——從一事一議的制度困境談起
一、引言
在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村的振興離不開鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的有效供給。作為后稅費(fèi)時代中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要制度安排，一事一議制度在現(xiàn)實(shí)中卻陷入了集體行動困境。為了打破上述困境，2008年一事一議財(cái)政獎補(bǔ)政策開始在中國推進(jìn)。財(cái)政獎補(bǔ)政策取得了相當(dāng)明顯的效果，但卻并未徹底打破集體行動困境。一事一議制度困境的癥結(jié)在于村自治共同體無法提供有效的激勵和懲罰以解決搭便車難題，這促使學(xué)術(shù)界去思索，當(dāng)村自治共同體不是作為法律、法規(guī)委托或授權(quán)的法律主體而是作為村民自治事務(wù)管理者和公共產(chǎn)品的供給者時，它所行使的是何種性質(zhì)的權(quán)力？這種權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)具備強(qiáng)制性？它的支配力和影響力應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)？
二、一事一議的制度困境及走出困境的關(guān)鍵
一事一議制度在初步推行時遭遇了典型的集體行動困境。一事一議財(cái)政獎補(bǔ)政策雖取得了相當(dāng)大的成功，但也促使一事一議由農(nóng)村公共產(chǎn)品的自主供給模式異化為政府供給模式。在城鄉(xiāng)一體化背景下，政府當(dāng)然對農(nóng)村公共產(chǎn)品負(fù)有重要甚至主要的供給責(zé)任，但對于財(cái)政尚未能完全覆蓋的農(nóng)村公共產(chǎn)品，自主供給模式仍有重要意義，一事一議遭遇的集體行動困境仍待解決。
（一）一事一議的制度困境
對于具有“非排他性”的公共產(chǎn)品，由于無法排除他人使用，理性經(jīng)濟(jì)人會產(chǎn)生搭便車的心理。奧爾森指出：“除非一個群體中的人數(shù)相當(dāng)少，或者除非存在著強(qiáng)制或其他某種特別的手段，……個人將不會為實(shí)現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動。”繆勒也得出結(jié)論，社會規(guī)模越大，自愿提供的公共物品不足的數(shù)量也會越大。除此以外，中國農(nóng)村“空心化”也加劇了困境的形成。一方面， “空心化”加劇了公共產(chǎn)品消費(fèi)偏好的分化；另一方面，農(nóng)村“空心化”也增加了議事成本。國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)2004年的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，真正通過一事一議方式建成村級公益事業(yè)的行政村僅10%。隨著一事一議財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)施，上述比例大幅度提升。盡管如此，一事一議事實(shí)上依然沒有完全擺脫集體行動困境。一方面，財(cái)政補(bǔ)貼并非覆蓋所有村內(nèi)公共產(chǎn)品，純粹由農(nóng)村自主提供的公共產(chǎn)品提供依然很難成功。另一方面，一事一議已經(jīng)有異化為國家財(cái)政提供公共產(chǎn)品的傾向。此外，已經(jīng)建成的公共產(chǎn)品在維護(hù)時，再次陷入集體行動困境。
（二）可信的威脅與村內(nèi)公共權(quán)力：走出困境的關(guān)鍵
公共產(chǎn)品有效供給的關(guān)鍵之一在于如何解決搭便車難題。從博弈論的角度而言，解決搭便車難題的關(guān)鍵在于通過激勵或懲罰來改變原先博弈的支付結(jié)構(gòu)。一事一議財(cái)政獎補(bǔ)政策提供了有效的外部激勵，但這種激勵往往并非一種“選擇性激勵”。社會資本的懲罰發(fā)揮著不可替代的作用，但隨著農(nóng)村社會由典型的“熟人社會”轉(zhuǎn)換為“半熟人社會”，其效果不夠理想。因此，一事一議制度設(shè)定的正式解決途徑是依靠村內(nèi)公共權(quán)力與村內(nèi)規(guī)則。以村內(nèi)公共權(quán)力進(jìn)行激勵和懲罰一方面避免了集權(quán)的第三方（政府）遠(yuǎn)離當(dāng)局人而導(dǎo)致的信息不完全，另一方面可以彌補(bǔ)社會聲譽(yù)機(jī)制約束力的不足。
三、作為社會公權(quán)力的村內(nèi)公共權(quán)力
一事一議制度對可信承諾和威脅的需求只意味著村內(nèi)公共權(quán)力強(qiáng)制性的可欲性，而并不意味著其合法性。相反，村內(nèi)公共權(quán)力的強(qiáng)制性以及村規(guī)民約中各類罰則的合法性均受質(zhì)疑。對該問題進(jìn)行分析的前提是厘清村自治共同的的多重角色以及村內(nèi)公共權(quán)力的性質(zhì)。
（一）社會公行政組織：一事一議中村自治共同體的角色
村自治共同體其在不同場合下至少可能充當(dāng)了下述三種角色：法律法規(guī)授權(quán)或行政委托的組織、社會公行政組織以及村集體經(jīng)濟(jì)組織。一事一議中村自治共同體執(zhí)行的并非國家公務(wù)，因此并非法律法規(guī)授權(quán)或行政委托的組織；同時，作為村內(nèi)公共事務(wù)的管理者、公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的提供者，其履行的是公共職能，角色為社會公行政組織，行使的是一種社會公權(quán)力。
