摘要：政府信息公開答復(fù)是政府或行政部門應(yīng)該，且必須履行的法定職責(zé)和義務(wù)。其行為實(shí)際上也是一種權(quán)利?，F(xiàn)實(shí)中，這種權(quán)利的主動(dòng)權(quán)完全掌握在行政部門手中，政府信息公開申請(qǐng)者只能被動(dòng)接受。由于《政府信息公開條例》及國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的相關(guān)文件中有“不予公開”的相關(guān)規(guī)定，一些行政部門為了自己某需需求，故意、違規(guī)套用“不予公開”的相關(guān)規(guī)定使其應(yīng)該履行的答復(fù)權(quán)遭到被棄用現(xiàn)象。其情況實(shí)際上就是行政部門故意拋棄其應(yīng)該履行法定權(quán)利。本文中，筆者通過(guò)在具體實(shí)踐中遇到的具體問(wèn)題詳細(xì)剖析答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象的原因，及向有關(guān)部門提出一些建議，希望能對(duì)這種不正當(dāng)現(xiàn)象進(jìn)行有效治理。
關(guān)鍵詞： 政府信息 答復(fù)權(quán)棄用
引言:自從2008年5月1日，《政府信息公開條例》（下稱條例）實(shí)行后，申請(qǐng)政府信息公開在我們的日常生活中已是十分普遍的事。尤其是一些農(nóng)民想要了解政府或相關(guān)行政部門（下稱行政部門）對(duì)農(nóng)村作出的某些決策或?qū)δ稠?xiàng)（些）涉農(nóng)事件（問(wèn)題）的處理結(jié)果，不再像以前那樣出現(xiàn)“跑斷腿”的現(xiàn)象，而是只要通過(guò)一張政府信息公開申請(qǐng)書，在法定期限內(nèi)，就可以收到行政部門作出的答復(fù)。這說(shuō)明行政部門對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)公開的政府信息具有法定的答復(fù)職責(zé)與義務(wù)。由于《條例》第十三條、十四條、二十三條的相關(guān)規(guī)定及國(guó)務(wù)院辦公廳2008年4月29日印發(fā)的“國(guó)辦發(fā)（2008）36號(hào)”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)行《政府信息公開條例》若干問(wèn)題的意見》（下稱國(guó)務(wù)院36號(hào)意見）的第十四條規(guī)定，一些行政部門出于對(duì)某種問(wèn)題的考量，他們?cè)谔幚砭唧w的政府信息公開答復(fù)過(guò)程中故意、違規(guī)套用這些規(guī)定，對(duì)被申請(qǐng)公開的信息拒絕或變相拒絕答復(fù)，從而導(dǎo)致其應(yīng)該承擔(dān)的答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象。隨著我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求和法制化建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)務(wù)院辦公廳2017年12月4日印發(fā)的“國(guó)辦發(fā)（2017）94號(hào)”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（下稱國(guó)務(wù)院94號(hào)意見）、2019年4月3日，國(guó)務(wù)院對(duì)2008年版《條例》進(jìn)行了修訂，并于2019年5月15日實(shí)行的新修訂的《條例》第五條規(guī)定行政機(jī)關(guān)公開政府信息應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外。但在具體的事件中，有些行政部門利用其掌握權(quán)利資源仍然沿用之前的相關(guān)規(guī)定，對(duì)一些農(nóng)民申請(qǐng)公開的涉農(nóng)信息內(nèi)容拒絕答復(fù)。這樣，新修訂《條例》第五條規(guī)定的“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的精髓不能被完全體現(xiàn)出來(lái)，特別是將于2019年9月1日施行的《重大行政決策程序暫行條例》的相關(guān)規(guī)定都可能被行政部門的不予采信。為此而引發(fā)一些申請(qǐng)政府信息公開的農(nóng)民對(duì)新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定及國(guó)務(wù)院94號(hào)意見中相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生質(zhì)疑。如何遏制行政部門這種政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象是治理政府信息公開過(guò)程中農(nóng)民的申請(qǐng)與行政部門的答復(fù)之間的瓶頸問(wèn)題。
一 政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用的具體表現(xiàn)形式
