農村土地產權是農民核心財產性權利，農村土地制度改革突破口必然是農村土地產權制度的改革和創新。農村產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措。從某種意義上說，我國過去四十年的農村土地制度改革是一場通過“契約關系”代替“身份關系”的從身份到契約的變革，它以包產到戶和家庭聯產承包責任制的確立為起點，進行了一系列的政策和制度改革創新，為社會穩定與經濟持續增長做出了巨大的貢獻。合理界定和安排農地產權制度，建立一套與農村經濟發展相適應的產權制度機制，能夠平衡國家、集體和農民以及新興農地權利主體多方的利益，是現階段改革的前提和關鍵所在。
一、我國農村土地產權具有很強的身份屬性
我國農村制度改革的實質是農村產權制度的改革，通過農村產權關系調整滿足制度改革的核心要求。從歷史上看，改革四十年來，農村土地產權始終圍繞著兩種關系而展開：一是土地產權關系，即通過土地產權關系的調整，滿足以土地為載體的權利主體的利益需求，進行權益的分配和規范，調動各主體參與經濟發展的積極性；二是農村集體和農民的土地財產關系，通過激活集體土地要素，提高農民財產性收益，促使現有的土地制度更好地適應農村經濟發展的需求，加速推進農業現代化進程。
我國農村土地產權有很強的身份性屬性，歸納起來主要表現在：一是城鄉土地權利的享有差別迥異。城市土地可以不限身份自由地流轉，通過進入市場實現財產權上的對價，而農村土地基于特定政策上的考量，在土地流轉中具有很強的身份性制約；二是以戶為基本單位的權利。例如，在現行的法律制度下，農村土地承包經營權基本經營單位以“戶”為對象 、農村宅基地的登記以“戶”為主體；三是以成員身份資格為先設條件的權利。農村土地權利具有很強的人身依附性，例如具有集體經濟組織成員身份資格是農村土地承包經營權取得、持有以及流轉的前提條件；四是身份決定法律地位的權利。同一權利關系，在不同時間和空間所體現出不同的法律地位。
我國農村土地產權身份性成因主要有三方面因素：一是歷史原因，歷史上的農戶制度與國家土地管制及稅收政策息息相關，“農戶”作為生產經營的基本單位的主要原因之一在于稅收和戶籍制度；二是權利取得存在“先天缺陷”，我國農村土地產權是通過公權強行配置而非通過市場交易方式所取得的，這也為公權重新介入土地權利留下了依據和空間，即為了政治或者其他需要，國家公權力可以重新介入農村土地的分配；三是人為因素，中國有十四種不合理的制度造成了城鄉分離，在這十四種制度中，戶籍制度是其他制度的基礎性制度，這十四種制度無一例外與“身份”緊密關聯。在這些制度的共同作用之下，土地成為實現城鄉要素平等交換最難以逾越的鴻溝。
二、困于 “身份”限制的農村土地產權
（一）農地產權主體識別和權利確認困難
我國現行法律分別從所有權和使用權兩個不同層面對土地權利主體進行了規定。根據2004年修正的《中華人民共和國憲法》第10第1款 、2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第10條第1款、2007年頒布《中華人民共和國物權法》第58、59、60條等法律規定，可以看出，我國農村土地所有權的主體分為國家和集體兩類，集體土地所有權主體又包括三類：村民集體、鄉鎮農民集體以及村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體。也就是說，從所有權層面上講，國家、村民集體、鄉鎮農民集體以及村內兩個以上的經濟組織均為我國農村土地所有權主體。我國實行的是所有權和使用權分離的農村土地制度，依據1986年頒布《中華人民共和國民法通則》第27條，2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》 第5、34條，2010年修正《中華人民共和國村民委員法》第8條第3款等法律法規之規定，在我國現行法律體系中，農戶、農村集體組織均為農村土地使用權主體。近些年來，根據國家的政策性文件（例如中央1號文件）在我國農村集體土地上，又出現了一批新的權利主體，即土地承包者、土地經營者、農民新型合作組織、農民專業合作社、股份合作社、專業大戶、家庭農場等多種形式農村土地權利主體。這些新型的土地權利主體和原先由國家法律所確定的農村土地權利主體，在農村土地上都有著自己或自己所代表的群體對土地的利益要求，因而都可以視為農村土地權利利益相關者。而如何來識別農村產權主體？以農村土地集體成員資格？以“戶籍”？以“長期居住”？理論和實踐中出現了各種學說和路徑，但是，至今沒有權威的統一的規則。當前，農村土地產權矛盾的焦點在于如何權利主體進行認定和確權，因為這將直接關系到土地產權利益的分配問題。這些問題的實質在于經法律認可的農村土地權利的確認與傳統的鄉村自治村規民約認可方式的排斥與沖突。農村土地產權主體之間的權利界限劃分不清，權利主體、客體、行為之間無法形成規則的對應關系，權利主體、客體、內容關系縱橫交錯等主體上的缺陷，使得農村土地產權在行使過程中必然產生權利沖突和社會矛盾。
