——以山東省L村“觀光路”的修建為例
摘要：第一書記政策實(shí)施以來(lái)，大多數(shù)幫扶村莊獲得了一定程度的發(fā)展，整體來(lái)看第一書記對(duì)村莊發(fā)展都起到了積極的促進(jìn)作用。山東省L村觀光路的修建過(guò)程顯示，該工程從決策到完成，第一書記個(gè)人的人脈、能力和職位發(fā)揮了相當(dāng)大的作用，依靠第一書記政策來(lái)完成落后村莊的幫扶工作具有很大的偶然性、隨意性。在依法治國(guó)作為基本治國(guó)方略的今天，要想真正讓第一書記政策穩(wěn)定地發(fā)揮作用，必須提高其制度化水平，以避免幫扶效果的人走政息。
關(guān)鍵詞：第一書記 村民自治 公共權(quán)力 村莊公共工程
一、引言
從上世紀(jì)80年代開始，村民自治在我國(guó)已經(jīng)走過(guò)了三十多年的歷程。村民自治作為我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)新，不僅對(duì)中國(guó)農(nóng)村管理制度改革發(fā)揮了重要作用，而且也為整個(gè)國(guó)家的社會(huì)主義民主政治建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，現(xiàn)在已經(jīng)成為我國(guó)民主政治建設(shè)中最具中國(guó)特色的組成部分之一。村民自治之所以起到了這么大的作用，很重要的一個(gè)原因是村莊的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化。梳理學(xué)術(shù)界關(guān)于村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究，主要是包括村莊外部權(quán)力結(jié)構(gòu)和村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)兩方面。
一方面是對(duì)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的外部研究。對(duì)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的外部研究，大多數(shù)學(xué)者使用的工具是國(guó)家－社會(huì)關(guān)系分析框架、國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論及市民社會(huì)理論，例如徐勇的《現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)》、胡永佳的《村民自治、農(nóng)村民主與中國(guó)政治發(fā)展》、金太軍的《“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治》及吳思紅的《論村民自治與農(nóng)村社會(huì)控制》等。這些文獻(xiàn)的一個(gè)共同特點(diǎn)是把村民自治置于國(guó)家民主政治建設(shè)、國(guó)家行政管理體系改革或市民社會(huì)建構(gòu)的背景下對(duì)村民自治展開研究，討論村莊外部權(quán)力與村民自治之間的互動(dòng)關(guān)系。
另一方面，是村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究。村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)研究，主要是通過(guò)法學(xué)、政治學(xué)或社會(huì)學(xué)的方法對(duì)村莊內(nèi)部的權(quán)力主體關(guān)系展開研究。比如崔智友的《中國(guó)村民自治的法學(xué)思考》、何包鋼的《中國(guó)鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個(gè)案研究》、郭正林的《中國(guó)農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)論》、仝志輝的《村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析》和景躍進(jìn)的《選舉：村莊傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂變》等。這些作品主要選取村莊內(nèi)部的村支部、村委會(huì)、村民、村民自發(fā)組織、宗族及村莊精英等主體之間的正式或非正式關(guān)系展開研究，以此討論村民自治的實(shí)現(xiàn)狀況。如此等等的研究對(duì)我們深入探討村民自治的改進(jìn)途徑，提高基層民主的實(shí)踐水平大有裨益，而能夠敏銳地覺察到細(xì)微因素對(duì)村莊公共權(quán)力關(guān)系的影響是我們與時(shí)俱進(jìn)地研究村民自治的必要條件。
第一書記政策的實(shí)施極大地改變了村莊內(nèi)外權(quán)力涇渭分明的格局。從上述研究來(lái)看，村莊外部權(quán)力與內(nèi)部權(quán)力的區(qū)分是非常明晰的。然而，近來(lái)年在村莊公共生活中出現(xiàn)了一個(gè)新的權(quán)力主體――第一書記，并且他的到來(lái)將村莊的外部權(quán)力與內(nèi)部權(quán)力聯(lián)結(jié)在了一起，成為聯(lián)系村莊內(nèi)外權(quán)力的橋梁。第一書記是各省組織部門從省市縣機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位選派黨員干部到經(jīng)濟(jì)貧困、組織渙散的“雙薄村”擔(dān)任黨組織的第一書記，主要任務(wù)是幫助駐點(diǎn)村找好一條路子、建好一套機(jī)制、帶好一支隊(duì)伍、打好一個(gè)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯加快、設(shè)施條件明顯改善、社會(huì)事業(yè)明顯進(jìn)步、和諧建設(shè)明顯推進(jìn)、組織建設(shè)明顯加強(qiáng)的工作目標(biāo)[①]，其任務(wù)和目標(biāo)可以概括為“四好五明顯”。第一書記現(xiàn)已在全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)全面推廣，成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的普遍措施。實(shí)施第一書記政策較晚的山東省僅2012年就下派2.6萬(wàn)名省直單位干部入村幫扶。[②]各省下派駐村第一書記不但人數(shù)眾多，而且涉及的資金數(shù)額巨大，僅相對(duì)較為貧困的廣西壯族自治區(qū)在2012－2013年間派駐的3000名第一書記便為幫扶村莊引入資金3.5億元之巨。[③]第一書記已經(jīng)從完全的外來(lái)機(jī)關(guān)干部轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f內(nèi)幾乎是影響最大的權(quán)力主體。
