【摘要】農(nóng)村自治基本單元具有多種屬性且與國(guó)家治理密切相關(guān)。隨著國(guó)家治理能力的增強(qiáng)，農(nóng)村自治基本單元的屬性種類(lèi)不斷增多，屬性內(nèi)容不斷轉(zhuǎn)變。當(dāng)國(guó)家治理能力較弱時(shí)，農(nóng)村自治基本單元主要發(fā)揮社會(huì)屬性，自我治理，自我服務(wù)；當(dāng)國(guó)家治理能力較強(qiáng)時(shí)，農(nóng)村自治基本單元的行政屬性與經(jīng)濟(jì)屬性隨之增強(qiáng)，社會(huì)屬性會(huì)因行政屬性的壓制而逐漸變?nèi)酢?guó)家治理能力存在一定限度，這就需要合理利用自治基本單元的多重屬性，通過(guò)行政屬性與社會(huì)屬性相分離、發(fā)展經(jīng)濟(jì)屬性激活社會(huì)屬性的方式，促進(jìn)村民自治真正落地，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家治理的良性互動(dòng)。
【關(guān)鍵詞】村民自治；自治基本單元；國(guó)家治理；社會(huì)屬性；行政屬性；經(jīng)濟(jì)屬性
一、村民自治與自治基本單元
任何事務(wù)都需要依托一定的空間、組織或平臺(tái)存在與運(yùn)行，由此構(gòu)成了相應(yīng)的基本單元，村民自治作為一項(xiàng)村民共同處理村莊范圍內(nèi)公共事務(wù)與公益事業(yè)的制度與行為也不例外。近幾年，中央一號(hào)文件連續(xù)提出“探索以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)”命題，說(shuō)明目前以行政村為基本單元已經(jīng)難以促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)，急需尋找更為合適的自治基本單元。
自治基本單元是既能讓村民直接參與公共事務(wù)達(dá)成共識(shí)的最大單元，又是能夠自主解決單家獨(dú)戶所不能解決的基本公共問(wèn)題的最小單元。目前，學(xué)界對(duì)于我國(guó)農(nóng)村自治基本單元的論述還比較零散，既有成果主要從以下兩個(gè)方面作出論述：一是自治基本單元與村民自治有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)系研究。徐勇認(rèn)為，自治基本單元是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，按照利益相關(guān)、規(guī)模適度、地域相近等原則合理劃分自治基本單元，能夠促進(jìn)村民自治真正落地。張茜認(rèn)為，當(dāng)前法定的行政村與傳統(tǒng)的自然村這兩種基本單元的相互脫節(jié)，導(dǎo)致村民自治空轉(zhuǎn)，如何調(diào)適二者之間的關(guān)系成為促進(jìn)村民自治走出困境的關(guān)鍵。鄧大才認(rèn)為，自然單元（自治單元）與行政單元構(gòu)成了中國(guó)農(nóng)村基層的基本單元，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，二者之間的組合與選擇決定著基層治理的成效。二是自治基本單元的劃定依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)研究。主要包括：群眾參與是主體基礎(chǔ)、規(guī)則自覺(jué)是制度基礎(chǔ)、政策落地是現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、社會(huì)聯(lián)結(jié)是關(guān)系基礎(chǔ)、便于自治是組織基礎(chǔ)、規(guī)模與利益是空間基礎(chǔ)等。對(duì)于這些依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，鄧大才從歷史經(jīng)驗(yàn)視角將其歸納為“五個(gè)因素”與“兩大標(biāo)準(zhǔn)”，前者包括產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通與地域相近，決定著自治基本單元的位置；后者包括參與約束與能力約束，決定著自治基本單元的規(guī)模。
上述成果無(wú)疑具有很強(qiáng)的借鑒性與啟發(fā)性，但也存在一定的不足：一是多注重農(nóng)村自治基本單元的外在因素，對(duì)其內(nèi)在屬性關(guān)注不夠；二是多從社會(huì)角度加以審視，無(wú)意間遮蔽了國(guó)家治理視角。實(shí)踐表明，村民自治不是孤立靜止的制度，人們會(huì)根據(jù)實(shí)際情況選擇相應(yīng)的基本單元實(shí)施自治。同時(shí)，農(nóng)村自治基本單元的屬性與國(guó)家治理之間密切關(guān)聯(lián)，在不同的歷史時(shí)期與不同的國(guó)家治理能力下，農(nóng)村自治基本單元的屬性各異。所以，我們有責(zé)任和義務(wù)回歸國(guó)家治理視角，回到我國(guó)農(nóng)村自治基本單元屬性演變的歷史事實(shí)。基于此，本文試圖以國(guó)家治理為視角，以華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院進(jìn)行的“深度田野調(diào)查”為主要依據(jù)，用微觀實(shí)證的方法對(duì)中國(guó)農(nóng)村自治基本單元屬性的演化實(shí)踐進(jìn)行剖析，考察農(nóng)村自治基本單元的多重屬性與國(guó)家治理的相關(guān)性，以期更好地理解我國(guó)農(nóng)村自治基本單元屬性演化的規(guī)律走向。
二、農(nóng)村自治基本單元屬性演化的主要實(shí)踐