事實(shí)顯示，無(wú)論是學(xué)界，還是司法界，都十分清楚行政部門對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容具有法定的答復(fù)職責(zé)和義務(wù)。但在具體實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到行政部門在處理農(nóng)民申請(qǐng)公開的政府信息公開問(wèn)題過(guò)程中，以各種理由給予拒絕答復(fù)的現(xiàn)象。這種拒絕答復(fù)現(xiàn)象有些是具有正當(dāng)性的，有些是行政部門故意而為之。這種故意拒絕答復(fù)行為就是本文中所論述的答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象。所謂政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用問(wèn)題指的是有些行政部門在處理農(nóng)民申請(qǐng)公開的相關(guān)涉農(nóng)信息過(guò)程中，出于自己對(duì)某些問(wèn)題的考量，故意違規(guī)套用《條例》及國(guó)務(wù)院36號(hào)意見中不予公開的規(guī)定，或拒絕履行其答復(fù)職責(zé)與義務(wù)，或以答非所問(wèn)的方式變相拒絕公開農(nóng)公民所申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容。
1、農(nóng)民申請(qǐng)政府信息公開的正當(dāng)性。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，無(wú)論是2008年版的《條例》，還是修訂后2019年版的《條例》，第一條都明確規(guī)定：為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作透明度....，制定本條例。這些事實(shí)說(shuō)明農(nóng)民具有申請(qǐng)公開相關(guān)信息無(wú)可爭(zhēng)辯的權(quán)利。隨著農(nóng)民的責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)的不斷提高與增強(qiáng)，一些農(nóng)民想了解政府行政部門對(duì)農(nóng)村作出的某些決定，或者核實(shí)（核準(zhǔn)）行政部門對(duì)相關(guān)涉農(nóng)事件（問(wèn)題）處理過(guò)程中作出的某些行政行為是否違法，或是否侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。如果農(nóng)民不能通過(guò)合法途徑獲取行政部門違法或侵權(quán)行為的證據(jù)，則說(shuō)明農(nóng)民的某些認(rèn)識(shí)只是猜測(cè)。同時(shí)，如果不能獲取其違法證據(jù)，任其違法行為蔓延，而得不到遏制的話，某種違法行為就會(huì)在隱蔽的環(huán)境下蔓延，或?qū)⒀葑優(yōu)閲?yán)重的社會(huì)問(wèn)題。大量事實(shí)證實(shí)，農(nóng)民的這種申請(qǐng)公開信息行為對(duì)社會(huì)監(jiān)督、公民問(wèn)責(zé)及遏制鄉(xiāng)村腐敗都起到不可忽視的作用。為此，一些農(nóng)民以政府信息公開的方式向行政部門申請(qǐng)公開相關(guān)信息是具有正當(dāng)性的。
2、行政部門不予答復(fù)適用的法律規(guī)則。從《條例》的相關(guān)規(guī)定可見，除了主動(dòng)公開的部分做了詳細(xì)規(guī)定外，對(duì)不予公開的政府信息也做了相應(yīng)的限制性規(guī)定。2008年版《條例》第十三條規(guī)定，除了主動(dòng)公開外，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研特殊需要向國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息；第十四條規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息；第二十三條規(guī)定行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方意見，第三方不同意公開的，不得公開。此外，國(guó)務(wù)院36號(hào)意見第十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊許需要無(wú)關(guān)的政府信息可以不予提供，對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的政府信息，如公開可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，按規(guī)定不予提供。從修訂的后《條例》可見，新條例對(duì)不予公開的部分規(guī)定進(jìn)行了縝密修訂，如將2008年版《條例》第十四條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家機(jī)密”，修改為依法確定為國(guó)家機(jī)密的政府信息；再如將國(guó)務(wù)院36號(hào)意見第十四條第二款規(guī)定的“對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的政府信息，如公開可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，按規(guī)定不予提供”，修改為法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，不予公開。關(guān)于國(guó)務(wù)院36號(hào)意見第十四條第一款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，不予提供”，無(wú)論是在國(guó)務(wù)院的94號(hào)意見，還是將于2019年 9月1日實(shí)行的《重大行政決策程序暫行條例》中均沒有顯示該規(guī)定。在新修訂的《條例》中沒有作任何修訂，相關(guān)部門也沒有出臺(tái)相關(guān)司法解釋注釋被廢止。這樣就導(dǎo)致一些行政部門在處理政府信息公開事宜中仍沿用這些“不予公開”的規(guī)定。即便是申請(qǐng)政府信息公開的農(nóng)民將行政部門訴至法院。法官也會(huì)依據(jù)最高人民法院作出的“法釋（2011）17號(hào)”《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第12條第六款規(guī)定“不能合理說(shuō)明申請(qǐng)獲取的政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且不被據(jù)此不予提供”。