（二）農村土地產權身份屬性限制了流轉
雖然我國的農村土地產權制度的改革趨勢是從封閉走向開放，但是，實踐中，農村土地產權流動和變更枷鎖重重。法律上的身份性障礙成為權利變更和流動的瓶頸。法律規定，流轉的范圍和對象基本上鎖定為“符合身份要求”的集體內部成員和從事農業生產的農戶。我國《土地管理法》第4條第1款規定：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”《土地管理法》第62條第4款規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，第63條更明確地對農村土地權利流轉予以限制：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。” 國家政策又明文禁止農民向城鎮居民出售自己居住的民宅，如1999 年國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》明確禁止農民與城市居民之間有關農村房屋買賣的行為。有關農地權利的抵押，法律上進行了限制，如《擔保法》第37條第2款規定，集體所有的土地（耕地、宅基地、自留地、自留山等）使用權不得抵押。這些法律給農地產權流轉造成制度障礙。
（三）身份阻礙了農民土地財產權益實現
我國的法律對農地產權權能實現進行了相應的設定，其中，從土地承包經營權的產生來看，該項權利來源于農民和農村土地集體簽訂農地使用的合同，在合同期內遵守合同的約定，享有權利、履行義務，理論上講，農地的處置權應當歸屬于農村集體經濟組織。而實踐中，農村土地集體經濟組織是一個虛設的概念，因為其權責的模糊性實際造成了土地權能處置權沒有確定的責任主體。并且我國的法律對于農村集體組織處置和轉讓土地進行了非常嚴格的限定。《憲法》第2條，《民法通則》第82條，《土地管理法》第2、47條，《農村土地承包法》第4、5條等都規定了任何組織或者個人不得侵占、抵押或者以其他形式非法轉讓土地，并規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。《土地管理法》第14、15條對農地使用權流轉進行了規定，從法律規定的內容上看，合約期內對被承包的土地使用權予以轉讓或處置的權利并不歸農民個人所有，但同時法律也并未明確將該項權利賦予農村集體經濟組織，而是采用了含糊的語句，如“要求村民會議解決”進行權利歸屬的界定。也正是因為該項語言描述過于模糊和內容空泛，導致農村土地在流轉過程中出現了農民與村集體經濟組織進行土地權利爭奪的諸多矛盾。
三、農村土地產權改革實質是 “契約關系”代替“身份關系”
（一）農地產權的制度變遷是財產權和身份權分離
我國農業和農村的發展始終與土地制度的變革相聯系，土地制度變革的內容是土地產權關系的調整，實質是如何實現農民對土地的財產權利。土地權利與身份關系的演變是從“身份到契約”的發展史。概括起來，我國的農村土地產權制度改革大致分為五個階段：第一階段（1948年—1953年），從封建土地所有制到農民土地所有制，中央政府通過《土改法》，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，農民對土地享有“占有、自由經營、買賣和出租”的權利；第二階段（1954年—1956年），從農民所有到集體所有，社會主義大改造，農村土地產權從土地無償入股、統一經營，發展到農村土地集體所有；第三階段（1957年—1978年），集體所有到三級集體所有，在土地集體所有的基礎上，土地屬于人民公社、生產大隊、農村生產小隊三級所有；第四階段（1978年—1983年），農村所有權與使用權分離，1978年，十一屆三中全會提出實施家庭聯產承包責任制，到1983年底家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現了土地所有權與使用權的分離；第五階段（1983年至今）允許農村土地流轉，農村土地產權“三權分置”，2008年十一屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。2014年中央一號文件對新型農村土地主體及主體權利進行了概括性闡述，并提出：“賦權、城鄉要素平等交換、均衡配置公共資源、平等參與分享、農地‘同等入市、同權同價。” 2017年中央一號文件提出，“在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入”。2018年中央一號文件重點布置了深化農村土地制度改革任務，包括落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策，完善農村承包地“三權分置”制度，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。
