——以山東省L村“觀光路”的修建為例
摘要：第一書記政策實施以來，大多數(shù)幫扶村莊獲得了一定程度的發(fā)展，整體來看第一書記對村莊發(fā)展都起到了積極的促進作用。山東省L村觀光路的修建過程顯示，該工程從決策到完成，第一書記個人的人脈、能力和職位發(fā)揮了相當(dāng)大的作用，依靠第一書記政策來完成落后村莊的幫扶工作具有很大的偶然性、隨意性。在依法治國作為基本治國方略的今天，要想真正讓第一書記政策穩(wěn)定地發(fā)揮作用，必須提高其制度化水平，以避免幫扶效果的人走政息。
關(guān)鍵詞：第一書記 村民自治 公共權(quán)力 村莊公共工程
一、引言
從上世紀(jì)80年代開始，村民自治在我國已經(jīng)走過了三十多年的歷程。村民自治作為我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)新，不僅對中國農(nóng)村管理制度改革發(fā)揮了重要作用，而且也為整個國家的社會主義民主政治建設(shè)作出了巨大貢獻，現(xiàn)在已經(jīng)成為我國民主政治建設(shè)中最具中國特色的組成部分之一。村民自治之所以起到了這么大的作用，很重要的一個原因是村莊的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化。梳理學(xué)術(shù)界關(guān)于村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究，主要是包括村莊外部權(quán)力結(jié)構(gòu)和村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)兩方面。
一方面是對村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的外部研究。對村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的外部研究，大多數(shù)學(xué)者使用的工具是國家－社會關(guān)系分析框架、國家政權(quán)建設(shè)理論及市民社會理論，例如徐勇的《現(xiàn)代國家的建構(gòu)與村民自治的成長》、胡永佳的《村民自治、農(nóng)村民主與中國政治發(fā)展》、金太軍的《“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治》及吳思紅的《論村民自治與農(nóng)村社會控制》等。這些文獻的一個共同特點是把村民自治置于國家民主政治建設(shè)、國家行政管理體系改革或市民社會建構(gòu)的背景下對村民自治展開研究，討論村莊外部權(quán)力與村民自治之間的互動關(guān)系。
另一方面，是村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究。村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)研究，主要是通過法學(xué)、政治學(xué)或社會學(xué)的方法對村莊內(nèi)部的權(quán)力主體關(guān)系展開研究。比如崔智友的《中國村民自治的法學(xué)思考》、何包鋼的《中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主：個案研究》、郭正林的《中國農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)論》、仝志輝的《村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析》和景躍進的《選舉：村莊傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂變》等。這些作品主要選取村莊內(nèi)部的村支部、村委會、村民、村民自發(fā)組織、宗族及村莊精英等主體之間的正式或非正式關(guān)系展開研究，以此討論村民自治的實現(xiàn)狀況。如此等等的研究對我們深入探討村民自治的改進途徑，提高基層民主的實踐水平大有裨益，而能夠敏銳地覺察到細(xì)微因素對村莊公共權(quán)力關(guān)系的影響是我們與時俱進地研究村民自治的必要條件。
第一書記政策的實施極大地改變了村莊內(nèi)外權(quán)力涇渭分明的格局。從上述研究來看，村莊外部權(quán)力與內(nèi)部權(quán)力的區(qū)分是非常明晰的。然而，近來年在村莊公共生活中出現(xiàn)了一個新的權(quán)力主體――第一書記，并且他的到來將村莊的外部權(quán)力與內(nèi)部權(quán)力聯(lián)結(jié)在了一起，成為聯(lián)系村莊內(nèi)外權(quán)力的橋梁。第一書記是各省組織部門從省市縣機關(guān)及企事業(yè)單位選派黨員干部到經(jīng)濟貧困、組織渙散的“雙薄村”擔(dān)任黨組織的第一書記，主要任務(wù)是幫助駐點村找好一條路子、建好一套機制、帶好一支隊伍、打好一個基礎(chǔ)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展明顯加快、設(shè)施條件明顯改善、社會事業(yè)明顯進步、和諧建設(shè)明顯推進、組織建設(shè)明顯加強的工作目標(biāo)[①]，其任務(wù)和目標(biāo)可以概括為“四好五明顯”。