中國(guó)是一個(gè)巨型國(guó)家，不同地區(qū)存在巨大差異。其中最顯著的差異之一 就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的東中西差異。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)完成工業(yè)化，成為城市帶的有機(jī)組成部分，廣大的中西部農(nóng)村地區(qū)則失去了工業(yè)化的機(jī)會(huì)，不可避免地衰落了。本文僅僅討論沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村中國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。
沿海發(fā)達(dá)地區(qū)存在著3種相當(dāng)不同的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，分別以蘇南(江蘇省南部地區(qū))、珠三角和浙江農(nóng)村為代表，這與3個(gè)地區(qū)工業(yè)化路徑及對(duì)村社集體土地利用方式的差異有關(guān)。
蘇南工業(yè)化是在20世紀(jì)70年代啟動(dòng)的，主要是集體性質(zhì)社隊(duì)企業(yè)的快速發(fā)展。社隊(duì)企業(yè)是由村社集體出資、出勞力、出土地，且由村社集體所有的企業(yè)。改革開放以后，社隊(duì)企業(yè)改稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1995年前后蘇南集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，并進(jìn)人大力度招商引資階段。除極少數(shù)例外，蘇南集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再存在。
蘇南通過發(fā)展集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化的路徑留下了很多重要的遺產(chǎn)，擇要有以下5個(gè)方面：一是蘇南經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變，工業(yè)產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值；二是農(nóng)民工人化；三是基礎(chǔ)設(shè)施大幅度改善；四是大量農(nóng)地作了工商業(yè)建設(shè)用地；五是形成了一個(gè)強(qiáng)有力的村社集體。正是這些遺產(chǎn)使蘇南可以在1990年代通過招商引資實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是集體性質(zhì)的，在土地用途管理并不嚴(yán)格時(shí)，只要有需要，村社集體就可以在集體土地上辦工業(yè)，土地使用幾乎是無(wú)成本的。1990 年代招商引資，外來資本到村莊落地需要土地，村社集體將土地租給外資，收取租金，這個(gè)租金也是屬于村社集體而不屬于個(gè)體農(nóng)戶。村社集體獲得大量土地租金收益，主要用于建設(shè)村莊基礎(chǔ)設(shè)施和舉辦公益事業(yè)，并不分給農(nóng)戶。
因?yàn)榇迳缂w收入主要受到上級(jí)監(jiān)管，以及上級(jí)對(duì)村社干部有較大的任免權(quán)，且正是上級(jí)對(duì)村社干部的工作進(jìn)行考評(píng)，蘇南農(nóng)村村社集體經(jīng)濟(jì)收入越多，國(guó)家就越是可以通過村社集體來進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)服務(wù)農(nóng)戶和塑造社會(huì)。
總體來講，蘇南村社集體從土地上獲得的租金收人變成了國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的塑造能力。
珠三角農(nóng)村的工業(yè)化是從三來一補(bǔ)、招商引資開始的。通過招商引資，吸引外資落地，掌握土地產(chǎn)權(quán)的村和村民組將集體土地租給外資獲得租金。因?yàn)槌薪邮澜绠a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，在很短的時(shí)期，大量外資在珠三角落地，珠三角村社集體土地上建設(shè)大量工廠，村社因此獲得大量土地租金，這些土地租金比之前在土地上種糧食的收益要高得多。在土地上建工廠后，珠三角農(nóng)民就不再?gòu)耐恋厣汐@得農(nóng)業(yè)收入，而變成依靠土地租金分紅收人，并且，在珠三角核心區(qū)，只要有土地就可以吸引外資落地，就可以獲取當(dāng)?shù)仄骄降耐恋刈饨?，在土地上種糧食變成在土地上種工廠。因此，珠三角地區(qū)絕大多數(shù)村社集體土地租金收人都用于分紅，農(nóng)民潛意識(shí)里認(rèn)為土地是農(nóng)戶自己的，是祖祖輩輩傳下來的，今后子子孫孫還要吃這個(gè)地租。與過去不同是，過去是個(gè)體的，現(xiàn)在是集體的。另外一個(gè)不同是過去是吃農(nóng)業(yè)地租，現(xiàn)在是吃工業(yè)地租。
