【摘要】當前，我國重啟“撤縣設市”工作，順應時代發(fā)展的客觀要求，具有重要的戰(zhàn)略意義。新時代“撤縣設市”需關注城市質(zhì)量與城市數(shù)量、均衡分布與聚集分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興四個問題。
【關鍵詞】新時代；“撤縣設市”；鄉(xiāng)村振興
“撤縣設市”的凍結與重啟
“撤縣設市”曾經(jīng)在我國國民經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。改革開放前，我國對建制市的設置十分慎重，囿于糧食短缺和非農(nóng)就業(yè)崗位不足的限制，我國除了重要行政中心和工礦基地設立城市建制外，新增城市數(shù)量較少，新增縣級市也較為稀少。隨著改革開放的不斷發(fā)展，我國于1983年開啟了“撤縣設市”工作，當年新增縣級市40個，縣級市總數(shù)量達到141個。以國務院批準民政部《關于調(diào)整設市標準和市領導縣條件的報告》（1986年）和《關于調(diào)整設市標準的報告》（1993年）為依據(jù)，我國“撤縣設市”進入井噴期。1995年底縣級市數(shù)量達到427個，1996年又新設立縣級市26個。
“撤縣設市”順應了當時經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)轉移人口的空間聚集提供了有效載體，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展，推進了城鎮(zhèn)化進程，為我國現(xiàn)代化發(fā)展奠定了基本的空間格局。
凍結“撤縣設市”是不得已而為之的有效調(diào)控手段。“撤縣設市”盡管對我國經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但在實踐中呈現(xiàn)出來的負面效應也日益顯現(xiàn)：一是為了實現(xiàn)“撤縣設市”的目的，一些地區(qū)甚至不惜弄虛作假，導致惡性競爭出現(xiàn)。盡管國家有明確的“撤縣設市”標準，但由于巨大的獲利預期，一些地區(qū)不惜數(shù)據(jù)造假，嚴重干擾了正常的“撤縣設市”工作。二是一些地區(qū)開啟“撤縣設市”工作后，將主要工作放在圈占土地上，肆意侵占耕地，威脅了我國的糧食安全。三是一些地區(qū)大搞基本建設，固定資產(chǎn)投資面臨失控風險。四是“撤縣設市”的政策邊際效應趨于下降，達不到標準卻以各種名義申請“撤縣設市”的地區(qū)越來越多。
鑒于“撤縣設市”在實踐中呈現(xiàn)出來的負面效應，我國于1997年全面凍結“撤縣設市”工作，直至2016年才予以解凍。在這20年時間中，為了促進中西部民族邊疆地區(qū)的發(fā)展，我國有限度地批準了少數(shù)“縣改市”，比如新疆維吾爾自治區(qū)圖木舒克市、阿拉爾市、五家渠市、阿拉山口市、鐵門關市、雙河市，云南省蒙自市、文山市、香格里拉市，青海省玉樹市，廣西壯族自治區(qū)靖西市，四川省康定市、馬爾康市，等等。這些新設縣級市數(shù)量很少，基本屬于政策支持性質(zhì)，不影響凍結“撤縣設市”的大局。事實上，盡管這種“急剎車式”的凍結調(diào)控政策是一種不得已而為之的方式，但在客觀上卻起到了制止“撤縣設市”亂象的作用，其政策功效應該予以肯定。
當前重啟“撤縣設市”工作順應時代發(fā)展的客觀要求。凍結“撤縣設市”20年來，我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，以不變價衡量地區(qū)生產(chǎn)總值，2016年比1997年凈增加了17倍；城鎮(zhèn)化率由1997年的31.91%提高到2016年的57.35%，凈增加25.44個百分點；城鎮(zhèn)人口由1997年的39449萬人增加到2016年的79298萬人，凈增加39849萬人。與此不相適應的是我國縣級市數(shù)量不僅沒有增加，反而大幅度減少。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1998年我國有縣級市437個，到2016年卻只有360個，凈減少了77個。這種不正常的現(xiàn)象說明我國“撤縣設市”工作必須要根據(jù)形勢發(fā)展要求作出相應的變革，以更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設保駕護航。
“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要“以提升質(zhì)量、增加數(shù)量為方向，加快發(fā)展中小城市”。2016年，國務院印發(fā)的《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》指出，要“培育發(fā)展一批中小城市。完善設市標準和市轄區(qū)設置標準，規(guī)范審核審批程序，加快啟動相關工作，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設置為市”。2017年，國務院《政府工作報告》進一步指出，要“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用”。2018年，國家發(fā)改委印發(fā)的《關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》指出，要“穩(wěn)妥有序增設一批中小城市，繼續(xù)開展撤縣設市、撤地設市，推動城市群及國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)范圍內(nèi)符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)率先設市”。一系列政策的公布，說明我國凍結20年的“撤縣設市”工作已經(jīng)得到全面解禁。2017年，我國有6個縣進行了“撤縣設市”。截至9月底，2018年我國已有12個縣進行了“撤縣設市”。新時代，我國“撤縣設市”工作正在穩(wěn)步有序推進。