3、政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用的具體表現(xiàn)。根據(jù)《條例》及國(guó)務(wù)院36號(hào)意見的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)公開的政府信息既有法定的答復(fù)職責(zé)與義務(wù)，同時(shí)，也具有不予公開的權(quán)利。在具體的政府信息公開問(wèn)題中，如何界定被申請(qǐng)公開的政府信息是否屬于不予公開的范圍是至關(guān)重要的。通過(guò)一些政府信息公開案件中出現(xiàn)的答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象分析可知，有些行政部門作出的這種行為，雖然有法律依據(jù)，但缺乏事實(shí)支撐。因?yàn)樾姓块T行使“不予公開”的權(quán)利是其根據(jù)自己的主觀意識(shí)作出的。根據(jù)查閱一些政府信息公開案件中出現(xiàn)的問(wèn)題，筆者將行政部門作出的政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用行為歸納為六種表現(xiàn)形式。
第一種形式：行政部門以“答非所問(wèn)”的方式變相拒絕答復(fù)。此情況主要表現(xiàn)為農(nóng)民向行政部門申請(qǐng)公開某項(xiàng)政府信息后，行政部門在法定的期限內(nèi)作出了答復(fù)。但行政部門答復(fù)的信息內(nèi)容并非農(nóng)民所申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容。其結(jié)果實(shí)際上就是變相拒絕答復(fù)，其結(jié)果是申請(qǐng)政府信息公開的農(nóng)民無(wú)法了解或知曉被申請(qǐng)公開的政府信息的真實(shí)內(nèi)容。如洛陽(yáng)市洛龍區(qū)盧XX等三位農(nóng)民向區(qū)政府申請(qǐng)公開被征916畝土地獎(jiǎng)金管理及使用政府信息公開案。
第二種形式：行政部門以“申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息與本人的生產(chǎn)、生活、科研無(wú)關(guān)”為由拒絕答復(fù)。通過(guò)查閱一些政府信息公開案件了解到，有些被申請(qǐng)公開的政府信息屬于《條例》上所規(guī)定的主動(dòng)公開的范圍，事實(shí)顯示被申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容并非行政部門針對(duì)申請(qǐng)人所作出的。申請(qǐng)者申請(qǐng)公開相關(guān)信息是為了核實(shí)行政部門在處理相關(guān)涉農(nóng)問(wèn)題過(guò)程中作出的某些行政行為的合法性。為了隱瞞或掩蓋某些行為中的違法行為，行政部門以“申請(qǐng)公開的政府信息與本人的生產(chǎn)、生活、科研無(wú)關(guān)”為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)高新區(qū)農(nóng)民王XX向鄉(xiāng)政府申請(qǐng)公開259畝被征土地的574萬(wàn)元安置補(bǔ)助費(fèi)管理及發(fā)放的政府信息公開案。
第三種形式：以“申請(qǐng)公開的政府信息涉及國(guó)家秘密”為由拒絕答復(fù)。 根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定可見，其所講的政府信息通常指的是行政部門制作、保存的書面性材料。但具體實(shí)踐中，有些農(nóng)民申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容并非通常意義上所講的紙面信息，有的是一些具體實(shí)物存在的具體表現(xiàn)形式，如國(guó)土部門劃定的永久性基本農(nóng)田的具體位置。根據(jù)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部2015年出臺(tái)的文件及省國(guó)土資源廳2016年出臺(tái)的文件規(guī)定可見，被劃定的永久性基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，落實(shí)到戶，且記載到發(fā)放的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)證書上。按照《條例》、國(guó)務(wù)院印發(fā)的意見規(guī)定及國(guó)土部等相關(guān)部門下達(dá)的文件規(guī)定可知這些信息內(nèi)容都是國(guó)土資源部門所必需主動(dòng)公開的信息內(nèi)容。但有些地方的國(guó)土部門在劃定永久基本農(nóng)田工作中存在某些問(wèn)題，當(dāng)有些農(nóng)民向其申請(qǐng)公開被劃定的永久基本農(nóng)田的所處位置等相關(guān)信息時(shí)，國(guó)土部門則以農(nóng)民申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容屬于國(guó)家機(jī)密為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)市高新區(qū)農(nóng)民王XXX向高新區(qū)國(guó)土資源分局申請(qǐng)公開永久性基本農(nóng)田信息案。
