摘要：目前, 我國農業生產經營呈現農場化經營趨勢, 家庭農場適應規模經濟要求, 代表現代農業未來的發展方向。農村土地產權制度改革服務于農業經營制度創新, 家庭農場等新型農業經營主體發展必然要求土地產權制度的變革。根據山東省濰坊及德州地區家庭農場的調研情況, 土地流轉是家庭農場發展面臨的難題, 農民土地產權效力弱的狀況急需改善。“三權分置”政策在農村土地承包制度的基礎上完善和發展, 依照產權細分和促進土地產權交易的路徑進行制度完善, 為農業經營制度創新提供必要的前提和基礎。
一、問題的提出
在社會經濟不斷發展、城鎮化進程加快的背景之下, 全面深化農村改革成為當前社會發展和建設的重要任務, 新農村建設、農業發展的重要性和緊迫性凸顯。農業經營制度創新是激發農村生產力的動力源泉, 以家庭經營為基礎的家庭農場在農業經營體系中具有基礎性地位。2013年中央“一號文件”首次提出家庭農場的概念, 此后, 以適度規模經營為特征的家庭農場逐漸發展。由于我國人多地少的基本國情, 農業經營主體面臨土地碎片化、流轉困難等難題, 目前的土地產權制度對于農業經營主體發展存在束縛, 從而引發了對在我國農村土地集體所有制前提下改革土地產權制度、服務于家庭農場等農業經營主體發展的思考。
二、家庭農場與土地產權制度理論梳理
歐美國家在土地私有制基礎上發展家庭農場, 土地權益保護為家庭農場發展提供基礎保障。西方經濟學大辭典將家庭農場定義為包括經營者在內的基本勞動力由同一家庭成員組成 (也許有少量雇工輔助) 的農業經營單位。[1]世界經濟學大辭典解釋為按法律登記為農場 (不是農村住戶) 的由個人或夫婦經營的農業生產單位。[2]家庭農場對于美國而言具有價值與文化的意義, 代表著以美國鄉村文化為基礎的生活方式, 融合自由、平等、獨立等價值理念, 象征獨立、安全、終身保障是美國農業社會的根基所在。[3]美國農業部和各州通?？紤]以下標準進行內涵界定, 包括家庭成員的勞動和管理、農場規模、農場的商業結構、農場銷售總額、土地所有者的居住權和土地使用權等要素。美國農業部經濟研究服務中心將家庭農場定義為“沒有雇傭經理的獨資企業、合伙或家族企業經營的農場?！盵4]
我國農村經營制度創新立足于農村土地集體所有制基礎, 發展以家庭農場為主體、多種經營形式并存的農業經營體系。高帆、張文景 (2013) 將家庭農場界定為介于農戶與農業企業之間的, 具有一定經濟規模并實行不同決策方式的中間型經營組織形式。[5]黃新建 (2013) 從經濟利潤的角度解釋家庭農場是以家庭經營為基礎, 實施適度規模經營, 以較高的勞動生產率進行商品化、市場化生產經營活動, 獲取與農戶非農業收入相當或者略高的經濟利潤的經濟單位。[6]《農業部辦公廳關于開展家庭農場調查工作的通知》中明確, “家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力, 從事農業規?；?、集約化、商品化生產經營, 并以農業收入為主要收入來源的新型農業經營主體。”
基于農村土地產權制度改革對于家庭農場發展的重要意義, 高志堅 (2002) 提出探索我國農村經營組織現代家庭農場化的過程, 就是改革現行農用土地制度, 實行現代家庭農場制度的途徑。[7]羅必良 (2016) 認為在所有權、承包權、經營權三權分置背景下, 創新農業經營方式核心在于盤活土地經營權。農業經營方式轉型創新的基本方向是農地產權細分、深化農業分工與家庭經營空間的擴展。[8]王貽術、林子華 (2013) 認為土地產權關系復雜是家庭農場生產經營面臨的困難, 提出建立產權明晰的農村集體土地產權制度的應對措施。[9]2014年“三權分置”政策指明農村土地制度改革的方向是解決目前家庭農場發展土地障礙、促進農村經營創新的舉措。“三權分置”促進土地流轉、發展農業規模經濟的意義在經濟學界基本達成共識。但是, “三權分置”的法律闡釋和制度建構仍存在較大分歧, 陳小君 (2014) 認為承包權和經營權分離缺乏法理依據, 源于同一物上不能存在兩個以上權利內容相近或沖突的用益物權, 同一土地上設置過多權利會導致權利內容行使的矛盾、沖突和權利體系混亂。[10]高飛 (2016) 將“三權分置”的農村土地權利結構界定為集體土地所有權、成員權、農地使用權三權并立的格局。[11]綜上, 法學界對于“三權分置”的法律闡釋仍然存在較大的爭議, “三權分置”對于傳統物權理論的挑戰和對于我國現行農村土地制度的巨大沖擊使得眾多學者質疑其法律邏輯和立法可行性及必要性。因此, 將此政策進行立法轉化、法律制度建構還需要進行深入的探索和爭鳴。
