新冠肺炎疫情不可能會長期持續(xù)下去，更不可能會改變中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，但它可能會對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑會有所改變，甚至是深刻改變。德國城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展對我們有啟示。
首先，運(yùn)用立法形式和規(guī)劃手段推動城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。德國為實(shí)現(xiàn)“社會公正”的理念, 實(shí)行在法律框架下促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。《聯(lián)邦基本法》規(guī)定:國家必須保持聯(lián)邦地區(qū)內(nèi)人民生活條件一致性的目標(biāo)要求。在這一基礎(chǔ)上, 又制定了《空間秩序法》、《改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》、《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》、《結(jié)構(gòu)援助法》、《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的基本原則》等一系列法律, 都將區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展定位為聯(lián)邦政府和州政府的共同任務(wù), 為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。德國規(guī)劃強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展理念。德國推行的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃力圖使地區(qū)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設(shè)同經(jīng)濟(jì)、社會未來發(fā)展的要求相吻合，其中包括：城鎮(zhèn)布局的均衡化——使城鎮(zhèn)網(wǎng)更加均勻，包括中心城鎮(zhèn)、基層小城鎮(zhèn)，吸引人口分散和向邊緣地區(qū)移動，并且輔以住房、交通、文化設(shè)施等相應(yīng)配合。在這一理念主導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)星羅棋布而功能齊全，城市交通擁堵問題得以緩解。
疫情再次需要我們對城市規(guī)劃的反思——城市的規(guī)劃和建設(shè)中，需要更多的中小尺度的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，并加大產(chǎn)城功能的融合，從而在城鄉(xiāng)一體化范圍內(nèi)降低城區(qū)間的無效流動。在應(yīng)對疫情防控以及后續(xù)措施時，以便于采取差異化的措施，分片區(qū)防控，分片區(qū)復(fù)工生產(chǎn)，將疫情對經(jīng)濟(jì)的影響和沖擊降到相對較低的范圍。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村流動、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展和城鄉(xiāng)公共設(shè)施聯(lián)動發(fā)展。要賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和資本屬性，最大限度激發(fā)農(nóng)村土地的生產(chǎn)力，維護(hù)農(nóng)民合理的土地權(quán)益，同時也為資本下鄉(xiāng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展創(chuàng)造條件。中國“三農(nóng)”問題之所以長期存在，一個重要原因就是勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素向城市的“單向流動”，其結(jié)果是鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素的相對缺乏和發(fā)展能力的持續(xù)下降。要實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要加快城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展，堅(jiān)決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機(jī)制壁壘，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，從而在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。
其次，運(yùn)用公共財(cái)政政策推動城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。公共財(cái)政制度為城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展提供支持。德國的公共財(cái)政滲透著濃厚的均衡理念，其中之一便是以人為本的轉(zhuǎn)移支付原則，即根據(jù)各個地方實(shí)際社會發(fā)展的需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，尤其是在所謂的窮州和富州之間能夠直接進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，不經(jīng)過中央政府。這種措施有力地推動了區(qū)域、城鄉(xiāng)及全社會的平衡發(fā)展。德國的財(cái)政政策有橫向、縱向之分。橫向財(cái)政是指各州, 各地方之間實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付, 即財(cái)力強(qiáng)的州拿出部分稅收收入捐給財(cái)力弱的州。縱向財(cái)政是上下級政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付, 聯(lián)邦政府對州、州對地方的財(cái)政支持。在政府投資方面, 聯(lián)邦政府60%的投資資金都流向了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。財(cái)政平衡政策不僅使地方政府財(cái)政收入能力與其支出責(zé)任不對稱的矛盾有所緩解, 而且成為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展最有力、最直接、最見效的手段。