第四種形式：以“申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容不屬于本機(jī)關(guān)制作、保存的”為由拒絕答復(fù)。根據(jù)監(jiān)察部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的“中紀(jì)發(fā)（2006）24號(hào)”《中紀(jì)委監(jiān)察部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作的通知》、農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部下達(dá)的“農(nóng)經(jīng)發(fā)（2011）13號(hào)”《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開的通知》的相關(guān)規(guī)定可知我國(guó)農(nóng)村是“村賬鄉(xiāng)管”的財(cái)務(wù)管理制度，即農(nóng)村的所有財(cái)務(wù)管理都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的會(huì)計(jì)工作站負(fù)責(zé)管理和保存。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定農(nóng)民應(yīng)該向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)公開村委會(huì)相關(guān)財(cái)務(wù)信息的。但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容不屬于本機(jī)關(guān)制作、保存的”為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)市高新區(qū)劉莊村農(nóng)民劉XX向鄉(xiāng)政府申請(qǐng)公開XX村300畝集體土地租賃金的管理及使用信息案。
第五種形式：轉(zhuǎn)移公開答復(fù)主體，變相拒絕公開。在具體的政府信息公開事件中可見，有些信息內(nèi)容的制作者與信息的實(shí)施者并非同一個(gè)行政部門?！稐l例》中規(guī)定誰(shuí)制作、誰(shuí)保存誰(shuí)答復(fù)。但在一些涉農(nóng)的政府信息案件中，其情況是信息的制定者并非該信息的實(shí)施者（執(zhí)行者），事實(shí)顯示，信息的制定者沒有錯(cuò)誤，而是信息的實(shí)施者（執(zhí)行者）在信息的實(shí)施過(guò)程中作出的具體行政行為違法或侵權(quán)。為此，一些農(nóng)民在申請(qǐng)公開相關(guān)信息過(guò)程中，該信息的實(shí)施者（執(zhí)行者）為隱瞞自己的違法行為，而作出推諉。如新鄉(xiāng)高新區(qū)關(guān)堤鄉(xiāng)劉莊村村民劉XX和關(guān)堤鄉(xiāng)塔小莊村民向新鄉(xiāng)市國(guó)土資源局申請(qǐng)公開土地征收的報(bào)批程序中必備的“一書四方案”的信息公開案。市國(guó)土資源局答復(fù)稱該信息非本機(jī)關(guān)制作，應(yīng)由高新區(qū)國(guó)土規(guī)劃建設(shè)局提供。從高新區(qū)國(guó)土規(guī)劃建設(shè)局答復(fù)的信息中清楚看出“一書四方案”的所有信息都是市國(guó)土資源局制作的。
第六種形式：以“重復(fù)申請(qǐng)”為由，拒絕答復(fù)。在一些涉農(nóng)事務(wù)中，為了解相關(guān)情況，一些農(nóng)民向行政部門遞交了政府信息公開申請(qǐng)書，行政部門給予答復(fù)。因其答復(fù)的內(nèi)容不完整，農(nóng)民根據(jù)其答復(fù)內(nèi)容進(jìn)行第二次公開申請(qǐng)。鑒于行政部門為隱瞞某些信息的真實(shí)內(nèi)容，行政部門則以“已經(jīng)給予答復(fù)”為由拒絕答復(fù)。如新鄉(xiāng)市高新區(qū)農(nóng)民王XXX向鄉(xiāng)政府申請(qǐng)公開石武高鐵征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)案。
二 政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象分析
通過(guò)對(duì)一些政府信息公開案件中出現(xiàn)的一些問(wèn)題剖析，關(guān)于政府信息答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象應(yīng)該從兩方面情況進(jìn)行研判。其一，在農(nóng)民申請(qǐng)某項(xiàng)（些）政府信息公開過(guò)程中，為何會(huì)出現(xiàn)答復(fù)權(quán)被棄用問(wèn)題；其二，行政部門為何要實(shí)施政府信息公開答復(fù)權(quán)棄用行為。只有厘清了這兩方面的相關(guān)情況，才能對(duì)這種政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象進(jìn)行有效治理。
1、在農(nóng)民申請(qǐng)政府信息公開過(guò)程中，為何會(huì)出現(xiàn)答復(fù)權(quán)被棄用問(wèn)題。從一些政府信息公開案件表面看，行政部門作出答復(fù)權(quán)被棄用行為依據(jù)的是《條例》及36號(hào)意見中“不予公開”的規(guī)定。通過(guò)對(duì)具體案件進(jìn)一步分析可見，其關(guān)鍵問(wèn)題是行政部門對(duì)農(nóng)民所申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容是否屬于“不予公開”規(guī)定范圍的界定。根據(jù)本文第一節(jié)所列舉的答復(fù)權(quán)被棄用的六種具體表現(xiàn)形式可見，出現(xiàn)這種答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象在某種程度上講，行政部門的主觀意識(shí)行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于客觀事實(shí)。