珠三角農(nóng)戶土地屬于農(nóng)戶的認(rèn)識(shí)及土地租金必須分紅的實(shí)踐，使村社干部變成了集體的職業(yè)經(jīng)理人，這樣的職業(yè)經(jīng)理人受制于農(nóng)民認(rèn)識(shí)與訴求，通過利益網(wǎng)絡(luò)來形成強(qiáng)大的地方主義輿論與力量，并因此形成對(duì)地方行政網(wǎng)絡(luò)的腐蝕，從而形成社會(huì)對(duì)國(guó)家的倒逼。因此，在珠三角農(nóng)村，處處可見地方對(duì)國(guó)家規(guī)則的主導(dǎo)與塑造，國(guó)家對(duì)地方的控制能力被削弱了。
浙江農(nóng)村工業(yè)化是從家庭作坊開始的，家庭作坊開在農(nóng)戶家中，隨著規(guī)模擴(kuò)大而逐步在房前屋后搭建，在村莊閑置倉(cāng)庫(kù)學(xué)校建廠，在荒地空地建廠，直到在交通方便的公路沿線建廠”。因?yàn)槭莻€(gè)體私營(yíng)的，這些突破家庭空間的企業(yè)占用集體土地就缺少正當(dāng)性與合法性。如此一來，近年來，浙江省大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和環(huán)境整治，進(jìn)行“三改一拆”，對(duì)非法存在的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行整頓，就未遇太大的阻力。
中國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有，集體土地制度是公有土地制度。在集體土地上進(jìn)行工業(yè)化，蘇南、珠三角和浙江因?yàn)楣I(yè)化的起點(diǎn)與路徑不同，造成了對(duì)土地利用的不同方式及土地利益分配的不同形式。總體來講，作為生產(chǎn)要素，土地進(jìn)人到工業(yè)化中就要產(chǎn)生地租收益。在蘇南集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)階段，土地租金收益與集體企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收益很難區(qū)分開，也基本沒有區(qū)分。因此，在1970-1990年代的蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中，農(nóng)民并未直接感受到集體土地用于工業(yè)化可以產(chǎn)生出來租金，蘇南農(nóng)民基本上是無(wú)視了土地利益及土地權(quán)利。正是因此，蘇南農(nóng)村至今仍然沒有土地利益應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民分享的意識(shí)。
珠三角招商引資，村社集體出租土地給外資獲得租金，土地租金收益與外資市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收益一開始是分開的，土地可以產(chǎn)生出收益，并且這個(gè)收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于之前的農(nóng)業(yè)收益，這樣就造成作為土地受益人的農(nóng)民集體強(qiáng)烈的分享土地利益訴求，之前作為公有制形式的集體土地所有制被下降到個(gè)人所有的集合，農(nóng)民逐步認(rèn)為土地利益就是農(nóng)民個(gè)體利益的集合，應(yīng)當(dāng)由集體所有成員獨(dú)占，其他任何人都不得分享。
浙江個(gè)體私營(yíng)企業(yè)在房前屋后辦廠時(shí)是區(qū)分不出土地租金與企業(yè)經(jīng)營(yíng)收人的，之后占用荒地空地甚至在自己承包地上蓋廠房也很難區(qū)分出土地租金與企業(yè)經(jīng)營(yíng)收人，一直到企業(yè)必須要到工業(yè)園區(qū)租廠房才得以清晰區(qū)分出土地租金(含房租)與經(jīng)營(yíng)收入的差異。而當(dāng)前浙江相當(dāng)部分個(gè)體私立企業(yè)仍然是“非法”占地，他們的土地租金往往變成地方政府以“非法”占地處以罰金的部分。
