——從一事一議的制度困境談起
一、引言
在黨的十九大報告中，習近平總書記明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村的振興離不開鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的有效供給。作為后稅費時代中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要制度安排，一事一議制度在現(xiàn)實中卻陷入了集體行動困境。為了打破上述困境，2008年一事一議財政獎補政策開始在中國推進。財政獎補政策取得了相當明顯的效果，但卻并未徹底打破集體行動困境。一事一議制度困境的癥結在于村自治共同體無法提供有效的激勵和懲罰以解決搭便車難題，這促使學術界去思索，當村自治共同體不是作為法律、法規(guī)委托或授權的法律主體而是作為村民自治事務管理者和公共產(chǎn)品的供給者時，它所行使的是何種性質的權力？這種權力是否應當具備強制性？它的支配力和影響力應當如何實現(xiàn)？
二、一事一議的制度困境及走出困境的關鍵
一事一議制度在初步推行時遭遇了典型的集體行動困境。一事一議財政獎補政策雖取得了相當大的成功，但也促使一事一議由農(nóng)村公共產(chǎn)品的自主供給模式異化為政府供給模式。在城鄉(xiāng)一體化背景下，政府當然對農(nóng)村公共產(chǎn)品負有重要甚至主要的供給責任，但對于財政尚未能完全覆蓋的農(nóng)村公共產(chǎn)品，自主供給模式仍有重要意義，一事一議遭遇的集體行動困境仍待解決。
（一）一事一議的制度困境
對于具有“非排他性”的公共產(chǎn)品，由于無法排除他人使用，理性經(jīng)濟人會產(chǎn)生搭便車的心理。奧爾森指出：“除非一個群體中的人數(shù)相當少，或者除非存在著強制或其他某種特別的手段，……個人將不會為實現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動。”繆勒也得出結論，社會規(guī)模越大，自愿提供的公共物品不足的數(shù)量也會越大。除此以外，中國農(nóng)村“空心化”也加劇了困境的形成。一方面， “空心化”加劇了公共產(chǎn)品消費偏好的分化；另一方面，農(nóng)村“空心化”也增加了議事成本。國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊2004年的抽樣調(diào)查結果顯示，真正通過一事一議方式建成村級公益事業(yè)的行政村僅10%。隨著一事一議財政補貼政策的實施，上述比例大幅度提升。盡管如此，一事一議事實上依然沒有完全擺脫集體行動困境。一方面，財政補貼并非覆蓋所有村內(nèi)公共產(chǎn)品，純粹由農(nóng)村自主提供的公共產(chǎn)品提供依然很難成功。另一方面，一事一議已經(jīng)有異化為國家財政提供公共產(chǎn)品的傾向。此外，已經(jīng)建成的公共產(chǎn)品在維護時，再次陷入集體行動困境。
（二）可信的威脅與村內(nèi)公共權力：走出困境的關鍵
公共產(chǎn)品有效供給的關鍵之一在于如何解決搭便車難題。從博弈論的角度而言，解決搭便車難題的關鍵在于通過激勵或懲罰來改變原先博弈的支付結構。一事一議財政獎補政策提供了有效的外部激勵，但這種激勵往往并非一種“選擇性激勵”。社會資本的懲罰發(fā)揮著不可替代的作用，但隨著農(nóng)村社會由典型的“熟人社會”轉換為“半熟人社會”，其效果不夠理想。因此，一事一議制度設定的正式解決途徑是依靠村內(nèi)公共權力與村內(nèi)規(guī)則。以村內(nèi)公共權力進行激勵和懲罰一方面避免了集權的第三方（政府）遠離當局人而導致的信息不完全，另一方面可以彌補社會聲譽機制約束力的不足。
三、作為社會公權力的村內(nèi)公共權力
一事一議制度對可信承諾和威脅的需求只意味著村內(nèi)公共權力強制性的可欲性，而并不意味著其合法性。相反，村內(nèi)公共權力的強制性以及村規(guī)民約中各類罰則的合法性均受質疑。對該問題進行分析的前提是厘清村自治共同的的多重角色以及村內(nèi)公共權力的性質。
（一）社會公行政組織：一事一議中村自治共同體的角色
