【摘 要】協(xié)商治理是一種以較低的成本實現(xiàn)較好治理效果的治理方式。鄉(xiāng)村振興背景下，村民多元化的利益偏好沖突很難整合，農(nóng)村利益沖突更加復(fù)雜，農(nóng)村治理陷入困境。搭建利益整合平臺是農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。充分利用協(xié)商機制對農(nóng)村社會進(jìn)行治理是影響農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。新時代的協(xié)商治理呈現(xiàn)治理單元微小化、治理內(nèi)容細(xì)碎化、治理手段靈活化等特點。作為一種治理手段，協(xié)商治理有自身的限度，需要在實踐中加以優(yōu)化，以促進(jìn)協(xié)商治理在農(nóng)村生根發(fā)芽。
【關(guān)鍵詞】協(xié)商治理；鄉(xiāng)約；鄉(xiāng)政村治；農(nóng)村自治
農(nóng)村治理從來都不是一人之力可為，而是全體村民聚焦謀劃、溝通交流的結(jié)果。讓村民有意愿、有權(quán)利、有渠道發(fā)聲是農(nóng)村秩序得以和諧的關(guān)鍵，協(xié)商正是為村民參與治理提供了平臺。我國農(nóng)村社會治理素來有協(xié)商的做法，中國歷史上的歷代封建帝王，雖然實行的是“家天下”的治理之術(shù)，但他們也深諳“水能載舟亦能覆舟”之理，在國家治理中以儒家思想為統(tǒng)治之道。儒家思想注重社會和諧，強調(diào)多元“榮辱與共”，以“和”為貴，所以君王在實行專政之時，也有“諫議”之行，在治國理政過程中貫穿著協(xié)商的實踐，注重合作、合一。國家層面如此，作為基層的農(nóng)村社會亦然。宋、明、清時期，鄉(xiāng)村社會以平等協(xié)商而非激烈對抗作為處理鄉(xiāng)黨間事務(wù)的原則，協(xié)商議事慣行使得“皇帝無為而天下治”。如今農(nóng)村自治陷入了深入發(fā)展的瓶頸，村民間利益訴求難以整合降低了村民自治的效率，搭建村民利益訴求整合平臺是扭轉(zhuǎn)農(nóng)村治理困境的關(guān)鍵。協(xié)商作為農(nóng)村社會治理的優(yōu)良傳統(tǒng)，或許在實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)中將大有可為。
一、鄉(xiāng)約：鄉(xiāng)黨間自發(fā)的協(xié)商議事規(guī)則
鄉(xiāng)約源于周禮的讀法之典，興于北宋時期。《呂氏鄉(xiāng)約》為我國最早的成文鄉(xiāng)約，運用儒家倫理綱常以及封建宗法思想對入約鄉(xiāng)黨進(jìn)行儒家觀念教化。《呂氏鄉(xiāng)約》開篇提到鄉(xiāng)約的主旨為“德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”[1]563，體現(xiàn)了濃厚的儒家德性倫理及禮教秩序，奠定了全篇社會和諧治理的基調(diào)。
首先，鄉(xiāng)約規(guī)定關(guān)于鄉(xiāng)黨善惡行為的判定由鄉(xiāng)黨協(xié)商做出。鄉(xiāng)約中規(guī)定，有關(guān)鄉(xiāng)黨善惡行為的判定，需要由全體鄉(xiāng)黨商議后做出。一方面關(guān)于何為善行，《增損呂氏鄉(xiāng)約》中這樣規(guī)定，“會集之日，相與推舉其能者書于籍，以警勵其不能者”[2]，“能為大者”要由眾人舉薦、商議后方能確定，然后進(jìn)行入籍記錄，發(fā)揮示范作用。鄉(xiāng)約通過為鄉(xiāng)黨搭建“公推”這一制度化的溝通與協(xié)商機制，所有鄉(xiāng)黨的利益訴求都得到了平等表達(dá)，不僅使被推舉出來的人更能服眾，而且也可以培育鄉(xiāng)黨參與協(xié)商議事的意識與能力。
另外一方面，關(guān)于惡行的判定及懲罰鄉(xiāng)約中也做了規(guī)定。《南贛鄉(xiāng)約》中規(guī)定“今后一應(yīng)門斗毆不平之事，鳴之約長等公論是非”[3]609，對行為人的行為是否得當(dāng)?shù)呐卸☉?yīng)采取“公論”，要求調(diào)動利益相關(guān)者參與到討論議事之中，平等、自由地陳述自己的看法。“公論”的機制能夠最大可能地化解矛盾、避免沖突，從而保證論斷公正。通過討論，引導(dǎo)鄉(xiāng)黨重新評估和考慮自身及他人的觀點，觀點不恰當(dāng)?shù)哪軌蚋鶕?jù)他人的啟發(fā)自愿地轉(zhuǎn)換自身偏好，從而達(dá)成共識，使結(jié)論能夠更加科學(xué)、公正。