相對(duì)于第一書記給村莊公共權(quán)力帶來(lái)的巨大影響相比，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究卻極其匱乏。截止到2014年底，檢索中國(guó)期刊網(wǎng)只有19篇學(xué)術(shù)論文發(fā)表。其中，只有薛祥偉《山東省選派“第一書記”基層扶貧的經(jīng)驗(yàn)與啟示――以菏澤市鄆城縣為例》1篇CSSCI核心期刊論文，蔣建的《駐村第一書記的管與用》、人民論壇專題調(diào)研組的《中國(guó)鄉(xiāng)村治理的“杠桿”效應(yīng)》及湖北南漳縣委組織部《選派村黨組織第一書記的實(shí)踐與啟示》等3篇論文發(fā)表于中文核心期刊。為了彌補(bǔ)相關(guān)學(xué)術(shù)研究的不足，我們選取了山東省T市C書記所駐L村公共工程——“觀光路”的修建為研究對(duì)象進(jìn)行案例研究，以此揭示第一書記入駐幫扶村莊后，村莊公共權(quán)力出現(xiàn)的新變化，展現(xiàn)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的新格局，并總結(jié)第一書記政策的優(yōu)勢(shì)與不足，為村民自治制度在我國(guó)的健康運(yùn)行提供理論支持。
二、L村概況
L村交通、灌溉等公共基礎(chǔ)設(shè)施不健全，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多障礙。L村地處山東省T市中部偏北的D區(qū)內(nèi)，D區(qū)地勢(shì)東北高、西南低，地形豐富多樣，山地、丘陵、平原兼有。L村常住人口1300余人，但地勢(shì)偏高，以丘陵為主，1917畝土地中丘陵面積達(dá)1327畝，良田僅有590畝，而村民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源是林果與苗木種植，其中大棚櫻桃種植是近年來(lái)發(fā)展的新方向。因此，交通、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的作用。然而，該村水利設(shè)施匱乏、路況差，連基本的灌溉、采摘和運(yùn)輸都是問(wèn)題，公共基礎(chǔ)設(shè)施的不健全成為L(zhǎng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一大障礙。該村人均收入長(zhǎng)期維持在8000元左右。
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，停滯的經(jīng)濟(jì)狀況直接制約著基層民主的發(fā)展。L村土地資源較少，人均耕地面積狹小，因此基本經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源非常有限。L村雖有黨員達(dá)43人，但絕大多數(shù)黨員年齡在55歲以上，老齡化問(wèn)題嚴(yán)重。因此L村村民自治面臨集體財(cái)政匱乏、民主基礎(chǔ)薄弱的局面。
宗族勢(shì)力是制約L村民主政治發(fā)展及社會(huì)公共生活水平提高的重要力量。L村由于地處丘陵，交通落后，因此與外界發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)欠缺交流，村莊相對(duì)比較封閉，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)特征保留較多，自然村落特征顯著。該村民風(fēng)淳樸，以一個(gè)L姓血緣大家族為主體，全村95%以上村民都隸屬于該家族，宗族對(duì)于村民自治的影響深遠(yuǎn)。因而，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的事務(wù)上，L姓家族具有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。單一姓氏家族的龐大勢(shì)力對(duì)L村村級(jí)事務(wù)的管理產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響，一些小門小戶家族的利益訴求難以得到充分維護(hù)。
村民組織在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮的作用微乎其微。“農(nóng)民自組織的生長(zhǎng)，不僅能夠培育農(nóng)民在自組織內(nèi)的參與意識(shí)和自治能力，而且使農(nóng)民得以借助自我組織參與村務(wù)管理，影響村域公共權(quán)力的運(yùn)作?！盵④]L村村民自發(fā)組織數(shù)量稀少，只創(chuàng)建了苗木合作社、農(nóng)民融資中心兩個(gè)經(jīng)濟(jì)類組織，文化、娛樂(lè)、公共服務(wù)類組織“零組建”，這種狀況的直接后果是在村莊事務(wù)的自我管理過(guò)程中不能聽見各種聲音，而處于人口劣勢(shì)的村民難以對(duì)公共權(quán)力運(yùn)作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。
