1978年至今，中國大地上的改革開放歷經了40年，在此改革過程中，土地制度改革常常處于潮頭浪尖。40年前安徽小崗村18戶農民推動了農村土地“家庭聯產承包責任制”改革，后被全國推廣，并上升為全國文件乃至法律，取得了極大的成功。40年后的今天，正在推進的征地制度改革、集體經營性建設用地制度改革、農村宅基地制度改革（俗稱“三塊地”改革），中央政府高度重視，專家學者多方參與，地方政府全面試點，但改革中仍然暴露出諸多難題，原因何在呢？農村土地制度改革究竟改什么、怎么改，必須從理論上進行梳理，必須要遵循土地產權制度的基本理論邏輯。
一、土地資源的本質屬性決定了土地產權制度改革的制度選擇
土地具有自然屬性、經濟屬性與公共屬性。土地的自然屬性取決于其是自然產物，表現為具有位置固定、總量有限、可永續利用、多用途使用等特性，這是土地的基礎屬性，決定了土地是區別于其他資源乃至資產的。土地在投入人類利用過程中，產生了經濟屬性、公共屬性等延伸屬性。土地的經濟屬性表現為其具有生產能力，生產能力大小及可利用方式決定了其經濟價值；能夠形成財產，并由于其位置固定性決定了其屬于不動產；進而產權制度是決定其歸屬與經濟關系的重要內容；并具有投資與資本屬性。土地的公共屬性是指土地的分配與使用不能只滿足經濟利益最大化，還必須考慮人類社會發展和資源可持續利用的整體要求。這也是由土地的自然屬性決定的，自然產物決定了土地無論作為生產要素還是財產，都是大自然的賦予，必須考慮不同時代人類的可持續利用；總量有限決定了其配置與使用要考慮均衡，包括不同類型的均衡、不同主體的均衡等，“耕者有其田”才能保障生存，過度兼并往往引起社會動蕩；位置固定決定了其相鄰關系的特殊性，會產生外部效應。
土地的自然屬性、經濟屬性、公共屬性共同決定了研究土地經濟規律的特殊性，決定了土地經濟學作為一門分支學科的獨立性。土地的自然屬性是基礎，經濟屬性是結果和手段，公共屬性是規則，決定了土地資源配置利用與收益分配的特殊性。
正是土地的這些屬性，決定了認識土地功能的視角與層次。土地的資源屬性決定了土地的資源功能，包括生態功能、環境要素等；土地的經濟屬性決定了土地的經濟功能，包括生產功能、生活功能、財產功能、投資功能、財政功能，乃至資本功能等。公共屬性對應的公共功能就是要能夠為人類保障生存、保障發展、保障公平等。
而且，從滿足人類社會經濟可持續發展的角度，土地的這些功能在發生沖突時必須遵循一定的優先順序。其中，資源功能是基礎，必須優先保障；公共功能居其次，最后才是經濟功能。在經濟功能中，生產功能是基礎，是第一位的，一定程度上決定其財產功能和投資功能；財產功能居其次，投資尤其是資本功能居最后。也就是說，資產功能不能影響生產、生活功能，資本功能不能沖擊生產、資產功能。近年來過高的地價與房價，實際上就是投資功能沖擊了居住功能，影響了住有所居的保障功能。正是由于土地具有多種功能，且不同功能重要性序位的差異，當不同功能發生沖突的時候，就要通過政府管制予以協調，比如通過規劃手段進行用途管制，通過政策調控制約土地過度投資與投機等。
小崗村改革之所以成功，根本在于遵循了土地資源的本質屬性，決定其改革的基本目標是要全面調動與發揮土地的生產功能，提高土地產出，滿足農民吃飯問題；然后通過“家庭承包”進行產權明晰，將土地產權、勞動關系、生產投入與土地產出直接掛鉤，進而提高土地利用與產出效率。而現階段的“三塊地”改革卻背負了太多的責任與義務，農村發展、社會保障、農民致富、土地財政、土地資本、土地增值等等，都希望通過土地制度改革利用腳下的土地予以解決；又涉及政府、農戶、集體、投資者等多方主體，要平衡各方利益談何容易！改革難以達成共識，本質上主要是忽視了土地資源及其利用的基本規律。
二、農村土地制度改革的目標與規則
農村土地制度改革，既是城鄉統籌發展的要求，也是利用市場機制進行資源有效配置的客觀需要。改革目標的選擇決定改革方向與路徑選擇。目前社會上有兩種觀點值得討論：一種觀點是，既然城市土地市場化促進了城市發展和土地資本化，農村也應該依靠土地市場化、資本化實現農村發展。這種說法看起來有道理，但是忽視了城市土地可以高度集約化利用與農村土地生產功能及生態功能的特殊性、不能高度集約利用的區別，尤其忽視了城市土地市場化過程中出現的過度資本化問題帶來的危害。由于農村土地生產功能在人類基本生活品供應方面的重要性，一旦農村土地過度資本化，必然沖擊其生產功能的發揮，輕者沖擊耕地保護目標，沖擊國家糧食安全，重者甚至影響農村居民基本生活水平，沖擊社會穩定。另一種觀點是，農村土地市場化就是為了讓農民增加土地財產性收益，分享土地增值收益。這一說法表面上看起來是要保障農民利益，也很有道理，因為農村土地集體所有，農民擁有使用權，自然要實現其財產價值和增值收益。但是，土地作為自然資源和重要的生產要素，其最重要的功能應該是生產功能，資產和資本功能都只能是其輔助功能，如果主次顛倒，必然抑制土地生產功能的發揮，進而導致土地要么“非農”“非糧”利用，要么農地產出成本大幅提高。這些都將影響土地資源對人類的供養作用，結果必然導致土地產出不能支撐過高增值的土地成本，農業生產將不可持續，進而影響農產品的產出與供應，影響農產品價格，沖擊社會穩定。
