摘要：隨著時代發展以及我國新常態下的就業形勢和經濟結構調整具有更大的不確定性，農村人口流動在群體構成、流動規模、遷移模式和空間流向等方面都表現出了一些新特點、新趨向和新規律。這給鄉村社會治理帶來一系列的負面影響。為此，鄉村社會治理需要尊重人口流動的基本規律，按照國家提出的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等五個方面的總體性要求，對鄉村社會治理路徑進行選擇。
關鍵詞：人口流動；鄉村治理；政策路徑
人口流動是當前我國鄉村社會的一個基本特征。此前，學界和相關政策研究部門對農村人口流動以及對流入地的影響進行了較多的研究，并取得了一系列重要的研究成果。相比較而言，較少關注人口流動對流出地或者說鄉村社會治理的影響。實際上，農村人口流動對鄉村社會治理的影響同樣是不容忽視的，特別是在國家大力實施鄉村振興戰略和推進鄉村社會治理的政策背景下，對此方面問題的探討和思考可能會直接影響到我國鄉村社會治理未來的路徑選擇。新時代農村人口流動到底對鄉村社會有哪些具體的影響？這些影響究竟是積極的還是消極的？為了克服消極影響又應該采取哪些治理措施？對于政府決策部門來說，每一個問題都具有很強的現實意義。
一、新時代農村人口流動的現狀與趨勢
鄉村人口流動在我國已經不是一個新話題。隨著改革開放和戶籍制度的松動，農村人口向城鎮的大規模遷移和流動已經持續了三四十年。近年來，隨著社會發展以及我國新常態下的就業形勢和經濟結構調整具有更大的不確定性，農村人口流動在群體構成、流動規模、遷移模式和空間流向等方面都表現出了一些新趨向和新特點。
（一）農村流動人口總量先升后降，總量趨于平穩
近年來，我國流動人口總量呈現先增后降的發展趨勢。自2015年，流動人口總量開始下降，2015年、2016年、2017年我國流動人口總量為2.47億人、2.45億人、2.44億人，分別較上一年減少600萬人、200萬人和100萬人。預計未來流動人口的總規模小幅波動，總量變化不大。
（二）新生代已經成為流動人口主體，規模和占比持續擴大
近年來我國新生代流動人口的比重不斷上升，2016年已達64.7%，成為流動人口中的主力軍。16~59歲的勞動年齡流動人口中，80后流動人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%；90后流動人口的比重由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈現穩步增長的趨勢。隨著老一代流動人口的逐步回鄉和新增勞動力的持續流出，未來一段時間我國新生代流動人口規模和占比都將進一步增長。預計到2030年將基本完成從老一代流動人口向新生代流動人口的代際更替。
（三）人口流出和回流并存，返鄉人口更趨向于非農就業
根據近年來流出地監測數據顯示，15歲及以上的農村戶籍人口中，從未外出人口、返鄉人口、外出人口分別占57.5%、9.9%和32.6%。23.4%的外出人口返鄉，約占四分之一；現居本區縣的農村留守人口中，曾經外出過的人口占14.7%。與此同時，15~59歲勞動年齡人口中，返鄉就業人口的非農就業比例比從未外出人口高6.1個百分點，半工半農的比例高7.6個百分點。返鄉人口擁有一些技能/手藝的比例達32.2%，而從未外出人口僅為14.3%。
（四）人口流動家庭化特征日益明顯，生活就業穩定性增強