在我國(guó)，家戶是社會(huì)的基本細(xì)胞，一家一戶是農(nóng)民日常生產(chǎn)生活的基本制度形態(tài)。一家一戶雖然能夠調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，創(chuàng)造出輝煌的農(nóng)業(yè)文明，但也存在天然的缺陷，他們無(wú)法解決一些依靠集體才能解決的公共事務(wù)。如果這些問(wèn)題解決不了，非但鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)法持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而且國(guó)家治理也會(huì)失去穩(wěn)固的根基。國(guó)家治理的智慧在于，通過(guò)外力或自然方式讓各家各戶聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成有效的自治基本單元，共同處理基本單元內(nèi)的公共事務(wù)，自我提供國(guó)家所無(wú)法提供的民生所需的公共服務(wù)。
（一）傳統(tǒng)時(shí)期的實(shí)踐
傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家政權(quán)受限于財(cái)政、技術(shù)、人員等多種因素，往往采取“無(wú)為而治”，國(guó)家治理能力相對(duì)脆弱。為了生存與發(fā)展，村民紛紛利用血緣、地緣、軍緣等關(guān)系自發(fā)聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成相應(yīng)的自治基本單元，自我提供公共服務(wù)，自我解決公共事務(wù)。
1.血緣性自治基本單元
血緣是最原始、最古老的社會(huì)關(guān)系之一。傳統(tǒng)時(shí)期，人們因血緣而聚，因血緣而居，形成宗族。宗族與自然村落緊密相關(guān)，宗族的發(fā)展過(guò)程往往是自然村落形成與分化的過(guò)程。在血緣性村落里，血緣相同的人們以族或房支為單位，共同處理村落內(nèi)的公共事務(wù)，并向族人提供諸如集體防衛(wèi)、社會(huì)救濟(jì)等公共服務(wù)。
福建省龍巖市中川村，是一個(gè)胡氏宗族聚居的單姓村。胡氏村民遷入前，村內(nèi)只有謝、張等幾家農(nóng)戶分散居住。1420年前后，下洋胡氏第九世鐵緣公遷居此地，墾地開(kāi)荒，繁衍后代，不斷壯大，逐漸成為中川村的主要村民。胡氏宗族以族規(guī)約束族人言行，調(diào)解族內(nèi)矛盾糾紛；以族田提供公共服務(wù)，保障族人日常生產(chǎn)生活。可見(jiàn)，中川自然村是一個(gè)以胡氏宗族為主的自治基本單元。
廣東省蕉嶺縣福嶺村，原本是一個(gè)練、唐等姓氏雜居的小村落。后來(lái)，陳姓村民逃荒至此，繁衍壯大。人口激增所帶來(lái)的人地矛盾不僅迫使其他小姓或消亡或搬遷，而且也迫使陳氏宗族的一些房派紛紛外遷，形成了多個(gè)以房為單位的小聚落。各個(gè)小聚落內(nèi)，各房單獨(dú)舉辦公共活動(dòng)，提供公共保障，處理公共事務(wù)。以房為單位的小聚落也是一個(gè)血緣性的自治基本單元。
2.地緣性自治基本單元
血緣共同體畢竟多存在于華南偏遠(yuǎn)地區(qū)，其他地區(qū)則多以地緣為紐帶進(jìn)行群居。長(zhǎng)江流域與華北平原多因墾荒、移民等因素依山傍水而居，形成村落。村落之內(nèi)，人們相互協(xié)作，共同治理村落內(nèi)的公共事務(wù)，形成了一個(gè)地緣性自治基本單元。
安徽省南陵縣潘灣村，臨近青弋江，境內(nèi)河溝堰渠縱橫交錯(cuò)。明朝中期，江西省婺源縣的潘氏一人攜家眷逃荒至此，插草為標(biāo)，挑土為基，墾荒耕種，形成村落。后來(lái)，黃、丁、江、董等姓氏紛紛渡江南下，最初為潘氏家族打工，后購(gòu)田建房，定居此地，形成十姓雜居的局面。在日常生活中，村民之間的生產(chǎn)合作、婚喪互助等事務(wù)都以村落為基本單位展開(kāi)，維持著基本的生產(chǎn)生活秩序。
山東省東平縣劉老莊村，始建于元朝，原有十多戶劉姓村民居住。明洪武年間，因會(huì)通河重修，一些王、蔣等姓氏村民遷居此地，組建渡口，更名為王仲口村。為防御土匪，該村與附近的張家海子、蔣莊兩個(gè)村落一起打更巡夜，保衛(wèi)安全。不過(guò)，諸如婚喪嫁娶的生活互助圈、幫工換工的生產(chǎn)互助圈等日常行為還是在各自村落范圍內(nèi)完成，村落仍然是村民自我治理公共事務(wù)的基本單元。
3.軍緣性自治基本單元
受軍事影響，人們還會(huì)以軍緣為紐帶，隨軍而遷，占藉定居，形成聚落。聚落之內(nèi)，人們合作互助，彼此幫扶，調(diào)解糾紛，形成軍緣性自治基本單元。這種基本單元多出現(xiàn)于戰(zhàn)亂頻仍的北方，人們或隨軍駐扎，或移民填充，定居繁衍。
陜西省永濟(jì)市城子埒營(yíng)，因推行軍墾制而形成。明洪武年間，朱、郭、陳、王四大家族的兵役隨軍來(lái)此開(kāi)荒。四大家族以路或圍墻為界，聚族而居，形成西營(yíng)、營(yíng)里、東營(yíng)、后營(yíng)四個(gè)小聚落。四個(gè)小聚落組成大聚落，統(tǒng)稱城子埒營(yíng)。日常生活中，四個(gè)小聚落界限分明，除了各自擁有神廟、祠堂外，生產(chǎn)生活中的公共事務(wù)都以小營(yíng)為基本單位加以處理，其他小營(yíng)不宜干涉。所以，因兵役而形成的各個(gè)小營(yíng)（小聚落）才是自治的基本單元。
江蘇省豐縣趙集村，始于明永樂(lè)年間，原名永寧集。趙姓先祖助明破元，隨軍南下，定居此地，形成村落。之后，又有九個(gè)姓氏因“住親戚”而來(lái)，共同構(gòu)成了永寧集的村民。傳統(tǒng)時(shí)期，村內(nèi)設(shè)有寨主，由顯要人物擔(dān)任。寨主具有一定權(quán)威，可以組織村民共同處理水利修建、安全防衛(wèi)、拜神求雨等公共事務(wù)，以此滿足日常生產(chǎn)生活的基本需求。
