1978年至今，中國(guó)大地上的改革開(kāi)放歷經(jīng)了40年，在此改革過(guò)程中，土地制度改革常常處于潮頭浪尖。40年前安徽小崗村18戶農(nóng)民推動(dòng)了農(nóng)村土地“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”改革，后被全國(guó)推廣，并上升為全國(guó)文件乃至法律，取得了極大的成功。40年后的今天，正在推進(jìn)的征地制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革、農(nóng)村宅基地制度改革（俗稱“三塊地”改革），中央政府高度重視，專家學(xué)者多方參與，地方政府全面試點(diǎn)，但改革中仍然暴露出諸多難題，原因何在呢？農(nóng)村土地制度改革究竟改什么、怎么改，必須從理論上進(jìn)行梳理，必須要遵循土地產(chǎn)權(quán)制度的基本理論邏輯。
一、土地資源的本質(zhì)屬性決定了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的制度選擇
土地具有自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性與公共屬性。土地的自然屬性取決于其是自然產(chǎn)物，表現(xiàn)為具有位置固定、總量有限、可永續(xù)利用、多用途使用等特性，這是土地的基礎(chǔ)屬性，決定了土地是區(qū)別于其他資源乃至資產(chǎn)的。土地在投入人類利用過(guò)程中，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)屬性、公共屬性等延伸屬性。土地的經(jīng)濟(jì)屬性表現(xiàn)為其具有生產(chǎn)能力，生產(chǎn)能力大小及可利用方式?jīng)Q定了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值；能夠形成財(cái)產(chǎn)，并由于其位置固定性決定了其屬于不動(dòng)產(chǎn)；進(jìn)而產(chǎn)權(quán)制度是決定其歸屬與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要內(nèi)容；并具有投資與資本屬性。土地的公共屬性是指土地的分配與使用不能只滿足經(jīng)濟(jì)利益最大化，還必須考慮人類社會(huì)發(fā)展和資源可持續(xù)利用的整體要求。這也是由土地的自然屬性決定的，自然產(chǎn)物決定了土地?zé)o論作為生產(chǎn)要素還是財(cái)產(chǎn)，都是大自然的賦予，必須考慮不同時(shí)代人類的可持續(xù)利用；總量有限決定了其配置與使用要考慮均衡，包括不同類型的均衡、不同主體的均衡等，“耕者有其田”才能保障生存，過(guò)度兼并往往引起社會(huì)動(dòng)蕩；位置固定決定了其相鄰關(guān)系的特殊性，會(huì)產(chǎn)生外部效應(yīng)。
土地的自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、公共屬性共同決定了研究土地經(jīng)濟(jì)規(guī)律的特殊性，決定了土地經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一門分支學(xué)科的獨(dú)立性。土地的自然屬性是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)屬性是結(jié)果和手段，公共屬性是規(guī)則，決定了土地資源配置利用與收益分配的特殊性。
正是土地的這些屬性，決定了認(rèn)識(shí)土地功能的視角與層次。土地的資源屬性決定了土地的資源功能，包括生態(tài)功能、環(huán)境要素等；土地的經(jīng)濟(jì)屬性決定了土地的經(jīng)濟(jì)功能，包括生產(chǎn)功能、生活功能、財(cái)產(chǎn)功能、投資功能、財(cái)政功能，乃至資本功能等。公共屬性對(duì)應(yīng)的公共功能就是要能夠?yàn)槿祟惐Ｕ仙妗⒈Ｕ习l(fā)展、保障公平等。
而且，從滿足人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度，土地的這些功能在發(fā)生沖突時(shí)必須遵循一定的優(yōu)先順序。其中，資源功能是基礎(chǔ)，必須優(yōu)先保障；公共功能居其次，最后才是經(jīng)濟(jì)功能。在經(jīng)濟(jì)功能中，生產(chǎn)功能是基礎(chǔ)，是第一位的，一定程度上決定其財(cái)產(chǎn)功能和投資功能；財(cái)產(chǎn)功能居其次，投資尤其是資本功能居最后。也就是說(shuō)，資產(chǎn)功能不能影響生產(chǎn)、生活功能，資本功能不能沖擊生產(chǎn)、資產(chǎn)功能。近年來(lái)過(guò)高的地價(jià)與房?jī)r(jià)，實(shí)際上就是投資功能沖擊了居住功能，影響了住有所居的保障功能。正是由于土地具有多種功能，且不同功能重要性序位的差異，當(dāng)不同功能發(fā)生沖突的時(shí)候，就要通過(guò)政府管制予以協(xié)調(diào)，比如通過(guò)規(guī)劃手段進(jìn)行用途管制，通過(guò)政策調(diào)控制約土地過(guò)度投資與投機(jī)等。
小崗村改革之所以成功，根本在于遵循了土地資源的本質(zhì)屬性，決定其改革的基本目標(biāo)是要全面調(diào)動(dòng)與發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能，提高土地產(chǎn)出，滿足農(nóng)民吃飯問(wèn)題；然后通過(guò)“家庭承包”進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰，將土地產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)關(guān)系、生產(chǎn)投入與土地產(chǎn)出直接掛鉤，進(jìn)而提高土地利用與產(chǎn)出效率。而現(xiàn)階段的“三塊地”改革卻背負(fù)了太多的責(zé)任與義務(wù)，農(nóng)村發(fā)展、社會(huì)保障、農(nóng)民致富、土地財(cái)政、土地資本、土地增值等等，都希望通過(guò)土地制度改革利用腳下的土地予以解決；又涉及政府、農(nóng)戶、集體、投資者等多方主體，要平衡各方利益談何容易！改革難以達(dá)成共識(shí)，本質(zhì)上主要是忽視了土地資源及其利用的基本規(guī)律。