近年來我國人口流動遷移的家庭化趨勢依然明顯，家庭戶平均規模保持在2.5人以上，2人及以上的流動人口家庭戶占81.8%以上。雖然夫妻和未婚子女一起流動仍然是當前鄉村流動人口選擇的主要流動模式，但是也有研究發現，近年來流動人口的家庭規模不斷擴大，4人戶及以上的三代主干家庭所占比重明顯有所增加，這也一定程度上表明和父母子女一起流動的現象越來越多。《中國流動人口發展報告2017》報告顯示，近年來，我國流動人口的平均居留時間（年）持續上升，由2011年的4.8年升至2016年的5.7年，這說明流動人口的穩定性增強。
（五）流出人口性別比趨于平衡，返鄉人口男女比例失衡
2016年，20~29歲年齡組的女性流動人口多于男性，其他各年齡組均為男性多于女性。性別比方面，流動人口男女性別比呈現先升后降的發展趨勢，于2012年達到近六年來的峰值111.9，之后持續下降。總體來看，我國流動人口性別比由2011年的109.6降至2016年的107.2，不斷趨于平衡。不過，根據2016年流出地監測數據：全部15歲及以上返鄉人口中，男性占62.5%，女性占37.5%，除20~29歲年齡組中女性多于男性外，其他各年齡組均為男性多于女性。
（六）流出地更加集中于老少邊窮地區，少數民族流動人口比重上升
我國的貧困地區和少數民族聚居區，逐步成為目前和今后農村流動人口的主要流出地。近年來，流動人口的民族構成以漢族為主，比重持續保持在93%以上；少數民族流動人口的比重不斷提升，由2011年的5.8%升至2016年的6.5%。未來20年內，受新型城鎮化戰略、西部大開發戰略以及民族地區現代化進程的不斷推進，在全國流動人口規模持續增長的拉動下，少數民族流動人口在規模和參與率上都還會繼續增長，且其在流動人口中所占比重也會進一步上升。
二、人口流動對鄉村社會治理的影響與沖擊
長期以來，我國農村人口大規模地向城市流動對經濟社會發展所起的積極作用是有目共睹的。對于農民和農村來說，流動不僅使農民能夠掙脫土地的束縛，大大拓展了其生存和發展的空間。同時也為鄉村社會轉型創造了前所未有的機會。不過，人口流動在帶給國家、社會及農民個人的積極效用的同時，也在很大層面上增加了鄉村社會治理的復雜性。原有以地域為單位的治理體制已經不能適應鄉村人口大規模向城鎮流動的趨勢，人口管理的屬地化原則被打破，鄉村社會治理復雜化程度增強。
（一）人口流動造成鄉村行動邏輯基礎受沖擊，拉低了社會治理效率
傳統鄉村社會運行于血緣和地緣關系之上，“差序格局”和“熟人社會”一直是村民行動邏輯最主要的基礎。隨著人口的大量外流，很多人與村莊中其他成員失去聯系，有限的互動活動也往往僅限于家族成員或親戚間。長此以往，不免造成人際關系的淡化，徹底改變了鄉村行動邏輯的基礎。首先，影響鄉村社會治理的效率。鄉村治理的效率既依賴村民經常性的會面，大規模的鄉村人口流動，顯然無法滿足隨時到場參與的要求，不免給鄉村治理帶來困難。一年中的大部分時間里，鄉村社會治理處于主體成員空缺的狀態。這不僅制約著鄉村適合治理的決策效率，而且也降低了鄉村社會治理的整體效率。其次，傳統鄉村社會秩序受到沖擊。宗族和村落精英是鄉村社會秩序維系的主要內生力量。尤其是鄉村精英在鄉村治理中扮演著不可替代的角色。伴隨鄉村人口向城市的大規模轉移以及由此帶來的村落精英流失，宗族作為協調內部關系和調解鄉民糾紛的重要性日益弱化。精英群體在鄉村場域中的缺失，也使村落秩序的自然維護失去了重要的主體。最后，鄉村公共空間的破壞。鄉村公共空間是指在村莊范圍內人與人之間相互聯系、密切交往的公共平臺或場合。由于鄉村公共空間經常是形成社會輿論、交流意見的重要場所，所以鄉村主流社會道德意識形態的形成具有獨特作用。隨著越來越多的人遠離鄉村，鄉村公共空間不斷被擠壓，這也使社區公共生活的發展以及社會治理陷入困境。因為，已經外流的村民不僅對村級事務缺乏責任感，連起碼的參與意識也很難保存。