傳統(tǒng)時(shí)期，以血緣、地緣與軍緣為紐帶形成的自治基本單元具有以下共同特點(diǎn)：（1）自然形成，內(nèi)生性強(qiáng)。傳統(tǒng)國(guó)家除了稅賦徭役等基本事務(wù)外，基本不與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生聯(lián)系。村民往往自發(fā)聚居，相互幫扶，共同生活。即使是最初略帶國(guó)家建構(gòu)痕跡的軍緣性自治基本單元，隨后也是自我發(fā)展，自我管理，自我服務(wù)。農(nóng)村自治基本單元具有明顯的自發(fā)性與內(nèi)生性。（2）自治基本單元的社會(huì)屬性明顯。傳統(tǒng)國(guó)家治理能力的不足變相地賦予了地方社會(huì)充分的自治權(quán)，村民往往在基本自治單元范圍內(nèi)生產(chǎn)合作、生活互助，自我提供生產(chǎn)生活中必需的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，共同解決日常生活中的各種公共事務(wù)，維持著村落社會(huì)的基本秩序。同時(shí)，由于土地多為各家各戶私有，公共財(cái)產(chǎn)較少，加之重農(nóng)抑商的傳統(tǒng)思維，此時(shí)農(nóng)村自治基本單元的經(jīng)濟(jì)屬性較弱。
（二）國(guó)家建制時(shí)期的實(shí)踐
在國(guó)家治理能力較弱的傳統(tǒng)時(shí)期，農(nóng)業(yè)文明能得以長(zhǎng)期延續(xù)的重要原因，就在于人們自發(fā)聯(lián)結(jié)起來(lái)形成自治基本單元，通過(guò)充分發(fā)揮其社會(huì)屬性，基本上解決了農(nóng)村公共服務(wù)的供給問(wèn)題與農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的公共事務(wù)。但也要看到，這一時(shí)期的自治實(shí)踐還有明顯的歷史局限：當(dāng)時(shí)人們所需的公共物品相對(duì)簡(jiǎn)單，自治基本單元內(nèi)所提供的公共服務(wù)也比較有限，它只能大體上維持農(nóng)民生活與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，根本無(wú)法滿足與適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)化、城市化的發(fā)展要求。
1949年以后，我國(guó)進(jìn)入了重要的國(guó)家建制時(shí)期。一方面，國(guó)家不斷健全與優(yōu)化國(guó)家制度體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理架構(gòu)的完整性；另一方面，國(guó)家權(quán)力不斷向基層社會(huì)延伸，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效整合。因此，與傳統(tǒng)時(shí)期自然形成的基本單元不同，1949年以后農(nóng)村自治基本單元的設(shè)計(jì)完全顛倒過(guò)來(lái)，國(guó)家除了向人們提供各種公共服務(wù)外，還將行政功能、經(jīng)濟(jì)功能滲透到國(guó)家外力建構(gòu)的自治基本單元內(nèi)，自治基本單元的功能屬性逐漸增多。總體來(lái)說(shuō)，1949年以后的國(guó)家建制時(shí)期，農(nóng)村自治基本單元發(fā)展主要有以下三個(gè)階段：
1.以生產(chǎn)隊(duì)為基本單元
人民公社時(shí)期是國(guó)家權(quán)力不斷下沉與國(guó)家治理能力不斷增強(qiáng)的時(shí)期。面對(duì)人民公社“一大二公”與家戶小農(nóng)“一小二私”之間的張力，1962年國(guó)家頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》最終將基本核算單元下沉到生產(chǎn)隊(duì)，實(shí)行人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有，三級(jí)管理”。文件規(guī)定，農(nóng)村人民公社主要負(fù)責(zé)社內(nèi)的生產(chǎn)、財(cái)政、民政、糧食、治安等多項(xiàng)工作，公社內(nèi)部重大事情，由社員代表大會(huì)協(xié)商決定。生產(chǎn)大隊(duì)在公社管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，主要管理本大隊(duì)范圍各個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)工作與行政任務(wù)。生產(chǎn)隊(duì)是基本的核算單位，具有以下三項(xiàng)基本屬性：一是社會(huì)屬性。主要表現(xiàn)為隊(duì)內(nèi)成員通過(guò)民主自治方式?jīng)Q定隊(duì)員的福利安排。二是經(jīng)濟(jì)屬性。生產(chǎn)隊(duì)直接組織隊(duì)內(nèi)生產(chǎn)，自主分配隊(duì)內(nèi)收益，是一個(gè)生產(chǎn)、交換與分配的經(jīng)濟(jì)單位。另外，生產(chǎn)隊(duì)還要積極開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，并直接承擔(dān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的重任，經(jīng)濟(jì)色彩濃重。三是行政屬性。國(guó)家行政任務(wù)通過(guò)社隊(duì)體制一直延伸到生產(chǎn)隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)需要在兼顧國(guó)家、集體與個(gè)人利益的基礎(chǔ)上，認(rèn)真完成國(guó)家征購(gòu)、征派的各項(xiàng)任務(wù)。所以，生產(chǎn)隊(duì)是一個(gè)基本的生產(chǎn)單元、經(jīng)濟(jì)核算單元與自治單元。不過(guò)，受當(dāng)時(shí)社隊(duì)體制的約束，生產(chǎn)隊(duì)的社會(huì)屬性萎縮，行政屬性與經(jīng)濟(jì)屬性顯著。
2.以自然村為基本單元