第一書記現(xiàn)已在全國31個省、市、自治區(qū)全面推廣，成為推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的普遍措施。實施第一書記政策較晚的山東省僅2012年就下派2.6萬名省直單位干部入村幫扶。[②]各省下派駐村第一書記不但人數(shù)眾多，而且涉及的資金數(shù)額巨大，僅相對較為貧困的廣西壯族自治區(qū)在2012－2013年間派駐的3000名第一書記便為幫扶村莊引入資金3.5億元之巨。[③]第一書記已經(jīng)從完全的外來機關(guān)干部轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f內(nèi)幾乎是影響最大的權(quán)力主體。
相對于第一書記給村莊公共權(quán)力帶來的巨大影響相比，國內(nèi)學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究卻極其匱乏。截止到2014年底，檢索中國期刊網(wǎng)只有19篇學(xué)術(shù)論文發(fā)表。其中，只有薛祥偉《山東省選派“第一書記”基層扶貧的經(jīng)驗與啟示――以菏澤市鄆城縣為例》1篇CSSCI核心期刊論文，蔣建的《駐村第一書記的管與用》、人民論壇專題調(diào)研組的《中國鄉(xiāng)村治理的“杠桿”效應(yīng)》及湖北南漳縣委組織部《選派村黨組織第一書記的實踐與啟示》等3篇論文發(fā)表于中文核心期刊。為了彌補相關(guān)學(xué)術(shù)研究的不足，我們選取了山東省T市C書記所駐L村公共工程——“觀光路”的修建為研究對象進行案例研究，以此揭示第一書記入駐幫扶村莊后，村莊公共權(quán)力出現(xiàn)的新變化，展現(xiàn)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的新格局，并總結(jié)第一書記政策的優(yōu)勢與不足，為村民自治制度在我國的健康運行提供理論支持。
二、L村概況
L村交通、灌溉等公共基礎(chǔ)設(shè)施不健全，其經(jīng)濟發(fā)展面臨諸多障礙。L村地處山東省T市中部偏北的D區(qū)內(nèi)，D區(qū)地勢東北高、西南低，地形豐富多樣，山地、丘陵、平原兼有。L村常住人口1300余人，但地勢偏高，以丘陵為主，1917畝土地中丘陵面積達1327畝，良田僅有590畝，而村民的主要經(jīng)濟來源是林果與苗木種植，其中大棚櫻桃種植是近年來發(fā)展的新方向。因此，交通、水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在村莊經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的作用。然而，該村水利設(shè)施匱乏、路況差，連基本的灌溉、采摘和運輸都是問題，公共基礎(chǔ)設(shè)施的不健全成為L村經(jīng)濟發(fā)展的第一大障礙。該村人均收入長期維持在8000元左右。
經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，停滯的經(jīng)濟狀況直接制約著基層民主的發(fā)展。L村土地資源較少，人均耕地面積狹小，因此基本經(jīng)濟收入來源非常有限。L村雖有黨員達43人，但絕大多數(shù)黨員年齡在55歲以上，老齡化問題嚴(yán)重。因此L村村民自治面臨集體財政匱乏、民主基礎(chǔ)薄弱的局面。
宗族勢力是制約L村民主政治發(fā)展及社會公共生活水平提高的重要力量。L村由于地處丘陵，交通落后，因此與外界發(fā)達的市場經(jīng)濟欠缺交流，村莊相對比較封閉，傳統(tǒng)農(nóng)村社會特征保留較多，自然村落特征顯著。該村民風(fēng)淳樸，以一個L姓血緣大家族為主體，全村95%以上村民都隸屬于該家族，宗族對于村民自治的影響深遠。因而，在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的事務(wù)上，L姓家族具有絕對的話語權(quán)。單一姓氏家族的龐大勢力對L村村級事務(wù)的管理產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響，一些小門小戶家族的利益訴求難以得到充分維護。
村民組織在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮的作用微乎其微。“農(nóng)民自組織的生長，不僅能夠培育農(nóng)民在自組織內(nèi)的參與意識和自治能力，而且使農(nóng)民得以借助自我組織參與村務(wù)管理，影響村域公共權(quán)力的運作。”[④]L村村民自發(fā)組織數(shù)量稀少，只創(chuàng)建了苗木合作社、農(nóng)民融資中心兩個經(jīng)濟類組織，文化、娛樂、公共服務(wù)類組織“零組建”，這種狀況的直接后果是在村莊事務(wù)的自我管理過程中不能聽見各種聲音，而處于人口劣勢的村民難以對公共權(quán)力運作產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。