如何懲罰屢教不改者，鄉(xiāng)約是這么規(guī)定的，“其不義已甚，非士論所容者，及累重罰而不悛者，特聚眾議，若決不可容，則皆絕之”[1]563。對于屢次重罰仍不悔改的人，應(yīng)聚集鄉(xiāng)黨進(jìn)行商議，如果鄉(xiāng)黨中的大多數(shù)認(rèn)為絕對不能寬容，就將其踢出鄉(xiāng)約，解除鄉(xiāng)約關(guān)系。這說明利用鄉(xiāng)約對鄉(xiāng)黨進(jìn)行懲罰不是一個人說了算，需要由鄉(xiāng)黨中的大多數(shù)商議做出決定。通過這種途徑可以做到不偏不倚，對結(jié)果公正具有積極意義。
其次，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)人的選任要由鄉(xiāng)黨協(xié)商推舉。對于一個組織來說，領(lǐng)導(dǎo)人的人格、行為對組織的治理產(chǎn)生著較大的影響。《呂氏鄉(xiāng)約》規(guī)定鄉(xiāng)約主事人為“約正”和“直約”。“約正一人或二人，眾推正直不阿者為之，專主平?jīng)Q賞罰當(dāng)否”[1]567，根據(jù)該規(guī)定“約正”需要由鄉(xiāng)黨公眾推選出來的剛正不阿的人擔(dān)任，主要負(fù)責(zé)平?jīng)Q賞罰的事情。通過公開透明的參選機制，保證約正的當(dāng)選是民之所向。多數(shù)民意支持下的領(lǐng)導(dǎo)人，這本身就是一種公意的協(xié)商，這種機制之下，選任的領(lǐng)導(dǎo)人對貫徹鄉(xiāng)約中的協(xié)商議事制度具有重要推動作用，能夠最大程度避免領(lǐng)導(dǎo)人壟斷權(quán)力。而“直約”則按照長少次序輪流擔(dān)任，一個月?lián)Q一個，主持鄉(xiāng)約中雜事，“直約一人，同約中不以高下，依長少輪次為之，一月一更，主約中雜事”[1]567。權(quán)力的交替行使，對預(yù)防權(quán)力腐敗、阻礙濫用職權(quán)具有重要的意義，直約的接替擔(dān)任對實現(xiàn)鄉(xiāng)黨制度性、均衡性的利益表達(dá)具有重要作用，能夠最大程度調(diào)和多元利益訴求，維護治理秩序。
關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)人的人選，《南贛鄉(xiāng)約》中有這樣的規(guī)定，“同約中推年高有德為眾所敬服者一人為約長，二人為約副，又推公直果斷者四人為約正，通達(dá)明察者四人為約史，精健廉干者四人為知約，禮儀習(xí)熟者二人為約贊”[3]608，約長、副約、約正、約史、知約、約贊等領(lǐng)導(dǎo)職位均需要公推，并由“為眾服”的人擔(dān)任。通過對話、討論、辯論等形式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)人的“公推”，使決策是在基于集體理性反思的基礎(chǔ)上而做出來的，更具有科學(xué)性。而且通過公推，能夠在鄉(xiāng)黨與權(quán)威之間、鄉(xiāng)黨與鄉(xiāng)黨之間建立互尊互信，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理朝向良善的方向發(fā)展，這正是協(xié)商治理的本意。
再次，鄉(xiāng)約內(nèi)容需要鄉(xiāng)黨集體商討后才能修改。鄉(xiāng)約規(guī)定有嚴(yán)格的聚會制度，在聚會的時候“若有不便之事，共議更易”[1]567，如果覺得鄉(xiāng)約中的規(guī)定有不合理的、不合時宜的，所有的鄉(xiāng)黨都可以平等且自由地發(fā)表看法與意見，集體討論之后對鄉(xiāng)約內(nèi)容進(jìn)行更改。通過公開討論，利益相關(guān)者往往能夠更加重視公共利益和責(zé)任，重視多方利益訴求，將鄉(xiāng)黨的不同意見納入鄉(xiāng)約修改之中，進(jìn)而實現(xiàn)鄉(xiāng)約對鄉(xiāng)村社會的有效治理。
