從2018年8月份以來，“大棚房”問題專項清理整治行動在全國范圍內如火如荼地進行。這次行動的導火索來自于2018年6月初央視新聞曝光的北京市昌平區六合成觀光園農業大棚變“私家莊園”的報道，行動升級于中央重拳整治秦嶺北麓違建別墅問題之后，各地才引起重視。這是一場捍衛耕地保護紅線、遏制農地非農化的偉大斗爭。據有關部委介紹，全國共排查發現“大棚房”問題16.8萬個左右，涉及占用耕地13萬畝，斗爭已取得顯著成效。但同時在整治過程中，運動式的方式，“一拆了之”、“一刀切”、“擴大化”等傾向也一定程度地存在，需要引起高度重視。本人的朋友圈有三千多個微友，以從事農家樂、家庭農場主，農民專業合作社、休閑農業經營者居多，從2018年下半年以來都遭遇到了不同程度的沖擊。休閑農業經營者大多并不賺錢，這次更受到了“滅頂之災”，他們有些尚處于成長摸索之中，政策不明晰使他們感到迷茫。大家希望我能呼吁一下，借此談談自己的觀點，一并回答。
一、堅決反對建設“大棚房”，要徹底整治，除惡務盡。
“大棚房”整治，關鍵要明確什么是“大棚房”，“大棚房”整治的范圍。對它的內涵和外延既不能任意縮小，也不能隨意擴大。“大棚房”的概念和整治范圍，官方依據是：2018年9月14日，農業農村部、自然資源部印發的《〈關于開展“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化的方案〉的通知》（農農發〔2018〕3號）文件。《通知》指出，所謂“大棚房”問題是指：“近年來，一些地方的工商企業和個人借建農業大棚之名，占用耕地甚至永久基本農田，違法違規建設‘私家莊園’等非農設施，嚴重沖擊了耕地紅線”。“大棚房”整治的要求是：“對占用耕地特別是永久基本農田建設非農設施，改變土地性質和用途的違法違規建設行為，依法依規進行全面清理整治”；“重點清理整治工商資本和城市居民到農村非法占用耕地變相開發房地產和建設住房行為”。“大棚房”整治的范圍是：“主要包括三類問題：一是在各類農業園區內占用耕地或直接在耕地上違法違規建設非農設施，特別是別墅、休閑度假設施等。二是在農業大棚內違法違規占用耕地建設商品住宅。三是建設農業大棚看護房嚴重超標準，甚至違法違規改變性質用途，進行住宅類經營性開發。”
從上述來看，所謂“大棚房”，一是違法時間為近年來；二是違法主體重點是工商資本和城市居民；三是違法行為重點是非法占用耕地變相開發房地產和建設住房行為；四是違法形態是占用耕地甚至永久基本農田建設“私家莊園”等。由此可見，“大棚房”本質是改變土地性質和用途，觸碰“農地姓農”底線，對農業大棚“偷梁換柱”，在耕地上“種房子”，建設具有居住、休閑功能的“類住宅”，“掛羊頭賣狗肉”，實質上是一種農地非農化的土地違法行為。
對建設這樣的“大棚房”，要旗幟鮮明、態度端正、堅決反對。一要在認識上提高政治站位。要認識到“大棚房”整治是黨中央高瞻遠矚的一項英明決策，非常必要和及時。要從保護“耕地紅線”、維護國家糧食安全的角度，認識建設“大棚房”的危害性。二要在行動上全面清理整治。要按照《通知》要求，嚴格甄別“大棚房”的范圍，對真正的“大棚房”要全面清理，徹底整治，標本兼治，除惡務盡，嚴防反彈。用鐵腕、出快刀、斬惡根，確保農地農用，使農業大棚不走樣、不變味。
二、堅決反對對農業大棚中的農業設施用地“一刀切”,要區別情況，逐步規范。
“大棚房”有特定的概念和范圍，切勿混淆概念，在工作中殃及“農業大棚”乃至設施農業。“農業大棚”不是“大棚房”，設施農業或“農業大棚”中的農業設施與“大棚房”的性質截然不同，一個姓“農”，一個非農。設施農業或“農業大棚”中的農業設施姓“農”，“大棚房”非農。要厘清“大棚房”和農業大棚的區別，對主要從事農業生產經營活動的設施農業和農業大棚中的設施用地要區別情況、過細工作、逐步規范。要歷史地看、現實地看、發展地看，不能簡單化、“一刀切”。
歷史地看，農業的設施用地有政策依據。2014年，國土資源部、農業部《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）指出：合理界定設施農用地范圍，將設施農用地具體劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地。文件規定：“生產設施用地是指在設施農業項目區域內，直接用于農產品生產的設施用地。包括：1、工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等；2、規模化養殖中畜禽舍（含場區內通道）、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地；3、水產養殖池塘、工廠化養殖池和進排水渠道等水產養殖的生產設施用地；4、育種育苗場所、簡易的生產看護房（單層，小于15平方米）用地等。”