原題：基于農(nóng)戶認知視角的重金屬污染耕地治理式休耕制度可信度研究
一、引言
中國耕地重金屬污染嚴重，其修復(fù)治理受到了政府的高度重視。截至2013年，中國耕地土壤點位超標(biāo)率達19.4%，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。其中，湖南省長株潭地區(qū)耕地重金屬污染狀況較為嚴重和典型。為科學(xué)構(gòu)建可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的耕地治理模式，2016年，農(nóng)業(yè)部等10部委聯(lián)合發(fā)布了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，在湖南省長株潭地區(qū)開展重金屬污染耕地治理式休耕試點。經(jīng)過近3年的試點探索，湖南省形成了“休（耕）治（理）培（肥）”三融合的休耕模式，稻田鎘污染得到了有效控制，土壤肥力得到了明顯提升。
雖然重金屬污染耕地治理式休耕制度初見成效，但缺乏關(guān)注農(nóng)戶對休耕制度的評價，不利于休耕制度的可持續(xù)實施。政府主管部門和現(xiàn)有研究主要關(guān)注重金屬污染耕地治理式休耕在技術(shù)層面的問題，缺乏關(guān)注其在農(nóng)戶層面的問題，能找到的農(nóng)戶層面的研究也局限于分析各地區(qū)農(nóng)戶參與休耕的意愿，對完善休耕制度的貢獻有限。農(nóng)戶愿意參與休耕僅僅是制度初始能夠?qū)嵤┑臈l件之一，要實現(xiàn)休耕制度可復(fù)制、可推廣和可持續(xù)的目標(biāo)還需要重視農(nóng)戶在制度實施過程中對休耕制度的評價。但是，農(nóng)戶作為重要的利益相關(guān)者，目前仍缺乏參與休耕制度評價與完善的機會，只能作為休耕制度的被動接受者。就休耕補貼標(biāo)準(zhǔn)的制定而言，根據(jù)筆者調(diào)查，湖南省茶陵縣每年根據(jù)湖南省農(nóng)業(yè)委員會和財政廳下發(fā)的休耕制度實施方案等相關(guān)文件制定休耕補貼標(biāo)準(zhǔn)，并沒有考慮農(nóng)戶的意見。茶陵縣的休耕補貼標(biāo)準(zhǔn)從2016年的700元/畝降低到2017年的650元/畝，較多農(nóng)戶對此不滿意，也加大了基層公務(wù)人員動員農(nóng)戶參與休耕的工作難度。可見，如果政府主管部門仍不重視農(nóng)戶對休耕制度的評價，可能會使農(nóng)戶參與休耕的積極性降低，從而阻礙休耕制度的可持續(xù)實施。
鑒于此，本文關(guān)注農(nóng)戶對休耕制度的評價，對農(nóng)戶的休耕制度可信度認知開展研究。制度可信度是社會行動者對制度安排的具體功能、質(zhì)量和績效的一種集體公認的認識，是衡量制度合理性和效力性的一種概念。它的高低反映了一項制度是否具有可持續(xù)性。那么，目前，農(nóng)戶如何評價重金屬污染耕地治理式休耕制度？如何提高農(nóng)戶對休耕制度的評價？為了回答以上問題，本文引入制度可信度概念，基于農(nóng)戶認知視角對重金屬污染耕地治理式休耕制度可信度進行理論分析，以湖南省長株潭耕地重金屬污染區(qū)的茶陵縣為例，利用247個農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)，通過建立結(jié)構(gòu)方程模型揭示農(nóng)戶的休耕制度可信度認知及其影響因素，以期為完善休耕制度提供依據(jù)。
二、理論分析
制度可信度與制度滿意度、制度績效等概念不同。制度可信度反映了社會行動者對內(nèi)生制度作為公共制度安排的集體認知；制度滿意度是一個反映個體對制度的事前期望與實際感受的相對關(guān)系的指標(biāo)；制度績效是衡量制度是否達到預(yù)期設(shè)計目標(biāo)的指標(biāo)。對這3個概念的辨析如下：第一，制度可信度考慮集體利益，區(qū)別于制度滿意度等針對個體對制度的認知。總體而言，雖然社會行動者會基于自身滿意度做出對制度可信度認知的回答，但是，同一行動者可能會不知情地選擇超越甚至違背個人利益而服從集體利益。例如，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶因前期投入損失等對休耕制度的滿意度可能較低，但出于集體利益的考慮其休耕制度可信度認知可能較高。個人利益與集體利益之間的這種內(nèi)在關(guān)系也反映了“制度可信度”存在的意義。第二，制度可信度是內(nèi)生的而不是外生的。區(qū)別于制度績效等外部評價，制度可信度研究對于有意的、外部誘導(dǎo)的制度完善具有更大意義。第三，制度可信度、制度滿意度和制度績效都屬于制度評價的范疇，它們的測量指標(biāo)都會反映制度中的相同內(nèi)容（例如休耕制度的補貼標(biāo)準(zhǔn)、休耕效果等）。雖然對同一內(nèi)容的評價方式不盡相同，但是，它們之間存在緊密的聯(lián)系。制度可信度可以看作是社會行動者結(jié)合自身滿意度、制度績效感知以及其他因素對該制度做出的一種綜合評價。
