦事處只有1名聯系人，金融辦只有2名工作人員，扶貧辦相關管理人員數量少且不定期調動，無法形成有效的監管力量。因此，儀隴縣扶貧辦專門成立了扶貧互助指導監督中心（以下簡稱“監督中心”），對互助社進行監管。但是，由于缺少經費、人員數量少且專業知識和能力不足等原因，監督中心也難以進行有效監管和提供支持性服務。在這種情況下，一些互助社出現了資金被少數人挪用或濫用的現象，個別互助社因此無法正常運轉，風險逐漸聚集。此時，主管部門及其官員面臨著艱難選擇，即或是創新監管機制以解決監管能力不足的問題，或是關閉互助社以免影響社會穩定和自身職業發展前途。但是，那些運行良好的互助社則希望政府理順監管體制，加強有效監管，為互助社發展創造良好環境。可見，無論是從國家邏輯，還是從科層制邏輯抑或從農民資金互助組織邏輯看，監管體制創新都是互助社健康發展的關鍵和迫切需要解決的問題。
（二）民富中心的創立與運行
2014年四川省儀隴縣參加了中國國際經濟技術交流中心（以下簡稱“交流中心”）、中國人民銀行金融研究所與聯合國開發計劃署合作的“在中國構建普惠金融體系”項目，并成立了民富中心，試圖解決農民資金互助發展面臨的監管困境，探索農村合作金融扶貧和發展的新模式。
1.機構性質、定位與職能。民富中心是民辦非企業法人，由儀隴縣扶貧和移民工作局（以下簡稱“扶貧移民局”）和交流中心共同發起成立，經扶貧移民局委托和授權，在監督中心的指導下，對互助社進行監督、指導和支持，旨在促進互助社健康規范發展。其主要職責包括：建立互助社管理制度，制定監管指標，監督互助社的制度執行和運營，控制業務風險；對互助社提供業務指導、人員培訓等服務，提升互助社管理水平；引入外部資金，統籌利用各互助社資金，在互助社之間調劑余缺，提高互助資金利用率，解決流動性不足的問題，以擴大互助社的信貸規模，增強其服務能力。
2.治理結構與工作隊伍。民富中心內部設有理事會、監事會和管理層。理事會由相關機構和互助社管理人員組成。監事會由相關政府部門人員組成。管理層由民富中心聘請的具有多年資金互助管理經驗與社區工作經驗的專業人員組成。民富中心已初步形成了比較合理的治理結構和相對專業的工作隊伍。
3.已開展的主要工作。民富中心成立以來，針對互助社風險防控、能力建設和流動性支持等方面的問題重點開展了一系列活動。
首先，資金互助風險防控是民富中心的核心任務。民富中心建立了審慎監管制度，即將互助社面臨的風險劃分為機構風險、道德風險、操作風險和擠兌風險四類，并針對每種風險制定了相應的管理制度和應對策略。例如，針對機構風險，建立健全了相關管理制度和組織結構，配齊了管理人員，并為在崗管理人員購買了意外傷害保險。針對道德風險，確立了“誰放誰收、終身問責”的原則，落實了借款經辦人的首席聯保人責任，并要求管理人員繳納上崗保證金和風險保證金。針對操作風險，落實了借款人家人及親友的借款連帶擔保責任及單筆貸款上限規定，并積極幫助借款人解決生產和生活中的問題，倡導借款人購買第三方借款保險，以防其因遭遇經營困難或意外傷害而失去還款能力；同時還設置了風險警示線，當互助社貸款質量低于警示線時須停業整頓。針對擠兌風險，互助社和民富中心兩級都建立了風險準備金制度，用于各互助社入社資金的緊急兌付。
其次，互助社組織能力建設是民富中心的重要工作。為此，民富中心協助互助社召開了社員代表大會和理事會會議，并制定了相關規章制度，以加強互助社自我管理和自我監督的能力。同時，民富中心還通過經常性培訓、到村現場指導等方式，努力提升互助社管理人員的業務技能和職業操守。截至2017年7月，民富中心已組織15次大規模的培訓，受訓人員累計達到1400多人次。
第三，為互助社提供流動性支持也是民富中心的重要工作內容。單個互助社資金規模較小，容易陷入流動性不足的困境。為此，民富中心一方面積極為互助社爭取財政專項幫扶資金，幫助互助社補充互助資金；另一方面設立了專項借款基金，為借款需求超過互助資金規模的互助社提供流動性支持。截至2017年10月底，民富中心已為19家互助社累計拆借資金832.9萬元，社均借款約43.84萬元，大大緩解了部分互助社流動性不足的壓力，增強了其發展和服務的能力。
（三）民富中心的運行效果
民富中心成立以來取得了多方面的成效，概括起來主要表現在三個方面：
1.遵循多重制度邏輯，初步形成了有效的委托監管體制。民富中心作為社會中介組織，接受扶貧移民局的委托，對互助社進行監管并提供支持性服務，這彌補了政府監管能力的不足，分擔了政府主管部門及官員的監管責任和壓力，緩解了科層制邏輯中的矛盾，使得政府部門和主管領導選擇繼續支持互助社發展，而非將其關閉。同時，為規范互助社發展，民富中心建立了較嚴格的監管標準和措施，結合日常監管、指導和支持，能比較及時地發現和解決互助社管理中的隱患，從而提高互助社的自我管理能力和業務質量，改善其發展的條件和環境，促進其規范健康發展，即符合了國家邏輯和農民資金互助組織邏輯。因此，儀隴縣初步形成了有效的資金互助委托監管體制。