普通村民在村莊公共權(quán)力中處于劣勢(shì)。L村的封閉性特征明顯，與外界社會(huì)交流相對(duì)較少，儒家文化對(duì)村民的影響比較強(qiáng)烈，傳統(tǒng)思想的束縛還未完全消除。從村民主體來(lái)看，現(xiàn)代民主權(quán)利意識(shí)、公民觀念還未深入村民思想，因而在村莊公共事務(wù)的管理中，普通村民的參與意識(shí)、維權(quán)意識(shí)較弱，對(duì)村莊公共權(quán)力的運(yùn)作（例如決策、監(jiān)督等）難以產(chǎn)生重要影響。
L村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其孱弱的經(jīng)濟(jì)能力及生疏的業(yè)務(wù)能力而無(wú)法為村莊建設(shè)提供必要的支持。L村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源豐富，但開發(fā)利用不足，工商企業(yè)相對(duì)較少，地方財(cái)政收入十分有限，加之農(nóng)業(yè)稅取消后基層政府普遍面臨事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以為下轄行政村提供充分的財(cái)政支持。同時(shí)，落后的經(jīng)濟(jì)狀況、貧困的生活水準(zhǔn)難以留住人才，多數(shù)公考錄取的大學(xué)生等高素質(zhì)人才將鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)做職業(yè)晉升的“跳板”，結(jié)果長(zhǎng)期留職的人員能力水平十分有限，行政業(yè)務(wù)操作不規(guī)范、不熟練，也就更談不上對(duì)村民自治事務(wù)的科學(xué)指導(dǎo)。
總而言之，在L村村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村兩委及宗族勢(shì)力占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，而村民組織、普通村民處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的下風(fēng)。而在L村外部權(quán)力結(jié)構(gòu)中，接觸最為頻繁的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖處于權(quán)力地位的優(yōu)勢(shì)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的財(cái)政貧弱、行政執(zhí)行力低下等困境使它在某些具體的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮的作用非常微弱，比如在村莊公共工程建設(shè)過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以提供有效的質(zhì)量監(jiān)督等公共服務(wù)。
三、第一書記“領(lǐng)導(dǎo)”下L村觀光路的修建
C書記是來(lái)自T市重要部門的一名年輕的副處級(jí)干部。他政治素質(zhì)過(guò)硬，學(xué)識(shí)出眾，具有法學(xué)碩士學(xué)位，曾在多個(gè)政府職能部門中擔(dān)任要職，獲得過(guò)若干市級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)，屬于年輕有為的國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，并且曾有在其他村莊駐村擔(dān)任第一書記的工作經(jīng)驗(yàn)。盡管在其他村有過(guò)第一書記的任職經(jīng)驗(yàn)，但C書記入村后仍舊將摸村情訪民意作為幫扶工作的第一步。他不辭辛苦，破除語(yǔ)言障礙，通過(guò)與村民拉家常的方式收集了L村村情的第一手資料。經(jīng)過(guò)調(diào)研，C書記了解得知自來(lái)水爛尾工程、灌溉、鄉(xiāng)村公路建設(shè)等是困擾村民的幾件大事，于是就將這些事情的解決確定為幫扶工作的重要內(nèi)容。本文僅以L村觀光路的修建為案例來(lái)展現(xiàn)第一書記“領(lǐng)導(dǎo)”下的村莊公共權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程。
（一）“觀光路”決策過(guò)程
第一步，C書記將了解村民需求作為制定決策的基礎(chǔ)?！坝^光路”本質(zhì)上是L村的一條生產(chǎn)路，同時(shí)由于該路的修建可以起到加強(qiáng)村莊與外界溝通的效果，未來(lái)可以吸引城市居民來(lái)村采摘、觀光，因此命名為觀光路。生產(chǎn)路建設(shè)是關(guān)乎全體村民利益的重要事務(wù)，根據(jù)《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法的》有關(guān)規(guī)定[⑤]，也為了體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的原則，村民同意應(yīng)當(dāng)是該路修建最為重要的基礎(chǔ)條件。C書記帶領(lǐng)村兩委干部針對(duì)“觀光路”的路線設(shè)計(jì)開展了廣泛的走訪，經(jīng)調(diào)研全村道路修建需求為6公里，其中以一段2公里的村道最為迫切。這段村道是村莊生產(chǎn)路的主道，涉及全村450戶中的400多戶居民，因而這條2公里的道路成為修建路線的重點(diǎn)。
第二步，他們按村組法規(guī)定進(jìn)行了民主決策。C書記首先與村黨支部舉行了會(huì)議，在會(huì)議中就“觀光路”修建的路線、土地占用等問(wèn)題進(jìn)行了初步探討并達(dá)成一致意見。然后，村民委員會(huì)對(duì)村黨支部的意見進(jìn)行了評(píng)議，并在兩委聯(lián)席會(huì)議上雙方達(dá)成了一致意見，最后的村民小組會(huì)議也快速通過(guò)決議。這條2公里的道路才最終確定為修建路段。決策形成之后，村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了溝通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)決議沒(méi)有不同意見，但同時(shí)也表示沒(méi)有能力為修路提供任何資金支持。
（二）“觀光路”建設(shè)資金籌集