按照《條例》第十三條、第十四條、第二十三條及36號(hào)意見第十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需求無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供；對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的政府信息，如果公開可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，按規(guī)定不予提供，可告知申請(qǐng)人不屬于政府信息公開的范圍。這些規(guī)定說(shuō)明行政部門對(duì)被申請(qǐng)公開的政府信息具有不予公開答復(fù)的權(quán)利。但在具體司法實(shí)踐中和具體的政府信息公開案件中，一些農(nóng)民申請(qǐng)公開的涉農(nóng)政府信息內(nèi)容并非《條例》及《意見》上所規(guī)定不予公開的情景。但在這些被申請(qǐng)公開的政府信息中卻能反映出行政部門或相關(guān)人員在處理相關(guān)事務(wù)過(guò)程中存在違法行為，或侵害農(nóng)民合法權(quán)益的問(wèn)題，或者存在某些領(lǐng)導(dǎo)干部的不正當(dāng)行為。有些行政部門為了掩蓋其違法行為或侵害農(nóng)民權(quán)益行為，故意違規(guī)套用這些規(guī)定作出不予答復(fù)或者變相拒絕答復(fù)，以起到搪塞申請(qǐng)公開農(nóng)民的目的。如本文第一節(jié)中所列舉的答復(fù)權(quán)被棄用的第三種形式，新鄉(xiāng)市高新區(qū)農(nóng)民王XX向新鄉(xiāng)高新區(qū)國(guó)土規(guī)劃建設(shè)局申請(qǐng)公開該村被劃定的永久性基本農(nóng)田政府信息公開案。根據(jù)國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部2015年下達(dá)的“國(guó)土資廳發(fā)（2015）14號(hào)”文件規(guī)定、河南省國(guó)土資源廳2016年下達(dá)的“豫國(guó)土辦發(fā)（2016）50號(hào)”文件規(guī)定，被劃定的永久性基本農(nóng)田必須落實(shí)到戶、到地塊，有條件的地方，將劃定的永久性基本農(nóng)田記載到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)證書上。為了解本村被劃定的永久基本農(nóng)田相關(guān)情況，村民王XX向國(guó)土部門申請(qǐng)公開被劃定的永久性基本農(nóng)田的相關(guān)信息（被劃定的基本農(nóng)田的面積、位置等相關(guān)信息）的政府信息公開申請(qǐng)書。國(guó)土規(guī)劃建設(shè)管理局在法定的時(shí)間內(nèi)給予答復(fù)。從答復(fù)中了解到被劃定的永久性基本農(nóng)田面積為59.67公頃，共計(jì)11塊。為了解更詳細(xì)的信息，村民王XX向國(guó)土規(guī)劃建設(shè)管理局進(jìn)行了第二次公開申請(qǐng)，要求其答復(fù)這11塊永久基本農(nóng)田中每一塊的具體位置，每一塊的具體面積是多少，都是哪個(gè)村民小組的。按照政策規(guī)定可知，這些信息都是國(guó)土部門主動(dòng)公開的信息內(nèi)容，根據(jù)《條例》規(guī)定，這些信息內(nèi)容都是國(guó)土部門制作，且必須保存的信息內(nèi)容，其應(yīng)該如實(shí)給予答復(fù)。但國(guó)土規(guī)劃建設(shè)管理局給予答復(fù)，其答復(fù)內(nèi)容是“永久基本農(nóng)田劃定各項(xiàng)成果均通過(guò)上級(jí)部門驗(yàn)收并已公示.....”。
對(duì)此，村民王XX認(rèn)為該答復(fù)并非自己所申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容，將其訴至法庭。在法庭上，國(guó)土規(guī)劃建設(shè)局辯稱農(nóng)民申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容（被劃定的永久性基本農(nóng)田的具體位置）涉及“國(guó)家機(jī)密”，根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定不予公開。而法庭以“國(guó)土部門不予公開答復(fù)，不存在侵害申請(qǐng)人合法權(quán)益情形”為由駁回農(nóng)民的訴訟請(qǐng)求。國(guó)土部門為何要這樣答復(fù)呢？根據(jù)國(guó)土部門的第一次答復(fù)的信息內(nèi)容，村民經(jīng)查閱該村的土地分布相關(guān)資料及核對(duì)相關(guān)事實(shí)發(fā)現(xiàn)，國(guó)土部門答復(fù)的相關(guān)信息與土地面積、類別及分布情況嚴(yán)重不服。如果依法如實(shí)給予答復(fù)，其偽造信息的行為就會(huì)“不打自招”。