在傳統(tǒng)時期，鄉(xiāng)約起到了“和鄉(xiāng)黨”、“息訴訟”的作用。梁漱溟評價鄉(xiāng)約為“地方自治團體”，是一個“很好的地方自治組織”[4]，而自治是肯定包含有協(xié)商議事機制的治理方式。宋、明、清時期，農(nóng)村社會通過鄉(xiāng)約這種自發(fā)形成的機制對地方民事爭端通過協(xié)商的方式加以解決，同時也對民眾進(jìn)行了儒家的禮樂教化。鄉(xiāng)約“通過組織村民通過‘眾議’的形式制定一系列規(guī)范鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的‘議約’和‘禁約’，為鄉(xiāng)村自治的推行發(fā)揮了積極的作用”[5]。鄉(xiāng)約是儒家文人建設(shè)鄉(xiāng)村的理想規(guī)劃與實踐，其中不乏協(xié)商民主思想，但鄉(xiāng)約的生存環(huán)境是儒家文化占主導(dǎo)意識的封建社會，其主要目的是為社會培養(yǎng)順民，個人意見發(fā)表、能力發(fā)揮都被限定在維護鄉(xiāng)里秩序、為統(tǒng)治階級服務(wù)的框架內(nèi)，“科舉制度下大批以儒家思想為理念的知識階層成長，使基層社會管理中呈現(xiàn)部分自治的傾向，當(dāng)然這種自治不是與官府對抗下的自治，而是補充政治體制不足部分的自治”[6]，所以到明朝后期及清朝時期，鄉(xiāng)約由最初的民間自治變成了官督民辦。
二、變革之困：“鄉(xiāng)政村治”中農(nóng)村自治困境
1988年《村民委員會組織法》開始實行，農(nóng)村自治進(jìn)入了新的發(fā)展階段，農(nóng)村治理方式、水平近一步向現(xiàn)代靠近。但隨著農(nóng)村社會的深入發(fā)展，農(nóng)民觀念、農(nóng)村利益格局發(fā)生了較大變化，當(dāng)前農(nóng)村治理面對的是利益訴求更加多元化的個體村民，能否科學(xué)整合他們的偏好沖突是決定農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵。而“鄉(xiāng)政村治”下的農(nóng)村治理，一些村莊的治理手段缺乏相應(yīng)的利益整合機制，只是機械性地推進(jìn)工作，村民利益訴求缺乏有效的表達(dá)渠道，鄉(xiāng)村治理陷入困境。
1.參與主體困境
實行村民自治是為了讓村民自我管理、自我服務(wù)、自主處理村莊事務(wù)。村民自治本應(yīng)是村民與村民間、村民與村干部之間互動的過程，但鄉(xiāng)政村治之下，一些村莊的村民自治卻出現(xiàn)了參與主體困境，主要表現(xiàn)在如下方面：首先，從村民自身來看，大多數(shù)村莊青、中年勞動力外流，村莊成為了老、弱、幼的根據(jù)地，村莊治理陷入僅有少數(shù)人參與的窘境。而且不同參與主體間的能力差異是比較大的，在村莊治理中往往是少數(shù)能力比較強的村民的意見更有影響力。其次，從村干部角度看，一些村干部基于方便或者自身利益的角度考慮，只在一些上級政府強調(diào)的特別重大的事情上動員村民參與其中，特別是在有可能帶來村干部與村民沖突的決策事項中，往往表現(xiàn)出村民參與不足，村莊治理變成了村干部主導(dǎo)下的“選擇性參與”。村干部的個人能力和素質(zhì)構(gòu)成了村莊治理中的人格化的權(quán)威基礎(chǔ)，而農(nóng)村真正的治理主體難以參與到村莊治理之中，而且即使參與，也會因村干部意愿導(dǎo)致參與質(zhì)量較低。而且長期“選擇性”參與機制下，村民參與實踐缺失，將進(jìn)一步限制村民參與意識、參與能力的培育。參與主體困境增加了村莊治理和利益博弈的不確定性，村民利益訴求難以滿足。
2.訴求難以整合