資金籌集是農(nóng)村公共工程的難中之難。眾所周知，我國(guó)實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，近年又將村莊土地分產(chǎn)到戶實(shí)現(xiàn)了物權(quán)化，農(nóng)業(yè)稅停止征收之后，沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)的村莊是不可能再有其他集體資產(chǎn)的，村莊財(cái)政接近破產(chǎn)邊緣。與此同時(shí)，國(guó)家各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)的財(cái)政支持幾近停止，對(duì)于L村這種貧困丘陵村莊根據(jù)“一事一議”的原則根本滿足不了農(nóng)村的公共服務(wù)需求。同樣的，L村“觀光路”建設(shè)面臨的最大窘境也是資金籌集困難。觀光路的資金籌集過(guò)程主要包括以下幾個(gè)階段：
首先，向市交通局提交道路建設(shè)的立項(xiàng)申請(qǐng)。C書記坦言：“在整個(gè)‘觀光路’修建過(guò)程中我基本沒(méi)遇到困難，只是資金的籌集過(guò)程相對(duì)比較難一些。即便如此，與其他村莊的修路資金籌集相比，我的資金籌集還算比較順利。主要得益于在機(jī)關(guān)工作時(shí)積累的人脈以及交通部門兄弟們的照顧，我不斷督促、委托他們。也許是我所委托的老同學(xué)記錯(cuò)了，誤認(rèn)為L(zhǎng)村道路建設(shè)需求是3公里，最終市交通局就按照15萬(wàn)/公里的標(biāo)準(zhǔn)給我協(xié)調(diào)了3公里所需資金，共計(jì)45萬(wàn)?！卑凑铡掇r(nóng)村公路建設(shè)資金使用監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，鄉(xiāng)村道路修建所需資金應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)立項(xiàng)并列入當(dāng)年政府預(yù)算。然而根據(jù)我們?cè)诓稍L中所了解的信息，L村道路修建申請(qǐng)時(shí)已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了當(dāng)年立項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)間。但由于觀光路的修建任務(wù)非常緊迫，并且第一書記的任期又比較短暫，為了讓修路計(jì)劃如期完成，C書記運(yùn)用人脈關(guān)系使T市交通局受理了該村的立項(xiàng)，并且是按照村莊道路建設(shè)的最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了立項(xiàng)。
其次，向區(qū)財(cái)政局申請(qǐng)地方政府配套資金。經(jīng)了解，國(guó)家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)道建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10-15萬(wàn)/公里，而據(jù)王金紅對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)財(cái)政補(bǔ)貼的調(diào)研，僅平原地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)村道的平均造價(jià)就達(dá)25萬(wàn)/公里[⑥]。L村“觀光路”地處山區(qū)、丘陵地帶，每公里造價(jià)約30萬(wàn)，兩公里村道僅純粹修建資金需求便是60萬(wàn)，因此市局為其道路建設(shè)所提供的45萬(wàn)政策資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。于是C書記再次運(yùn)用人脈資源，利用與區(qū)財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系協(xié)調(diào)了20萬(wàn)配套資金。因此，地方政府部門為L(zhǎng)村2公里的“觀光路”建設(shè)總共提供了65萬(wàn)元的資金支持。
最后，村莊集體經(jīng)濟(jì)填補(bǔ)剩余資金空缺。雖然籌集到了總共65萬(wàn)元的財(cái)政資金支持，但在“觀光路”的實(shí)際修建過(guò)程中，還是出現(xiàn)了5萬(wàn)元左右的資金缺口。經(jīng)過(guò)努力協(xié)調(diào)，村兩委決定由村干部臨時(shí)墊付，然后用集體資產(chǎn)收入進(jìn)行償還，經(jīng)過(guò)各方努力，修路資金才算湊齊。
（三）觀光路的工程設(shè)計(jì)與招標(biāo)
L村“觀光路”嚴(yán)格執(zhí)行了國(guó)家關(guān)于村路4米寬、18公分厚的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為了確保質(zhì)量，C書記利用自己在政府部門工作的資源選取了一家有專業(yè)資質(zhì)的設(shè)計(jì)院為該村提供了設(shè)計(jì)構(gòu)圖，資金花費(fèi)8千元。采訪中C書記激動(dòng)地說(shuō)：“我們村的道路嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，其實(shí)際質(zhì)量甚至要高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。”