（二）人口流動造成鄉村人口結構失衡，民生社會問題凸顯
由于青壯年和鄉村精英的“規模外流”，造成鄉村人口的一種結構性變化。這樣的變化將會引發一系列社會問題。首先，鄰里互助功能的破壞。傳統村落中，人們十分重視鄰里關系，鄰里之間情感交流以及互助使其成為一個特殊的“共同體。”在鄉村日常生活中，為維持鄉村共同體的內在秩序，村民們不僅基本奉行共同的價值觀，也大致遵循共同的道德約束機制。隨著人口的大量外流，使原來已經建立在地緣關系上的互惠網絡逐步瓦解，鄰里之間相互扶持的功能逐漸衰退。其次，留守兒童和老年人問題突出。近年來，我國農村雖然在不斷建立和完善社會保障體系，但由于其體系尚不健全等原因，家庭仍然是農村撫育和養老的主體功能單位。青壯年人口外流使得農村缺乏兒童和老人可及的照料資源。這種因供給與需求主體在時空上的長距離分離而造成的家庭功能的弱化已經造成了很多現實問題。比如，我國農村留守兒童達902萬人，這些兒童基本上都長期處于父母親在生活中缺席的狀態，對其健康成長造成很多不可逆的傷害。最后，對農村婚姻家庭的影響。由于人口大規模流動，很多農村年輕女性離開農村到城市打工，一旦他們熟悉并喜歡城市生活之后，大多數很難再愿意回到農村。女性的大量外流，導致農村未婚男女比例嚴重失調，很多適齡男性找不到結婚對象，有些地方還出現了“光棍村”。在一些地區，即使男性有幸能夠結婚，女方很多時候也會要求男方在城鎮買房定居，不然婚姻的穩定性就會受到沖擊。
（三）人口流動帶來鄉村“資源匱乏”和公共品閑置并存，資源再配置機制受損
流動意味著人力、資金、技術及需求等資源的再配置，從長遠看將有利于鄉村社會治理。但是，很多調查卻發現，大規模的人口流動并沒有減輕鄉村的生存壓力。相反的是鄉村最緊迫需求的資金和人才等資源大量向城市集中，以致造成鄉村發展的“資源匱乏”。首先，鄉村公共服務資源的匱乏。根據我國第三次農業普查的數據顯示：截至2016 年，我國仍然有38.1%的村村內主要道路沒有路燈，67.7%的村沒有幼兒園、托兒所；18.1%的村沒有衛生室；45.1%的村沒有執業（助理）醫師。此外，很多新增城鄉公共基礎設施建設在運作機制上屬于開發式投資，主要依靠項目實施進行運轉。農村人口大量地向城市流動使項目運作主體大范圍地缺失，很多項目缺少足夠的人力資本支撐。其次，鄉村基礎設施投入的惡性循環。鄉村人口的“過度”流出，也弱化了鄉村社會可持續發展所必要的聚集力；加之一些地區撤并鄉村及其中的義務教育、醫療衛生、生活服務等公共服務設施，就更加速了鄉村人口的流失。比如，流動的家庭化使農村的適齡兒童銳減，而這種變化又使得基礎教育獲得投入更加的困難。最后，部分地區農村公共品閑置現象不容忽視。近年來，政府對公共品的投入在增長，農村各種基礎設施都在不斷改善。從2003年到2012年，國家支農投入僅中央財政就從2000多億元增加到1.2萬億元。但是，不斷改善和日益增多的公共品供給，在農村勞動力外流增多的趨勢下，一些地區公共設施僅有留守人群才可能使用，公共品閑置現象非常突出。
（四） 人口流動逐步瓦解了“守家重土”觀念，村落文化傳承鏈條斷裂