人民公社體制的解體，使得國(guó)家基層治理格局發(fā)生了時(shí)空轉(zhuǎn)換，“鄉(xiāng)政村治”的治理架構(gòu)由幕后走向臺(tái)前，農(nóng)村自治基本單元也由原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀淮濉?987年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《村組法（試行）》）就規(guī)定：各地方需要根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀淮宓膶?shí)際規(guī)模設(shè)立村委會(huì)，較小的自然村聯(lián)合設(shè)立村委會(huì)，較大的自然村分開(kāi)設(shè)立村委會(huì)。由于自然村與生產(chǎn)隊(duì)在地域范圍上大體相同，因此它也繼承并發(fā)展了生產(chǎn)隊(duì)的一些屬性：一是社會(huì)屬性。作為基層群眾的自治組織，村委會(huì)要通過(guò)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的方式，辦好自然村內(nèi)公共事務(wù)與公益事業(yè)。二是經(jīng)濟(jì)屬性。村委會(huì)要在承接原生產(chǎn)大隊(duì)的經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)與管理職能的基礎(chǔ)上，充分尊重村落集體經(jīng)濟(jì)組織的自主性與自治權(quán)，采取多種方式促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年，除土地外，全國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)性固定資產(chǎn)高達(dá)9363億元，是人民公社時(shí)期三級(jí)固定資產(chǎn)的81倍，村莊經(jīng)濟(jì)功能顯著。三是行政屬性。村委會(huì)仍然需要承擔(dān)宣傳國(guó)家法律政策、教育村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)等任務(wù)，但與生產(chǎn)隊(duì)相比，自然村的行政屬性明顯弱化。
3.以行政村為基本單元
各地自然村規(guī)模不一，導(dǎo)致全國(guó)農(nóng)村村委會(huì)設(shè)立形式各異，這給國(guó)家統(tǒng)一治理造成不便。1998年，國(guó)家修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》），取消了村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村上的規(guī)定，將村民自治的基本單元由自然村上升到行政村。此時(shí)的自治基本單元具有以下屬性：一是社會(huì)屬性。正式實(shí)施的《村組法》不僅要求村委會(huì)要實(shí)施“三個(gè)自我”，而且還要實(shí)行“四個(gè)民主”，在自治的基礎(chǔ)上擴(kuò)充了現(xiàn)代民主意涵，使得村民自治的內(nèi)涵更加豐富，更具現(xiàn)代意義。二是經(jīng)濟(jì)屬性。除了《村組法（試行）》規(guī)定的經(jīng)濟(jì)功能外，還增加了維護(hù)與發(fā)展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等具體要求。在實(shí)踐中，村莊的經(jīng)濟(jì)屬性也得到長(zhǎng)足發(fā)展。僅作為指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件更是連續(xù)多年將大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為工作焦點(diǎn)。2006年中央一號(hào)文件更是明確要求在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，必須將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)放在中心位置。三是行政屬性。作為國(guó)家的基層組織單位，行政村本身就承擔(dān)著百余項(xiàng)國(guó)家法律所賦予的行政職能，現(xiàn)實(shí)中的村委會(huì)往往會(huì)超越法定的鄉(xiāng)村關(guān)系，演變成為基層政府的“一條腿”。
三個(gè)階段的自治基本單元雖有不同，但也有一些共同特征：一是，都是國(guó)家力量建構(gòu)的結(jié)果，而非自然形成；二是，國(guó)家治理能力不斷增強(qiáng)，自治基本單元的功能屬性也不斷增多。在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、行政三種屬性中，行政屬性與經(jīng)濟(jì)屬性不斷增強(qiáng)，而社會(huì)屬性出現(xiàn)不同程度的萎縮。在這種制度設(shè)計(jì)下，農(nóng)村的水利、教育、衛(wèi)生等大量民生事業(yè)得到蓬勃發(fā)展，有的至今還在受益，但是自治基本單元的行政屬性增強(qiáng)，也給村委會(huì)帶來(lái)了大量行政任務(wù)，由此導(dǎo)致村委會(huì)行政化，村民自治事務(wù)難以通過(guò)村委會(huì)加以處理，村民自治“上得了墻，但落不了地”，最終陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)。
（三）新時(shí)期的地方實(shí)踐
進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)由單向注重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與完善鄉(xiāng)村治理并重。尤其是在十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”命題之后，一些地方政府紛紛以國(guó)家治理現(xiàn)代化精神為引導(dǎo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，自主探索，將原本建立在行政村上的自治權(quán)下沉到自然村或村民小組，并以此作為基本單元開(kāi)展村民自治試驗(yàn)，取得一定成效。