普通村民在村莊公共權(quán)力中處于劣勢。L村的封閉性特征明顯，與外界社會交流相對較少，儒家文化對村民的影響比較強烈，傳統(tǒng)思想的束縛還未完全消除。從村民主體來看，現(xiàn)代民主權(quán)利意識、公民觀念還未深入村民思想，因而在村莊公共事務(wù)的管理中，普通村民的參與意識、維權(quán)意識較弱，對村莊公共權(quán)力的運作（例如決策、監(jiān)督等）難以產(chǎn)生重要影響。
L村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其孱弱的經(jīng)濟能力及生疏的業(yè)務(wù)能力而無法為村莊建設(shè)提供必要的支持。L村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源豐富，但開發(fā)利用不足，工商企業(yè)相對較少，地方財政收入十分有限，加之農(nóng)業(yè)稅取消后基層政府普遍面臨事權(quán)與財權(quán)的不對稱問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以為下轄行政村提供充分的財政支持。同時，落后的經(jīng)濟狀況、貧困的生活水準(zhǔn)難以留住人才，多數(shù)公考錄取的大學(xué)生等高素質(zhì)人才將鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)做職業(yè)晉升的“跳板”，結(jié)果長期留職的人員能力水平十分有限，行政業(yè)務(wù)操作不規(guī)范、不熟練，也就更談不上對村民自治事務(wù)的科學(xué)指導(dǎo)。
總而言之，在L村村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村兩委及宗族勢力占據(jù)絕對的優(yōu)勢，而村民組織、普通村民處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的下風(fēng)。而在L村外部權(quán)力結(jié)構(gòu)中，接觸最為頻繁的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖處于權(quán)力地位的優(yōu)勢，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的財政貧弱、行政執(zhí)行力低下等困境使它在某些具體的權(quán)力運作過程中發(fā)揮的作用非常微弱，比如在村莊公共工程建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以提供有效的質(zhì)量監(jiān)督等公共服務(wù)。
三、第一書記“領(lǐng)導(dǎo)”下L村觀光路的修建
C書記是來自T市重要部門的一名年輕的副處級干部。他政治素質(zhì)過硬，學(xué)識出眾，具有法學(xué)碩士學(xué)位，曾在多個政府職能部門中擔(dān)任要職，獲得過若干市級榮譽稱號，屬于年輕有為的國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，并且曾有在其他村莊駐村擔(dān)任第一書記的工作經(jīng)驗。盡管在其他村有過第一書記的任職經(jīng)驗，但C書記入村后仍舊將摸村情訪民意作為幫扶工作的第一步。他不辭辛苦，破除語言障礙，通過與村民拉家常的方式收集了L村村情的第一手資料。經(jīng)過調(diào)研，C書記了解得知自來水爛尾工程、灌溉、鄉(xiāng)村公路建設(shè)等是困擾村民的幾件大事，于是就將這些事情的解決確定為幫扶工作的重要內(nèi)容。本文僅以L村觀光路的修建為案例來展現(xiàn)第一書記“領(lǐng)導(dǎo)”下的村莊公共權(quán)力運轉(zhuǎn)過程。
（一）“觀光路”決策過程
第一步，C書記將了解村民需求作為制定決策的基礎(chǔ)。“觀光路”本質(zhì)上是L村的一條生產(chǎn)路，同時由于該路的修建可以起到加強村莊與外界溝通的效果，未來可以吸引城市居民來村采摘、觀光，因此命名為觀光路。生產(chǎn)路建設(shè)是關(guān)乎全體村民利益的重要事務(wù)，根據(jù)《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法的》有關(guān)規(guī)定[⑤]，也為了體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的原則，村民同意應(yīng)當(dāng)是該路修建最為重要的基礎(chǔ)條件。C書記帶領(lǐng)村兩委干部針對“觀光路”的路線設(shè)計開展了廣泛的走訪，經(jīng)調(diào)研全村道路修建需求為6公里，其中以一段2公里的村道最為迫切。這段村道是村莊生產(chǎn)路的主道，涉及全村450戶中的400多戶居民，因而這條2公里的道路成為修建路線的重點。