“附屬設施用地是指直接用于設施農業項目的輔助生產的設施用地。包括:1、設施農業生產中必需配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控等技術設施以及必要管理用房用地；2、設施農業生產中必需配套的畜禽養殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環保設施用地，生物質（有機）肥料生產設施用地；3、設施農業生產中所必需的設備、原料、農產品臨時存儲、分揀包裝場所用地，符合“農村道路”規定的場內道路等用地。”“配套設施用地是指由農業專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等，從事規模化糧食生產所必需的配套設施用地。包括：晾曬場、糧食烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等用地。”文件又進一步提出：“設施農業用地按農用地管理。生產設施、附屬設施和配套設施用地直接用于或者服務于農業生產，其性質屬于農用地，按農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續”。2017年12月7日，國土資源部、國家發展改革委《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》（國土資規〔2017〕12號）指出：“允許在不破壞耕作層的前提下，對農業生產結構進行優化調整，仍按耕地管理。鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展休閑農業、鄉村旅游、農業教育、農業科普、農事體驗等產業，拓展土地使用功能，提高土地節約集約利用水平”。
現實的看，農業的設施用地是農業生產的基本需要。在“大棚房”整治中，爭議最大的是對農業大棚看護房面積超標問題上的“一刀切”，上述的國土資發〔2014〕127號文件規定是：“育種育苗場所、簡易的生產看護房（單層，小于15平方米）用地等”；對附屬設施的規定是：“進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝”。中國的農村地區差異很大，各地要結合實際，按照農業生產的基本需求，對這一規定在一定幅度內上下浮動、靈活把握，事實上一些地方政府過去在執行此文時對這一標準的地方規定也進行了放寬。如：東北地區冬季天冷時間長，對同時經營幾個農業大棚的大戶來說，冬季存儲蔬菜、農機具、生產資料、安置取暖設施以及生產雇工食宿場所等，都需要較大地空間，15平方米遠遠不夠。有些地方農民的農業大棚與居住地的距離較遠，在農忙季節需要住在看護房里。總體來說，盡管面積超標，這類看護房確實是從事和服務于農業生產的，不應該以“超過15平方米”、“5%以內，但最多不超過10畝”來一刀切。《方案》中也規定了：“對農業大棚看護房等生產附屬設施占地面積超標的，要區分情況，做過細工作，切實加以整改”，沒有說一拆了之。
發展的看，農業的設施用地有規范要求。農業多功能性呼喚設施農業、智慧農業、生態農業、休閑農業、觀光農業等農村新產業、新業態。智慧農業以智能機械代替人的農業勞作，以連棟智能溫室、工廠化種植等立體化、現代化的設施農業生產方式為主；休閑農業是利用農業自然資源、田園景觀等條件，為游客提供觀光、休閑、度假、體驗、娛樂等多項需求，使綠水青山變金山銀山，這些都需要一定的農業設施用地保障。從農業的發展方向來看，無論是農民增收還是農業的轉型升級，都要求延長產業鏈，提升價值鏈，完善利益鏈，一產接二連三，實現“三產融合”。為此，2015年12月30日，國務院辦公廳印發了《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》（國辦發〔2015〕93號）；2017年5月24日，財政部下發了《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》（財辦〔2017〕29號）；2017年8月1日，國家發改委下發了《關于印發國家農村產業融合發展示范園創建工作方案的通知》（發改農經〔2017〕1451號）。田園綜合體、產業融合發展示范園、優美小鎮等，都對農業的設施用地提出了要求，土地問題不解決，農村“三產融合”就是一句空話。