廣泛的成員參與是自治的命脈，正如科恩所提到的，“如果一個社會的最重要的決定通過其成員的普遍參與而后作出的，我們就可以把這一社會稱之為自治的”[7]。而農(nóng)村資源是有限的，面對眾多的利益訴求，有效的自治需要在科學(xué)整合利益訴求的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)。但“鄉(xiāng)政村治”治理模式下，一些村莊村民的利益訴求整合較為困難，導(dǎo)致這一問題的主要原因是農(nóng)民利益訴求多元化。隨著改革開放的推進(jìn)，農(nóng)村社會進(jìn)入了深入發(fā)展階段，農(nóng)民的生活方式從封閉走向開放。特別是2002年以來國家啟動農(nóng)村稅費改革，出臺了一系列的惠農(nóng)政策，伴隨著越來越多競爭性的資源輸入農(nóng)村社會，爭利成為了農(nóng)民處理人際關(guān)系的出發(fā)點，他們的行為關(guān)系被赤裸裸的理性算計包圍著。市場經(jīng)濟、經(jīng)濟人理性充斥著農(nóng)村社會，農(nóng)村社會舊有的忠厚、友善、互助等價值體系和道德觀念不斷瓦解，取而代之的是他們的權(quán)利觀念、法治意識不斷加強，農(nóng)村由原來的人情社會成長為分利社會，農(nóng)民的觀念則從“順從”轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位。
村民訴求得不到整合，公共利益最大化的治理價值訴求將難以實現(xiàn)，村民之間、村民與村干部之間很難通過溝通達(dá)成合作。溝通渠道不通暢，村民無處發(fā)聲，為了爭利，鄰里之間糾紛增多。村民與村干部之間矛盾層出不窮，農(nóng)民無理上訪，結(jié)成灰黑勢力以及謀利型釘子戶等情況屢見不鮮。“上訪”與“截訪”陷入了無止境的惡性循環(huán)，鄉(xiāng)村公共秩序得到破壞。
3.調(diào)解機能衰微
傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會是一個“禮治”的社會，而并非“法治”的社會，靠倫理道德、長老權(quán)威維系著村莊秩序，村民彼此之間會顧念情誼，有更多的包容與忍讓，發(fā)生沖突的幾率比較小。而且傳統(tǒng)時期鄉(xiāng)村社會有較強的矛盾化解能力，族長、叔伯等長輩及鄉(xiāng)紳等能人構(gòu)成了糾紛調(diào)解中介，即便村民之間發(fā)生了糾紛，通過這些長輩、能人組成的糾紛調(diào)解“機構(gòu)”，矛盾便可實現(xiàn)內(nèi)部化解，正如張仲禮所提到的，“由于中華帝國沒有受過專門訓(xùn)練的法律專業(yè)人才，紳士便發(fā)揮了這方面的作用”[8]。在中人的調(diào)解下，不僅矛盾可以解決，而且雙方的關(guān)系也會得到緩和，這是一種成本比較低的治理方式。而且，傳統(tǒng)時期能夠被他人請為調(diào)解矛盾或者幫忙處理其它事務(wù)的中人是一件非常光彩的事情，村民都樂意承擔(dān)這樣的角色，認(rèn)為這樣能夠凸顯自己在村民中的地位。
但受市場化、工業(yè)化、城市化等沖擊，農(nóng)民的觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，農(nóng)村舊有的倫理道德秩序因社會發(fā)展沖擊受到一定程度損壞，農(nóng)村充斥著功利原則。村民的生產(chǎn)、生活交往，帶有非常強烈的功利色彩，村民基于自身利益考慮多數(shù)不愿意為他人做中人，唯恐答應(yīng)了給自己惹來什么禍端。而作為村民選舉出來的村干部，本應(yīng)承擔(dān)起村民糾紛調(diào)解的任務(wù)，但他們往往因為比較忙難以抽身進(jìn)行調(diào)解。農(nóng)村調(diào)解機能衰微，喪失了矛盾自我化解的機制。這就導(dǎo)致村民間即使很小糾紛也很難內(nèi)部化解，動輒就要通過司法途徑解決。不僅調(diào)解成本較大，且勞民傷財，大多數(shù)情況下只是矛盾得到了解決，但雙方的關(guān)系并沒有緩和，而且矛盾雙方有可能會因為打官司而導(dǎo)致世代為仇的情況出現(xiàn)。整體上看來，缺乏必要的協(xié)商機構(gòu)，農(nóng)村治理代價會比較大。
三、借鑒與革新：“鄉(xiāng)政村治”時期的協(xié)商治理
習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要借鑒歷史經(jīng)驗為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化服務(wù)。農(nóng)村治理歷程已經(jīng)證明，廣泛、深入的協(xié)商能夠在維護農(nóng)村秩序方面起到一定的作用。通過挖掘歷史上鄉(xiāng)村協(xié)商治理的優(yōu)秀傳統(tǒng)，尋找協(xié)商治理與農(nóng)村發(fā)展的契合點之所在，為化解當(dāng)前農(nóng)村治理困境提供支持。