三、家庭農場:適度規模經營的主體選擇
我國家庭農場發展借鑒了國外農業發展經驗, 但具有本質區別。建立在我國農村集體所有制經濟基礎之上的這一新型經營主體與歐美國家土地私有基礎上的家庭農場相比較, 不論是土地產權制度、土地權利狀態, 還是具體經營模式都顯現出較大差異。家庭農場發展與農村集體產權制度改革、農村土地制度改革、農民權利保障等問題互相交織, 嵌入了農村全面深化改革的社會圖景并相互發生作用。
(一) 家庭農場是家庭承包經營制的發展和創新
從解放初期的合作化運動到“人民公社”時期的集體生產經營模式, 高度集中的集體經營模式和分配平均主義阻礙了生產力的發展。自十一屆三中全會伊始, 農民自主探索, 創新了“包產到戶”的新型經營模式, 解放了農村生產力, 家庭聯產承包責任制度作為農業基本生產經營制度的地位確立并得以長期穩定下來。這項制度的實質在于土地所有權和使用權的分離, 土地集體所有權由集體行使, 農戶擁有土地承包經營權。以家庭經營為基礎的家庭聯產承包責任制適應農村生產力發展要求, 提高了農業經濟效益, 推動了農村經濟的發展。隨著生產力的發展和農業生產水平的提高, 帶有小農經濟痕跡的家庭聯產承包責任制難以適應規模經濟的要求, 迫切需要進行制度創新。土地集中、規模經濟擴張為農村經營制度創新提供了動力。土地流轉促進了土地集中, 農業生產經營規模不斷擴大, 規模經濟提高了農業勞動生產率和土地產出率, 農業農場化發展趨勢越來越明顯。以家庭經營為主的農場式經營能夠兼顧農業生產的集約化要求, 同時能夠實現適度的規模經濟, 在一定程度上克服了家庭聯產承包責任制效益低下、欠缺市場競爭力等問題, 是在農村經濟不斷發展的背景下農業經營模式的創新。
家庭農場是農村經營制度創新背景下農民的自主選擇, 具有客觀必然性, 同時得益于政府的鼓勵和倡導。配合戶籍制度改革, 家庭農場推廣逐步使小規模農戶升級為家庭農場, 自給自足的農業生產者數量將大量較少, 更多的是以農場主的身份出現, 從經營規模到組織形式發生質的飛躍。小規模農戶向家庭農場蛻變, 小商品生產者向適度規模經營者轉換, 農戶不再是僅僅提供初級農產品的生產者, 同時還從事農產品加工和農產品銷售, 打造完整的農產品產業鏈, 從而獲得更高的附加值。家庭農場確認和保護農民的土地權益, 增強農民的歸屬感和自主感, 從而充分釋放生產積極性。
(二) 家庭農場適應農業規?；洜I趨勢
我國現代農業發展起步較晚, 企業化經營規模較小, 農業生產主要是以家庭為單位, 以精耕細作的耕種方式獲得了較高的產出比, 解決了我國的糧食自我供給問題, 家庭經營模式在我國農業生產體系中仍將長期存續。同時, 由于我國城鎮化進程加速推進, 大量農村勞動力進入城市, 造成農村土地閑置, 因此促進土地流轉, 實施規模化、產業化經營, 提高土地利用率是農業發展的必由之路。適度規模的家庭農場經營模式適應我國現有的農村生產力水平, 具有現實可操作性。
就目前我國農村生產力水平而言, 適度規模是經濟的經營方式, 家庭農場從非經濟經營方式到產生較高的經濟效益, 還需要經歷長久的發展。隨著城鎮化進程的推進, 鄉村人口將不斷減少, 農村土地流轉為土地集中提供了前提可能, 農業生產經營將趨向規模經濟發展, 家庭農場正是順應這一農業發展趨勢的組織形式。
(三) 家庭農場是發展現代農業的選擇