村自治共同體其在不同場合下至少可能充當了下述三種角色：法律法規(guī)授權或行政委托的組織、社會公行政組織以及村集體經(jīng)濟組織。一事一議中村自治共同體執(zhí)行的并非國家公務，因此并非法律法規(guī)授權或行政委托的組織；同時，作為村內(nèi)公共事務的管理者、公共服務及公共產(chǎn)品的提供者，其履行的是公共職能，角色為社會公行政組織，行使的是一種社會公權力。
（二）基于同意的村內(nèi)公共權力：以一事一議為例
作為一種社會公權力，村內(nèi)公共權力既非源于國家公權力的授予，亦非源于某種所謂的道德規(guī)則，而是源于村民權利的讓渡和村民的同意，這類似于村民與村自治共同體之間的社會契約。以一事一議為例，一旦一事一議所議事項獲得通過，村自治共同體即獲得了向其成員籌資籌勞的權力，同時亦需承擔提供公共產(chǎn)品的義務。即使在一事一議中投了反對票的村民，仍然有出資出勞的義務。
四、村內(nèi)公共權力的強制性及一事一議困境的破局
國家是暴力的唯一合法壟斷者，村內(nèi)公共權力不可能采取暴力形式。但這并不意味著村內(nèi)公共權力不具有強制性，通過各種村內(nèi)公共資源（如公共輿論和集體財產(chǎn)等）甚至借助于國家公權，村內(nèi)公共權力的強制性仍有實現(xiàn)的可能，這有助于一事一議制度走出集體行動困境。
（一）村內(nèi)公共權力的強制性：非暴力的強制性
權力總是意味著某種強制性，因為權力本身就是指一種“哪怕遇到反對也能貫徹自己意志”、能夠迫使他人去做其本身不愿意做的事情的力量。村內(nèi)公共權力也同樣具有強制性。這種強制性可能表現(xiàn)為村內(nèi)公共權力對村集體資源的控制與分配，也可能表現(xiàn)為對村民個體的激勵或處罰。對村內(nèi)公共權力強制性的質疑主要源于村自治共同體的非國家性，在實踐中常聚焦于村規(guī)民約設定的各類罰則尤其是經(jīng)濟罰則是否因與《行政處罰法》相沖突而被認定為無效。村規(guī)民約罰則不宜被簡單地理解為一種國家法意義上的行政處罰，而應是一種社團罰：一種依自治章程和自治規(guī)則“為維護社團的紀律及秩序，社團對社員常須為一定的制裁。”村自治共同體既然并非國家政權機關，那么其設立的罰則自然很難被認為是國家法意義上的行政處罰。否則將會大大消解村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用和意義。如果不希望村規(guī)民約成為“不燃燒的火，不發(fā)亮的光”，那么“為確保成員遵守自治規(guī)范，設置相應的處罰措施是必要的”。
（二）村內(nèi)公共權力強制性的實現(xiàn)方式及一事一議困境的破局
當某項社會公行政行為并未科以相對方某種義務時，其實施并不需要相對方的積極配合。當村自治共同體對其成員科以義務時，村自治共同體雖不享有強制執(zhí)行權，但可借用傳統(tǒng)行政法中的間接執(zhí)行來實現(xiàn)村內(nèi)公共權力的強制性。如果上述方式依然無法使得義務主體履行義務，還可借助于國家公權力。綜上，一事一議的制度困境便有了破局的可能。當村內(nèi)一事一議項目通過后，如果有部分搭便車者拒不出資出勞，首先可以考慮的手段和方式是聲譽罰，利用鄉(xiāng)村“熟人社會”的特征，迫使其履行義務。其次，如果對方依然拒絕履行義務，可以通過代執(zhí)行和執(zhí)行罰促使其履行義務。最后，如果上述措施依然不足以強制對方履行義務，村自治共同體可以借助國家公權力實現(xiàn)其強制力。
五、結語
一事一議制度的運行為觀察和研究村內(nèi)公共權力提供了極佳的切入點。一事一議的制度演變說明，如果簡單地否定村內(nèi)公共權力的強制性、村規(guī)民約罰則的合法性，村內(nèi)公共權力只能成為國家公權力在鄉(xiāng)村的觸角，真正意義上的村民自治將很難被培育起來。本課題的研究意義不僅在于如何完善一事一議制度，其更重要的意義在于促進對村民自治制度的深入研究，有助于豐富和發(fā)展獨具中國特色的村民自治理論，也有助于在實踐中規(guī)范村內(nèi)公共權力的運行，將村內(nèi)公共事務納入法治軌道。
作者單位：1廣西大學公共管理學院，2中南財經(jīng)政法大學法學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中國農(nóng)村觀察》2018年第6期 微信公眾號（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