（一）協(xié)商治理與自治困境化解
扭轉(zhuǎn)農(nóng)村自治困境，最主要的是要構(gòu)造與農(nóng)村當(dāng)前利益格局和權(quán)利關(guān)系相適應(yīng)的治理機制。將協(xié)商治理機制引入農(nóng)村自治，對化解自治困境具有積極作用。首先，村民利益難以協(xié)調(diào)、難以整合是“鄉(xiāng)政村治”時期農(nóng)村治理中面臨的最大難題，協(xié)商的治理方式正是提供了一個利益綜合的平臺，“協(xié)商治理通過表達(dá)、對話、討論和溝通等多種運行機制，平衡和協(xié)調(diào)公眾利益與不同群體、不同公民各自利益之間的關(guān)系，選擇和確定公共利益的實現(xiàn)途徑”[9]。其次，協(xié)商治理是一種以較低的成本實現(xiàn)最好治理效果的一種手段，“將基層群眾在公共事務(wù)治理中的民主參與權(quán)利，作為基層民主的重要內(nèi)容，既是基層民主本身的題中應(yīng)有之意，也是我們在應(yīng)對中等收入社會難題時，增強社會橫向聯(lián)系，調(diào)動群眾的參與熱情，從而降低社會組織與社會治理成本的基本要求”[10]。再次，協(xié)商治理是通過公平對話的形式利用討論的機制而形成的決策，進(jìn)入門檻較低，任何有語言表達(dá)能力的村民都有機會參與其中，所提意見也會被考慮并加以討論。習(xí)近平總書記強調(diào)，要讓“人民群眾有更多的獲得感”，通過農(nóng)村協(xié)商治理建設(shè)，“廣集民智，形成了政治與公共生活中不同主體多樣、真實和廣泛表達(dá)的公眾意志”[9]，村民在村務(wù)中有了話語權(quán)，對賦予村民參與村落治理中的“獲得感”具有重要意義，進(jìn)而提高他們參與的積極性與能動性。
（二）鄉(xiāng)村振興背景下的協(xié)商治理變革
隨著鄉(xiāng)村振興的逐漸推進(jìn)，將有越來越多的資源、資本、利益主體入駐農(nóng)村，農(nóng)村治理面對的是越來越復(fù)雜的利益分化與利益訴求。共識源自協(xié)商，能否在相關(guān)主體充分表達(dá)個體利益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共精神，不僅影響著鄉(xiāng)村振興的質(zhì)量，而且影響著農(nóng)村的秩序與發(fā)展。近年來，一些地方開展了協(xié)商治理實踐，并成立了專門的組織，例如村民理事會、村民議事會、協(xié)商議事會等。廣東、安徽等地多數(shù)村民小組都成立了村民理事會，特別是安徽，村民理事會幾乎覆蓋了每個自然村。鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村協(xié)商治理要充分發(fā)揮這些協(xié)商議事組織的功能，在借鑒優(yōu)秀協(xié)商治理的傳統(tǒng)上，要進(jìn)行些微調(diào)適，使協(xié)商治理能夠更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興建設(shè)中的農(nóng)村治理。
1.治理單元微小化
公社制度解體以來，農(nóng)村治理一直以行政村為治理單元，達(dá)到了一定的治理效果，但由于行政村是基于國家管理的需要而設(shè)置的，承擔(dān)了較多的上級下達(dá)的行政任務(wù)，在一定程度上抑制了自治的實行。同時由于行政村的規(guī)模一般較大，人口較多，面對的情況、關(guān)系更為復(fù)雜，在一定程度上影響了自治效果。2014年中央一號文件提出，“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”，“建制村以下，由于經(jīng)濟相關(guān)、低于相近、文化相連等因素，經(jīng)濟、社會和文化生活領(lǐng)域的自治活動更多，也更為豐富”[11]，通過在更小的單元實行協(xié)商治理，對提高治理成效具有非常重要的意義。