按《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，所有建設(shè)用地都必須使用國(guó)有土地，因此，在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行工商業(yè)建設(shè)從而獲得土地非農(nóng)使用增值收益是不合法的。不過，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村農(nóng)地非農(nóng)使用是早在國(guó)家制定及嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》之前發(fā)生的，因此是歷史遺留問題。在農(nóng)地上非農(nóng)使用土地所形成的超過農(nóng)業(yè)地租的土地增值收益，本質(zhì)上是一種再分配收益，是國(guó)家對(duì)特定歷史條件下的土地收益分配狀況的默認(rèn)，現(xiàn)在國(guó)家試圖通過允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市來承認(rèn)這部分歷史遺留土地利益的合法性。這樣，在蘇南、珠三角和浙江，就形成了一個(gè)基于國(guó)家力量的再分配性質(zhì)的土地增值收益。這種再分配性質(zhì)收益與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收益是完全不同的。問題是這種收益如何分配及其后果。
蘇南農(nóng)村，村民并不認(rèn)為土地租金收入是屬于村民個(gè)體，反過來，正是國(guó)家通過再分配性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)將國(guó)家力量嵌入到集體經(jīng)濟(jì)中，形成了強(qiáng)大的國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系能力。蘇南農(nóng)民認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)是國(guó)家政策性的和再分配性的，所以集體經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是公的，是國(guó)家的。農(nóng)民承認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)的公有性質(zhì)。珠三角農(nóng)民則傾向?qū)⒈緛砭哂姓咝院驮俜峙湫再|(zhì)的土地收人當(dāng)作市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性收人，從而當(dāng)成了農(nóng)民私人收入。所以他們強(qiáng)烈要求將所有集體收人都量化到人，分紅到人。
其結(jié)果就是，蘇南的集體經(jīng)濟(jì)塑造了強(qiáng)大的國(guó)家，珠三角的集體經(jīng)濟(jì)塑造了強(qiáng)大的基于農(nóng)民個(gè)體利益的社會(huì)。
當(dāng)蘇南農(nóng)村土地非農(nóng)使用增值收益變成國(guó)家對(duì)社會(huì)的塑造能力時(shí)，國(guó)家就更有能力規(guī)范社會(huì)。表現(xiàn)在土地管理上，雖然蘇南農(nóng)村普遍存在將集體農(nóng)地變成建設(shè)用地的行為，卻幾乎沒有農(nóng)戶違法違規(guī)在集體土地上私搭濫建。表現(xiàn)在宅基地管理上，蘇南農(nóng)村也是相當(dāng)規(guī)范。
珠三角農(nóng)村，快速工業(yè)化帶來土地上大量增值收益塑造了強(qiáng)大的基于個(gè)體利益的社會(huì)，國(guó)家政策在珠三角落地時(shí)就會(huì)被轉(zhuǎn)化與變通，由此倒逼中央政策與法律。表現(xiàn)在宅基地管理上面，珠三角一戶多宅極為普遍，雖然珠三角在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)際上鄉(xiāng)村幾乎是毫無(wú)規(guī)劃。
浙江農(nóng)村工業(yè)化所附著在土地上的收益一部分被個(gè)體私營(yíng)企業(yè)家所得，一部分被地方政府通過罰沒收人收走，而沒有留在村社成為集體收入。浙江農(nóng)村因此顯得有點(diǎn)另類：一方面有大量個(gè)體私營(yíng)企業(yè)違法占地，并在被國(guó)土等部門罰款后變成合法存在，一方面不少農(nóng)戶無(wú)法獲取本應(yīng)分配的宅基地。