二、農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)與規(guī)則
農(nóng)村土地制度改革，既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，也是利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源有效配置的客觀需要。改革目標(biāo)的選擇決定改革方向與路徑選擇。目前社會(huì)上有兩種觀點(diǎn)值得討論：一種觀點(diǎn)是，既然城市土地市場(chǎng)化促進(jìn)了城市發(fā)展和土地資本化，農(nóng)村也應(yīng)該依靠土地市場(chǎng)化、資本化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展。這種說(shuō)法看起來(lái)有道理，但是忽視了城市土地可以高度集約化利用與農(nóng)村土地生產(chǎn)功能及生態(tài)功能的特殊性、不能高度集約利用的區(qū)別，尤其忽視了城市土地市場(chǎng)化過(guò)程中出現(xiàn)的過(guò)度資本化問(wèn)題帶來(lái)的危害。由于農(nóng)村土地生產(chǎn)功能在人類基本生活品供應(yīng)方面的重要性，一旦農(nóng)村土地過(guò)度資本化，必然沖擊其生產(chǎn)功能的發(fā)揮，輕者沖擊耕地保護(hù)目標(biāo)，沖擊國(guó)家糧食安全，重者甚至影響農(nóng)村居民基本生活水平，沖擊社會(huì)穩(wěn)定。另一種觀點(diǎn)是，農(nóng)村土地市場(chǎng)化就是為了讓農(nóng)民增加土地財(cái)產(chǎn)性收益，分享土地增值收益。這一說(shuō)法表面上看起來(lái)是要保障農(nóng)民利益，也很有道理，因?yàn)檗r(nóng)村土地集體所有，農(nóng)民擁有使用權(quán)，自然要實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值和增值收益。但是，土地作為自然資源和重要的生產(chǎn)要素，其最重要的功能應(yīng)該是生產(chǎn)功能，資產(chǎn)和資本功能都只能是其輔助功能，如果主次顛倒，必然抑制土地生產(chǎn)功能的發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致土地要么“非農(nóng)”“非糧”利用，要么農(nóng)地產(chǎn)出成本大幅提高。這些都將影響土地資源對(duì)人類的供養(yǎng)作用，結(jié)果必然導(dǎo)致土地產(chǎn)出不能支撐過(guò)高增值的土地成本，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將不可持續(xù)，進(jìn)而影響農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出與供應(yīng)，影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，沖擊社會(huì)穩(wěn)定。
因此，農(nóng)村土地制度改革的基本方向是推進(jìn)市場(chǎng)化，這是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基本要求，也是城市化發(fā)展中農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。但是，農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)應(yīng)該是充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，利用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用促進(jìn)土地生產(chǎn)功能的有效發(fā)揮，防止土地閑置和浪費(fèi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)出者的合法土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。改革過(guò)程中必須防止土地過(guò)度資本化、地價(jià)過(guò)快上漲、土地過(guò)度增值等對(duì)土地生產(chǎn)功能的影響和沖擊。
三、農(nóng)村土地制度改革的路徑
首先，要正確處理土地生產(chǎn)功能與投資資本功能的關(guān)系。土地具有資源功能、生態(tài)功能、生產(chǎn)功能、資產(chǎn)功能等多功能性，但是其生產(chǎn)功能是最基礎(chǔ)的、最重要的和難以替代的。根據(jù)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，土地收益最終來(lái)源于其生產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)，尤其在農(nóng)村，農(nóng)用土地是生產(chǎn)糧棉油草木等人類生活必需品的物質(zhì)載體，必須保證在其生產(chǎn)功能得以有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)其利益。