村民理事會注重村民小組的獨特功能，以村民小組為治理單元。“鄉(xiāng)—村—村民小組（自然村）”的治理格局，“從中國來看，農(nóng)村基層的三級治理體系比較符合中國的實際，靠近農(nóng)民的為自治基本單元，靠近地方政府的為行政基本單元，處在兩者之間的為協(xié)調(diào)服務(wù)基本單元”[12]。鄉(xiāng)村振興中，隨著越來越多的外界利益主體進(jìn)入鄉(xiāng)村，農(nóng)村治理面對的利益主體更加繁雜，如果治理單元過于龐大，利益主體彼此之間并不了解，而且也缺少相應(yīng)的感情聯(lián)系，很難實現(xiàn)利益綜合。通過治理單元的縮小，參與商議的村民彼此間更加熟絡(luò)，有相應(yīng)的感情基礎(chǔ)為依托，他們在協(xié)商的時候會兼顧感情因素，更有利于達(dá)成一致意見。同時參與商議的成員少了，不僅可以滿足村民參與公共事務(wù)的需求，而且他們的意見也會被充分的吸收、采納，能夠更好地發(fā)揮協(xié)商議事功能。
2.治理內(nèi)容細(xì)碎化
協(xié)商治理之下，隨著治理單元的縮小，治理事務(wù)也隨之細(xì)碎化。不同時期，不同年代，農(nóng)民的要求是不相同的，隨著城鄉(xiāng)居民間的流動越來越頻繁，農(nóng)村居民的思想觀念也發(fā)生著較大的變化，權(quán)利本位意識越來越強烈。治理內(nèi)容要隨著村民觀念的變化、要求的增多而不斷擴充，鄉(xiāng)村振興將會帶來鄉(xiāng)村經(jīng)濟的巨大發(fā)展，經(jīng)濟關(guān)系的復(fù)雜會帶來社會關(guān)系的豐富，治理單元內(nèi)部成員與外部的關(guān)系也會更加豐富。協(xié)商治理不僅要處理內(nèi)部成員之間的關(guān)系，而且也要處理內(nèi)部成員與外部的關(guān)系，事無巨細(xì)，只要與成員有關(guān)的事項，協(xié)商治理組織都要負(fù)責(zé)。
傳統(tǒng)村莊自治著眼與整個村莊利益都相關(guān)的“大事項”，主要是村莊規(guī)劃建設(shè)、財務(wù)收支分配等事項，而協(xié)商治理機制之下，村民理事會負(fù)責(zé)的事項更加的具體、細(xì)碎，以群眾需求為導(dǎo)向，不僅包括村民小組發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)收支等情況，而且包括群眾動員、糾紛調(diào)解，與村民民生建設(shè)有關(guān)的所有方面，村民理事會都會參與其中。而且這些事項通過村民小組展開，不僅能取得比較理想的治理效果，從長期效果分析可以“培養(yǎng)村居民直接參與基層民主自治的習(xí)慣、意識和能力，并將村居民自治引向深入”[13]。
3.治理手段靈活性
隨著鄉(xiāng)村振興推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟的長足發(fā)展將會帶來村民的進(jìn)一步私利化，利益訴求更加多元化，同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展而帶來的外來人也會越來越多，能否科學(xué)綜合外來人口與土著人口的利益影響著村莊秩序。治理手段是影響治理效果的關(guān)鍵性要素，協(xié)商的核心要義為“眾人事，眾人議”，“當(dāng)代中國協(xié)商治理的基本職責(zé)是平等、寬容與貴和”[14]，協(xié)商治理機制之下，“公民經(jīng)特定的協(xié)商程序，通過自由平等的對話、討論、辯論以及聽取相關(guān)的背景知識等話語交往方式進(jìn)行更具理性的公民參與”[15]，使治理手段更加靈活化。村民理事會雖然制定了相關(guān)的制度規(guī)制成員的行為，促成協(xié)商結(jié)果的科學(xué)性，但在具體工作中并沒有形式與程序上硬性規(guī)定，而是具有一定的靈活性。
村民理事會是一個常設(shè)的治理組織，理事會成員就生活在村民身邊。只要村民有需要，村民理事會就能及時發(fā)揮作用，理事會成員與村民日常聊天過程中，不用專門詢問，就可以了解村民的生活狀況與生活中遇到的問題，而且通過這樣方式獲得的信息避免了中間層的過濾，村民自我表達(dá)也沒有在正式場合的顧慮，使信息更加科學(xué)，“公民參與的最終實現(xiàn)，需要依賴具體而設(shè)計精良的公民參與途徑或手段。審慎思考、理性選擇的公民參與方案，不僅有助于達(dá)成公民參與的實質(zhì)效果，而且可以預(yù)防由公民參與不完善性帶來的不良后果”[16]。