（二）農地產權制度改革是“契約關系”模式創新
在我國，當前以農村土地產權為對象的產權流轉已經在多個省份開展，各地農地產權流轉模式也是因地制宜不盡相同。在當前的農地產權制度改革模式創新中，農戶家庭承包經營權的流轉成為農村產權流轉交易的主要內容，實踐中探索形成的以農村土地承包經營權為主要流轉對象的土地合作經營土地流轉模式，主要包括轉包、出租、轉讓、抵押、互換、信托以及入股。在這些基本的農村土地承包經營權流轉形式中，以轉讓、出租、抵押以及入股模式最為常見。這些模式產生的一個共同的特征，即以“契約”為土地權利關系形成的路徑。
（三）農地產權制度改革以“契約”破解身份限制
農村產權制度改革設計中導入契約理念。傳統的農村社會關系是一種熟人的關系體系，以家族（戶）為共同利益體的基礎單位經濟組織，倫理道德在這種熟人社會是很重要的約束機制。人們在實踐中對契約的詞語表達并不一致，有的叫“契約”，有的叫“合同”，有的叫“合同書”，有的叫“協議”，有的叫“協議書”，還有的叫其他五花八門的稱呼。契約自由、契約平等、契約信守和契約救濟構成契約精神重要內容，其中契約自由被認為是契約的靈魂和生命。較之身份調整機制而言，契約賦予了權利主體更多的自由選擇權，契約自由無疑是契約形成的核心因素，換句話說，對權利的自由處分成為了擺脫權利身份性桎梏的必要條件。農村土地產權制度中導入契約精神，或者說契約自由的理念無論對于土地管理者還是土地使用者意義重大。農村土地產權轉移過程中，通過契約精神的追求促使權利各主體超越其身份共同面對契約平等要求。在契約制度安排下，農民可以通過土地權利流轉獲得土地增值收益、就業機會、投資渠道等多種權益分享方式，保證農民的土地權利主體身份不受侵害，同時，契約制度下的農民可以按照契約精神，按照自己的意愿自主的選擇其身份性權利，而不是被制度安排下 “違背意愿”接受身份轉化途徑的選擇，繼而實現農民身份從“世襲”到“職業”的轉化。
契約制度規范農地流轉。農村土地權利流轉的過程中，農民通過土地產權實現自身發展的“權利—資本—發展”模式是較為普遍的財產性權益實現路徑，農民土地權益保護離不開契約制度的規范，契約是村民與村民之間、村民與村集體之間以及村民與企業之間等各主體之間權利關系穩定和權益協調的有效機制，良好的契約制度能保證農村土地流轉有效流轉的同時實現各方利益不被肆意侵犯。現代農業要求農地實現規模化經營，而這個過程往往需要企業作為權利主體介入到土地權利關系中，通過“企業+農地規模化經營+土地增值+分紅”模式，農民實現可持續性土地權利收益分享，企業進入土地流轉過程中，同樣需要權利的保證，契約的規制無疑成為關鍵的環節。契約制度的完善，既能夠有效的規范農村土地流轉過程中參與農地交易的主體的行為，減少交易過程中糾紛的機會，同時還能夠降低交易中因談判等各種摩擦帶來的交易成本，相應的增加農村土地流轉中交易主體的交易資本。
同地同身份的契約制度構建。一是完善農村土地產權流轉的契約主體制度。完善合同主體制度，對參與農村土地產權流轉的法人、合伙、農村承包經營戶、城鎮工商個體戶和公民個人等主體，同等身份的受到合同法的規范和保護。二是完善農地交易契約的訂立制度。確立專屬的行之有效的有關土地產權入市的要約和承諾制度。三是完善農地流轉契約的履行制度。對于農村土地產權入市現行法律沒有統一明確的契約實際履行原則，這對于保證土地權利的有效讓渡是欠缺的。但是由于片面強調實際履行原則，同樣阻礙了土地權利的流轉，不利于取得土地最優利用效率，加重了土地權利人的負擔。四是完善農村土地產權擔保制度。法律承認農村土地使用權抵押權制度，并通過我國民法總則規定和解釋進一步將其具體化。確立土地產權公示原則及其方法，界定農村土地產權抵押的種類，具體設立規定抵押等級，最高抵押額以及因權利主體變更引起損害賠償的補救措施等內容；承認農村土地所有權保留這種擔保形式，可以通過法律規定確定農村土地使用權可以進行擔保，確定擔保的權利形式。五是完善農地契約責任制度和追償制度。對于違約賠償的范圍，不僅包括直接損失，而且應包括間接損失以及預期損失。六是完善土地流轉中介職能制度。完善土地中介配套規范體系，在土地流轉活躍地區建立土地市場中介。通過土地流轉中介組織職能制度的建立，規范中介職能行為，更好的促進其服務于土地權利利益相關主體，增進農戶與政府以及其他從事農業生產管理經營的主體之間相互間聯系，加強市場各環節的溝通，提高農村土地市場競爭力，修正扭曲的農村土地市場價格機制。
（作者系中國宏觀經濟研究院體改所副研究員）
中國鄉村發現網轉自：中國經貿導刊 2018年18期
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