現代農業向規?；?、集約化、現代化方向發展, 規模經濟凸顯效益, 土地集中程度較高的大規模農場數量不斷增長, 其中包括了家庭農場、非家庭經營的公司農場以及其他形式的農場。農場是上位概念, 家庭農場是下位概念。家庭農場承繼傳統農業的家庭經營模式, 但同時吸收現代農業要素, 在經濟屬性、行為特征、組織特征等各方面有別于傳統的小規模農業生產者。[12]同時, 家庭農場是以家庭成員為經營主體, 區別于以雇工為主要勞動力、非家庭經營的公司農場, 在農場所有者屬性、組織形式、決策方式、經營規模等各方面體現出顯著差異。家庭經營模式源于傳統農業經營模式, 適度規模經濟可以產生較高的經濟效益, 家庭農場承繼傳統農業經營模式, 并能夠體現現代農業經濟效益優勢。
農業生產具有生物性和周期性, 家庭農場適應農業生產的特性, 有效地實現農業生產中的合作、激勵、監督, 避免公司農場的委托代理問題, 大大降低管理成本和監督成本, 是較為理想、有效的農業生產經營方式。家庭農場吸納了現代農業要素, 實施企業化經營模式, 采取機械化耕作方式, 具有適度土地規模, 能夠獲得規模經濟效益。
四、土地產權制度對家庭農場發展的制約作用
(一) 土地產權制度是家庭農場發展的基礎
土地是農業生產經營的基礎, 是重要的生產資料。土地權利的合理分配能夠實現資源的優化配置, 提高農業經營效益。家庭農場主要涉及農用地的使用, 目前家庭農場經營土地主要依靠土地承包以及出租、互換等流轉方式取得, 業主利用農用地進行農業生產經營, 土地是家庭農場經營的先決條件。完善的農地產權制度提供強有力的權利保護, 長久、穩定的土地權利是家庭農場得以持續發展的重要前提。推動家庭農場發展和農業經營制度創新, 需要構建產權清晰、流轉暢通、交易自由、保障有力的土地產權制度, 解決農業新型經營主體賴以生存和發展的土地問題。如何在土地集體所有制基礎上穩固、強化土地使用權, 確保農場業主對于土地權利的穩定性和安全感, 是發展家庭農場需要破解的難題。
歐美土地私有制為家庭農場發展奠定了基礎。美國通過贈地政策使得家庭農場制度廣泛建立并鞏固。1862年通過的《宅地法》規定, 交納10美元登記費的美國公民可以在西部獲得160英畝土地, 連續耕種5年之后就成為這塊土地的所有者。[13]土地所有者在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等方面都具有充分的處分權利。如今, 隨著美國農業人口老齡化, 大量農村業主退休, 年輕一代不愿意種地, 不愿意出售土地的退休農場主傾向于出租土地。此外, 購買土地進行出租的土地投資者這一新的階層出現, 農場主可以將農場權利轉移給非家庭成員, 投資者不進行具體農業生產, 僅依賴土地收取租金, 土地出租呈現增長趨勢, 2007年美國大約40%的農地由業主以外的人耕種。土地租賃期限與租賃權利的穩定性相關, 較長期限的租賃合同能夠增強土地權利的穩定性, 通過增強土地租賃權利的穩定性促使土地租賃者采取農業可持續發展措施。[14]由此可見, 土地權利細分以及土地權利的自由流轉是普遍趨勢, 能有效提高土地的利用率, 實現資源的優化配置。
我國家庭農場以土地集體所有制為前提, 土地資源狀況、土地權利配置存在較大差異。歐美國家城鎮化程度較高, 地廣人稀, 有利于發展產業化、規?；拇笮娃r場。我國基本國情是地少人多, 土地碎片化程度嚴重, 難以實現土地集中。根據我國目前農村的生產力水平, 則更適合發展適度規模經濟。在農村土地集體所有制的框架之下, 農戶享有土地承包經營權, 實質就是土地使用權。《農村土地承包法》第5條規定, “農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地?！钡?6條規定, 承包方享有對承包地使用、收益和對土地承包經營權進行流轉的權利。從大集體時代強調“土地集體所有、集中經營”到家庭聯產承包責任制時期“所有權與使用權的分離”的轉變, 其實質在于實現土地產權的個體化, 農民土地權利從“虛無”狀態轉換到了“實有”狀態, 實現了對于農民的賦權, 促進了農村經濟發展。