1.以自然村為自治基本單元的清遠(yuǎn)樣本
廣東省清遠(yuǎn)市地處粵北山區(qū)，山高路遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)貧困，村莊規(guī)模大，自治難以落地。以深入推進(jìn)農(nóng)村綜合改革為契機(jī)，清遠(yuǎn)市決定調(diào)整村莊規(guī)模，以自然村為基本單元實(shí)施自治。一方面，調(diào)整治理結(jié)構(gòu)。按照地域面積、人口規(guī)模等因素，就近將幾個(gè)行政村劃為片區(qū)，成立社會(huì)綜合服務(wù)站，專(zhuān)門(mén)承接基層政府下達(dá)的各項(xiàng)行政任務(wù)。村委會(huì)由行政村下移到自然村，以一個(gè)或若干個(gè)自然村為單位設(shè)立村委會(huì)，自我治理自然村內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。同時(shí)，將黨支部建到自然村，確保黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，經(jīng)濟(jì)賦權(quán)。村民自治需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。為此，清遠(yuǎn)市積極構(gòu)建自然村內(nèi)村民的共同利益，激發(fā)村民活力。西牛鎮(zhèn)的禾灣自然村是郭氏單姓村，人口540人，人均土地不到半畝。該村外部與鄰村土地糾紛不斷，內(nèi)部又拋荒嚴(yán)重，村莊經(jīng)濟(jì)無(wú)發(fā)展，村內(nèi)事務(wù)無(wú)人管。在清遠(yuǎn)市調(diào)整村莊規(guī)模過(guò)程中，禾灣村以自然村為單元統(tǒng)一規(guī)劃，整合土地，將閑置的400畝土地中較好的土地再次發(fā)包后，剩余的100多畝土地對(duì)外招標(biāo)，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。通過(guò)這種方式，禾灣村搞活了經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)大幅增長(zhǎng)。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，禾灣村以獎(jiǎng)代補(bǔ)推進(jìn)村莊整治，促使村莊面貌煥然一新。
2.以村民小組為自治基本單元的滁州樣本
安徽省滁州市位于蘇皖交匯處。近些年來(lái)，隨著農(nóng)村人口大量外流，滁州市的一些農(nóng)村出現(xiàn)了公共事務(wù)無(wú)人管等問(wèn)題，村民自治陷入困境。為穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序，滁州市主動(dòng)將自治基本單元下沉到村民小組，在村民小組上成立村民理事會(huì)，進(jìn)行民主協(xié)商，取得一定成效。其中比較典型的當(dāng)屬全椒縣的大季村。具體做法如下：一是，組建片區(qū)。將原來(lái)的33個(gè)村民小組，按照產(chǎn)業(yè)趨同等原則劃成11個(gè)片區(qū)，每一個(gè)片區(qū)成立一個(gè)村民理事會(huì)，選舉理事3-7人。每2-3個(gè)小組設(shè)立1個(gè)黨小組，每3-4個(gè)黨小組設(shè)立1個(gè)黨支部，確保每個(gè)理事會(huì)都有對(duì)應(yīng)的黨小組。二是，創(chuàng)建“六步理事法”。即村民理事會(huì)、村兩委、村民代表、全體村民、理事分別按照程序進(jìn)行“提事”“定事”“議事”“決事”“辦事”與“評(píng)事”，聚焦小組內(nèi)的重要公共事務(wù)。三是，盤(pán)活集體資產(chǎn)。為確保村民理事會(huì)正常運(yùn)行，大季村積極盤(pán)活集體資產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。2013年，大季村引入安徽榮鴻公司現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，流轉(zhuǎn)土地18萬(wàn)畝土地，村集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)到40余萬(wàn)元，為村民小組自治奠定良好基礎(chǔ)。到目前為止，大季村11個(gè)村民理事會(huì)開(kāi)展協(xié)商議事40多次，化解矛盾10余起，建設(shè)水泥路約4公里，建設(shè)公共廁所10個(gè)，得到當(dāng)?shù)卮迕竦母叨日J(rèn)可。
3.以院落為自治基本單元的都江堰樣本
四川省都江堰地處成都平原。2008年，都江堰利用汶川地震災(zāi)后重建機(jī)會(huì)，主動(dòng)將自治權(quán)從行政村下沉到院落，實(shí)施院落自治。一方面，以村民聚集度為準(zhǔn)，以共同生活便利為據(jù)，按照三五百人的規(guī)模就近劃分院落。院落之內(nèi)，成立院落黨小組、院落委員會(huì)與調(diào)解委員會(huì)，通過(guò)民主選舉方式產(chǎn)生相應(yīng)的“領(lǐng)頭人”“當(dāng)家人”與“調(diào)解人”。院落全體成員集體協(xié)商，制定“院規(guī)民約”，成為村民共同處理院內(nèi)公共事務(wù)的準(zhǔn)則。另一方面，以“產(chǎn)權(quán)在組”為原則，以村民小組為單位鼓勵(lì)村民成立農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社，以村集體為單位成立農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社。