新時代重啟“撤縣設市”的戰(zhàn)略意義
新時代，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，緊緊抓住時代脈搏，提出了一系列中國特色社會主義建設新理念、新思想、新戰(zhàn)略，對新時代重啟“撤縣設市”具有戰(zhàn)略指導意義。
第一，為解決凍結“撤縣設市”帶來的后遺癥，必須重啟“撤縣設市”。20年的凍結雖然解決了當時突出的矛盾和問題，但是也遺留下來了一些后遺癥。一是設市城市數(shù)量太少。截至2016年底，設市城市只有657個，其中縣級市只有360個，對比世界上的主要人口大國，我國設市城市數(shù)量明顯偏少。二是設市城市發(fā)展規(guī)模兩級分化。一極是通過“撤市設區(qū)”“撤縣設區(qū)”規(guī)模不斷膨脹的大城市、特大城市和超大城市；另一極是由于凍結“撤縣設市”數(shù)量不增反減的縣級市。三是設市地區(qū)分布失衡。因經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，凍結“撤縣設市”前，我國批準的縣級市主要集中在東部發(fā)達地區(qū)，后來中西部地區(qū)快速發(fā)展，但卻錯過了“撤縣設市”的時間窗口。盡管凍結“撤縣設市”后，我國照顧性質(zhì)地批準了少部分中西部地區(qū)新設的縣級市，但仍然難以扭轉設市地區(qū)分布失衡問題。因此，要解決凍結“撤縣設市”帶來的后遺癥，必須重啟“撤縣設市”，補足上述城市發(fā)展的三個短板。
第二，新時代推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要重啟“撤縣設市”。黨的十九大報告提出，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，這是黨對城鄉(xiāng)發(fā)展關系認識的全面升華。新時代，應以“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作為重啟“撤縣設市”的綱領性指導。眾所周知，縣域經(jīng)濟是我國地域經(jīng)濟的基本單元，縣級市是城鄉(xiāng)要素交流最頻繁的地區(qū)，也是城市輻射農(nóng)村、農(nóng)村接受城市文明的主要場所。縣級市是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地，更是鄉(xiāng)村振興的主要依托。發(fā)展好縣級市，鄉(xiāng)村振興就有了希望，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就有了基礎，農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化就有了去處。因此，新時代推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要重啟“撤縣設市”，補足縣級市數(shù)量不足和發(fā)展程度不高等短板。
第三，新時代實現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，需要重啟“撤縣設市”。改革開放40年來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。1979年，我國城鎮(zhèn)化率只有18.96%，到了2017年，我國城鎮(zhèn)化率達到58.52%，提高了39.56個百分點，堪稱快速城鎮(zhèn)化的典范。但不可否認，我國城鎮(zhèn)化存在質(zhì)量不高等問題。一是基礎設施質(zhì)量不高。大城市雖然基礎設施等級較高，但是人均占有率較低，正常運轉壓力大、抗風險能力低；中小城市基礎設施的人均占有率雖然較高，但是等級較低，不足以支撐中小城市的高質(zhì)量發(fā)展。二是基本公共服務均等化程度不高。大城市雖然聚集了優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化等公共服務資源，但是服務人口眾多，真正享受到優(yōu)質(zhì)公共服務的人口占比并不高；中小城市雖然人均占有基本公共服務資源較多，但是這些資源的質(zhì)量普遍不高。三是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化待遇不高。大量已經(jīng)在城市穩(wěn)定居住和就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉移人口沒有取得所在城市的戶籍，享受不到與當?shù)貞艏丝谄降鹊氖忻窕觥Ｖ貑ⅰ俺房h設市”，給予符合條件的縣以“城市待遇”，可以促進新設縣級市提高其基礎設施與基本公共服務的質(zhì)量，并為農(nóng)業(yè)轉移人口市民化提供一個更為便捷、宜居、舒適的場所，有利于推進我國城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。