鄉村民俗文化是當地居民長期的文化積淀，具有較高的文化價值。傳統民俗文化的傳承和活動的開展都依賴于一定規模的人群，人口流動不僅使得尋找合適傳承者的空間越來越小，也使民俗文化活動失去了廣泛的受眾對象。首先，村落文化傳承的根基被削弱。傳統鄉村文化主要以口傳的方式進行傳播，并主要借助儀式進行展演。然而，農村中青年人口大量流入城市，作為村落文化儀式表演的中堅力量，將使很多農村婚喪、節慶、祭祀等習俗儀式的操演受到很大沖擊。其次，“守家重土”觀念被瓦解。隨著鄉村人口的大規模流動，附載在他們身上的鄉村傳統文化與價值理念等也隨之變遷。農村流動人口進城打工后，受城市文化的影響，逐漸習慣和接受了現代生活，其生活方式、思想觀念也都有了較大的改變。長期維系農民堅守農村的價值觀念逐步喪失了其獨特的吸引力，無法有效地“安撫”農民。最后，鄉村意識出現認同危機。大量鄉村人口涌向城市，導致鄉村人口的身份、文化和社區認同感下降，出現鄉村認同危機。目前，農村流動人口有相當一部分已成為附近城市的長住居民。特別新生代農民對于農村和農業生產已經變得十分陌生。只有極少的新生代農民懂得農業種植和生產，也只有很少的新生代農民愿意從事農業生產。他們的消費需求和消費活動也主要發生于現居住的城市。他們與原住地的聯系僅僅是戶籍和身份證。
（五）人口流動影響農業技術推廣，自然資源得不到合理配置
外出務工的勞動力多以知識水平較高的青壯年為主，導致局部地區的農業生產勞動力短期不足，從而使流出地的農業技術推廣受阻，自然資源得不到合理配置。首先，相對于留守在農村的勞動力而言，轉移出去的勞動力是鄉村精英，從年齡上來說，他們是年富力強的勞動力。這些人本應是建設美麗鄉村和農村小康的主要力量，這一群體的外流直接阻礙了農村的建設發展步伐。農村區域實際務農的人多是60歲左右的老人，勞動力老齡化不僅直接帶來因供給不足而不斷推高農業人工成本，還會產生向自給性農業的倒退。其次，鄉村人口的外流使得農村基礎設施建設進展緩慢，資金投入的不足使各種設備未得到及時的更新換代，導致農業勞動生產率的低效。最后，由于進城務工得不到城鎮完整的制度保障，一旦在城鎮就業困難或者年老多病，農民工在城鎮就難以生存，他們只有選擇回歸農村。這時，土地重新又成為他們收入的重要來源，成為農民生存的最后一道防線。所以，如果進城務工的農民找不到合適的人幫助自己經營土地，他們也不會放棄自己對土地的承包權，而是選擇閑置或撂荒。
三、新時代鄉村社會治理的路徑選擇
如果從宏觀的歷史發展趨勢審視，鄉村人口流動是順應經濟社會發展規律的連續演進過程。在城鎮化的過程中，農村人口向城市轉移是客觀規律。目前，我國每天平均有將近250個自然村落在這個過程中消失。但是無論消失速度多么驚人，鄉村也不可能短期內退出歷史舞臺。預計，到2035年，我國仍然會有4億人生活在鄉村。
在可以預見的未來幾十年內，我國農村人口會進一步向城市集中，鄉村的“相對被剝奪地位”也不可能很快改變。但合理的制度安排和政策設計，應當能夠使陣痛期更短和所付代價更小。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略、區域協調發展戰略和健康中國戰略，并提出加強社會保障體系建設和堅決打贏脫貧攻堅戰，為農村流動人口流出地的健康發展和社會治理指明了方向。
（一）注重人口流動相關管理制度創新，提高鄉村社會治理效果