經(jīng)濟(jì)合作社內(nèi)以搞活流轉(zhuǎn)權(quán)盤(pán)活土地資源，壯大村組經(jīng)濟(jì)，為院落自治提供經(jīng)費(fèi)保障。另外，還以院落為單位成立各種社會(huì)組織，促進(jìn)院落經(jīng)濟(jì)發(fā)展。水月社區(qū)的王家院子建立了民宿旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，會(huì)員數(shù)45戶，共同促進(jìn)民宿旅游健康發(fā)展。以院落為基本單元，激發(fā)了村民活力，提升了自治效果。院落自治實(shí)現(xiàn)了村民從漠不關(guān)心到理解支持、從被動(dòng)接受到主動(dòng)參與管理的轉(zhuǎn)變，民眾參與度達(dá)85%以上，滿意率達(dá)90%以上。
4.以村落為自治基本單元的秭歸樣本
湖北秭歸位于鄂西山區(qū)。山高路遠(yuǎn)，道路崎嶇，村民來(lái)往不便，村民自治難以實(shí)現(xiàn)。2012年，秭歸縣開(kāi)始積極探索“村落＋理事會(huì)”的基層治理新格局。一是，重組村落。為充分發(fā)揮村落“熟人社會(huì)”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，秭歸縣將全縣186個(gè)行政村進(jìn)行分解，按照地域相近等原則成立2055個(gè)村落。每個(gè)村落成立村落理事會(huì)，通過(guò)“1名理事長(zhǎng)8名事務(wù)員”的“一長(zhǎng)八員”制度，實(shí)施村落自治。二是，明確理事會(huì)與村委會(huì)關(guān)系。村落內(nèi)的公共事務(wù)由村民理事會(huì)按照村民提事、理事議事、村民決事的方式加以處理，村委會(huì)不加干涉。當(dāng)理事會(huì)無(wú)法單獨(dú)解決村落公共事務(wù)時(shí)，經(jīng)村民同意后，理事會(huì)可以向村委會(huì)報(bào)告，請(qǐng)求協(xié)助。村委會(huì)不能以各種理由將行政性事務(wù)下達(dá)給村落理事會(huì)。三是，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。除了上級(jí)政府每年給予村落的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，村民還自我管理，積極促進(jìn)村落集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。水田壩鄉(xiāng)王家橋村的大坪村落采取“占地互調(diào)，資金自籌”方式，自主修建果園路12公里，受益農(nóng)戶達(dá)36戶92人；可服務(wù)周邊柑橘園160畝，每年可節(jié)約柑橘采摘轉(zhuǎn)運(yùn)工資近10萬(wàn)元。九畹溪的尖刀崖落，34戶村民原有茶園20多公頃。在村落理事長(zhǎng)的帶領(lǐng)下，僅3個(gè)月就新發(fā)展茶園47.33公頃，使得村落99%的土地都種了茶葉，年均收入1700多萬(wàn)元，村民收入和集體收入都得到了大幅增長(zhǎng)。
從上述四個(gè)地區(qū)的探索可以發(fā)現(xiàn)一些共性特點(diǎn)：一是，各地都主動(dòng)將自治權(quán)下沉到更小的自治基本單元，如自然村、村民小組、村落、院落等。與法定的行政村這一自治基本單元不同，這些自治基本單元不但規(guī)模小，而且種類(lèi)多。二是，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民多元需求，都注重發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“以經(jīng)濟(jì)促自治”，自治基本單元的經(jīng)濟(jì)屬性突出。三是，通過(guò)對(duì)基層治理體系的調(diào)整與創(chuàng)新，尤其是劃小自治基本單元，可以防止自治基本單元內(nèi)的行政屬性對(duì)社會(huì)屬性的壓縮，進(jìn)而促進(jìn)自治落地。
三、國(guó)家治理與農(nóng)村自治基本單元屬性的關(guān)系
通過(guò)對(duì)農(nóng)村自治基本單元形成及其屬性演化實(shí)踐的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理與農(nóng)村自治基本單元屬性密切相關(guān)。
（一）農(nóng)村自治基本單元具有多種屬性且因時(shí)而變
通過(guò)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村自治基本單元除了社會(huì)屬性外，還具有行政屬性與經(jīng)濟(jì)屬性。當(dāng)然，這三種屬性的地位與作用存在差異：其一，社會(huì)屬性是基礎(chǔ)。社會(huì)屬性是農(nóng)村自治基本單元最為重要的屬性，由自治的性質(zhì)與目的決定。自治基本單元可以缺乏經(jīng)濟(jì)屬性與行政屬性而獨(dú)立存在，但缺乏社會(huì)屬性，它將不再是一個(gè)自治的基本單元。其二，經(jīng)濟(jì)屬性是動(dòng)力。農(nóng)村自治需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為前提。經(jīng)濟(jì)屬性的發(fā)展，可以為自治基本單元更好地發(fā)揮社會(huì)屬性奠定基礎(chǔ)，也可以再次激活自治基本單元的社會(huì)屬性。其三，行政屬性是條件。自治基本單元內(nèi)的行政屬性與社會(huì)屬性之間存在張力，行政屬性的發(fā)展往往會(huì)壓縮社會(huì)屬性，影響自治效果。但是，行政屬性也可以為社會(huì)屬性的發(fā)揮提供必需的秩序保障。傳統(tǒng)時(shí)期，農(nóng)村自治基本單元可以發(fā)揮社會(huì)屬性，提供民生性公共服務(wù)，處理基本性公共事務(wù)，維持基礎(chǔ)性社會(huì)秩序，但這種秩序十分脆弱，往往是治與亂相隨。當(dāng)前，一些地方下沉自治基本單元，通過(guò)弱化或剝離其行政屬性，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)屬性。但也要看到，這種弱化與剝離并非消滅行政屬性，而是將行政屬性留在上一級(jí)單元，由上一級(jí)單元承擔(dān)相應(yīng)的行政任務(wù)，維持著必要的社會(huì)秩序。