觀光路的招標(biāo)過(guò)程比較曲折。按照《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》的規(guī)定，鄉(xiāng)道、村道建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)，可由縣交通主管部門統(tǒng)一組織，也可在縣交通主管部門指導(dǎo)下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施。觀光路屬于村道，其招標(biāo)可由縣區(qū)交通局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施。相對(duì)而言，由縣區(qū)交通局統(tǒng)一招標(biāo)需要耗費(fèi)的時(shí)間更長(zhǎng)，畢竟要全縣區(qū)若干農(nóng)村公路的建設(shè)招標(biāo)統(tǒng)一進(jìn)行。因此C書記和L村兩委決定報(bào)請(qǐng)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行招標(biāo)。但在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行溝通的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)交通所不懂任何招標(biāo)程序，就連整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也從未進(jìn)行過(guò)工程招標(biāo)。面對(duì)如此窘境，L書記經(jīng)過(guò)個(gè)人努力，說(shuō)服了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借用其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招標(biāo)程序組織了招標(biāo)，而具體的招標(biāo)是在C書記的組織下實(shí)施的。此次招標(biāo)共有4家公司投標(biāo)，而由于資金下?lián)艿难诱`以及年關(guān)的逼近，3家公司放棄了投標(biāo)，在工程資金還未下?lián)艿轿坏那闆r下，C書記憑借自己在市政府工作的特殊身份，利用作保證、交朋友的方式與最后一家H公司深入動(dòng)員，H公司才勉強(qiáng)同意了組織施工。
（四）觀光路的建設(shè)施工
招標(biāo)結(jié)束之后，中標(biāo)的H公司開始進(jìn)行工程建設(shè)。在公路建設(shè)的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通所理應(yīng)承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)，但由于其專業(yè)素質(zhì)較低，對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)的相關(guān)業(yè)務(wù)了解非常有限，難以為觀光路建設(shè)提供應(yīng)有幫助，因此交通所僅入村巡視了兩次，并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。為了充分保證施工質(zhì)量，C書記利用個(gè)人關(guān)系邀請(qǐng)市交通局承擔(dān)了質(zhì)量監(jiān)督的主要職責(zé)，為此次公共工程建設(shè)提供了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，并多次入村現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督工程建設(shè)。經(jīng)過(guò)各方共同努力，在16天之后總長(zhǎng)2公里的“觀光路”終于建成。
公路施工雖然結(jié)束了，但工程款卻遲遲沒(méi)有到位。我們?cè)谂cC書記訪談過(guò)程中了解到，直到工程結(jié)束時(shí)為止，施工方尚未拿到一分錢，原因是設(shè)計(jì)院延遲了設(shè)計(jì)圖紙的提供，C書記也沒(méi)能及時(shí)完整的提供其它相關(guān)材料，因此市交通局下?lián)艿馁Y金及區(qū)財(cái)政局的配套資金已暫時(shí)用于他處了。公路工程已經(jīng)完工，工程款遲早都會(huì)到位，但其中還會(huì)有什么故事尚無(wú)法預(yù)知。
四、“觀光路”建設(shè)中村莊公共權(quán)力的政治學(xué)分析
通過(guò)對(duì)L村“觀光路”建設(shè)過(guò)程的實(shí)際調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)第一書記駐村之后，村莊公共權(quán)力發(fā)生了一些實(shí)質(zhì)性的變化，我們嘗試對(duì)此進(jìn)行政治學(xué)分析。
（一）“第一書記”進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的緣起與本質(zhì)
“第一書記”這一職位的設(shè)計(jì)由來(lái)已久。最早可以追溯到解放前，1948年中共中央和中央軍委決定成立華北局，劉少奇任第一書記，薄一波任第二書記；解放后中央陸續(xù)在各地方局設(shè)立第一書記，比如胡耀邦就曾擔(dān)任過(guò)西北局第二書記兼任陜西省委第一書記。[⑦]1962年，鄧小平同志在《克服當(dāng)前困難的辦法》一文指出：“中央和省、市、自治區(qū)黨委完全有可能利用這個(gè)機(jī)會(huì)，層層下放一批干部，加強(qiáng)地方黨委，加強(qiáng)縣委，加強(qiáng)公社黨委。每一個(gè)縣，每一個(gè)公社，至少要有兩三個(gè)人當(dāng)‘班長(zhǎng)’、‘副班長(zhǎng)’。調(diào)去的人不一定就是當(dāng)?shù)谝粫?，也可以?dāng)書記或委員。要通過(guò)這個(gè)措施，把農(nóng)業(yè)搞好，把縣、社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)核心搞好。”[⑧]由此看來(lái)，“第一書記”長(zhǎng)期以來(lái)都是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)地方或基層組織建設(shè)的一種組織方案。