第二步，他們按村組法規(guī)定進行了民主決策。C書記首先與村黨支部舉行了會議，在會議中就“觀光路”修建的路線、土地占用等問題進行了初步探討并達成一致意見。然后，村民委員會對村黨支部的意見進行了評議，并在兩委聯(lián)席會議上雙方達成了一致意見，最后的村民小組會議也快速通過決議。這條2公里的道路才最終確定為修建路段。決策形成之后，村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了溝通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對決議沒有不同意見，但同時也表示沒有能力為修路提供任何資金支持。
（二）“觀光路”建設(shè)資金籌集
資金籌集是農(nóng)村公共工程的難中之難。眾所周知，我國實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，近年又將村莊土地分產(chǎn)到戶實現(xiàn)了物權(quán)化，農(nóng)業(yè)稅停止征收之后，沒有集體經(jīng)濟的村莊是不可能再有其他集體資產(chǎn)的，村莊財政接近破產(chǎn)邊緣。與此同時，國家各級政府對農(nóng)村道路建設(shè)的財政支持幾近停止，對于L村這種貧困丘陵村莊根據(jù)“一事一議”的原則根本滿足不了農(nóng)村的公共服務(wù)需求。同樣的，L村“觀光路”建設(shè)面臨的最大窘境也是資金籌集困難。觀光路的資金籌集過程主要包括以下幾個階段：
首先，向市交通局提交道路建設(shè)的立項申請。C書記坦言：“在整個‘觀光路’修建過程中我基本沒遇到困難，只是資金的籌集過程相對比較難一些。即便如此，與其他村莊的修路資金籌集相比，我的資金籌集還算比較順利。主要得益于在機關(guān)工作時積累的人脈以及交通部門兄弟們的照顧，我不斷督促、委托他們。也許是我所委托的老同學(xué)記錯了，誤認(rèn)為L村道路建設(shè)需求是3公里，最終市交通局就按照15萬/公里的標(biāo)準(zhǔn)給我協(xié)調(diào)了3公里所需資金，共計45萬。”按照《農(nóng)村公路建設(shè)資金使用監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，鄉(xiāng)村道路修建所需資金應(yīng)當(dāng)申請立項并列入當(dāng)年政府預(yù)算。然而根據(jù)我們在采訪中所了解的信息，L村道路修建申請時已經(jīng)錯過了當(dāng)年立項申請時間。但由于觀光路的修建任務(wù)非常緊迫，并且第一書記的任期又比較短暫，為了讓修路計劃如期完成，C書記運用人脈關(guān)系使T市交通局受理了該村的立項，并且是按照村莊道路建設(shè)的最高標(biāo)準(zhǔn)進行了立項。
其次，向區(qū)財政局申請地方政府配套資金。經(jīng)了解，國家財政對鄉(xiāng)道建設(shè)的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)為10-15萬/公里，而據(jù)王金紅對農(nóng)村道路建設(shè)財政補貼的調(diào)研，僅平原地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)村道的平均造價就達25萬/公里[⑥]。L村“觀光路”地處山區(qū)、丘陵地帶，每公里造價約30萬，兩公里村道僅純粹修建資金需求便是60萬，因此市局為其道路建設(shè)所提供的45萬政策資金是遠遠不夠的。于是C書記再次運用人脈資源，利用與區(qū)財政局領(lǐng)導(dǎo)的私人關(guān)系協(xié)調(diào)了20萬配套資金。因此，地方政府部門為L村2公里的“觀光路”建設(shè)總共提供了65萬元的資金支持。
最后，村莊集體經(jīng)濟填補剩余資金空缺。雖然籌集到了總共65萬元的財政資金支持，但在“觀光路”的實際修建過程中，還是出現(xiàn)了5萬元左右的資金缺口。經(jīng)過努力協(xié)調(diào)，村兩委決定由村干部臨時墊付，然后用集體資產(chǎn)收入進行償還，經(jīng)過各方努力，修路資金才算湊齊。
（三）觀光路的工程設(shè)計與招標(biāo)
L村“觀光路”嚴(yán)格執(zhí)行了國家關(guān)于村路4米寬、18公分厚的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為了確保質(zhì)量，C書記利用自己在政府部門工作的資源選取了一家有專業(yè)資質(zhì)的設(shè)計院為該村提供了設(shè)計構(gòu)圖，資金花費8千元。采訪中C書記激動地說：“我們村的道路嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，其實際質(zhì)量甚至要高于國家標(biāo)準(zhǔn)。”