自治基本單元的多種屬性隨著時(shí)間的推移而變化。傳統(tǒng)時(shí)期，自治基本單元是自然形成的，即使是略帶國(guó)家痕跡的軍緣性自治基本單元，后期發(fā)展也是自主的。此時(shí)，自治基本單元主要發(fā)揮社會(huì)屬性，滿足人們基本的生產(chǎn)生活需求。1949年后，自治基本單元具有了明顯的國(guó)家建構(gòu)色彩，單元屬性也不斷增多。其中，人民公社時(shí)期，自治基本單元的行政屬性與經(jīng)濟(jì)屬性明顯，社會(huì)屬性則極度弱化；村民自治試行時(shí)期，自治基本單元的行政屬性開(kāi)始減弱，社會(huì)屬性與經(jīng)濟(jì)屬性逐漸增強(qiáng)。但到了正式實(shí)施時(shí)期，自治基本單元的行政屬性又開(kāi)始增長(zhǎng)，行政壓抑自治，導(dǎo)致社會(huì)屬性減弱。此時(shí)的經(jīng)濟(jì)屬性在國(guó)家力量的推動(dòng)下有所增長(zhǎng)。到了新時(shí)期，以村民小組或自然村為基本單元開(kāi)展村民自治的試點(diǎn)工作，可以看作是將行政屬性從自治基本單元內(nèi)剝離或弱化，進(jìn)而增強(qiáng)社會(huì)屬性的過(guò)程。在這一過(guò)程中，一些地方紛紛加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，多種方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，以經(jīng)濟(jì)促自治，自治基本單元的經(jīng)濟(jì)屬性得到重要發(fā)展。具體情況如表1所示。
（二）自治基本單元屬性與國(guó)家治理的關(guān)系
農(nóng)村自治基本單元的屬性與國(guó)家治理相關(guān)。從種類(lèi)上看，隨著國(guó)家治理能力的增強(qiáng)，農(nóng)村自治基本單元的屬性種類(lèi)不斷增多，即由傳統(tǒng)的社會(huì)屬性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的社會(huì)屬性、行政屬性與經(jīng)濟(jì)屬性并存。這是一個(gè)由少變多、由簡(jiǎn)單變復(fù)雜、由單一變多元的過(guò)程，符合現(xiàn)代國(guó)家治理的需要與社會(huì)發(fā)展的需求。從屬性轉(zhuǎn)變上看，農(nóng)村自治基本單元的屬性是國(guó)家治理能力的函數(shù)。首先，自治基本單元的社會(huì)屬性與國(guó)家治理能力負(fù)相關(guān)。當(dāng)國(guó)家治理能力特別是公共服務(wù)供給能力較弱時(shí)，需要增強(qiáng)自治基本單元的社會(huì)屬性，發(fā)揮自治基本單元的社會(huì)功能，自我提供國(guó)家無(wú)法提供的公共物品與公共服務(wù)；當(dāng)國(guó)家治理能力特別是公共服務(wù)供給能力增強(qiáng)時(shí)，國(guó)家可以自上而下地提供民生所需的公共物品，處理基本的公共事務(wù)，自治基本單元的社會(huì)屬性就會(huì)降低。其次，自治基本單元的行政屬性與國(guó)家治理能力正相關(guān)。當(dāng)國(guó)家治理能力較弱時(shí)，國(guó)家力量無(wú)法或有限地滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)之中，自治基本單元的行政屬性就會(huì)變?nèi)酰划?dāng)國(guó)家治理能力增強(qiáng)時(shí)，國(guó)家力量可以進(jìn)村入戶，自治基本單元的行政屬性就會(huì)增強(qiáng)。自治基本單元的社會(huì)屬性與行政屬性負(fù)相關(guān)。伴隨國(guó)家治理能力的增強(qiáng)，隨之發(fā)展的行政屬性會(huì)壓制社會(huì)屬性，導(dǎo)致自治基本單元出現(xiàn)行政化趨勢(shì)。最后，自治基本單元的經(jīng)濟(jì)屬性與國(guó)家治理能力正相關(guān)。當(dāng)國(guó)家治理能力較弱時(shí)，人們主要依靠自治基本單元的社會(huì)屬性滿足相對(duì)單一的生存需求，自治基本單元的經(jīng)濟(jì)屬性不太明顯；當(dāng)國(guó)家治理能力較強(qiáng)時(shí)，國(guó)家會(huì)賦予自治基本單元一些經(jīng)濟(jì)功能，以此滿足多元的社會(huì)需求，自治基本單元的經(jīng)濟(jì)屬性會(huì)隨之增強(qiáng)。具體關(guān)系如圖1所示。
從自治要求看，當(dāng)國(guó)家治理能力低于B點(diǎn)時(shí)，可以增強(qiáng)自治基本單元的經(jīng)濟(jì)屬性，與自治基本單元的社會(huì)屬性一起，為人們提供相應(yīng)的公共服務(wù)。此時(shí)，不宜貿(mào)然增強(qiáng)自治基本單元的行政屬性。因?yàn)樾姓傩詴?huì)壓制社會(huì)屬性，而此時(shí)國(guó)家的供給能力又不足，容易導(dǎo)致因國(guó)家與社會(huì)都無(wú)法有效提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)而帶來(lái)基層社會(huì)秩序的混亂。當(dāng)國(guó)家治理能力高于B點(diǎn)時(shí)，就需要增強(qiáng)自治基本單元的社會(huì)屬性，保證基本單元的自治性質(zhì)。增強(qiáng)的方式有兩種：一是弱化或剝離自治基本單元的行政屬性，為社會(huì)屬性提供空間；二是充分利用經(jīng)濟(jì)屬性（尤其是國(guó)家治理能力超過(guò)E點(diǎn)時(shí)），促進(jìn)社會(huì)屬性的發(fā)展。