總之，設施農業和農業大棚是姓“農”為“農”的，就是超了標準，也要從維護農民利益的角度、從保護農村新產業新業態的角度出發，謹慎謹慎再謹慎，穩妥穩妥再穩妥地做工作，幫助他們逐步規范。那些除草把苗也一塊除掉的行為，看似最徹底最革命，實則是一種不負責任的態度。老實說，休閑農業在發展過程中不規范問題確實存在，但這與我們政府政策不明晰有很大關系。“有在大棚里搞餐飲的，也有在田間地角建小木屋睡覺的……這些都是消費者喜歡我們政府也提倡過的，回歸鄉村，融入種養殖氛圍去消費，消費者高興，我們產品也賣得出去。”（四川休閑農業協會副會長唐俊致韓長賦的信）休閑農業從“春江水暖鴨先知”剛剛走向“小荷才露尖尖角”，但愿不問緣由地一拆了之，不負責任地一刀切之，不要傷了休閑農業的“尖尖角”。
所謂“一刀切”，就是一些地方受問責壓力、明哲保身等因素影響，為避免整治不力的嫌疑，層層加碼、平時不作為、不擔當、不指導，在整治中政策界限不清、采取簡單粗暴的辦法，不做過細工作，不分青紅皂白，不分是否違法，寧可錯拆一千、不可放過一個，一竿子打下去，一拆了之的亂作為——實質仍是一種不作為的行為。如：不問青紅皂白，對農業大棚及農資庫、農業園區的道路進行了拆除，甚至將科研單位的育種研發基地的育種設施也一拆了之，多了效率，少了效果；不考慮農民生產的實際狀況，機械地要求從事農業生產的大棚看護房一律不得居住，不得擺放任何生活設施，多了原則，少了人情；因為看護房超標，又不能像政府辦公用房那樣可以隔開，而是推倒重建，多了剛度，少了溫度。要防止一刀切，相關部門不能尸位素餐，要細致分類，哪些是真正的農業大棚？哪些是農文旅融合必備的配套設施？哪些是打著現代農業幌子非法占地的“大棚房”？要逐一甄別，讓鉆政策空子的人無“空”可鉆，讓真正踏踏實實做農業的人，不要流汗流淚又流血。
三、堅決反對擴大化到“農家樂”，甚至以“拆違”之名打農民宅基地的主意，要依法行政，讓權于民。
顧名思義，“農家樂”就是以“農”為根本，以“家”為載體，以“樂”為目的。農家“樂”的原因就是在家能經營、有錢賺。農家樂是休閑農業的基本形態，是發揮農業多功能性的基本形式。人們越來越向往“開荒南野際，守拙歸園田”的生活，農家樂以美麗的自然或田園風光，清新的空氣，綠色的環境，農業生產過程、生活場景的展示為賣點，以“住農家屋、吃農家飯、干農家活、享農家樂”為內容，讓城里人以最近的距離、最好的體驗親近自然，住在田間與大自然零距離接觸。游客樂而消費，農家因消費而樂，“一拆了之”并非最好的結果。“大棚房”專項整治范圍并不包含“農家樂”，但一些地方搭車“大棚房”整治，開展集中整治農家樂違法違規行為的行動。被作為脫貧致富重要舉措的農家樂設施因違法違規建設在整治中被關停拆除，引發群眾困惑。
2015年國務院辦公廳下發《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》（國辦發〔2015〕93號）指出：“積極發展多種形式的農家樂，提升管理水平和服務質量。”2015年農業部下發《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展》的通知（農加發〔2015〕5號）指出：“支持農民發展農家樂，鼓勵發展以休閑農業為核心的一二三產業聚集村；鼓勵在適宜區域發展以拓展農業功能、傳承農耕文化為核心，兼顧度假體驗的休閑農莊；鼓勵建設具有科普、教育、示范以及傳統農耕文化展示功能的休閑農園；支持各地建設美麗田園，提高農業綜合效益。”2018年5月20日，農業農村部印發《農業農村部關于開展休閑農業和鄉村旅游升級行動的通知》指出：“鼓勵各地因地制宜培育農業嘉年華、休閑農業特色村鎮、農事節慶、星級農家樂等形式多樣、富有特色的品牌。”可見，發展“農家樂”政策明確、政府滿意、人民高興，何樂而不為？因此，把“農家樂”納入“大棚房”整治要立即喊停，堅決予以糾正。有的地方擴大化到整治“農家樂”，隨意擴大自由裁量權，不是講政治，是給黨抹黑，是低級紅高級黑。在面對群眾切身利益的事情上，不能只講結果，只講效率，更要講質量、有溫度，展示執政智慧。各地不妨以這次整治為契機，通過“合理利用農民自有住宅、閑置宅基地”“充分利用‘四荒地’(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)”“作為景區配套設施”等等方式規范休閑農業的發展，支持保護農家樂經營者的積極性，激發農業發展的新活力。四川省提出，針對專項行動中反映出的農家樂需求旺盛問題，建立綜合采取土地利用計劃規劃管控、村莊土地布局調整等長效機制，這是一種有為之舉。