如今“第一書記”駐村加強(qiáng)“雙薄村”的組織建設(shè)是對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的借鑒和延續(xù)。中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上有過(guò)“第一書記”的職位設(shè)計(jì)，也有黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的倡議，今天再以第一書記來(lái)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)也就不足為奇了?，F(xiàn)在全國(guó)普遍實(shí)行的第一書記駐村幫扶是安徽首創(chuàng)，通過(guò)選拔優(yōu)秀年輕的黨員干部到貧困村或后進(jìn)村黨組織擔(dān)任書記或第一書記，與安徽類似的是，浙江省從2004年開始在全省推行農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度，向每個(gè)村莊派駐一名農(nóng)村工作專職指導(dǎo)員。[⑨]二者的區(qū)別在于，第一書記是完全脫離原工作崗位進(jìn)入幫扶村莊，而駐村指導(dǎo)員駐村時(shí)間相對(duì)較少，只是定期入村指導(dǎo)村莊工作，而不必長(zhǎng)年在村莊從事幫扶。
“第一書記”進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是非制度化的“干部和資金”的“轉(zhuǎn)移支付”。轉(zhuǎn)移支付，原本是指各級(jí)政府間為解決財(cái)政失衡而通過(guò)特定形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金的活動(dòng)，它是一種制度化的二次分配手段。本文用它來(lái)指稱各省組織部門為了解決農(nóng)村基層組織建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的失衡而進(jìn)行的干部轉(zhuǎn)移、調(diào)配的活動(dòng)。它與通常所稱的轉(zhuǎn)移支付的區(qū)別主要有二：首先，它是非制度化的。雖然目前全國(guó)各省市區(qū)都在普遍實(shí)行這一做法，但沒(méi)有任何一地有正式制度對(duì)此加以規(guī)范，而完全都是依靠黨的政策進(jìn)行調(diào)整。其次，它轉(zhuǎn)移的對(duì)象不是資金而是干部，而且這些干部都是省級(jí)以下黨政企事業(yè)單位的骨干，原本不屬于被幫扶村莊的政治精英；表面上是干部的轉(zhuǎn)移支付，其背后是資金和項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付。正如原河南省委書記盧展工所言，“一個(gè)機(jī)關(guān)干部到村里任黨支部第一書記，背后就會(huì)有一個(gè)單位的力量來(lái)支持這個(gè)干部的工作，支持這個(gè)村的發(fā)展?！盵⑩]單位力量對(duì)村莊的支持，既包含資金的支持，又包括項(xiàng)目的支持；既可能是技術(shù)服務(wù)，也可能是政策傾斜，但資金的支持是最為普遍的，也是最容易見到幫扶成效的支持方式。
（二）“第一書記”進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)后所發(fā)揮的積極作用
毋庸置疑，全國(guó)各省市區(qū)推行第一書記駐村幫扶工作的目的是抓黨建、促脫貧，增強(qiáng)黨組織的力量并實(shí)現(xiàn)村莊組織建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙豐收。事實(shí)證明，大多數(shù)有第一書記幫扶的村莊都在不同程度上實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)。
首先，第一書記的到來(lái)對(duì)于改善村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)有巨大的推動(dòng)作用。需要幫扶的村莊往往都有一個(gè)共同特點(diǎn)即黨員和干部老齡化、宗族勢(shì)力影響較大，而年輕有為的黨政企事業(yè)干部的到來(lái)對(duì)此都能起到應(yīng)有的改善權(quán)力結(jié)構(gòu)的作用。L村“觀光路”建設(shè)涉及的最重要力量包括干部精英和宗族勢(shì)力。C書記在路線設(shè)計(jì)時(shí)遵循民主原則，聽取各方意見，較好的協(xié)調(diào)了相互之間的利益矛盾。大姓家族人數(shù)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的村莊，在民主選舉時(shí)會(huì)因共同的家族觀念而傾向于“自己人”，從而幫助本家族的勢(shì)力在村兩委中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，于是家族精英被推向村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心。此外，經(jīng)濟(jì)精英、文化精英等也會(huì)因其所長(zhǎng)而獲得一些權(quán)威，能在村兩委中相應(yīng)的占據(jù)一席之地。在村民自治發(fā)育還不太成熟的情況下，大家族之外的其他小姓村民的利益就會(huì)容易被忽視。第一書記作為一個(gè)與村莊無(wú)直接利益瓜葛的外部力量可以幫助村莊實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制衡，約束農(nóng)村精英權(quán)力非公平性的行使，從而在基層事務(wù)管理中照顧到少數(shù)人的利益。