疫情之后對中國城市群發(fā)展帶來的思考是，一流的城市群是中國的發(fā)展未來。當(dāng)然，未來，城市群建設(shè)最大的挑戰(zhàn)，更多地來自區(qū)域間的協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)間的協(xié)同，以及產(chǎn)業(yè)鏈的融合，人口的高強(qiáng)度流動所配置的高質(zhì)量公共服務(wù)的供給。要提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)供給，就要運(yùn)用公共財(cái)政政策推動城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。以往，政府基建投資比重較大，但公共設(shè)施投資和公共消費(fèi)比重較低。比如全國醫(yī)院數(shù)量，從1978年的9293個增長到2018年的33009個，擴(kuò)大3.55倍，但同期GDP增長240倍。二者增幅落差明顯，這說明我國公共衛(wèi)生投資明顯不足。2018年，中國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政支出1.6萬億元，僅占GDP的1.7％。經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政投資鐵路、公路的基礎(chǔ)設(shè)施，其只有30％左右轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的GDP；但投資教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)及設(shè)施，大致60％到70％可以轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的GDP。強(qiáng)化公共衛(wèi)生環(huán)境排查整治，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)，這是應(yīng)對疫情、建設(shè)健康鄉(xiāng)村、補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板的關(guān)鍵。特別建議運(yùn)用公共財(cái)政政策加強(qiáng)農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生防控措施和服務(wù)能力建設(shè)，健全鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍，充分發(fā)揮農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和村醫(yī)的作用。落實(shí)好今年中央一號文件規(guī)定的“城市中小學(xué)教師、醫(yī)生晉升高級職稱前，原則上要有一年以上農(nóng)村基層工作服務(wù)經(jīng)歷”等政策，進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)資源均衡配置，充分發(fā)揮城市醫(yī)療資源的幫扶帶動作用。
最后，運(yùn)用社會保障制度推動城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。德國一直被世界認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)及就業(yè)政策的典范，德國的勞動力市場政策己經(jīng)成為了歐洲大陸優(yōu)秀模式的代表。它不僅為民眾提供就業(yè)保護(hù)，還有相對可觀的失業(yè)保險(xiǎn)金。且在整個就業(yè)環(huán)節(jié)都有政府直接干預(yù)。作為“福利國家”，其一直保持了經(jīng)濟(jì)及就業(yè)的高速増長，可說是成功的社會發(fā)展模式。德國憲法對民眾的工作、教育、住房及遷徙等權(quán)利都有著充分的保障，而沒有城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村差別，農(nóng)民與城市居民所享有的權(quán)利是一樣的，只是工作性質(zhì)不同而已。德國的社會保障制度覆蓋面很廣, 是一個相當(dāng)完善且龐大的, 包括生、老、病、殘、死、傷、失業(yè)、就學(xué)、住房等方面的體系網(wǎng)。德國在社會上沒有明顯的農(nóng)工、城鄉(xiāng)差別。農(nóng)工差別只是從事工作性質(zhì)的差別。只要農(nóng)民進(jìn)城工作, 按章納稅, 進(jìn)入社會保障, 就成為城市居民。教育方面：德國實(shí)行廣泛的免費(fèi)義務(wù)教育，經(jīng)費(fèi)全部由政府承擔(dān)。政府對接受教育者實(shí)行巨額資金補(bǔ)貼。不僅中小學(xué)生、大學(xué)生，接受各種職業(yè)培訓(xùn)的學(xué)生也可得到各種形式的補(bǔ)助。就是無論出身，無論來自哪里，每一個人都有機(jī)會學(xué)習(xí)知識并展現(xiàn)自己的才華。住房方面：德國居民的居住水平己超過很多其他發(fā)達(dá)國家，這主要就得益于和德國政府長期推行的住房補(bǔ)貼政策。為了更好地解決農(nóng)民移民問題，德國還建造了大量福利性質(zhì)的住房，并由市政當(dāng)局管理。這種福利住房帶有公共建筑的色彩。房屋結(jié)構(gòu)比較簡單，租金比較低廉，為流入城市的農(nóng)村移民提供了方便，頗受歡迎。穩(wěn)健和“重租輕購的兩端控制”是德國房地產(chǎn)市場的典型特征，如果考慮實(shí)際物價(jià)水平，德國的房價(jià)幾十年來不増反降。在供給端，政府補(bǔ)貼開發(fā)房地產(chǎn)，同時嚴(yán)禁出售，并對租金有嚴(yán)格的控制；在需求端，政府通過各種方式提供租房補(bǔ)貼。補(bǔ)貼對象嚴(yán)格地限制于應(yīng)該依法有資格接受補(bǔ)貼的人。
疫情之后中國要進(jìn)一步改革當(dāng)前的戶籍制度、社會保障制度，消除“身份” 歧視的制度鴻溝和福利鴻溝，通過戶籍的流動和社保的流動，釋放更多地政策紅利，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展。
作者系湖南省委黨校教授、圖書館館長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國城市建設(shè)網(wǎng)
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