如果說整治“農家樂”只是擴大化，那么以拆違為名整治回收宅基地就是違法行政。農民有土地承包經營權、宅基地的使用權和集體收益分配權三大權益，2019年中央一號文件提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。適度放活宅基地使用權就是允許農戶通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉宅基地使用權，其中轉讓、互換、贈予只能在本集體經濟組織成員之間進行，出租、抵押、入股、繼承可以在非本集體經濟組織成員之間進行。國家對宅基地政策是明確的、清晰的，宅基地使用權是農民享有的基本權益，可以通過上述方式放活，讓農民取得財產收入，任何組織和個人都不能隨意剝奪。有些地方借“大棚房”整治，變相收回農村宅基地和閑置農宅；有的以拆違為名，拆除農村廢棄宅基地、超標準農宅；有的提出對閑置2年以上的宅基地強制收回；有的以推進農民相對集中居住、推進農民進社區為由整理宅基地等等。宅基地屬于農村集體建設用地，本身與農村的耕地的性質就截然不同。自然資源部關于“大棚房”認定標準明確提出：“農民自建自用房不納入清理整治范圍。”農村宅基地有復雜的歷史原因、地域因素，不能用全國一個建房標準、一個住房模式“一刀切”，要“穩慎”推進改革，要在農民利益不受損害的前提下推進。據中國社會科學院發布的報告稱，2018年，農村宅基地空置率為10.7%，樣本村莊宅基地空置率最高達71.5%，全國約有2.3億套農村房屋，10.7%就是2500萬套住房空置，這是今后發展現代農業和鄉村旅游最大的土地紅利空間。習近平總書記講過，農村閑置農房放在那里任其破敗是一個大浪費，但是利用起來卻是一筆大資源，可以重點結合發展鄉村旅游業，適當放活一些。在盤活閑置宅基地和農房中，要讓利于民，不要與民爭利。對提倡宅基地自由買賣，特別是賣給城里人開發別墅和私人莊園，要堅決禁止反對。但變相收回宅基地不管是無償還是有償，都是不對的，也不宜提倡，可以讓農民以宅基地入股、出租等形式長期取得財產收益，不要打農民宅基地的主意。
最后提幾條建議：
一要嚴肅追責。2014年，國土資源部、農業部《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》中要求：“縣級國土資源部門和農業部門要依據職能加強日常執法巡查，對不符合規定要求開展設施建設和使用土地的，做到早發現、早制止、早報告、早查處。”從全國清理整頓“大棚房”達13萬畝的結果來看，“四早”成了一句空話。“一拆了之”，無論是國家、集體還是個人的財產都受到了重大損失，要有人負責。特別是對一些地方只對上負責、對自己負責而導致的“一刀切”、“擴大化”的行為，要“秋后算賬”，不能不了了之，要為群眾負責，為群眾的損失負責。要像農農發〔2018〕3號文件要求的那樣，“根據整治整改情況，集中通報、公開處理一批典型案例。”這次整治行動源于北京市昌平區六合成農業園違建“大棚房”問題，北京市、昌平區兩級紀委監委對5個黨組織和20名相關責任人進行了問責，釋放了失責必問、問責必嚴的信號，使這件事有始有終，值得效仿。對“一刀切”問責，才能使“一刀切”前三思而后行。
二要吸取教訓。政府要指導。“大棚房”問題，暴露了過去在“三農”發展過程中一些地方政府不指導、不作為、不表態，政策缺位、指導缺位的問題，使休閑農業經營者心中無底、盲目嘗試，如履薄冰。政策要銜接。近年來，我們雖然出臺了不少發展現代農業的政策，但不同部門不同文件之間溝通銜接不暢，甚至自相矛盾的現象讓人困惑。這個部門鼓勵，那個部門禁止；抑或同一部門前面文件鼓勵，后面文件禁止，讓人無所適從，難以把握。改革開放以來，黨委農村工作部門綜合協調、政策統籌等職能弱化，不適應農村改革復雜性系統性的要求。去年機構改革，一些地方機械地照搬上面要求，將黨委農工部門撤并，黨委農工部門決策參謀、統籌協調、政策指導、推動落實、督導檢查的職能缺失，黨管農村工作弱化，需要我們各級黨委政府好好反省、深思。
三要注重疏導。產業興旺是鄉村振興的物質基礎。鄉村要振興，農業要發展，僅靠傳統的種植業是不可能實現的。農業仍是我國現代化發展的短腿，農業政策仍然滯后，要鼓勵基層先行先試，放寬放活農村各項政策，保護農村的創新激情。農業一二三產融合、產供銷銜接、種養加一體，才能有競爭力，才能讓農民分享產業鏈上增值收入。如何保障農業的配套設施用地，讓農民在不違法不違規的前提下如何更好地發展設施農業？農業一二三產融合如何實現？小農戶和現代農業發展如何有機銜接？這些都需要政府有清晰的政策。要少一些這也不行那也不行，多一些可以可以也可以。要帶頭做示范，做給農民看，帶著農民干，幫助農民賺，讓農業經營者少走些彎路，少些“摸著石頭過河”，少受些損失，少翻燒餅。
作者系西北農林科技大學鄉村振興研究中心主任、咸陽市鄉村振興研究院院長
本文系作者2019年3月30日在鄉賢協會座談會上的發言
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