土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方案設(shè)計(jì)，一是要有利于市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用，提高土地資源配置效率；二是要在盡可能與現(xiàn)行法規(guī)相銜接的同時(shí)，對不合時(shí)宜的法規(guī)作出修訂；三是要確保改革方案的系統(tǒng)連貫性，盡可能不給“走回頭路”留下空間；四是要堅(jiān)持公開、公正，讓農(nóng)民群眾在改革中得到好處，具體說來，有以下幾點(diǎn)建議：
未實(shí)行土地承包制地區(qū)的股份合作公司(社)實(shí)行“政企分開”“社企分開”
以法律手段確保農(nóng)區(qū)土地承包權(quán)永遠(yuǎn)不變。修訂“農(nóng)村土地承包法”及其他法規(guī)的相關(guān)條款。新的條款應(yīng)規(guī)定，農(nóng)村耕地應(yīng)承包到戶，并永遠(yuǎn)不變。
在一些未實(shí)行土地承包制而以土地入股成立農(nóng)村股份公司的部分地區(qū)，可借鑒深圳、南海等東部比較發(fā)達(dá)的地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“政企分開”“社企分開”體制，完善股份社的治理架構(gòu)。股份社成員權(quán)與農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)分離。股份社由股東選舉出的機(jī)構(gòu)管理經(jīng)營，村委會(huì)行使社區(qū)公共事務(wù)的管理職能。進(jìn)入股份社的資產(chǎn)應(yīng)該是村集體或社區(qū)的經(jīng)營性資產(chǎn)。
公正設(shè)置股份社股權(quán)，合理量化股權(quán)，并使股權(quán)相對固化。完善股份社的收益分配機(jī)制。探索股份社的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)照章納稅，股份社不再向村集體劃撥公益金的辦法。合理分解村莊的公共開支，應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的開支由政府負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政全覆蓋。
探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)合理、合法、有序流動(dòng)
對于未實(shí)行農(nóng)戶土地承包制的農(nóng)村，在改善公司治理結(jié)構(gòu)及股權(quán)量化固化的基礎(chǔ)上，安排試點(diǎn)地區(qū)，探索建立農(nóng)戶股權(quán)交易市場，使農(nóng)戶股權(quán)具有可交易性，股份社具有開放性，更大程度上保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)安排試點(diǎn)，探索土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法。農(nóng)戶土地承包權(quán)向他人流轉(zhuǎn)后，與村集體經(jīng)濟(jì)組織脫離關(guān)系，不再成為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但仍然是社區(qū)成員，并享有平等獲取公共服務(wù)的權(quán)利。按照市場化原則確立土地流轉(zhuǎn)辦法，政府機(jī)構(gòu)不得直接插手土地流轉(zhuǎn)交易，不得強(qiáng)制土地轉(zhuǎn)讓，不得干預(yù)交易價(jià)格，不得做交易中介。
通過建立“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)”制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理制度改革的突破
國家建立“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度”，將適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地連片劃定為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，替代目前實(shí)行的基本農(nóng)田保護(hù)制度，以更有效地保護(hù)耕地，放活非耕地管理權(quán)限，促進(jìn)土地要素的市場化。由國土資源部制定并實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度，并考慮通過立法程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)閲曳ㄒ?guī)。通過改革國家土地規(guī)劃管理體制，為農(nóng)村宅基地管理改革順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。
農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以及其他國家法定保護(hù)土地區(qū)域之外的土地，由省級以下的人民政府在國家主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃約束下，制定地方性土地規(guī)劃管理方案。這類區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)用地統(tǒng)一納入地方政府土地規(guī)劃管理體系，實(shí)行同地同權(quán)。這類區(qū)域的村莊用地可以一并規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)民的宅基地及住房在符合規(guī)劃的條件下可以自由入市。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，村莊全部占地不得用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，農(nóng)民的宅基地可以繼承，可以流轉(zhuǎn)給本村居民。停止農(nóng)村宅基地的福利性無償劃撥，用多種辦法解決歷史遺留問題。
作者:中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)科學(xué)報(bào)》總第1520期1版
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