(二) 家庭農場實踐中的土地產權現狀
根據2017年針對山東省濰坊壽光、德州慶云家庭農場的調研情況, 土地權益保護是家庭農場業主關注的焦點, 土地權利無法得到保障是農場業主最為擔憂的權利侵害問題, 現行農村土地制度以及實踐對于農村生產力發展仍然存在束縛。
1. 農民土地權利匱乏與保障不足使土地的財產價值實現受阻。
土地資源配置效率低下的原因在于土地產權關系復雜, 權屬不清。依據《農村土地承包法》第12條規定, 農村土地所有權由集體行使, 村集體經濟組織、村民委員會、村民小組可以代表集體行使土地產權。由制度設計形成的“一權多主”權利狀態違背“一權一主”的產權規則, 權利缺乏確定性和穩定性。[15]村委會等機構行使土地發包的權力, 土地發包規則過于概括和模糊, 缺乏具體細致、可遵循的規則, 集體所有權行使具有較大的空間和彈性, 因而承包戶獲得平等的土地承包經營權缺乏法律保障。此外, 由于集體產權主體不清晰、集體權利的抽象化, 涉及到征地過程中的決策以及征地補償的利益分配, 農民對于集體所有權行使的知情權、決策權、監督權弱化, 征地糾紛屢見不鮮。
土地承包經營權權利形態單一, 權能實現受到諸多限制, 權利的財產利益難以實現。土地承包經營權是承包經營權人因從事農業生產而占有、使用、收益土地的權利, 同時亦包含有限的處分權, 例如對土地進行流轉即是進行土地權利的處分。土地承包經營權權能包括占有、使用、收益、流轉、抵押等內容, 但目前流轉和抵押實施都具有難度。由于土地細碎分散, 土地集中相當困難, 農民基于惜地意識不愿意流轉土地, 農場土地集中需要付出較大的談判成本。缺乏成熟的土地流轉市場和土地流轉機制, 土地流轉中的不規范、權益缺乏保障等因素也是土地流轉的現實障礙。雖然政策鼓勵農戶并且多地區試點允許土地承包經營權抵押實現融資, 但土地承包經營權的抵押仍具有相當難度, 農業生產的高風險性是金融機構不接受土地承包經營權抵押的原因之一, 一旦農業經營失敗無法償還貸款, 金融機構將承擔較大風險。土地評估機制與土地流轉市場尚未完全構建, 金融機構實現抵押權存在相當的難度。土地承包經營權抵押貸款面臨高風險、評估和變現難題。因此, 土地承包經營權權能難以充分實現, 權利讓渡、轉移欠缺暢通的渠道, 導致土地承包經營權的萎縮, 土地的財產價值無法實現。
2. 土地流轉困難與適度規模經營之間的矛盾。
由于地少人多, 農戶戶均承包土地面積較小, 土地碎片化的狀況很難實現土地集中, 也就無法達到家庭農場要求的適度規模, 因此, 經營者普遍反映土地流轉是困擾的難題。為解決土地集中的難題, 德州慶云大劉家庭農場業主進行了積極的嘗試, 例如通過政府的牽線搭橋, 引導村民之間自由協商, 促使愿意流轉土地的農戶和拒絕流轉的農戶先進行土地互換, 然后再和愿意流轉土地的農戶協商土地流轉問題。這種“曲線救國”方式, 解決了土地流轉中的障礙, 但存在一定的限制。首先, 增加了協商成本, 農場業主為了實現土地集中的目的, 需要與多方主體進行協商、談判。其次, 與多方主體斡旋協商的過程帶有身份屬性的限制。對于復雜的多方協商模式, 具有集體經濟組織成員資格以及親緣、地緣優勢的村民更容易勝任, 而對于非集體經濟組織成員的外來經營者則成功機率大大降低。
此外, 農場主土地流轉過程中多有借助行政力量的介入, 調研過程中訪談的家庭農場業主反饋土地流轉借助于基層行政機構。山東壽光、德州慶云部分農場主反饋在村委會支持下流轉大面積土地。行政力量的介入確實能夠幫助協調土地流轉問題, 短時間內效果比較顯著, 但從長遠來看, 以行政手段替代法律手段成本高昂, 導致土地流轉市場機制扭曲, 衍生出土地強迫流轉等問題。行政機關干預土地流轉, 容易導致非自愿流轉土地的情況, 使土地權利人權益受侵害。
五、與家庭農場發展相適應的農村土地產權制度改革