（三）自治基本單元屬性及國(guó)家治理的限度
國(guó)家治理能力存在限度。即使國(guó)家治理能力相當(dāng)強(qiáng)大，它也無(wú)法提供人們所需的所有公共物品，也無(wú)法處理人們身邊所有的公共事務(wù)。尤其是當(dāng)國(guó)家規(guī)模大、人口多、地域廣時(shí)，國(guó)家治理能力的限度更為明顯。從圖1也可以看出，隨著國(guó)家治理能力的增強(qiáng)，自治基本單元的社會(huì)屬性只是接近但不會(huì)與橫軸相交，說(shuō)明國(guó)家治理不可能完全取代社會(huì)自治，自治基本單元的社會(huì)功能不會(huì)完全消失。只要自治基本單元還存在，社會(huì)屬性就存在，這只是強(qiáng)弱的問(wèn)題。
國(guó)家治理能力的限度也恰恰說(shuō)明了自治基本單元的行政屬性的限度。自治基本單元的行政屬性可以隨著國(guó)家治理能力的增長(zhǎng)而增強(qiáng)，壓制自治基本單元的社會(huì)屬性，但它不能完全取代社會(huì)屬性。如果行政屬性完全取代了社會(huì)屬性，那么這個(gè)基本單元的性質(zhì)也就發(fā)生了變化，它不再是一個(gè)自治的基本單元，可能成為一個(gè)行政（基本）單元。
自治基本單元的社會(huì)屬性是有限度的。雖然可以通過(guò)發(fā)揮自治基本單元的社會(huì)屬性來(lái)提供個(gè)人或國(guó)家無(wú)法提供的公共物品，解決個(gè)人或國(guó)家無(wú)法解決的公共問(wèn)題，但也要看到，自治基本單元通過(guò)社會(huì)屬性所提供的公共物品多是簡(jiǎn)單性的，所解決的公共問(wèn)題多是小范圍的，它無(wú)法滿足現(xiàn)代社會(huì)中更廣泛、更多元的利益需求。同時(shí)，自治基本單元的經(jīng)濟(jì)屬性也是有限度的。雖然經(jīng)濟(jì)屬性的增長(zhǎng)可以為社會(huì)屬性奠定基礎(chǔ)，滿足人們的部分利益需求，但它只能解決小范圍、小規(guī)模的公共物品供給，且自身的經(jīng)濟(jì)功能還比較薄弱，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)屬性的可持續(xù)性不足。盡管如此，自治基本單元的社會(huì)屬性與經(jīng)濟(jì)屬性更接地氣，更具有滲透性、補(bǔ)充性、契合性，可以與國(guó)家治理能力之間形成良性的互補(bǔ)。
四、利用基本單元多重屬性，促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)
鑒于上述結(jié)論與規(guī)律，國(guó)家與地方政府要想促進(jìn)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)，提升國(guó)家治理能力，就需要充分利用自治基本單元的多重屬性，優(yōu)化自治基本單元的多重功能。首先，調(diào)適社會(huì)屬性與行政屬性之間的張力。調(diào)適方式有兩種：一是二者相互分離。當(dāng)前國(guó)家鼓勵(lì)各地劃小自治基本單元，開(kāi)展村民自治試點(diǎn)，其實(shí)是對(duì)行政村的行政屬性抑制社會(huì)屬性的反思，希望通過(guò)下沉自治基本單元，剝離行政屬性，促進(jìn)社會(huì)屬性，實(shí)現(xiàn)自治落地。剝離后的行政屬性上移或保留在更高一級(jí)的單元上，以此承接相應(yīng)的行政任務(wù)，并作為防止國(guó)家行政事務(wù)向下延伸的重要屏障。二是弱化行政屬性。當(dāng)二者無(wú)法分離時(shí)，如北方的自然村與行政村往往是重疊的，就需要適度弱化行政屬性，為社會(huì)屬性提供必要的空間。弱化的程度需要根據(jù)自治基本單元的社會(huì)功能情況而定。當(dāng)社會(huì)功能較強(qiáng)時(shí)，可以較多弱化行政屬性；如果社會(huì)功能較弱時(shí)，可以較少弱化行政屬性。
村民自治需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。所以，充分發(fā)揮自治基本單元的經(jīng)濟(jì)屬性十分必要。清遠(yuǎn)、滁州、都江堰等地的實(shí)踐都是很好的例證。自治基本單元的下沉，要求集體經(jīng)濟(jì)單元也隨之下沉，即在較小的自治基本單元上塑造一種有別于行政村層面的集體經(jīng)濟(jì)——共同體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，這種共同體經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是一種增益型的，而非汲取型的。以家戶為單位收取相關(guān)費(fèi)用進(jìn)行公共事務(wù)治理，就是一種汲取型制度，它不僅無(wú)法維持長(zhǎng)久，還會(huì)因一戶不合作而立刻陷入困境。增益型的共同體經(jīng)濟(jì)要求在尊重家戶個(gè)體利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)合作經(jīng)營(yíng)等多種方式盤(pán)活自治基本單元內(nèi)的公共資源，在給每家每戶帶來(lái)額外經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，也可以解決村莊公共事務(wù)治理所需的費(fèi)用，以此促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)。
作者系浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院教師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期
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