在疫情防控常態化的背景下，糧食安全與農業議題引起社會廣泛討論，農村耕地撂荒的現實也引發了人們的擔憂。筆者所在的江西省是糧食主產區，面對疫情帶來的風險挑戰，正在開展撂荒耕地治理行動，搶抓農時進行春播春種。在疫情防控取得階段性進展后，筆者回到鄉下圍繞撂荒耕地治理進行了調查。
山區耕地為何撂荒
筆者所在地處于湘贛邊界的丘陵山區，在記憶中，周邊大部分耕地被撂荒的情形已經有十余年了，種植早稻的場景更是十分難見。如今卻是一番完全不同的景象，原本已撂荒多年的水田里有許多婦女正在忙碌地勞作著，很多田塊都在插秧播種早稻。經問詢，說是政府下了通知：“今年不允許耕地荒著，村委會負責給農民免費打田和育秧，農民必須種上水稻，否則村里會把地給收回去。”
種糧成本急劇上升、效益低下，是農民撂荒耕地的根本原因。根據筆者在江西余江的調查，即使是贛北平原地區，一個在相當程度上已經實現規?；?、機械化的水稻合作社（并且是一個國家級農民合作社示范社），仍然面臨諸多發展困境，且困境主要來自于產糧效益過低。而在丘陵山區，農業難以形成規模，應用機械也極為困難。即使算上各項惠農補貼，如耕地地力保護補貼（112元/畝）、稻谷補貼（30元/畝）、水稻大災保險、農機具補貼等，依然很難從中獲得較高盈利。
“在家種田，不如出去賺錢”已經是大多數農民的樸素認識。事實上也確實如此，除了少數在農村成功創業的人，普通農民很難在農村賺到與外出務工水平相當的收入。因此，在農民大量進城的歷史進程中，偏遠山區的農民選擇棄耕棄農無疑是基于理性的考量，既是無奈之舉，也是最佳選擇。
農業生產社會化服務的缺失，是耕地大量撂荒的另一重要原因。農業生產環節多，勞動過程繁雜，特別是在一些需要投入大量勞動的環節，如果缺乏專業化的生產社會化服務，將會直接導致農業生產的相對機會成本居高不下，嚴重挫傷農民的生產積極性。
作者所在小山村的春景
為了鼓勵農民在撂荒耕地上種植早稻，很多地方采取代耕代種、集中流轉等形式，或者引導村委會、社會化服務組織發揮作用，有的地方甚至實現了排灌、機耕、機播和防治的“四個統一”。聽聞村里會統一耕田，村里的很多留守老人充滿期待。一位六十余歲的村民告訴筆者，她家已經兩年沒種田了，“如果村里會幫忙打好田，又給發秧苗，那肯定再接著種，兩畝不到的田，可以種著自己家里吃”。可見，如果村組集體為小農戶提供統一的農業生產社會化服務，能有效激勵一部分棄耕小農戶復耕甚至適當擴大種植規模。
在丘陵山區，耕地大量撂荒的同時，也有少部分仍在耕種。第一種情形是仍然種糧，但兩季改為種一季。根據江西當前總體水平估算，早稻畝產380公斤，二季晚稻畝產405公斤，而單季中稻畝產440公斤。綜合考慮物質成本和人工投入，種植兩季不如一季劃算，因而在丘陵山區即使是那些還在堅持種糧的農民，幾乎全都是只種一季，很少種植早稻。第二種情形是放棄種糧，水田里挖塘養魚或改種蔬菜。一些留守在村的老人，放棄離家較遠、生產不方便的山坡旱地，在離家較近的自家承包田里種蔬菜，六七分大小的地里可以種十余種，基本能滿足自家的全年日常蔬菜需求。這些已經“非糧化”的耕地，在偏遠山區的農業農村日益凋敝的背景下，卻是留守老人的日常生計保障，也是鄉村活力與生機的體現。
疫情下的撂荒耕地治理
常態化應對疫情，穩產保供是農業首要目標。2020年2月14日，江西省應對疫情保障農產品生產供應暨春耕備耕工作視頻會要求，千方百計保障農產品供應，壓實工作責任，抓好農產品生產，有力有序推進春耕備耕，全力穩定糧食生產，堅決完成全年糧食總產438億斤的目標。
江西的主要糧食作物是稻谷，而早稻占全省稻谷總產量約三分之一。作為全國13個糧食主產區之一，江西稻谷產量位列全國第3位，是新中國成立以來從未間斷向國家提供商品糧的兩個省份之一，為保障國家糧食安全作出了重要貢獻。2018年江西稻谷播種面積為5154.3萬畝，稻谷產量占全年糧食總產量的95.5%，達到2092.2萬噸，而在稻谷中，早稻產量貢獻了33.2%。
然而，近年來，農民正在放棄種植早稻。2013年，江西全省早稻、二季晚稻、中稻及一季晚稻播種面積分別為2096.5、2321.0、589.4萬畝，產量分別為828、911.7、264.3萬噸，而在2019年，這些數據分別為1643.8（降低21.6%）、1814.2（降低21.8%）、1561.3（增加164.9%）萬畝，產量分別為626.2（降低24.4%）、735.2（降低19.4%）、686.9（增加159.9%）萬噸。在農業供給側結構性改革深入推進的過程中，雖然江西全省稻谷播種總面積和總產量變化并不大，但大量耕地從雙季稻改種單季稻的趨勢卻十分明顯。