2.提高了互助資金的利用效率，增強了互助社的融資服務能力和發展活力。民富中心通過爭取外部資金和受托統籌管理互助社資金，在互助社之間調劑資金余缺，擴大了互助資金的規模，解決了部分互助社資金短缺或閑置的問題，大幅提高了互助資金的利用效率，增強了互助社的融資服務能力和發展活力。自2014年底至2017年10月底，儀隴縣互助資金總余額從約1500萬元增加至約6200萬元，借款余額從約2100萬元增加至約5500萬元。
3.增加了成員收益，改善了貧困人口的生活質量?；ブY金規模的擴大和周轉率的提高也增加了成員的分紅收入，滿足了農民的理財需求，特別是滿足了留守老人的理財需求。例如，大風鄉金盆四社一對年近七旬的留守老人在互助社累計投入了4.1萬元，其2017年分紅收入為2050元，比兩人當年的養老金總和還要多450元。他們使用分紅款買了年貨，預交了2018年的醫保費，余下的錢基本夠支付一年的電費和購買油鹽及洗衣粉的費用。分紅收益不僅減輕了留守老人子女的贍養負擔，而且使老人的晚年生活更有質量，更有尊嚴。截至2017年5月底，互助社成員累計分紅548.8萬元，社員入社資金平均年化收益率為5.6%。
五、結論與啟示
（一）結論
通過制度變遷的多重邏輯分析可以看到，金融監管體制單一和金融監管資源嚴重不足在科層制邏輯下導致了農民資金互助監管缺失與監管過度并存的現象。順應多重制度邏輯，尤其是順應科層制邏輯，解決監管資源不足的問題是改善這一現象的關鍵。
四川省儀隴縣相關主管部門通過建立民富中心，將監管對象從幾十家互助社縮減為一家民富中心，極大地節約了監管資源，比較好地解決了監管能力不足的問題。同時，民富中心受托監管，分擔了主管部門及其官員的監管責任和壓力，完成了看似不可能完成的監管任務，為當地農民資金互助創造了良好的監管環境，促進了農民資金互助的健康發展?？梢?，儀隴縣通過與社會中介組織合作，形成了集監管與服務于一體的委托監管體制，解決了監管缺失和監管過度的難題，達到了既能防止農民資金互助“跑偏”，又可避免農民資金互助遭到封殺的效果。
在儀隴縣互助社發展的過程中，雖然扶貧移民局承擔歸口管理的責任，但是，當地人民銀行、銀監部門和金融辦也一直對該項工作給予理解和配合，即初步顯示出“雙層+雙線”監管的特征。加上民富中心的受托監管，儀隴縣農民資金互助“雙層+雙線+委托”的監管體制輪廓隱約可見。
（二）啟示
農民資金互助監管難題的深層原因在于科層制邏輯中金融監管系統及其官員對社會成本收益和個人成本收益的權衡，而其中的關鍵影響因素是對個人成本收益的考量?！半p層+雙線+委托”的監管體制有可能解決農民資金互助監管過度和監管缺失并存的窘境，進而打破農民資金互助“一管就死，一放就亂”的“魔咒”。
2014年中央“一號文件”明確了地方政府對新型農村合作金融的監管職責，2016年和2017年中央“一號文件”均提出落實地方政府對農村資金互助組織的監管責任?？梢姡醒胍衙鞔_提出了建設農民資金互助雙層監管體制的目標，一些地方政府也已開展雙層監管體制建設試點，如山東省、江蘇省等。此外，農民資金互助一般是農村社區合作組織或農民合作組織的內部資金互助業務，這些合作組織的主管部門可以承擔部分日常監管職能，從而形成雙線監管體制。儀隴縣民富中心的實踐為“雙層+雙線+委托”監管體制的建立提供了基層經驗。當然，這種監管體制也存在局限性。例如，受托機構可能缺少足夠的專業知識和監管能力，也可能缺少相應的法律地位、工作獨立性及處罰違規者的權力和權威（潘功勝，2015），從而無法有效發揮監管作用。這些問題需要在立法層面解決。金融監管當局也須培養受托機構的監管能力，并對其進行監管。
從國際經驗來看，農村合作金融制度變遷是一個自發與引導發展相結合的漸進過程，即從“低級”的信用社逐步發展為“中高級”的合作銀行，最終形成政府監管與行業自律并存的監管服務體系（陳希敏，2011）。民富中心目前是一個民辦非企業法人的中介機構，但是，它可以轉制為互助社的聯合社，成為行業自律組織，相關部門也可在此基礎上建立更高一級的資金互助監管體系。所以，中國農民資金互助監管體制建設也應從基層試點開始，經歷自下而上、自發和引導、不斷試錯和糾錯的發展過程。政府監管部門需要在把握住風險底線的前提下對其發展給予足夠的耐心和寬容。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2018年第4期 微信公眾號(原創)
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