目前農村土地產權制度癥結在于農民權利貧困問題, 土地產權交易機制不通暢, 導致家庭農場發展先天不足、缺乏發展基礎, 中央提出的“三權分置”改革在堅持土地集體所有制基礎上進行土地產權細分, 推動了土地產權自由流轉交易, 實質上是對農民賦權、護權。
“三權分置”農地制度是在深化農村改革、創新農村經營體制的背景下的制度變革, 在土地集體所有制為基礎、農戶家庭承包經營基本制度框架下, 表現為“集體所有、農戶自營”的土地經營模式正逐步向“集體所有, 農戶自營、合作社經營、企業化經營”多元化經營模式并存轉變。多種農業經營主體的共存、發展, 對規模經濟和土地集中有了要求, 客觀上產生了土地承包權與經營權分離的必要。[16]“三權分置”農地制度改革服務于農村經營制度創新, 實現土地資源市場化配置, 促進土地自由流轉, 為家庭農場、合作社等新型經營主體發展提供必要的制度保障。
(一) 以土地產權細分為路徑構建多層次的土地權利體系結構
2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中提出“所有權、承包權、經營權三權分置”的政策規定?！叭龣喾种谩笔菍r村土地產權的豐富和細分, 順應土地要素合理流轉、提升農業經營規模效益和競爭力的需要。[17]針對目前農戶土地權利較弱等問題, 需要厘清土地產權關系, 建立層次分明、權屬清晰的農村土地權利體系, 在確權的基礎上增強權利的效力。
第一, 理解“三權分置”的內涵和內在關系, 重點是從制度演進過程中探尋政策目標與意圖?！叭龣喾种谩痹凇皟蓹喾蛛x”的基礎上, 即在分離土地所有權與承包經營權基礎上, 將經營權從承包經營權中分離并確立為獨立權利加以保護。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確, “三權分置”核心在于“落實集體所有權, 穩定農戶承包權, 放活土地經營權?！薄叭龣喾种谩痹醋杂谵r村土地承包實踐, 這一政策出臺之前, 通過出租、轉包等土地流轉形式, 土地承包經營權與土地經營權的分離已經客觀存在, 承包經營權人將承包土地進行租賃, 則承租人即獲得相當于“土地經營權”的權利。由于缺乏法律對于經營者權利的確認和保障, 實踐中依據土地流轉獲得的經營權效力較弱容易受到侵害, 權利缺乏確定性和穩定性, 抑制投資者流轉土地進行農業經營的意愿?，F行法律制度沒有明確經營權的物權性質, 因而此種經營權僅具有債權的效力。將土地經營權賦予物權效力, 從債權轉變為物權可以強化土地權利, 使農民通過土地流轉而獲得的權益具有切實保障, 為農業經營創新解決土地流轉難題, 同時推動土地承包經營權財產化, 為承包權人提供將此權利轉化為具體財產利益更為通暢的路徑。
基于土地經營權物權化的爭議, 筆者認為土地經營權物權化可以實現法律對接, 并不違背現有《物權法》的邏輯體系和法理基礎。有學者對此持否定態度, 認為“三權分置”違反物權邏輯, 土地所有權之上無法同時生成權利內容、性質相沖突的承包經營權與“土地經營權”, 土地承包經營權分離出具有用益物權性質的“土地經營權”不具有現實性, 即土地承包經營權作為他物權無法生成性質和內容相沖突的他物權。[18]筆者認為, 土地承包經營權與土地經營權性質都是用益物權, 但此兩項權利并不沖突、矛盾, 土地承包經營權人通過土地流轉將土地實際的經營使用權讓渡給土地實際經營者, 對自己的權利進行處分, 同時獲取相應的收益, 因而自愿接受權利的抑制, 這是通過市場交易而形成雙方所接受的權利狀態。因此, 由土地承包經營權派生土地經營權并不存在邏輯問題和理論缺陷。此外, 根據我國《物權法》第117條規定“用益物權人對他人所有的不動產或者動產, 依法享有占有、使用和收益的權利?！币虼擞袑W者提出用益物權權能不包括對標的物之本體的處分權限, 不存在處分型用益物權, 土地承包經營權人也就無法通過設定“土地經營權”處分標的物, 據此對“三權分置”提出質疑。[19]這一看法否定土地承包經營權人享有處分權。權利主體對標的物的處分包括事實上的處分和法律上的處分, 法律上處分的對象應是權利, 而事實上處分的對象是物本身。