觀光路的招標(biāo)過程比較曲折。按照《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》的規(guī)定，鄉(xiāng)道、村道建設(shè)項目招標(biāo)，可由縣交通主管部門統(tǒng)一組織，也可在縣交通主管部門指導(dǎo)下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施。觀光路屬于村道，其招標(biāo)可由縣區(qū)交通局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施。相對而言，由縣區(qū)交通局統(tǒng)一招標(biāo)需要耗費的時間更長，畢竟要全縣區(qū)若干農(nóng)村公路的建設(shè)招標(biāo)統(tǒng)一進行。因此C書記和L村兩委決定報請所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行招標(biāo)。但在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行溝通的過程中發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)交通所不懂任何招標(biāo)程序，就連整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也從未進行過工程招標(biāo)。面對如此窘境，L書記經(jīng)過個人努力，說服了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借用其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招標(biāo)程序組織了招標(biāo)，而具體的招標(biāo)是在C書記的組織下實施的。此次招標(biāo)共有4家公司投標(biāo)，而由于資金下?lián)艿难诱`以及年關(guān)的逼近，3家公司放棄了投標(biāo)，在工程資金還未下?lián)艿轿坏那闆r下，C書記憑借自己在市政府工作的特殊身份，利用作保證、交朋友的方式與最后一家H公司深入動員，H公司才勉強同意了組織施工。
（四）觀光路的建設(shè)施工
招標(biāo)結(jié)束之后，中標(biāo)的H公司開始進行工程建設(shè)。在公路建設(shè)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通所理應(yīng)承擔(dān)質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)，但由于其專業(yè)素質(zhì)較低，對農(nóng)村道路建設(shè)的相關(guān)業(yè)務(wù)了解非常有限，難以為觀光路建設(shè)提供應(yīng)有幫助，因此交通所僅入村巡視了兩次，并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。為了充分保證施工質(zhì)量，C書記利用個人關(guān)系邀請市交通局承擔(dān)了質(zhì)量監(jiān)督的主要職責(zé)，為此次公共工程建設(shè)提供了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，并多次入村現(xiàn)場監(jiān)督工程建設(shè)。經(jīng)過各方共同努力，在16天之后總長2公里的“觀光路”終于建成。
公路施工雖然結(jié)束了，但工程款卻遲遲沒有到位。我們在與C書記訪談過程中了解到，直到工程結(jié)束時為止，施工方尚未拿到一分錢，原因是設(shè)計院延遲了設(shè)計圖紙的提供，C書記也沒能及時完整的提供其它相關(guān)材料，因此市交通局下?lián)艿馁Y金及區(qū)財政局的配套資金已暫時用于他處了。公路工程已經(jīng)完工，工程款遲早都會到位，但其中還會有什么故事尚無法預(yù)知。
四、“觀光路”建設(shè)中村莊公共權(quán)力的政治學(xué)分析
通過對L村“觀光路”建設(shè)過程的實際調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)第一書記駐村之后，村莊公共權(quán)力發(fā)生了一些實質(zhì)性的變化，我們嘗試對此進行政治學(xué)分析。
（一）“第一書記”進入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的緣起與本質(zhì)
“第一書記”這一職位的設(shè)計由來已久。最早可以追溯到解放前，1948年中共中央和中央軍委決定成立華北局，劉少奇任第一書記，薄一波任第二書記；解放后中央陸續(xù)在各地方局設(shè)立第一書記，比如胡耀邦就曾擔(dān)任過西北局第二書記兼任陜西省委第一書記。[⑦]1962年，鄧小平同志在《克服當(dāng)前困難的辦法》一文指出：“中央和省、市、自治區(qū)黨委完全有可能利用這個機會，層層下放一批干部，加強地方黨委，加強縣委，加強公社黨委。每一個縣，每一個公社，至少要有兩三個人當(dāng)‘班長’、‘副班長’。調(diào)去的人不一定就是當(dāng)?shù)谝粫洠部梢援?dāng)書記或委員。要通過這個措施，把農(nóng)業(yè)搞好，把縣、社、大隊和生產(chǎn)隊的領(lǐng)導(dǎo)核心搞好。”[⑧]由此看來，“第一書記”長期以來都是中國共產(chǎn)黨加強地方或基層組織建設(shè)的一種組織方案。