更為關鍵的是，這一轉變在加速發生。2019年全省早稻面積1643.8萬畝，而在2018年則為1811.4萬畝，相比下降9.3%，二季晚稻面積為1814.2萬畝，較上年下降8.3%，二者降幅均為近年最高值。
為確保實現438億斤的糧食總產目標，江西省要求早稻種植面積必須穩定在1800萬畝以上。按照要求，各地要重點發展糧食生產，有條件的要推進雙季稻種植。參照2019年的實際播種面積，意味著要在2020年增加早稻種植面積160萬畝左右。毫無疑問，在農民種地尤其是種糧意愿不斷降低的情況下，動員農民增種早稻絕非易事。
一位留守農民在撂荒田地上放牛
在這一背景下，治理撂荒耕地自然而然地成為農業穩產保供的切入點，基層的行政督導力量也悉數上陣。為落實這一任務，一些地方將撂荒耕地治理和早稻播種面積任務進一步分解到鄉鎮、村，落實到戶、到田，實行掛點包片機制，縣直部門掛點鄉鎮、鄉鎮干部包干村組、村組干部對口農戶，對連續撂荒兩年的依法收回承包權、暫停耕地地力保護補貼。
有的地方將撂荒耕地治理工作納入日常考核，定期對春耕生產有關情況進行督查排名。上栗縣某鄉鎮對各村土地撂荒整治情況進行全面督查，將治理土地撂荒、提升糧食產量工作納入村級目標考核，對因工作不力造成糧食播種面積減少和3畝以上耕地撂荒或10畝以上季節性撂荒的村，在年度目標考核時糧食生產項記0分，并追究包村干部等相關人員的工作責任。吉安市某地甚至劃定耕地撂荒比例，要求各鄉鎮各村撂荒不得超過5‰，超過比例的對相應主要領導就地免職。
在筆者所在村撂荒水田較為集中的地方，高標準農田改造項目也在加快推進，凌亂的田埂已經被推掉，難以數清的零碎地塊也變成了幾個方方正正的“豆腐塊”，毗連在一起。一位站在路邊觀看機械耕田的老人告訴筆者，“今年政府給村里撥發了1000斤稻種，要讓所有荒田都種上早稻。”說罷，指了指不遠處由村委會統一設置的集中育秧棚，據稱村民可以根據需求向村委會領取稻秧。
撂荒耕地治理的有關信息在鄉間流傳得非常快，偏遠村組也不例外。“今年村里統一組織打田，荒田全部種早稻”的消息迅速傳播。一位已經在田里種下蔬菜的農民，從他人那里得知消息后，很快停止了耕種，“一鋤頭都不做了，過些天公家派機器來整田，現在種了也白搞?！?另一位在自家門前已撂荒多年的承包田里挖塘養魚的留守老農，已經投入兩千余元將田埂改修泥土塘壩，也為此感到憂心。
思考與建議
不失時機地開展撂荒耕地治理，有利于形成可持續的農業綜合生產能力。提高耕地應急保障能力，是在疫情防控常態化條件下以底線思維所做的農業準備。但是，在長期“無人種田”的偏遠山區使用行政手段促使撂荒耕地復種，恐怕難以取得理想效果。筆者認為，在疫情防控常態化條件下治理撂荒耕地，應注意以下幾個方面：
第一，治理撂荒耕地必須因地制宜、精準施策，應對撂荒水田建立專門臺賬，加強復耕分類指導。根據撂荒地的實際情況，區分不同土地條件、撂荒原因，科學制定相對應的規劃整改措施。對于地理位置較好、因承包戶勞動力不足造成的撂荒地，應堅持繼續以種糧為主，如果連塊面積較大，應引導土地規范流轉，形成適度規模經營；如果耕地比較細碎，則應對土地進行綜合整治后再引導流轉。
對于地理位置較差但仍適宜耕種的撂荒地，應盡可能鼓勵本地農民群眾進行合理利用，在不改變撂荒地農業用途的前提下，順應群眾意愿指導改種各類蔬菜等經濟作物，幫助解決產銷過程中的各種困難。對于位置偏僻、耕種不便的撂荒地，如一些山坳夾角地帶，若撂荒時間超過兩年，且農戶既不愿自己耕種又不愿意讓別人種，應由村集體依法收回并按法定程序進行重新發包，允許有意愿的當地農民進行承包，確保想從事農業生產的人有地可用。
第二，治理撂荒耕地應當立足根本、著眼長遠，應健全面向小農戶的農業支持體系，完善種地農民利益保障機制。要認清今后很長一段時期內，農業勞動力仍將以留守老人和婦女為主的結構性事實，將降低農業勞動強度作為主要突破口，加大基礎設施建設和農業科技投入力度，適應小農戶生產需要，對溝涵路渠進行修繕改造，加快推廣適應丘陵山區耕地狀況的小型農業機械，多渠道為農民種地“節勞降本”。
耕地撂荒是長期以來逐步形成的問題，因而解決耕地撂荒同樣是一項長期性工作，不可能一蹴而就。著眼長遠，要更加精準地實施強農惠農政策，探索實現耕地地力保護補貼與防止耕地拋荒相掛鉤，真正發揮政策補貼的激勵作用，避免惠農補貼變成普遍性福利。要推動農業生產社會化服務體系將服務觸角向丘陵山區延伸，以面向鄉村振興的歷史格局幫助山區小農戶發展，持續提升農業發展質量和效益。
作者單位：中國農業大學人文與發展學院
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2020年第9期
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