2、行政部門為何要實(shí)施答復(fù)權(quán)被棄用行為。針對(duì)這方面因素分析，必須的先搞清楚兩方面情況。其一，農(nóng)民申請(qǐng)公開某項(xiàng)政府信息內(nèi)容的目的是什么；其二行政部門與被申請(qǐng)公開的政府信息之間存在怎樣的內(nèi)在聯(lián)系。只有厘清了這兩方面情況，行政部門為何實(shí)施政府信息公開答復(fù)權(quán)被棄用的問(wèn)題就可以迎刃而解。通過(guò)對(duì)一些關(guān)于農(nóng)民申請(qǐng)公開的政府信息公開案件分析可見，農(nóng)民申請(qǐng)公開某項(xiàng)政府信息有三個(gè)目的：其一，了解行政部門在處理某項(xiàng)涉農(nóng)事物作出的相關(guān)決定；其二，核實(shí)相關(guān)部門在處理某項(xiàng)事務(wù)過(guò)程中作出的某些行政行為是否違法或是否侵害農(nóng)民的合法權(quán)益；其三，衡量自己的合法權(quán)益是否受到侵害。在具體實(shí)踐中，一些農(nóng)民申請(qǐng)公開相關(guān)相關(guān)信息內(nèi)容的目的是核準(zhǔn)或核實(shí)行政部門在處理相關(guān)涉農(nóng)事務(wù)過(guò)程中作出的行政行為是否合法，或是否存在違法行為。事實(shí)上，一些行政部門在處理某些涉農(nóng)事件過(guò)程中作出的具體行政行為確實(shí)存在違法或侵害農(nóng)民權(quán)益。他們?nèi)绻勒铡稐l例》的相關(guān)規(guī)定如實(shí)給予答復(fù)的話，其違法行為就是不打自招。 在具體事件中，一些信息確實(shí)與申請(qǐng)者自身生產(chǎn)、生活不存在直接的利害關(guān)系。但相關(guān)信息卻能證實(shí)行政部門或某些人員的違法行為。如果得不到相關(guān)信息的真實(shí)內(nèi)容，就不能證實(shí)某些人員的違法行為。為此，一些農(nóng)民想通過(guò)政府信息公開的方式獲取相關(guān)信息內(nèi)容。大量事實(shí)證實(shí)，一些行政部門十分清楚相關(guān)信息的“重要性”，他們擔(dān)心一旦給予公開，某些問(wèn)題或違法行為就可能被揭穿。如本案中第一節(jié)中所列舉的答復(fù)權(quán)被棄用的第五種表現(xiàn)形式。根據(jù)《土地管理法》、河南省人民政府下達(dá)的文件規(guī)定，“一書四方案”是土地征收?qǐng)?bào)批程序中所必備的程序材料。因高新區(qū)的相關(guān)建設(shè)在關(guān)堤鄉(xiāng)的劉莊村和塔小莊村實(shí)施土地征收行為。為了解征地的相關(guān)情況，劉莊村的劉XX和塔小莊村的郭XX分別向新鄉(xiāng)國(guó)土資源局申請(qǐng)公開土地征收過(guò)程中的“一書四方案”的政府信息公開。市國(guó)土局作出的答復(fù)稱，該信息非本機(jī)關(guān)制作，應(yīng)由高新區(qū)國(guó)土規(guī)劃建設(shè)管理局公開。但從高新區(qū)國(guó)土規(guī)劃建設(shè)局答復(fù)的信息上載明的信息清楚看出，一式四方案都是市國(guó)土資源局制作的。但從這兩份答復(fù)信息內(nèi)容中發(fā)現(xiàn)很多問(wèn)題，如該信息明顯是市國(guó)土資源局制作的，其為何不予答復(fù)，非要讓高新區(qū)國(guó)土規(guī)劃建設(shè)管理局給予答復(fù)；又如，這兩份被申請(qǐng)公開的信息都是同一部門制作的關(guān)于土地征收?qǐng)?bào)批程序中“一書四方案”，但從答復(fù)的信息中顯示的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，市國(guó)土資源局制作的劉莊村“一書四方案”與制作的塔小莊村“一書四方案”存在嚴(yán)重不同；再如，該信息是土地征收的過(guò)程中報(bào)批程序材料中所必備的“一書四方案”。但從答復(fù)的信息看出，只有“三方案”，缺少一個(gè)方案。
這些情況說(shuō)明一些行政部門為何要實(shí)施答復(fù)權(quán)被棄用行為。
三 答復(fù)權(quán)被棄用引發(fā)的后果
1、《條例》規(guī)定“打架”,對(duì)新修訂的《條例》適用的影響。無(wú)論是2008年版的《條例》第十三條、十四條及二十三條規(guī)定，還是國(guó)務(wù)院36號(hào)意見第十四條的規(guī)定，還是修訂后《條例》的第十四條、第十五條、第十六條規(guī)定。都對(duì)不予公開情景作出了相應(yīng)規(guī)定。但2019年新修訂的《條例》第五條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外”。且新修訂后的《條例》中明顯刪除了2008年版《條例》中所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需求無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供”。但國(guó)務(wù)院36號(hào)意見中第十四條第一款規(guī)定并沒有被刪除，相關(guān)部門也沒有對(duì)此款規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)注釋。這說(shuō)明該款規(guī)定仍然具有相應(yīng)的法律效應(yīng)。一些行政部門仍然沿用這條規(guī)定對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)公開的政府信息拒絕答復(fù)。
國(guó)務(wù)院辦公廳2017年印發(fā)的“國(guó)辦發(fā)（2017）94號(hào)”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》、河南省人民政府辦公廳2018年8月16日印發(fā)的“豫政辦（2018）48號(hào)”《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施等領(lǐng)域政府信息公開實(shí)施意見》的第二條規(guī)定：除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私及法律、法規(guī)有禁止性規(guī)定的內(nèi)容外，三大領(lǐng)域政府信息都應(yīng)主動(dòng)全面予以公開，且面向基層、貼近群眾。其次，根據(jù)2019年9月1日即將施行的《重大行決策程序暫行條例》第42條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府部門和鄉(xiāng)級(jí)人民政府重大行政決策的作出和調(diào)整程序參照本條例規(guī)定執(zhí)行。