縱然在1949年以前的傳統(tǒng)中國農(nóng)村社會治理中已經(jīng)有了協(xié)商的方式，但協(xié)商只是一定主體范圍內(nèi)的協(xié)商，協(xié)商的范圍具有一定的狹隘性。時下，農(nóng)村社會已經(jīng)進(jìn)入了從傳統(tǒng)時期向現(xiàn)代文明社會轉(zhuǎn)型的過渡期，特別是鄉(xiāng)村振興將會給農(nóng)村社會帶來更大的沖擊，在農(nóng)村治理過程中應(yīng)廣泛采取協(xié)商的做法，不僅可以提高治理成效，而且對于培育村民的主人翁意識、現(xiàn)代觀念都具有積極的意義。
四、走向完善：協(xié)商治理中的矛盾優(yōu)化之徑
協(xié)商治理對完善農(nóng)村自治具有一定的意義，隨著協(xié)商治理單元的微小化，治理內(nèi)容得到進(jìn)一步的細(xì)化，“雞毛蒜皮無小事”，村民生活中遇到的各種難題基本上都可以通過協(xié)商的方式解決。但作為一種治理手段，協(xié)商治理有一定的不足之處，特別是在鄉(xiāng)村振興的大戰(zhàn)略下，公序良俗的觀念在農(nóng)村將日漸衰微，隨著外部沖擊的增多，村民與村民之間、村民與集體之間、土著與外來人口之間的糾紛將更加復(fù)雜，而且更難通過單一的程序化的治理得以實現(xiàn)。如何優(yōu)化鄉(xiāng)村振興中協(xié)商治理之不足，是決定鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村治理是否有效的關(guān)鍵。
1.培育主體“遇事會商量”
協(xié)商治理組織是基于地緣關(guān)系而建立起來的組織，其成員是村民小組或者自然村村落范圍內(nèi)的成員，具有全域性和整體性的特點，處理的事項也應(yīng)涵蓋全域，與利益主體相關(guān)的事項都可以通過協(xié)商的方式加以解決。十九大報告中指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，眾人的事情由眾人商量，得到的結(jié)論能反映“公意”，最大程度避免“釘子戶”的產(chǎn)生。但在已有的地方協(xié)商自治實踐中相關(guān)主體的參與效果并不理想，一些協(xié)商參與者“遇事不會商量”，主要表現(xiàn)為：一是理解能力不足，協(xié)商治理要求參與者能夠充分理解政策過程、決策結(jié)果及決策影響，一些協(xié)商參與者對決策事項及參與意義理解不夠，因此參與過程中表現(xiàn)的“隨大流”；二是溝通能力欠缺，溝通是協(xié)商的前提，掌握一定的溝通技巧是有效協(xié)商的保障，一些協(xié)商參與者表達(dá)的內(nèi)容抓不住重點或者干脆緘口不言；三是學(xué)習(xí)能力較差，一些參與者對決策事項不夠了解，但也不主動去學(xué)習(xí)相關(guān)內(nèi)容以提高自己的認(rèn)知能力。
因此，在舉行相關(guān)協(xié)商議事會議的時候，相關(guān)組織可以從以下幾方面入手對協(xié)商議事組織的工作加以完善。首先，協(xié)商會議之前，對參與人員進(jìn)行深度的背景知識介紹，讓他們更加清楚地認(rèn)識到協(xié)商事項的性質(zhì)、內(nèi)容。其次應(yīng)妥善選舉出有見識、有眼界、有影響力的村民擔(dān)任協(xié)商自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人，一方面雖然協(xié)商自治組織講究的是公平、平等、自由，但領(lǐng)導(dǎo)人的個人魅力也能夠?qū)ζ渌迕竦囊庖姰a(chǎn)生影響，借此提高其他村民意見的科學(xué)性，避免他們利用權(quán)利而“胡鬧”；另一方面，協(xié)商的結(jié)果最終需要由協(xié)商自治組織的個別人做出，正如伊斯頓所提到的，“大量產(chǎn)生輸出所必須的信息勢必會集中于當(dāng)權(quán)者”[17]，有力的領(lǐng)導(dǎo)人可以提高對村民意見的甄別能力與綜合能力，使決策能夠讓更多的人接受。
2.科學(xué)界定村兩委與協(xié)商議事組織各自權(quán)能