第四，新時代完善城鎮(zhèn)體系結構布局，需要重啟“撤縣設市”。長期以來，我國城鎮(zhèn)體系結構存在兩大失衡現(xiàn)象，一是結構失衡，大城市相對膨脹，中小城市發(fā)展緩慢，呈現(xiàn)出兩極分化趨勢；二是布局失衡，城市主要分布在東部發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)的城市發(fā)展緩慢。這兩個失衡現(xiàn)象導致的后果是：東部發(fā)達地區(qū)大城市病日益嚴重，人口承載不堪重負，農(nóng)業(yè)轉移人口市民化困難重重；中西部地區(qū)的中小城市人口流失，對農(nóng)業(yè)轉移人口缺乏吸引力，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的難度加大。要完善城鎮(zhèn)體系結構，必須在“中小城市”這一薄弱環(huán)節(jié)上發(fā)力，通過重啟“撤縣設市”，增加中小城市數(shù)量，提高中小城市發(fā)展質(zhì)量，切實把縣級市打造成為與大城市基礎設施和基本公共服務基本均等化的城市，打造成為對農(nóng)業(yè)轉移人口有吸引力的城市。就此而言，新時代重啟“撤縣設市”，對農(nóng)業(yè)轉移人口就地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化、逐步緩解東部發(fā)達地區(qū)大城市病、切實解決城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)、不全面等問題，具有重要戰(zhàn)略意義。
新時代重啟“撤縣設市”需要關注的問題
城市質(zhì)量與城市數(shù)量。新時代的“撤縣設市”，既要增加縣級市的數(shù)量，更要提高縣級市的質(zhì)量；不能簡單算數(shù)量帳，更要算質(zhì)量帳，要切實提高縣級市的基礎設施和基本公共服務質(zhì)量。不僅要人住得下，還要住得穩(wěn)、活得好。為此，一要嚴把審批準入關。這個“關”要經(jīng)過科學的研究以及周密的論證，對有可能具備設市條件的縣進行科學預測和排序。二要強化過程控制關。“撤縣設市”的目的不是把“縣的名號”換成“市的名號”，而是通過“撤縣設市”強化城市功能，切實提高城市基礎設施與基本公共服務質(zhì)量，推動鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設。因此，“撤縣設市”不能只把審批準入關，還要強化過程控制關。對通過“撤縣設市”批準設立的縣級市進行發(fā)展過程跟蹤以及效果評估。沒有達到預期效果的應該給予其“警告”“亮黃牌”，甚至“亮紅牌”，直至摘除縣級市的名號。要構建一個“撤縣設市”定期評估機制，形成有進有出的競爭淘汰制度。三要筑牢紅線監(jiān)管關。吸取以往“撤縣設市”疏于紅線監(jiān)管的教訓，我們要加強對生態(tài)保護紅線、耕地保護紅線、文物保護紅線、城市增長邊界等的監(jiān)管，對城市建設構成強有力的約束，堅決避免“撤縣設市”出現(xiàn)負面效應。
均衡分布與聚集分布。對“撤縣設市”審批來說，縣級市的均衡分布與聚集分布是無論如何也繞不開的抉擇問題。如果強調(diào)均衡分布，可能會把那些尚不具備設市條件的“縣”審批為“市”，最終只是增加了縣級市的數(shù)量，但是沒有起到縣級市的作用。而降格審批縣級市，其標準如何把握是個難題，操作不好可能使得“撤縣設市”審批標準名存實亡，導致社會混亂。如果強調(diào)聚集分布，只按設定的縣級市標準進行審批，那么新設立的縣級市可能會繼續(xù)集中在東部發(fā)達地區(qū)和城市群地區(qū)，縣級市地區(qū)分布失衡的現(xiàn)象可能會進一步加劇。為此，最好的選擇是二者兼顧，既不搞絕對的均衡分布，也不搞絕對的聚集分布，在堅持嚴格審批標準的前提下，適度考慮均衡分布。同時，破格審批的“撤縣設市”要有公開透明的操作，設立破格標準，嚴格審批程序，公開審批結果，接受社會監(jiān)督。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設。正常的城市發(fā)展應該是產(chǎn)業(yè)與建設相輔相成、相得益彰。產(chǎn)業(yè)聚集是城市發(fā)展的根本，城市建設是城市發(fā)展的支撐，人口聚集是城市發(fā)展的標志。一些城市熱衷于城市建設，注重城市形象的“高大上”，追求賣地賣房，但是城市產(chǎn)業(yè)和人口聚集的能力較弱，偏離了“撤縣設市”的初衷。為了扭轉這種局面，應該對“撤縣設市”提出明確的要求，既要城市建設，更要產(chǎn)業(yè)發(fā)展。衡量產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要看是否能夠為農(nóng)業(yè)轉移人口就地城鎮(zhèn)化提供就業(yè)機會，是否能夠拉動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而促進鄉(xiāng)村振興。
城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興不是互相矛盾、互相排斥的關系，而是互相支撐、共同繁榮的關系。犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展，城市發(fā)展就會成為“無源之水”；沒有城市發(fā)展，鄉(xiāng)村振興就會失去依托。新時代“撤縣設市”不應該只強調(diào)城市發(fā)展，而忽略鄉(xiāng)村振興，絕不應該以城鄉(xiāng)分割的陳舊歷史觀片面搞城市發(fā)展，犧牲鄉(xiāng)村利益、農(nóng)民利益以及農(nóng)業(yè)利益，而是要樹立城鄉(xiāng)平等的發(fā)展觀，努力構建城鄉(xiāng)要素雙向流動、平等交換的體制機制。我們要通過“撤縣設市”，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展、共同繁榮，讓城鄉(xiāng)居民都有獲得感、幸福感。
參考文獻：略
作者系中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博士生導師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《人民論壇》2018年33期
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