這說(shuō)明農(nóng)民有權(quán)利獲悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級(jí)以上人民政府相關(guān)部門作出的某些重大決策的相關(guān)信息。但這些重大決策信息不一定與申請(qǐng)公開的農(nóng)民之間存在什么利害關(guān)系，行政部門仍沿用《條例》及《意見》十四條第一款規(guī)定對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容拒絕答復(fù)。這樣以來(lái)，這些規(guī)定不僅出現(xiàn)了“打架”問(wèn)題，還會(huì)造成新修訂《條例》的第五條的規(guī)定與國(guó)務(wù)院36號(hào)意見中第十四條第一款規(guī)定之間出現(xiàn)“對(duì)立”局面。這樣會(huì)引發(fā)一些申請(qǐng)政府信息公開的農(nóng)民對(duì)《條例》及國(guó)務(wù)院意見的規(guī)定產(chǎn)生誤解，如何解決這種規(guī)定“打架”問(wèn)題或許成為學(xué)術(shù)界面前新的課題。否則，新版《條例》第五條規(guī)定就會(huì)變成一句空話。
2、違規(guī)套用“不予公開”規(guī)定行為，加劇行政部門違法行為。按照法律規(guī)定，適用不公開規(guī)定，對(duì)某些被申請(qǐng)公開的政府信息不予公開是行政部門享有的權(quán)利。但在一些具體的政府信息公開案件中，很多農(nóng)民申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容并非《條例》或《意見》中所規(guī)定的不予公開范疇。由于一些行政部門在處理相關(guān)事務(wù)中存在某些違法或侵權(quán)行為，他們擔(dān)心如實(shí)答復(fù)，其違法或侵權(quán)行為就會(huì)被暴漏出來(lái)。為了掩蓋其違法或侵權(quán)行為，行政部門利用職務(wù)上優(yōu)勢(shì)故意套用這些“不予公開”的規(guī)定進(jìn)行搪塞。行政部門利用這種“不予公開”的方式，不僅掩蓋或隱瞞其在處理相關(guān)事務(wù)過(guò)程中的違法行為，還能變相剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)。通過(guò)對(duì)一些政府信息公開訴訟案件分析可見，這種答復(fù)權(quán)被棄用現(xiàn)象從表面看只是一起簡(jiǎn)單的行政不作為案件，但事實(shí)上此行為將會(huì)導(dǎo)致一些行政部門成為不良的習(xí)慣性行為。一些行政部門認(rèn)為可以通過(guò)這種答復(fù)權(quán)棄用方式對(duì)自己的某些違法或侵權(quán)行為進(jìn)行瞞天過(guò)海。這樣就給一些行政部門造成一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)——自己違法或侵權(quán)了，只要隱瞞相關(guān)證據(jù)，違法或侵權(quán)行為就不會(huì)被揭開。為此，將會(huì)導(dǎo)致一些行政部門在某些領(lǐng)域內(nèi)變本加厲違法。這樣就會(huì)使一些行政部門在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中形成畸形模式，更會(huì)加劇他們故意違法的意識(shí)。
3、農(nóng)民對(duì)《條例》規(guī)定的適用產(chǎn)生誤解或曲解。從新修訂《條例》的規(guī)定、及國(guó)務(wù)院、一些省級(jí)政府印發(fā)的文件中作出的規(guī)定可見，很多規(guī)定是便利農(nóng)民的申請(qǐng)和行政部門的答復(fù)。由于之前的《條例》及國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》中某些規(guī)定沒有被修訂，相關(guān)部門也沒有作出相應(yīng)的、新的司法解釋。從而導(dǎo)致有些行政部門繼續(xù)沿用其不予公開的規(guī)定，對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)公開的某些（項(xiàng)）信息內(nèi)容不予公開。為此導(dǎo)致一些申請(qǐng)政府信息公開的農(nóng)民對(duì)新修訂的《條例》及國(guó)務(wù)院新印發(fā)的《意見》產(chǎn)生質(zhì)疑：修訂《條例》的目的究竟是什么？如果是為了更好的暢通政府信息公開途徑，為什么國(guó)務(wù)院36號(hào)意見的第十四條第一款規(guī)定為何不予修訂？由于該款規(guī)定沒有修訂，導(dǎo)致一些行政部門仍然沿用這款規(guī)定，對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)公開的相關(guān)政府信息拒絕答復(fù)。這樣新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定的權(quán)威性在農(nóng)民的意識(shí)中就會(huì)大打折扣，或被農(nóng)民所曲解。
建議
1、修訂精準(zhǔn)界定規(guī)則，嚴(yán)防被申請(qǐng)公開的政府信息被“不予公開”化。從一些政府信息公開案件中凸顯的問(wèn)題分析可見，有些農(nóng)民申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容并非涉及國(guó)家秘密，更不會(huì)引發(fā)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定。反而能證明行政部門在處理相關(guān)問(wèn)題過(guò)程中存有違法或侵權(quán)行為。因?yàn)椤稐l例》和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《意見》中關(guān)于不予公開的政府信息規(guī)定的比較籠統(tǒng)，且這些規(guī)定都是行政部門所認(rèn)定的，這樣就給行政部門故意套用這些不予公開規(guī)定提供給了便利。他們通過(guò)這種“不予公開”化的決定，可以達(dá)到其隱瞞或掩蓋其在制作或處理該信息過(guò)程中存在的違法行為。