改革真正要解決的問(wèn)題，一是城市化過(guò)程中，農(nóng)村退出人口所留下的土地如何實(shí)現(xiàn)再配置；二是滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需要土地再配置；三是農(nóng)村建設(shè)用地也需要市場(chǎng)化配置。改革目標(biāo)決定政策選擇，核心目標(biāo)應(yīng)該是利用市場(chǎng)機(jī)制合理配置土地資源，這是根本；輔助目標(biāo)是使農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值得到體現(xiàn)，并為發(fā)揮土地生產(chǎn)功能服務(wù)。所以，改革的根本前提是必須保障農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的充分發(fā)揮，防止過(guò)度資本化對(duì)生產(chǎn)功能的沖擊，必須防止城市土地過(guò)度資本化的問(wèn)題在農(nóng)村重演。
其次，必須建立真正具有法律意義的規(guī)劃管制制度，通過(guò)規(guī)劃解決用途管制問(wèn)題。有人說(shuō)現(xiàn)在已有體系完整、審批嚴(yán)格、編制科學(xué)、公眾參與的規(guī)劃。但實(shí)際情況并不樂(lè)觀，現(xiàn)在的規(guī)劃，一是存在著嚴(yán)重的地方政府主導(dǎo)，政府主導(dǎo)就是政府說(shuō)了算，公共性嚴(yán)重不足，公眾參與純屬幌子；二是規(guī)劃調(diào)整成為家常便飯，一些地方部門也自我調(diào)侃“規(guī)劃處就是規(guī)劃調(diào)整處”，尤其規(guī)劃調(diào)整跟著領(lǐng)導(dǎo)意志走。規(guī)劃是什么？規(guī)劃是公權(quán)。什么是公權(quán)？公權(quán)是必要的“惡”，必須有監(jiān)督、必須有制約，必須“關(guān)在制度的籠子里”。真正具有公權(quán)性質(zhì)、具有法律意義的規(guī)劃，一是全體利益相關(guān)者參與規(guī)劃制定過(guò)程，公眾參與并公開(kāi)；二是禁止調(diào)整，不得已要調(diào)整必須通過(guò)規(guī)劃制訂過(guò)程中及土地利用過(guò)程中的全體利益相關(guān)者同意，如果說(shuō)這樣很麻煩，麻煩就對(duì)了，麻煩到?jīng)]有人能夠調(diào)整規(guī)劃的程度就對(duì)了；三是規(guī)劃結(jié)果全面公開(kāi)，接受社會(huì)普遍監(jiān)督。
第三，要基于產(chǎn)權(quán)清晰原則合理界定集體土地產(chǎn)權(quán)主體。考慮到集體土地所有權(quán)主體的法律地位和穩(wěn)定性問(wèn)題，遵循產(chǎn)權(quán)與利益對(duì)等關(guān)系的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，建議按照“弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)”的方向確定改革思路，當(dāng)前集體農(nóng)用地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的做法基本體現(xiàn)了這一思路。但是，集體建設(shè)用地一旦流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)主體會(huì)比較復(fù)雜，最終恐怕需要集體的所有權(quán)和農(nóng)戶的使用權(quán)共同發(fā)生作用。目前一些地方尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，在實(shí)踐中主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)行使主體職責(zé)，然后對(duì)集體成員進(jìn)行分紅，這是值得觀察和探索的做法，具體產(chǎn)權(quán)機(jī)制和運(yùn)行模式值得進(jìn)一步研究和探索。
第四，應(yīng)該采取稅收方式實(shí)施收益再分配。如果允許集體土地入市，那就是集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶作為產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行土地交易，那么交易價(jià)格在交易過(guò)程中形成，并在交易過(guò)程實(shí)現(xiàn)土地增值收益的第一次分配，進(jìn)一步重點(diǎn)是如何建立收益再分配機(jī)制，即應(yīng)該對(duì)增值收益進(jìn)行再分配。盡管一些試點(diǎn)地區(qū)提出了收取“統(tǒng)籌提留金”的做法，國(guó)家層面財(cái)政部、原國(guó)土資源部也聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，采取收“調(diào)節(jié)金”的方式。但國(guó)際上通行的做法是征收增值稅，我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓也有《土地增值稅暫行條例》的規(guī)定，要征收土地增值稅。因此，建議進(jìn)一步改革過(guò)程中可采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一征收土地增值稅。當(dāng)然有人會(huì)擔(dān)心對(duì)農(nóng)民和集體征稅很難做到，肯定有一定的困難，那至少應(yīng)與所在區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品投入掛鉤，否則就是新的不公平。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地科學(xué) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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