如今“第一書記”駐村加強“雙薄村”的組織建設(shè)是對歷史經(jīng)驗的借鑒和延續(xù)。中國共產(chǎn)黨歷史上有過“第一書記”的職位設(shè)計，也有黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的倡議，今天再以第一書記來加強農(nóng)村基層組織建設(shè)也就不足為奇了。現(xiàn)在全國普遍實行的第一書記駐村幫扶是安徽首創(chuàng)，通過選拔優(yōu)秀年輕的黨員干部到貧困村或后進村黨組織擔(dān)任書記或第一書記，與安徽類似的是，浙江省從2004年開始在全省推行農(nóng)村工作指導(dǎo)員制度，向每個村莊派駐一名農(nóng)村工作專職指導(dǎo)員。[⑨]二者的區(qū)別在于，第一書記是完全脫離原工作崗位進入幫扶村莊，而駐村指導(dǎo)員駐村時間相對較少，只是定期入村指導(dǎo)村莊工作，而不必長年在村莊從事幫扶。
“第一書記”進入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是非制度化的“干部和資金”的“轉(zhuǎn)移支付”。轉(zhuǎn)移支付，原本是指各級政府間為解決財政失衡而通過特定形式和途徑轉(zhuǎn)移財政資金的活動，它是一種制度化的二次分配手段。本文用它來指稱各省組織部門為了解決農(nóng)村基層組織建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)的失衡而進行的干部轉(zhuǎn)移、調(diào)配的活動。它與通常所稱的轉(zhuǎn)移支付的區(qū)別主要有二：首先，它是非制度化的。雖然目前全國各省市區(qū)都在普遍實行這一做法，但沒有任何一地有正式制度對此加以規(guī)范，而完全都是依靠黨的政策進行調(diào)整。其次，它轉(zhuǎn)移的對象不是資金而是干部，而且這些干部都是省級以下黨政企事業(yè)單位的骨干，原本不屬于被幫扶村莊的政治精英；表面上是干部的轉(zhuǎn)移支付，其背后是資金和項目的轉(zhuǎn)移支付。正如原河南省委書記盧展工所言，“一個機關(guān)干部到村里任黨支部第一書記，背后就會有一個單位的力量來支持這個干部的工作，支持這個村的發(fā)展。”[⑩]單位力量對村莊的支持，既包含資金的支持，又包括項目的支持；既可能是技術(shù)服務(wù)，也可能是政策傾斜，但資金的支持是最為普遍的，也是最容易見到幫扶成效的支持方式。
（二）“第一書記”進入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)后所發(fā)揮的積極作用
毋庸置疑，全國各省市區(qū)推行第一書記駐村幫扶工作的目的是抓黨建、促脫貧，增強黨組織的力量并實現(xiàn)村莊組織建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的雙豐收。事實證明，大多數(shù)有第一書記幫扶的村莊都在不同程度上實現(xiàn)了上述目標(biāo)。
首先，第一書記的到來對于改善村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)有巨大的推動作用。需要幫扶的村莊往往都有一個共同特點即黨員和干部老齡化、宗族勢力影響較大，而年輕有為的黨政企事業(yè)干部的到來對此都能起到應(yīng)有的改善權(quán)力結(jié)構(gòu)的作用。L村“觀光路”建設(shè)涉及的最重要力量包括干部精英和宗族勢力。C書記在路線設(shè)計時遵循民主原則，聽取各方意見，較好的協(xié)調(diào)了相互之間的利益矛盾。大姓家族人數(shù)占據(jù)絕對優(yōu)勢的村莊，在民主選舉時會因共同的家族觀念而傾向于“自己人”，從而幫助本家族的勢力在村兩委中占據(jù)優(yōu)勢地位，于是家族精英被推向村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心。此外，經(jīng)濟精英、文化精英等也會因其所長而獲得一些權(quán)威，能在村兩委中相應(yīng)的占據(jù)一席之地。在村民自治發(fā)育還不太成熟的情況下，大家族之外的其他小姓村民的利益就會容易被忽視。第一書記作為一個與村莊無直接利益瓜葛的外部力量可以幫助村莊實現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制衡，約束農(nóng)村精英權(quán)力非公平性的行使，從而在基層事務(wù)管理中照顧到少數(shù)人的利益。