法律上的處分包括兩種情況:一是對土地承包經營權的處分 (例如對土地承包經營權進行轉讓、轉包、出租) ;二是對土地承包經營權設立負擔 (例如將土地承包經營權設定抵押) 。土地承包經營權人可以通過轉讓、出租、轉包等土地流轉方式將享有土地權利進行處分。因此, 在所有權權能分離的既有理論框架下, 土地承包經營權的權能包括占有、使用、收益、處分四個方面。將土地承包經營權的權能擴張理解為對土地承包經營權的行使, 則土地承包經營權亦包括了處分權能。[20]由此可見, 用益物權的權能隨著社會發展已經發生了擴張, 以用益物權人不能進行權利處分為依據否定“三權分置”亦缺乏理論支撐。此外, 認為“三權分置”違背物權法“一物一權”原則亦是批判“三權分置”較為集中的觀點?！耙晃镆粰唷痹瓌t是指在一物之上只能成立一個所有權, 一個所有權的客體原則上應為一物。[21]根據“一物一權”原則, 一物之上不能同時設定兩個以上內容互相抵觸的他物權。一物一權原則, 是近現代大陸法國家物權法中的一項基本原則, 這一原則起源于羅馬法, 適用于西方產權關系簡單時期, 強調所有權的唯一性。[22]隨著社會經濟的發展, 產權關系愈加復雜, 用益物權種類不斷擴張, 調整范圍越來越廣, 所有權以外的他物權因排他效力強弱不同或對標的物支配、利用程度不同而形成復雜的權利體系。“一物一權”原則受到實踐發展的諸多挑戰, 物權法“重視物的所有到重視物的利用”的轉變趨勢, 使他物權成為物權法中活躍的部分, 以例外情況來修補“一物一權”原則在理論上難以自圓其說, 因此亦有學者主張在物權法基本原則體系的構建中, 舍棄傳統法上的“一物一權”原則。[23]由于這一原則存在較大的爭議, 我國《物權法》沒有明確規定“一物一權”作為基本原則, 采取了回避的態度, 當然部分學者認為《物權法》物權的排他性、支配性效力以及所有權制度隱性體現了“一物一權”, 肯定這一原則的價值和意義。以歷史發展的角度來看, “一物一權”原則隨著社會經濟的發展突破原有的理論框架, 因此在缺乏對“一物一權”原則的準確認識和對其演變過程的充分論證的情況下, 據此否定“三權分置”的論證基礎較為薄弱, 缺乏說服力。
農業經營規模不斷發展, 土地流轉規模擴大, 土地承包經營權與土地經營權分離已是普遍存在的客觀事實。筆者認為, 從農村經濟發展趨勢來看, 源于農村承包實踐的“三權分置”具有其存在的客觀必然性, 與農村經營創新、農業經營主體發展相輔相成, 因此不宜簡單地以“一物一權”等原則為依據進行否定, 《物權法》《擔保法》《農村土地承包法》等法律已經落后于農村社會實踐, 需要根據社會進步和經濟發展進行修改和完善, 原有的理論需要進行一定的擴張和突破。此外, 土地經營權的物權化有利于安定家庭農場、合作社經營者的持續經營意愿, 當家庭農場遭遇征地, 根據物權化的土地經營權可以獲得更有效的賠償。經營者可以將土地經營權抵押獲得融資, 緩解融資難的壓力。
第二, “三權分置”的法制完善需要厘清土地承包經營權和土地經營權之間的關聯, 同時界定權利的性質和內容。土地承包經營權和土地經營權是初始權利和派生權利的關系, 因此, 保障土地經營權前提是穩定和強化基礎權利, 即對土地承包經營權的保護。具有集體經濟組織成員資格為獲取土地承包經營權的前提, 因而承包經營權是帶有身份屬性的土地使用權, 具有農民生存的社會保障功能。土地經營權不存在身份限制, 農民、城市居民、合作社、農業企業都可以成為經營權的主體, 不具有身份限制, 可以在市場交易中進行流通。土地經營權與土地承包經營權分離, 即形成所有權、承包權、經營權“三權分置”的權利形態。在土地承包經營權流轉的情況下, 發生“權能分離”的土地承包經營權稱為承包權, 因流轉而產生的土地實際經營者享有的土地權利稱為經營權。[24]