農(nóng)戶是重金屬污染耕地治理式休耕制度實施的主體和關(guān)鍵，因此，農(nóng)戶的制度可信度認知需要重點關(guān)注。一方面，尊重農(nóng)戶意愿是休耕項目順利、可持續(xù)實施的基礎(chǔ)性要求。國際上，農(nóng)戶自主選擇是否參與耕地休耕項目的政策實施方式取得了良好的效果。中國實行輪作休耕試點也強調(diào)了“尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤薄凹訌娬咭龑?dǎo)，穩(wěn)定農(nóng)民收益”。另一方面，重金屬污染耕地治理式休耕具有實施周期長、實施要求高、對農(nóng)戶生產(chǎn)生活影響大等特性，這決定了需要對農(nóng)戶的制度認知進行重點研究。
盡管探究農(nóng)戶休耕制度可信度認知的影響因素十分重要，但是，現(xiàn)有的制度可信度理論并未明確提出社會行動者的制度可信度認知模型。本文通過對制度可信度、制度滿意度和制度績效3個概念進行辨析，認為制度可信度是在個體制度滿意度和制度績效感知形成后才產(chǎn)生的對該制度的一種綜合性評價。因此，筆者借鑒制度滿意度、制度績效感知的測量指標(biāo)，并結(jié)合制度可信度理論的主要觀點，提出研究假說：
H1：農(nóng)戶的政府執(zhí)行認知對其休耕制度預(yù)期有正向影響。
H2：農(nóng)戶的政府執(zhí)行認知對其休耕制度可信度認知有正向影響。
H3：農(nóng)戶的制度預(yù)期對其休耕制度可信度認知有負向影響。
H4：農(nóng)戶的制度功能認知對其休耕制度可信度認知有正向影響。
三、實證分析
從湖南省茶陵縣的247個農(nóng)戶數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計結(jié)果可以看出，與制度預(yù)期的觀測變量（補貼對象、補貼標(biāo)準(zhǔn)、休耕期限和休耕預(yù)效）的均值相比，政府執(zhí)行認知的觀測變量（監(jiān)管實施、利益補償、權(quán)益維護和信息公開）的均值均相對較低，表明農(nóng)戶對休耕制度政府執(zhí)行情況的感知與其預(yù)期相比仍有一定的差距。制度功能認知的觀測變量（耕地保護、生態(tài)功能和社會功能）的均值均低于2.90，表明農(nóng)戶對休耕制度功能的認知水平較低。農(nóng)戶對休耕制度可信度認知的觀測變量（休耕模式、休耕補貼、公眾參與和休耕效果）的均值均接近4.00，表明農(nóng)戶的休耕制度可信度認知水平相對較好，大多數(shù)農(nóng)戶認為重金屬污染耕地治理式休耕制度符合集體利益而可以長期存在。
為什么農(nóng)戶的政府執(zhí)行認知與制度預(yù)期存在一定的差距？可能的解釋是，重金屬污染耕地治理式休耕制度在實施過程中引發(fā)的一些矛盾降低了農(nóng)戶的政府執(zhí)行認知水平。有學(xué)者在湖南省長株潭地區(qū)的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重金屬污染耕地治理式休耕制度未考慮洪澇災(zāi)害對休耕的影響，導(dǎo)致局部地區(qū)的休耕地因災(zāi)受損，難以復(fù)耕，引發(fā)耕地損壞修復(fù)資金缺失、農(nóng)戶不滿意等矛盾。課題組成員通過對湖南省長沙縣、寧鄉(xiāng)市、茶陵縣、醴陵市、湘鄉(xiāng)市和湘潭縣6個縣（市）的休耕工作相關(guān)公務(wù)人員和農(nóng)戶進行焦點訪談，并總結(jié)歸納后發(fā)現(xiàn)，休耕制度還存在休耕管護配套資金缺失、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶退出經(jīng)營、治理措施不到位和農(nóng)戶補償不滿意等矛盾。
結(jié)構(gòu)方程模型的運行結(jié)果表明，農(nóng)戶對休耕制度的政府執(zhí)行認知正向影響其制度預(yù)期和制度可信度認知，其標(biāo)準(zhǔn)化影響路徑系數(shù)分別為0.266和0.331，且均在1%的統(tǒng)計水平上顯著，假說H1和H2成立，表明農(nóng)戶積極的政府執(zhí)行認知會提升其對休耕制度的預(yù)期水平和可信度認知水平。政府執(zhí)行認知的4個觀測變量的標(biāo)準(zhǔn)因子載荷量分別為0.757、0.644、0.711和0.700，表明農(nóng)戶對休耕制度的政府執(zhí)行認知受到“監(jiān)管實施”的影響最大，其后依次是“權(quán)益維護”“信息公開”和“利益補償”。在休耕制度推行之初，受限于受教育程度等，部分農(nóng)戶并不能直接理解休耕制度，或沒有形成對該制度的可信度認知，而是通過對政府具體實施過程的真實感知產(chǎn)生對休耕制度的預(yù)期，并判斷休耕制度實施對個人和集體利益可能的影響，最終形成休耕制度可信度認知。