其次，第一書記運用自身所具有的開闊的視野、較強的能力和豐富的人脈能為村莊帶來資金和項目，助推村莊經(jīng)濟狀況獲得巨大的改善。C書記來到L村之后，經(jīng)過調(diào)查他發(fā)現(xiàn)村莊現(xiàn)在最缺乏的是村莊與外界的交流，打破村莊封閉現(xiàn)狀首要的是開通公路，在方便村莊生產(chǎn)、行走的同時，拓寬外界與村莊聯(lián)系的渠道，甚至未來依靠采摘、鄉(xiāng)村觀光等形式給村莊經(jīng)濟帶來新的發(fā)展機會。觀光路建設(shè)項目在市交通局的立項、區(qū)財政局的配套、設(shè)計院的設(shè)計、工程的招標(biāo)和建設(shè)過程中的監(jiān)督等一系列過程幾乎都完全是依靠C書記的超強的個人能力和豐富的人脈資源完成的。如果沒有C書記的幫扶，觀光路建設(shè)過程的五個環(huán)節(jié)中任何一個都可能會出現(xiàn)問題，從而導(dǎo)致工程無法按時完成交工。另據(jù)報道，山東青年政治學(xué)院四位同志分兩批駐村擔(dān)任第一書記，多方籌集資金，共為村莊修繕道路11公里、新建橋梁6座、改建2座，協(xié)調(diào)水利部門清淤、加寬溝渠3000余米。總共爭取幫扶資金900余萬元，各類社會捐助實物3萬余元，兩村得到了巨大實惠。[11]
此外，各村第一書記也能運用自己的能力和關(guān)系為村莊的社會建設(shè)、精神文明建設(shè)發(fā)揮難以估量的作用，在此不再贅述。
（三）“第一書記”進入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)后給村民自治帶來的消極影響
由于第一書記非制度化的特征，他們在給村莊帶來積極推動作用的同時，不可避免地，也會帶來一些消極影響，值得黨的組織部門和學(xué)術(shù)界的重視和警惕。
首先，既然第一書記駐村幫扶可以給村莊帶來巨大的經(jīng)濟效益、改善基層組織結(jié)構(gòu)，那么哪些村莊能夠獲得第一書記的幫扶，就成為一個涉及到不同村莊間利益二次分配的公平性問題。如前所述，第一書記職位的設(shè)計初衷是通過優(yōu)秀干部的下派加強基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以一人帶動一個團隊，以團隊帶動整個村莊。但為了保證第一書記政策的成功，各省市區(qū)都會制定一些優(yōu)惠政策來強化其功能。同時，各下派單位都會進一步加大支持力度，以保證本單位下派干部的工作實效。在很大程度上，駐村第一書記的比拼成為了各省市區(qū)及各下派單位的競爭，因此，取得第一書記幫扶資格的村莊因此取得巨大經(jīng)濟利益，就成了一個不爭的事實。獲得幫扶資金少則幾十萬，多則上百萬，甚至上千萬，得到資金的多少，主要取決于第一書記的能力、人脈與背后派駐單位的實力。許多能夠有幸得到第一書記幫扶的村莊，完全可能咸魚翻身從雙薄村一躍變成先進村、富裕村，不但遠遠超越同期沒有入選幫扶的雙薄村，而且完全有可能趕超那些奮發(fā)有為的先進村。因此，哪些村莊能夠入選第一書記的幫扶對象，就可能像有些縣能夠入選全國貧困縣一樣，成為巨大的福利。而恰恰因為第一書記政策的非制度化，哪些村莊能夠入選，并無明確而統(tǒng)一的規(guī)定，由此會引發(fā)“干部和資金”分配的公平問題。
其次，第一書記的幫扶工作具有強烈的非制度化特點。由于第一書記駐村幫扶工作缺乏成熟的經(jīng)驗，更無剛性的制度約束，因此其幫扶方式往往具有很強的隨意性。在L村觀光路的建設(shè)過程中，由于C書記曾在市里多個關(guān)鍵部門任職，工作經(jīng)驗豐富，辦事能力強，人脈資源豐富，他可以能夠通過種種制度內(nèi)的、制度外的方式和渠道為L村爭得許多利益。幫扶效果好壞，往往取決于第一書記個人魅力及背后派駐單位的實力。事實上，在全國各地第一書記履職過程中，幫扶效果千差萬別。有些第一書記能力強，但卻可能凌駕于弱勢的兩委干部之上；有些能力較弱，與兩委干部和平相處，但卻可能對村莊改變組織和經(jīng)濟的雙薄現(xiàn)象于事無補；有些第一書記人脈廣，頭腦靈活，可能會四處化緣，為村莊爭取許多資金、項目；有些照章辦事，村莊的貧窮落后面貌可能變化不大。雖然各省市區(qū)在進行第一書記任前培訓(xùn)時都會強調(diào)些“指導(dǎo)但不指責(zé)、到位但不越位、幫帶但不包辦、幫忙但不添亂”等原則性規(guī)定，但真正幫扶過程中，有多少駐村干部能夠堅守這些原則還不得而知。第一書記在多大程度能夠改善村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，提高基層組織的工作力度，偶然性遠大于其中的必然性。
第三，第一書記的幫扶可能會強化雙薄村的等、靠、要的被動思想。許多被幫扶村莊在第一書記幫扶期間，各項工作開展的轟轟烈烈，但第一書記人走“茶”涼，人走政息。造成這種幫扶結(jié)果的原因是幫扶工作與村民自治兩張皮，第一書記的幫扶工作完全變成了展現(xiàn)工作能力的個人表演，沒有將幫扶工作與培育村民自治能力結(jié)合起來。一年一換或兩年一換，是第一書記最常見的工作周期，第一書記要想在如此短的時間內(nèi)做出驚人的業(yè)績，以便向派駐單位或社會交出一份靚麗的答卷，他最大的可能是用自己豐富的人脈為村莊拉贊助、搞項目、建工程，而不是所謂的培育村民自治精神。L村“觀光路”建設(shè)期間是C書記駐村實地工作最長的一段時間，這說明第一書記任職的短期性必然會造成第一書記的短視效應(yīng)。這種第一書記事必躬親、競競業(yè)業(yè)的工作方式必然會將村兩委干部及全體村民晾在一邊，村民自治精神的培育就會成為一句空話。結(jié)果，在第一書記駐村工作結(jié)束后，其“旗手效應(yīng)”消失，村莊內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系又迅速回歸常態(tài)，第一書記走后留下的只是一堆書記工程。這種幫扶不但不會培育村民自治精神，反而可能會強化兩委及村民的等、靠、要思想。結(jié)果出現(xiàn)一任第一書記走后，期盼下一任第一書記的現(xiàn)象。