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”之下，村民自治陷入泥沼，村莊內(nèi)生的矛盾化解機制與能力不斷弱化。通過村民理事會、村民議事會等組織建設(shè)，重塑了農(nóng)村基層治理組織架構(gòu)。這些組織作為村民民意自由、平等表達(dá)的渠道，激活了原本處于“待機”狀態(tài)的村民，賦予了他們更多的參與村務(wù)治理的機會，實現(xiàn)了村民由“被動管理”到“主動參與”的逆轉(zhuǎn)，很大程度上減輕了村兩委的工作負(fù)擔(dān)，補充了現(xiàn)行村民自治方式的不足，同時也緩解了村民與村兩委之間的緊張關(guān)系，解決了農(nóng)村基層組織弱化的問題。
但不應(yīng)忽視這些協(xié)商議事組織不是法律授予的村莊治理主體，他們的角色類似于志愿服務(wù)者，法律法規(guī)并未授予他們?nèi)魏螜?quán)力，他們只能輔助村兩委參與村莊公共事務(wù)治理，而不能凌駕于村兩委之上。隨著農(nóng)村協(xié)商議事組織機能不斷完善，協(xié)商議事組織在村民中的影響將越來越大，如果不處理好協(xié)商組織與村兩委的關(guān)系，可能會導(dǎo)致村兩委“虛置”的局面出現(xiàn)。應(yīng)處理好村兩委與協(xié)商組織間的協(xié)調(diào)整合問題，明晰協(xié)商議事組織與村兩委各自的權(quán)責(zé)。村委會的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)與上級政府對接，履行上級安排的行政任務(wù)，相應(yīng)地村民自治的職責(zé)由協(xié)商議事組織承接，但協(xié)商治理組織展開治理活動只能在村民自治的大框架下內(nèi)進(jìn)行。同時，應(yīng)加強基層黨組織對協(xié)商治理組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，規(guī)范協(xié)商治理組織的權(quán)限，實現(xiàn)現(xiàn)代治理方式與傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的有機結(jié)合。
3.協(xié)商議事組織經(jīng)費保障
組織需要一定的經(jīng)費支持其運行，有了經(jīng)費支撐組織才能正常運轉(zhuǎn)，但現(xiàn)行的協(xié)商議事組織多無資金來源，特別是一些經(jīng)濟發(fā)展不太好的地區(qū)的協(xié)商議事組織，更是缺少經(jīng)費支持，完全靠成員提供義務(wù)性的服務(wù)在支撐。馬克思指出，“人們所奮斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”[18]，當(dāng)今社會是“利治”時代，人與人之間充斥著利益關(guān)系，“無利不起早”、“人不為己天誅地滅”恐怕是對當(dāng)今社會最真實的寫照。鄉(xiāng)村振興帶來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，將會對農(nóng)民的觀念產(chǎn)生重大的影響，趨利恐怕將是更多數(shù)農(nóng)民的選擇。協(xié)商治理組織負(fù)責(zé)的是村民生活中遇到的方方面面的問題，需要付出較多的時間與精力。即便成員有心為大家辦好事，但囿于自己工作、生活等原因，長期的免費付出恐怕也會讓他們退縮。
協(xié)商議事組織如果要長久運行下去，需要一定的活動資金支持，可以從兩種途徑解決這種矛盾。一種途徑是政府設(shè)立專項資金扶持協(xié)商組織運行。政府應(yīng)是提供公共服務(wù)的主要載體，通過加大政府購買公共服務(wù)力度的形式，不僅可以滿足協(xié)商組織運轉(zhuǎn)對資金的需求，而且也可以推進(jìn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。另一種途徑是爭取社會、企業(yè)、能人的支持多方籌措資金，探索社會化運作模式。通過這種方式獲得的資金可以幫助協(xié)商組織擺脫對政府的過渡依賴，有助于組織獨立運行。但如果是通過這種方式獲得的資金支持，注意避免協(xié)商偏向私人利益而損害公眾利益，削弱協(xié)商公正、平等的價值理念。
參考文獻(xiàn)：略
作者系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第2期
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