第三, 目前土地產權制度改革的核心在于土地產權細分, 土地權利的各種權能更加具體化、明確化, 農民土地權利具有更多實現的方式。土地產權細分促進產權交易的發展, 產權交易多樣化促進土地資源的高效利用。土地承包經營權涵蓋對土地的使用、流轉、抵押等各項權能, 充分賦予了承包權人對土地的處置權利, 農民在穩定的土地權利的保障下發展家庭農場等多種經營形式。土地經營權物權化能夠強化土地經營權的法律效力, 同時豐富土地經營權的權能, 土地經營權人可以經土地承包權人同意, 將土地經營權進行抵押實現融資或是進行再流轉。土地經營權從土地承包經營權的分離宣示權利的獨立性, 獲得法律認可與保障, 其具有的流轉、融資擔保等屬性也使得權利的財產價值大大提升?！叭龣喾种谩睘橥恋亓鬓D提供動力, 家庭農場等新型農業經營主體流轉土地的難度降低可以預期, 適度規模經濟將更大范圍地擴張。
(二) 構建土地產權自由流轉的交易機制
土地產權細分客觀上促進了土地產權交易的發展, 農村土地流轉顯示了農地產權交易市場化趨勢。農地產權市場化可以增強產權強度, 經由市場交易的產權具有規范程序的合法性、社會認同的合理、自愿參與的合意性, 能夠強化土地產權強度。[25]2013年, 中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出, “穩定農村土地承包關系并保持長久不變, 賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。土地承包經營權的流轉包括轉讓、轉包、出租、互換、入股方式。中央大力推進的土地承包經營權確權頒證工作穩定了農村承包關系, 為土地流轉奠定了基礎。農村土地改革沿著產權細分和促進產權交易的方向前進。根據2014年《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》規定, “通過市場流轉交易的農村產權包括承包到戶的和農村集體統一經營管理的資源性資產、經營性資產等, 以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主, 不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權”。土地產權交易的對象具有限定性, 土地經營權是產權交易對象, 以集體經濟組織成員身份為前提的土地承包權則排除在土地產權交易范疇之外。
目前農村土地流轉、產權交易主要是通過交易主體雙方協商的方式實現, 缺乏統一的產權交易場所, 存在交易各方信息溝通困難等問題, 因此需要打造規范的土地產權交易機構, 為產權交易提供交易平臺, 同時建立更加順暢的土地流轉渠道, 構建更加靈活、多元的土地流轉機制。保障土地產權交易的有效性、穩定性是促進產權交易穩健發展的關鍵環節, 通過土地產權交易市場建設促進土地產權規范交易, 完善土地產權交易的合同機制則是具有實效、不需要較大制度成本的一種交易形式。目前, 僅僅通過建立土地產權交易所解決土地流轉問題的寄望并不樂觀, 產權交易的規范化、市場化根本問題不是交易場所的缺乏, 而是加強產權保障, 建立市場化、法制化、規范化的土地產權交易機制。鼓勵土地產權交易采取書面、規范的合同形式, 鼓勵期限較長的土地流轉合同, 建立土地流轉合同違約的追責機制, 通過規范強制、宣傳引導交易履約提高土地產權交易的穩定性。
六、結語
農村土地產權制度改革是在農村經營制度創新的背景下進行, 在此過程中需強調土地產權制度改革對于農業經營制度創新的適應性, 基于農業經營主體的角度關注其對于土地權利的制度需求。家庭經營仍是我國農業生產的基本形式, 未來家庭農場不斷發展, 脫離土地制度談家庭農場發展無疑是空中樓閣, 農村土地產權制度改革需要滿足家庭農場發展對于土地流轉的需求。土地產權制度改革服務于農業經營制度創新。因此, 從農業創新經營主體土地權利需求的角度進行改革和完善, 將具有更大的現實意義與制度效果。
中國鄉村發現網轉自：河北經貿大學學報,2018,39(02)
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