農(nóng)戶制度預(yù)期負向影響其休耕制度可信度認知，其標(biāo)準(zhǔn)化影響路徑系數(shù)為-0.205，且在1%的統(tǒng)計水平上顯著，假說H3成立，表明農(nóng)戶較高的休耕制度預(yù)期會降低其制度可信度認知水平。制度預(yù)期的4個觀測變量的標(biāo)準(zhǔn)因子載荷量分別為0.771、0.799、0.840和0.795，包含了農(nóng)戶對休耕制度補貼對象為承包農(nóng)戶（而不是實際經(jīng)營者）、補貼標(biāo)準(zhǔn)合理、休耕期限合理、休耕預(yù)期效果較好的預(yù)期。較高的預(yù)期具有較大的實現(xiàn)難度，使得農(nóng)戶的休耕制度預(yù)期可能難以得到滿足，這符合制度可信度理論的基本觀點，也符合現(xiàn)有研究對農(nóng)戶預(yù)期的研究結(jié)果。根據(jù)前文所得結(jié)果，農(nóng)戶對休耕制度的政府執(zhí)行認知對其制度預(yù)期有正向影響，因此，農(nóng)戶的政府執(zhí)行認知通過影響制度預(yù)期對其制度可信度認知產(chǎn)生間接影響。同時，農(nóng)戶對休耕制度的政府執(zhí)行認知對其制度可信度認知也產(chǎn)生直接的正向影響。由此可見，無法通過制度預(yù)期完全解釋農(nóng)戶的政府執(zhí)行認知對其制度可信度認知的影響，制度預(yù)期只是在政府執(zhí)行認知與制度可信度認知之間起到部分中介效應(yīng)。
農(nóng)戶的制度功能認知正向影響其制度可信度認知，其標(biāo)準(zhǔn)化影響路徑系數(shù)為0.204，且在1%的統(tǒng)計水平上顯著，假說H4成立，表明農(nóng)戶對休耕制度的功能認知越強或者評價越高，其制度可信度認知水平也越高。制度功能認知的3個觀測變量的標(biāo)準(zhǔn)因子載荷量分別為0.677、0.806和0.729，表明“生態(tài)功能”是影響制度功能認知最為關(guān)鍵的因素，其后依次是“社會功能”和“耕地保護”。國內(nèi)外學(xué)者在對休耕制度的研究中，將休耕的功能也作為一種重要的補償形式。因此，農(nóng)戶如果能夠認識到休耕制度的各項功能，相當(dāng)于獲得了額外的補償，從而具有較高的制度可信度認知水平，這也在一定程度上驗證了制度功能認知對制度可信度認知的正向作用。
四、結(jié)論與政策含義
本文得到以下主要結(jié)論：第一，制度可信度的概念適用于休耕制度研究，對于有意的、外部誘導(dǎo)的休耕制度完善具有較大的意義。第二，目前實施的重金屬污染耕地治理式休耕制度主要存在洪澇災(zāi)害應(yīng)急機制缺失、配套資金缺失、規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶退出經(jīng)營、治理措施不到位、農(nóng)戶補償不滿意等矛盾，對農(nóng)戶的休耕制度可信度認知產(chǎn)生了不利影響。第三，農(nóng)戶對休耕制度積極的政府執(zhí)行認知正向影響其制度預(yù)期和制度可信度認知；農(nóng)戶的制度預(yù)期負向影響其休耕制度可信度認知，并在政府執(zhí)行認知與制度可信度認知之間起到部分中介效應(yīng)；農(nóng)戶的制度功能認知正向影響其休耕制度可信度認知。
本文的研究結(jié)論具有如下的政策啟示：第一，重金屬污染耕地治理式休耕制度的理論研究和實踐經(jīng)驗較為薄弱，需要廣泛開展理論研究和實踐探索，避免單純追求農(nóng)戶滿意度等指標(biāo)，可通過制度可信度認知指標(biāo)從農(nóng)戶層面進行制度評價，從中尋找該制度可持續(xù)實施的路徑。第二，重視現(xiàn)存矛盾，完善休耕制度細節(jié)，具體包括建立洪澇災(zāi)害應(yīng)急機制、充分考慮地方財政配套情況確定休耕規(guī)模、妥善處理規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的生產(chǎn)問題、協(xié)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與休耕的關(guān)系、加強休耕治理實施監(jiān)管、建立多元化的農(nóng)戶補償機制等。第三，重視農(nóng)戶的休耕制度可信度認知，加強對農(nóng)戶進行休耕宣傳和培訓(xùn)，提升其對休耕制度功能的認知水平，并樹立良好的政府形象，正確引導(dǎo)農(nóng)戶建立合理的休耕制度預(yù)期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第3期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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