當前我國農村常居人口空心化和家庭離散化現象十分突出，如果僅僅依靠留守在鄉村的老人、婦女和兒童，鄉村社會治理的高效顯然是不可能實現的。要注重人口流動相關管理制度創新，建立健全社會協同與公眾參與并舉的現代鄉村社會治理體制，才能解決鄉村社會“空”和“散”的問題，確保鄉村社會充滿活力和效率。首先，應盡快建立健全農村土地流轉制度。積極調整完善對集體所有權、農戶承包權、土地經營權的賦權，給予土地流轉一定的政策優惠，發揮政策引導作用，提高鄉村留守人口進行農業生產的積極性和主動性。其次，積極完善與人口相關的農村公共產品的供應制度。通過立法、政策引導，吸引流動人口返鄉或在流入地團聚，加強兒童監護。通過制度設計加大對農村地區的養老服務等公共財政投入，推進醫養結合，保障流出地老年人的基本養老需求。改善農村醫療救治環境，為維護留守人口身心健康提供堅實保障。最后，注重培育現代鄉村公共輿論空間和參與意識。利用微信群等現代交流方式將鄉村流動到城市當中的人口吸引到鄉村公共空間，使之知曉無論是外出務工還是留守鄉村，鄉村公共空間都對他們開放且為其服務，希望他們參與其中并為村莊建設獻計獻策。
（二）加大流動人口群體的社會支持力度，保障鄉村生活富裕
我國仍處于“要富裕農民必須減少農民”的發展階段。農村人口的大量向城市的轉移，不僅增加了流動人口的收入，也減輕了制約農業發展的“人口—土地”壓力，為規模經營和農民增收創造了有利條件。為此，必須在堅定不移促進鄉村人口進城和農業勞動力轉移的基礎上，加大流動人口群體的社會支持力度，保障鄉村生活富裕。首先，加快新型職業農民和農業職業經理人體系建設。全面建立職業農民制度，實施新型職業農民培育工程。政府把新型農民納入國家通用的職業管理體系，并提供和其他職業的同等保障，從制度設計中把農民作為一種自由選擇的職業。只有這樣才能切實提高農業和農民的地位，引導更多的流入城市的鄉村流動人口返鄉，服務農村發展。同時，鼓勵有能力、有知識的留守鄉村能人將農村閑置土地進行規模化整合，集約化經營，發揮整合優勢。其次，要激發留守貧困人口的自我發展動力。有研究發現，外地打工雖然有利于家庭的資本積累，但會阻礙流出地非農生計活動的參與和勞動力供給，特別是過多的勞動力外出務工會減少本地其他活動的收入水平，進而影響留守人口的脫貧。因此，要培育留守貧困人口從事農業生產、務工經商的基本技能；對于特別偏遠、生態異常脆弱等深度貧困地區，穩步落實異地搬遷政策。最后，優化鄉村人口的性別結構。吸引年輕女性到農村生活和工作，需要讓她們在農村能夠有良好的工作機會。有了好的工作機會，農村經濟和社會就能產生自我循環機制，就能吸引更多的年輕人在農村發展。從日本和歐洲的發展經驗來看，這需要加大力度扶持年輕女性在農村創業。
（三）探索建立城鄉人口雙向流動機制，促進鄉村產業興旺
我國現有的鄉村人口轉移模式是從鄉村到城市的單向流動，由此產生鄉村勞動力流失嚴重、留守人口社會問題突出等諸弊端。解決這個問題需要從源頭上創新人口城鄉雙向流動機制，通過發展鄉村產業化和新業態等方式，把有志于農業農村發展的各類人才“引進來”，讓城里想為振興鄉村出錢出力的人在農村成就事業，讓那些想為家鄉做貢獻的各界人士能夠找到參與鄉村建設的渠道。首先，加快農業產業化。產業興才能鄉村興，經濟強才能人氣旺。產業化是鄉村增加就業崗位、引導人口回流的根本途徑。農業產業化程度越高，鄉村的人口聚集能力越強。一個國家或地區的城鎮化率超過50%的時候，自然生態和鄉村田園就會成為稀缺的資源，城鄉之間包括人口在內的生產要素的雙向流動就成為可能。目前，我國的城鎮化率達到約57%。為此，城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。有條件的地區，政府應該大力鼓勵在鄉村發展綠色生態、旅游等產業，支持農民就地、就近就業。其次，從政策和制度設計方面鼓勵農民返鄉創業。給予返鄉創業的農民一定的稅收優惠和政策優惠。