因此，農村土地制度改革的基本方向是推進市場化，這是發展市場經濟體系的基本要求，也是城市化發展中農村轉型發展的必然選擇。但是，農村土地制度改革的根本目標應該是充分利用市場機制實現土地資源再配置，利用市場配置資源的基礎性作用促進土地生產功能的有效發揮，防止土地閑置和浪費，同時實現轉出者的合法土地財產價值。改革過程中必須防止土地過度資本化、地價過快上漲、土地過度增值等對土地生產功能的影響和沖擊。
三、農村土地制度改革的路徑
首先，要正確處理土地生產功能與投資資本功能的關系。土地具有資源功能、生態功能、生產功能、資產功能等多功能性，但是其生產功能是最基礎的、最重要的和難以替代的。根據土地經濟學原理，土地收益最終來源于其生產功能的實現，尤其在農村，農用土地是生產糧棉油草木等人類生活必需品的物質載體，必須保證在其生產功能得以有效發揮的基礎上實現其利益。改革真正要解決的問題，一是城市化過程中，農村退出人口所留下的土地如何實現再配置；二是滿足現代農業發展的要求，實現規模經營過程中需要土地再配置；三是農村建設用地也需要市場化配置。改革目標決定政策選擇，核心目標應該是利用市場機制合理配置土地資源，這是根本；輔助目標是使農村土地資產價值得到體現，并為發揮土地生產功能服務。所以，改革的根本前提是必須保障農村土地生產功能的充分發揮，防止過度資本化對生產功能的沖擊，必須防止城市土地過度資本化的問題在農村重演。
其次，必須建立真正具有法律意義的規劃管制制度，通過規劃解決用途管制問題。有人說現在已有體系完整、審批嚴格、編制科學、公眾參與的規劃。但實際情況并不樂觀，現在的規劃，一是存在著嚴重的地方政府主導，政府主導就是政府說了算，公共性嚴重不足，公眾參與純屬幌子；二是規劃調整成為家常便飯，一些地方部門也自我調侃“規劃處就是規劃調整處”，尤其規劃調整跟著領導意志走。規劃是什么？規劃是公權。什么是公權？公權是必要的“惡”，必須有監督、必須有制約，必須“關在制度的籠子里”。真正具有公權性質、具有法律意義的規劃，一是全體利益相關者參與規劃制定過程，公眾參與并公開；二是禁止調整，不得已要調整必須通過規劃制訂過程中及土地利用過程中的全體利益相關者同意，如果說這樣很麻煩，麻煩就對了，麻煩到沒有人能夠調整規劃的程度就對了；三是規劃結果全面公開，接受社會普遍監督。
第三，要基于產權清晰原則合理界定集體土地產權主體。考慮到集體土地所有權主體的法律地位和穩定性問題，遵循產權與利益對等關系的經濟機制，建議按照“弱化土地所有權，強化土地使用權”的方向確定改革思路，當前集體農用地實行所有權、承包權、經營權“三權分置”的做法基本體現了這一思路。但是，集體建設用地一旦流轉產權主體會比較復雜，最終恐怕需要集體的所有權和農戶的使用權共同發生作用。目前一些地方尤其在城鄉結合部區域，在實踐中主要是由鄉鎮政府或者村委會行使主體職責，然后對集體成員進行分紅，這是值得觀察和探索的做法，具體產權機制和運行模式值得進一步研究和探索。
第四，應該采取稅收方式實施收益再分配。如果允許集體土地入市，那就是集體經濟組織及農戶作為產權主體進行土地交易，那么交易價格在交易過程中形成，并在交易過程實現土地增值收益的第一次分配，進一步重點是如何建立收益再分配機制，即應該對增值收益進行再分配。盡管一些試點地區提出了收取“統籌提留金”的做法，國家層面財政部、原國土資源部也聯合印發了《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，采取收“調節金”的方式。但國際上通行的做法是征收增值稅，我國城鎮國有土地轉讓也有《土地增值稅暫行條例》的規定，要征收土地增值稅。因此，建議進一步改革過程中可采取城鄉統一征收土地增值稅。當然有人會擔心對農民和集體征稅很難做到，肯定有一定的困難，那至少應與所在區域的基礎設施建設、公共品投入掛鉤，否則就是新的不公平。
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創）
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