其次，第一書記運(yùn)用自身所具有的開闊的視野、較強(qiáng)的能力和豐富的人脈能為村莊帶來(lái)資金和項(xiàng)目，助推村莊經(jīng)濟(jì)狀況獲得巨大的改善。C書記來(lái)到L村之后，經(jīng)過(guò)調(diào)查他發(fā)現(xiàn)村莊現(xiàn)在最缺乏的是村莊與外界的交流，打破村莊封閉現(xiàn)狀首要的是開通公路，在方便村莊生產(chǎn)、行走的同時(shí)，拓寬外界與村莊聯(lián)系的渠道，甚至未來(lái)依靠采摘、鄉(xiāng)村觀光等形式給村莊經(jīng)濟(jì)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)會(huì)。觀光路建設(shè)項(xiàng)目在市交通局的立項(xiàng)、區(qū)財(cái)政局的配套、設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)、工程的招標(biāo)和建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)督等一系列過(guò)程幾乎都完全是依靠C書記的超強(qiáng)的個(gè)人能力和豐富的人脈資源完成的。如果沒(méi)有C書記的幫扶，觀光路建設(shè)過(guò)程的五個(gè)環(huán)節(jié)中任何一個(gè)都可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，從而導(dǎo)致工程無(wú)法按時(shí)完成交工。另?yè)?jù)報(bào)道，山東青年政治學(xué)院四位同志分兩批駐村擔(dān)任第一書記，多方籌集資金，共為村莊修繕道路11公里、新建橋梁6座、改建2座，協(xié)調(diào)水利部門清淤、加寬溝渠3000余米。總共爭(zhēng)取幫扶資金900余萬(wàn)元，各類社會(huì)捐助實(shí)物3萬(wàn)余元，兩村得到了巨大實(shí)惠。[11]
此外，各村第一書記也能運(yùn)用自己的能力和關(guān)系為村莊的社會(huì)建設(shè)、精神文明建設(shè)發(fā)揮難以估量的作用，在此不再贅述。
（三）“第一書記”進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)后給村民自治帶來(lái)的消極影響
由于第一書記非制度化的特征，他們?cè)诮o村莊帶來(lái)積極推動(dòng)作用的同時(shí)，不可避免地，也會(huì)帶來(lái)一些消極影響，值得黨的組織部門和學(xué)術(shù)界的重視和警惕。
首先，既然第一書記駐村幫扶可以給村莊帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益、改善基層組織結(jié)構(gòu)，那么哪些村莊能夠獲得第一書記的幫扶，就成為一個(gè)涉及到不同村莊間利益二次分配的公平性問(wèn)題。如前所述，第一書記職位的設(shè)計(jì)初衷是通過(guò)優(yōu)秀干部的下派加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以一人帶動(dòng)一個(gè)團(tuán)隊(duì)，以團(tuán)隊(duì)帶動(dòng)整個(gè)村莊。但為了保證第一書記政策的成功，各省市區(qū)都會(huì)制定一些優(yōu)惠政策來(lái)強(qiáng)化其功能。同時(shí)，各下派單位都會(huì)進(jìn)一步加大支持力度，以保證本單位下派干部的工作實(shí)效。在很大程度上，駐村第一書記的比拼成為了各省市區(qū)及各下派單位的競(jìng)爭(zhēng)，因此，取得第一書記幫扶資格的村莊因此取得巨大經(jīng)濟(jì)利益，就成了一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。獲得幫扶資金少則幾十萬(wàn)，多則上百萬(wàn)，甚至上千萬(wàn)，得到資金的多少，主要取決于第一書記的能力、人脈與背后派駐單位的實(shí)力。許多能夠有幸得到第一書記幫扶的村莊，完全可能咸魚翻身從雙薄村一躍變成先進(jìn)村、富裕村，不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越同期沒(méi)有入選幫扶的雙薄村，而且完全有可能趕超那些奮發(fā)有為的先進(jìn)村。因此，哪些村莊能夠入選第一書記的幫扶對(duì)象，就可能像有些縣能夠入選全國(guó)貧困縣一樣，成為巨大的福利。而恰恰因?yàn)榈谝粫浾叩姆侵贫然?，哪些村莊能夠入選，并無(wú)明確而統(tǒng)一的規(guī)定，由此會(huì)引發(fā)“干部和資金”分配的公平問(wèn)題。
其次，第一書記的幫扶工作具有強(qiáng)烈的非制度化特點(diǎn)。由于第一書記駐村幫扶工作缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，更無(wú)剛性的制度約束，因此其幫扶方式往往具有很強(qiáng)的隨意性。在L村觀光路的建設(shè)過(guò)程中，由于C書記曾在市里多個(gè)關(guān)鍵部門任職，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，辦事能力強(qiáng)，人脈資源豐富，他可以能夠通過(guò)種種制度內(nèi)的、制度外的方式和渠道為L(zhǎng)村爭(zhēng)得許多利益。幫扶效果好壞，往往取決于第一書記個(gè)人魅力及背后派駐單位的實(shí)力。事實(shí)上，在全國(guó)各地第一書記履職過(guò)程中，幫扶效果千差萬(wàn)別。有些第一書記能力強(qiáng)，但卻可能凌駕于弱勢(shì)的兩委干部之上；有些能力較弱，與兩委干部和平相處，但卻可能對(duì)村莊改變組織和經(jīng)濟(jì)的雙薄現(xiàn)象于事無(wú)補(bǔ)；有些第一書記人脈廣，頭腦靈活，可能會(huì)四處化緣，為村莊爭(zhēng)取許多資金、項(xiàng)目；有些照章辦事，村莊的貧窮落后面貌可能變化不大。雖然各省市區(qū)在進(jìn)行第一書記任前培訓(xùn)時(shí)都會(huì)強(qiáng)調(diào)些“指導(dǎo)但不指責(zé)、到位但不越位、幫帶但不包辦、幫忙但不添亂”等原則性規(guī)定，但真正幫扶過(guò)程中，有多少駐村干部能夠堅(jiān)守這些原則還不得而知。第一書記在多大程度能夠改善村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，提高基層組織的工作力度，偶然性遠(yuǎn)大于其中的必然性。