讓鄉村的創新、創業變得更為便利，推動那些走出去的鄉村人才，帶著城市的經驗、能力和理念返回鄉村，結合鄉村的優勢資源進行創業。最后，建立有效的鄉村創業激勵機制。僅就最終效果而言，制約鄉村發展的“人才短缺”困境，更應從動態上的“吸納”而非僅僅以類似靜態上的“回流”來解決。為此，特別要建立有效的鄉村創業激勵機制，創造充實的政策和制度環境，吸引支持企業家、黨政干部、專家學者、技能人才等通過下鄉擔任志愿者、投資興業、包村包項目、捐資捐物等方式，參與到鄉村建設和鄉村社會治理中來。
（四）調整農村留守人口空間布局，推動鄉村環境生態宜居
客觀地說，農村人口向城鎮流動既可以減少農村生態的負荷，也可減少生活垃圾的產生。不過，由于我國大部分農村村莊格局分散，村莊數量多并且規模較小。這種村莊人口布局已經很難適應鄉村人口大規模外流的形勢，實現鄉村人口空間分布上的調整很有必要。首先，引導農民集中居住。通過完善公共基礎設施、優化村民居住環境、增強村級服務功能等措施來增加中心村鎮的吸引力，鼓勵和支持周邊村莊的村民自愿向中心村鎮有序集中。這既可以提高土地資源利用率，又可以方便村落內公共基礎設施建設，提高公共服務的效率。簡單地說，就是把人口規模較小和交通不便的村莊進行裁撤合并，把留守村民向交通便利和發展潛力較大的中心村集中。其次，農村環境問題的綜合治理。由于人口流動所造成的勞動力不足，我們常見的一個生態環境問題是土地被荒置化，在一些地區因為多年無人耕種，農田甚至可能形成沙化和荒漠化。為此，要科學把握各地差異和特點，注重地域特色，加強生態環境的修復、生活垃圾處理以及“廁所革命”等。最后，根據村莊分類采用不同策略。遠離城鎮化的鄉村區域，多數鄉村人口凈流失，因此提倡“自然村合并”策略，鼓勵人口向中心村、鎮聚集，以實現土地和人口的同步減少。而在靠近城市以及交通便利的鄉村地區，應該積極推進和實施“鄉村人口就地城鎮化”和“鄉村人口聚集”策略。同時，在過程中一定要前瞻性地規劃好村鎮體系，把傳統民居和古村落保護好。
（五） 加強流動人口鄉村文化認同感，重塑鄉村鄉風文明
在農村人口大規模的流動過程中，不能讓傳統鄉村文化被破壞、被取代。要加強農村公共文化建設，特別是要加強流動人口對鄉村的認同感和歸屬感，引導廣大流動人口樹立良好道德風尚，建設幸福家庭和友愛鄉村。首先，推動鄉村優秀傳統文化的傳承弘揚。通過廣播電視和手機網絡等新形式和載體，深化對鄉村道德、規范、禮俗、人情等文化資源的運用，并將其融入外出流動人口的日常生活、生產中，內化到村民的具體行為和處事原則中，減少因長期互動較少產生的陌生化和疏離感，持續增強鄉村社會的向心力和凝聚力。其次，增強鄉村文化自信。相對于少數永久定居城市的農村流動人口，絕大多數的人仍然是鄉村振興不可或缺的重要主體，也是鄉村振興成效的受益主體和價值主體，為此，應增強鄉村留守人口的文化自覺和文化自信，培養農村人口對鄉村以及鄉村振興的認同意識、責任意識、參與意識。最后，促進城市文化和鄉村文化的交匯融合。在鄉風文明建設過程中，要避免把過多的現代化和城市元素引入農村，應注重強化農村原生態文化的保護與傳承。同時，開發傳統鄉村文化旅游配套服務，如建設古文化參觀游覽基地、舉辦傳統飲食大賽等，吸引更多的城市人到農村進行學習和交流，加速城鄉文化的和諧交融。
作者簡介：賀丹，中國人口與發展研究中心主任，研究員
中國鄉村發現網轉自：《國家行政學院學報》2018年第3期
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