五、對完善第一書記政策的建議
通過上述第一書記與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的討論我們發(fā)現(xiàn)，第一書記做法的非制度化是第一書記消極影響的主要原因所在，基于第一書記駐村幫扶的積極效果，我們認(rèn)為第一書記政策不應(yīng)取消，而是應(yīng)當(dāng)加強制度化。正如習(xí)近平同志所強調(diào)的那樣“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。”[12]具體而言，主要包括以下三個方面：
（一）各省市區(qū)確定哪些村莊入選幫扶對象時，制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)確定幫扶對象。
這樣規(guī)定主要是為了確保那些真正需要幫扶的村莊能夠入選幫扶對象，好鋼用在刀刃上，讓那些優(yōu)秀干部進入經(jīng)濟上貧困、組織上薄弱的村莊進行幫扶，從而達到鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的目標(biāo)。同時也避免幫扶指標(biāo)的不公平分配：有些村莊只要達到了經(jīng)濟上脫貧、組織上強化的標(biāo)準(zhǔn)之后，下一期派駐第一書記時，應(yīng)當(dāng)退出幫扶對象，避免幫扶中的不公現(xiàn)象。
（二）在第一書記實踐中，制定剛性的幫扶準(zhǔn)則，規(guī)范幫扶行為。
這樣規(guī)定主要是為了保證在第一書記具體的幫扶過程中，既要有彈性的原則性規(guī)定，又要有剛性的具體性準(zhǔn)則，畢竟各地第一書記可以支配的資金或引入的幫扶資金數(shù)額非常可觀，而且資金的性質(zhì)大多都屬于財政資金，具有公共屬性，應(yīng)當(dāng)保證公共資金使用的規(guī)范性。此外，第一書記在加強基層組織建設(shè)的過程中，它對村莊的“領(lǐng)導(dǎo)”行為也須加以規(guī)范，以避免第一書記職權(quán)的越位、缺位或錯位現(xiàn)象，確保第一書記能夠真正維護黨在基層的形象。
（三）第一書記注意應(yīng)當(dāng)以培育村民自治能力為主，做到幫扶而不替代。
在處理第一書記的幫扶工作與村民自治關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)以村民自治為根本，幫扶工作為輔助。無論第一書記工作能力多么突出、幫扶工作多么出色，都應(yīng)當(dāng)加強其幫扶工作對村民自治能力的培育，做好幫扶工作與村民自治制度的銜接，因為第一書記終究要離開村莊，村莊長久的發(fā)展還要依賴兩委干部和村民自己。盡管鄧小平同志當(dāng)初也主張用“第一書記”去解決地方和基層的組織不力問題，但他也認(rèn)為這只是權(quán)宜之計，解決基層的問題最終還是要靠基層干部和基層群眾：“拿大隊來說，你有什么辦法派人去當(dāng)一個大隊的脫離生產(chǎn)的干部？派少數(shù)人去加強加強，了解了解情況，當(dāng)一個時候是可以的，根本的辦法還是要用當(dāng)?shù)氐娜耍距l(xiāng)的人，本大隊的人，根本的辦法是搞民主。”[13]為了防止村莊權(quán)力主體過度依賴第一書記，另外可以做出規(guī)定，如果村莊兩委干部在幫扶的過程中不主動向第一書記學(xué)習(xí)、提高自身組織和管理能力，未來要取消該村繼續(xù)獲得幫扶的資格，而不論該輪幫扶之后其是否達到了經(jīng)濟脫貧和組織優(yōu)化的效果。
參考文獻：略
基金項目：本文為國家社科基金重點項目“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式研究”（14AZZ010）的階段成果。按照學(xué)術(shù)規(guī)范，本文對相關(guān)地名、人名都進行了技術(shù)處理。
作者簡介：陳國申，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)地方政府與鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事鄉(xiāng)村治理研究；唐京華，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)地方政府與鄉(xiāng)村治理研究中心學(xué)生。
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