第三，第一書記的幫扶可能會(huì)強(qiáng)化雙薄村的等、靠、要的被動(dòng)思想。許多被幫扶村莊在第一書記幫扶期間，各項(xiàng)工作開展的轟轟烈烈，但第一書記人走“茶”涼，人走政息。造成這種幫扶結(jié)果的原因是幫扶工作與村民自治兩張皮，第一書記的幫扶工作完全變成了展現(xiàn)工作能力的個(gè)人表演，沒(méi)有將幫扶工作與培育村民自治能力結(jié)合起來(lái)。一年一換或兩年一換，是第一書記最常見的工作周期，第一書記要想在如此短的時(shí)間內(nèi)做出驚人的業(yè)績(jī)，以便向派駐單位或社會(huì)交出一份靚麗的答卷，他最大的可能是用自己豐富的人脈為村莊拉贊助、搞項(xiàng)目、建工程，而不是所謂的培育村民自治精神。L村“觀光路”建設(shè)期間是C書記駐村實(shí)地工作最長(zhǎng)的一段時(shí)間，這說(shuō)明第一書記任職的短期性必然會(huì)造成第一書記的短視效應(yīng)。這種第一書記事必躬親、競(jìng)競(jìng)業(yè)業(yè)的工作方式必然會(huì)將村兩委干部及全體村民晾在一邊，村民自治精神的培育就會(huì)成為一句空話。結(jié)果，在第一書記駐村工作結(jié)束后，其“旗手效應(yīng)”消失，村莊內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系又迅速回歸常態(tài)，第一書記走后留下的只是一堆書記工程。這種幫扶不但不會(huì)培育村民自治精神，反而可能會(huì)強(qiáng)化兩委及村民的等、靠、要思想。結(jié)果出現(xiàn)一任第一書記走后，期盼下一任第一書記的現(xiàn)象。
五、對(duì)完善第一書記政策的建議
通過(guò)上述第一書記與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的討論我們發(fā)現(xiàn)，第一書記做法的非制度化是第一書記消極影響的主要原因所在，基于第一書記駐村幫扶的積極效果，我們認(rèn)為第一書記政策不應(yīng)取消，而是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度化。正如習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)的那樣“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。”[12]具體而言，主要包括以下三個(gè)方面：
（一）各省市區(qū)確定哪些村莊入選幫扶對(duì)象時(shí)，制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)確定幫扶對(duì)象。
這樣規(guī)定主要是為了確保那些真正需要幫扶的村莊能夠入選幫扶對(duì)象，好鋼用在刀刃上，讓那些優(yōu)秀干部進(jìn)入經(jīng)濟(jì)上貧困、組織上薄弱的村莊進(jìn)行幫扶，從而達(dá)到鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的目標(biāo)。同時(shí)也避免幫扶指標(biāo)的不公平分配：有些村莊只要達(dá)到了經(jīng)濟(jì)上脫貧、組織上強(qiáng)化的標(biāo)準(zhǔn)之后，下一期派駐第一書記時(shí)，應(yīng)當(dāng)退出幫扶對(duì)象，避免幫扶中的不公現(xiàn)象。
（二）在第一書記實(shí)踐中，制定剛性的幫扶準(zhǔn)則，規(guī)范幫扶行為。
這樣規(guī)定主要是為了保證在第一書記具體的幫扶過(guò)程中，既要有彈性的原則性規(guī)定，又要有剛性的具體性準(zhǔn)則，畢竟各地第一書記可以支配的資金或引入的幫扶資金數(shù)額非常可觀，而且資金的性質(zhì)大多都屬于財(cái)政資金，具有公共屬性，應(yīng)當(dāng)保證公共資金使用的規(guī)范性。此外，第一書記在加強(qiáng)基層組織建設(shè)的過(guò)程中，它對(duì)村莊的“領(lǐng)導(dǎo)”行為也須加以規(guī)范，以避免第一書記職權(quán)的越位、缺位或錯(cuò)位現(xiàn)象，確保第一書記能夠真正維護(hù)黨在基層的形象。
（三）第一書記注意應(yīng)當(dāng)以培育村民自治能力為主，做到幫扶而不替代。
在處理第一書記的幫扶工作與村民自治關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)以村民自治為根本，幫扶工作為輔助。無(wú)論第一書記工作能力多么突出、幫扶工作多么出色，都應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其幫扶工作對(duì)村民自治能力的培育，做好幫扶工作與村民自治制度的銜接，因?yàn)榈谝粫浗K究要離開村莊，村莊長(zhǎng)久的發(fā)展還要依賴兩委干部和村民自己。盡管鄧小平同志當(dāng)初也主張用“第一書記”去解決地方和基層的組織不力問(wèn)題，但他也認(rèn)為這只是權(quán)宜之計(jì)，解決基層的問(wèn)題最終還是要靠基層干部和基層群眾：“拿大隊(duì)來(lái)說(shuō)，你有什么辦法派人去當(dāng)一個(gè)大隊(duì)的脫離生產(chǎn)的干部？派少數(shù)人去加強(qiáng)加強(qiáng)，了解了解情況，當(dāng)一個(gè)時(shí)候是可以的，根本的辦法還是要用當(dāng)?shù)氐娜耍距l(xiāng)的人，本大隊(duì)的人，根本的辦法是搞民主?！盵13]為了防止村莊權(quán)力主體過(guò)度依賴第一書記，另外可以做出規(guī)定，如果村莊兩委干部在幫扶的過(guò)程中不主動(dòng)向第一書記學(xué)習(xí)、提高自身組織和管理能力，未來(lái)要取消該村繼續(xù)獲得幫扶的資格，而不論該輪幫扶之后其是否達(dá)到了經(jīng)濟(jì)脫貧和組織優(yōu)化的效果。
參考文獻(xiàn)：略
基金項(xiàng)目：本文為國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式研究”（14AZZ010）的階段成果。按照學(xué)術(shù)規(guī)范，本文對(duì)相關(guān)地名、人名都進(jìn)行了技術(shù)處理。
作者簡(jiǎn)介：陳國(guó)申，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)地方政府與鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事鄉(xiāng)村治理研究；唐京華，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)地方政府與鄉(xiāng)村治理研究中心學(xué)生。
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