其次，由于修訂后的《條例》中沒有顯示出國(guó)務(wù)院36號(hào)意見第十四條第一款關(guān)于不予公開規(guī)定的修訂，相關(guān)部門也沒有作出廢止這款規(guī)定的司法解釋。這樣就會(huì)導(dǎo)致國(guó)務(wù)院36號(hào)意見第十四條第一款規(guī)定在政府信息公開過(guò)程中的被使用行為呈現(xiàn)模糊狀態(tài)——行政部門如果繼續(xù)使用，則與新修訂《條例》的相關(guān)規(guī)定及國(guó)務(wù)院的94號(hào)意見相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)“抵觸”，如果廢止，卻沒有明確卻沒有明確的規(guī)定或相應(yīng)的司法解釋。這樣無(wú)論是對(duì)政府信息公開申請(qǐng)的農(nóng)民，還是對(duì)行政部門都會(huì)造成錯(cuò)覺。只有果將申請(qǐng)公開的政府信息不予公開的相關(guān)規(guī)定詳細(xì)化，精準(zhǔn)化，使政府信息公開的申請(qǐng)者和行政部門都能一目了然，這樣就會(huì)盡量避免行政部門的故意性、隨意性，才能嚴(yán)防被申請(qǐng)公開的政府信息被“不予公開”化。
2、制定規(guī)則相匹配原則 ，遏制不予公開規(guī)定被濫用化。國(guó)務(wù)院36號(hào)意見第十四條第一款規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供。但國(guó)務(wù)院94號(hào)意見及新修訂的《條例》都沒有此款規(guī)定或相應(yīng)的司法解釋。同時(shí)，相關(guān)部門又沒有對(duì)此款規(guī)定作出廢止的聲明。這樣就出現(xiàn)了相關(guān)規(guī)則不匹配，甚至“打架”現(xiàn)象。其次，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2017年12月4日下達(dá)的“國(guó)辦發(fā)（2017）94號(hào)”文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的意見》，河南省人民政府辦公廳2018年8月16日下達(dá)的“豫政辦（2018）48號(hào)《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)實(shí)施領(lǐng)域政府信息公開的實(shí)施意見》及將于2019年9月1日起實(shí)行的《重大行政決策程序暫行條例》相關(guān)規(guī)定可見，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私及法律、法規(guī)有禁止性規(guī)定的內(nèi)容外，三大領(lǐng)域政府信息都應(yīng)主動(dòng)、全面予以公開”。這些規(guī)定說(shuō)明農(nóng)民所申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容只要不在規(guī)定范圍內(nèi)，行政部門都應(yīng)給予公開。但在具體實(shí)踐中，農(nóng)民所申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容不一定都與本人的生產(chǎn)、生活、科研有關(guān)，且農(nóng)民申請(qǐng)公開的信息內(nèi)容與行政部門或相關(guān)人員有關(guān)，如國(guó)務(wù)院94號(hào)意見中第二項(xiàng)所規(guī)定的8類信息。因?yàn)樾抻喦暗摹稐l例》規(guī)定與修訂后《條例》及國(guó)務(wù)院出臺(tái)的文件規(guī)定缺乏相對(duì)應(yīng)的匹配，導(dǎo)致行政部門仍然會(huì)沿用之前的“不予公開”規(guī)定。根據(jù)這些事實(shí)，相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)這些不匹配的規(guī)定作出響應(yīng)的司法解釋，使政府信息公開的申請(qǐng)者與公開者形成統(tǒng)一的法律概念，這樣才會(huì)遏制行政部門故意違規(guī)套用“不予公開”的行為發(fā)生。
3、設(shè)置處罰機(jī)制，保障政府信息公開暢通。從相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，近年來(lái)，關(guān)于政府信息公開訴訟案件，特別是訴行政部門不予答復(fù)的案件呈逐年遞增狀態(tài)。有些政府信息公開案件在法院的判決甚至執(zhí)行下，行政部門拒不履行。即便是給予答復(fù)，也是以“答非所問(wèn)”的方式變相拒絕答復(fù)。針對(duì)該現(xiàn)象，法院解釋說(shuō)：我們只能依法辦事，行政部門不予答復(fù)，我們可以判決其給予答復(fù)。至于行政部門答復(fù)什么信息內(nèi)容，不是法院管轄的問(wèn)題。究其原因主要是由于行政部門作出這種違法行為沒有被追究法律責(zé)任造成的。相關(guān)部門在修訂《條例》規(guī)定的同時(shí)，應(yīng)該對(duì)濫用不予公開規(guī)定行為者制定出明確的處罰機(jī)制，特別是造成嚴(yán)重后果的（如拒不履行法院判決的），將會(huì)受到法律和業(yè)績(jī)雙重處罰，這樣就會(huì)大大降低某些行政部門的濫用“不予公開”行為發(fā)生，在一定程度上可以保障政府信息公開的暢通。
參考文獻(xiàn)：略
作者系河南省新鄉(xiāng)市高新區(qū)關(guān)堤鄉(xiāng)張八寨村 農(nóng)民
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