（二）基于同意的村內(nèi)公共權(quán)力：以一事一議為例
作為一種社會公權(quán)力，村內(nèi)公共權(quán)力既非源于國家公權(quán)力的授予，亦非源于某種所謂的道德規(guī)則，而是源于村民權(quán)利的讓渡和村民的同意，這類似于村民與村自治共同體之間的社會契約。以一事一議為例，一旦一事一議所議事項(xiàng)獲得通過，村自治共同體即獲得了向其成員籌資籌勞的權(quán)力，同時亦需承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的義務(wù)。即使在一事一議中投了反對票的村民，仍然有出資出勞的義務(wù)。
四、村內(nèi)公共權(quán)力的強(qiáng)制性及一事一議困境的破局
國家是暴力的唯一合法壟斷者，村內(nèi)公共權(quán)力不可能采取暴力形式。但這并不意味著村內(nèi)公共權(quán)力不具有強(qiáng)制性，通過各種村內(nèi)公共資源（如公共輿論和集體財(cái)產(chǎn)等）甚至借助于國家公權(quán)，村內(nèi)公共權(quán)力的強(qiáng)制性仍有實(shí)現(xiàn)的可能，這有助于一事一議制度走出集體行動困境。
（一）村內(nèi)公共權(quán)力的強(qiáng)制性：非暴力的強(qiáng)制性
權(quán)力總是意味著某種強(qiáng)制性，因?yàn)闄?quán)力本身就是指一種“哪怕遇到反對也能貫徹自己意志”、能夠迫使他人去做其本身不愿意做的事情的力量。村內(nèi)公共權(quán)力也同樣具有強(qiáng)制性。這種強(qiáng)制性可能表現(xiàn)為村內(nèi)公共權(quán)力對村集體資源的控制與分配，也可能表現(xiàn)為對村民個體的激勵或處罰。對村內(nèi)公共權(quán)力強(qiáng)制性的質(zhì)疑主要源于村自治共同體的非國家性，在實(shí)踐中常聚焦于村規(guī)民約設(shè)定的各類罰則尤其是經(jīng)濟(jì)罰則是否因與《行政處罰法》相沖突而被認(rèn)定為無效。村規(guī)民約罰則不宜被簡單地理解為一種國家法意義上的行政處罰，而應(yīng)是一種社團(tuán)罰：一種依自治章程和自治規(guī)則“為維護(hù)社團(tuán)的紀(jì)律及秩序，社團(tuán)對社員常須為一定的制裁。”村自治共同體既然并非國家政權(quán)機(jī)關(guān)，那么其設(shè)立的罰則自然很難被認(rèn)為是國家法意義上的行政處罰。否則將會大大消解村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用和意義。如果不希望村規(guī)民約成為“不燃燒的火，不發(fā)亮的光”，那么“為確保成員遵守自治規(guī)范，設(shè)置相應(yīng)的處罰措施是必要的”。
（二）村內(nèi)公共權(quán)力強(qiáng)制性的實(shí)現(xiàn)方式及一事一議困境的破局
當(dāng)某項(xiàng)社會公行政行為并未科以相對方某種義務(wù)時，其實(shí)施并不需要相對方的積極配合。當(dāng)村自治共同體對其成員科以義務(wù)時，村自治共同體雖不享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但可借用傳統(tǒng)行政法中的間接執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)村內(nèi)公共權(quán)力的強(qiáng)制性。如果上述方式依然無法使得義務(wù)主體履行義務(wù)，還可借助于國家公權(quán)力。綜上，一事一議的制度困境便有了破局的可能。當(dāng)村內(nèi)一事一議項(xiàng)目通過后，如果有部分搭便車者拒不出資出勞，首先可以考慮的手段和方式是聲譽(yù)罰，利用鄉(xiāng)村“熟人社會”的特征，迫使其履行義務(wù)。其次，如果對方依然拒絕履行義務(wù)，可以通過代執(zhí)行和執(zhí)行罰促使其履行義務(wù)。最后，如果上述措施依然不足以強(qiáng)制對方履行義務(wù)，村自治共同體可以借助國家公權(quán)力實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)制力。
五、結(jié)語
一事一議制度的運(yùn)行為觀察和研究村內(nèi)公共權(quán)力提供了極佳的切入點(diǎn)。一事一議的制度演變說明，如果簡單地否定村內(nèi)公共權(quán)力的強(qiáng)制性、村規(guī)民約罰則的合法性，村內(nèi)公共權(quán)力只能成為國家公權(quán)力在鄉(xiāng)村的觸角，真正意義上的村民自治將很難被培育起來。本課題的研究意義不僅在于如何完善一事一議制度，其更重要的意義在于促進(jìn)對村民自治制度的深入研究，有助于豐富和發(fā)展獨(dú)具中國特色的村民自治理論，也有助于在實(shí)踐中規(guī)范村內(nèi)公共權(quán)力的運(yùn)行，將村內(nèi)公共事務(wù)納入法治軌道。
作者單位：1廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，2中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2018年第6期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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