某種意義上講，蘇南農(nóng)村是國(guó)家通過再分配方式將資源注人到村莊集體，從而激活了村莊政治與社會(huì)，提高了國(guó)家能力。珠三角農(nóng)村，農(nóng)民認(rèn)為土地非農(nóng)使用的收益本來就是農(nóng)民個(gè)人集合體的，他們進(jìn)一步要求將集體經(jīng)濟(jì)量化到人，化公為私，從而形成了對(duì)抗國(guó)家的力量。雖然蘇南和珠三角土地增值收益都是用了集體這一形式。浙江農(nóng)村土地非農(nóng)使用的增值收益未借助集體這一形式，而是直接由個(gè)體私營(yíng)企業(yè)家以及地方政府來分享的。也正是個(gè)體私營(yíng)企業(yè)家可以分享土地非農(nóng)使用增值收益，浙江富人企業(yè)家有著極強(qiáng)的當(dāng)村干部的熱情。因此，如果說蘇南村干部更多是國(guó)家的代理人，珠三角村干部更多是農(nóng)民當(dāng)家人的話，浙江的村干部往往是既不代表國(guó)家也不代表農(nóng)民群體，而只是要獲得他們自己的利益。
浙江村干部是不脫產(chǎn)的，只拿誤工補(bǔ)貼，浙江最近幾年在全省大力推動(dòng)“三改一拆”等涉及千家萬(wàn)戶的環(huán)境整治工作，卻推進(jìn)順利。其中原因之一是浙江全省將“三改一拆”當(dāng)作自上而下的中心工作，強(qiáng)制要求基層完成。在上級(jí)巨大中心工作壓力下，浙江基層激活了聯(lián)村干部制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作責(zé)任下沉到村一級(jí)，由鄉(xiāng)村兩級(jí)集中一個(gè)時(shí)期的全部力量完成上級(jí)中心工作?？傮w來講，在浙江農(nóng)村，鄉(xiāng)村兩級(jí)的工作比較簡(jiǎn)單，一是完成自上而下布置的中心工作，二是解決農(nóng)村社會(huì)矛盾，維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。從歷史上看，改革開放以來，浙江省自上而下的中心工作其實(shí)是不多的，而自下而上蓬勃發(fā)育的個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)使浙江省具有極其昂揚(yáng)的社會(huì)活力。這個(gè)意義上，我們可以認(rèn)為，浙江省農(nóng)村中最為重要且有效的動(dòng)員社會(huì)的力量是市場(chǎng)，浙江農(nóng)村可以稱為市場(chǎng)動(dòng)員主導(dǎo)的社會(huì)。
與浙江有很大差異，蘇南自20世紀(jì)70年代即有集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是集體性質(zhì)的，是利用集體資金和土地，由村社集體領(lǐng)導(dǎo)(尤其是村支書)來推動(dòng)的。到20世紀(jì)90年代的蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)體量巨大，并因此轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的鄉(xiāng)村行政力量。待鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制以后，蘇南依托已經(jīng)形成的強(qiáng)大村社集體力量和鄉(xiāng)村行政力量招商引資，實(shí)現(xiàn)了蘇南產(chǎn)業(yè)升級(jí)。蘇南農(nóng)村最為重要的動(dòng)員社會(huì)的力量是行政，因此可以稱為行政動(dòng)員主導(dǎo)的社會(huì)。
珠三角農(nóng)村的快速工業(yè)化得益于村社集體招商引資，發(fā)展“三來一補(bǔ)”企業(yè)，村社集體通過出租集體土地獲得大量租金收益，村社集體通過分紅來增加村社集體成員的收益，也因此提高了村社的動(dòng)員能力。因此，珠三角農(nóng)村最為主要的動(dòng)員社會(huì)的力量就是村社集體，因此可以稱為村社動(dòng)員主導(dǎo)的社會(huì)。
這樣一來，在中國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村就存在著3種有所差異的社會(huì)動(dòng)員模式，即浙江市場(chǎng)主導(dǎo)的動(dòng)員模式、蘇南行政主導(dǎo)的動(dòng)員模式和珠三角村社主導(dǎo)的動(dòng)員模式。
與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村不同，中西部農(nóng)村普遍存在動(dòng)員不足的問題，比如一方面，村社集體實(shí)力很弱，另一方面市場(chǎng)本身的力量也很薄弱，而基層行政體系的動(dòng)員能力也很有限。典型表現(xiàn)就是將自上而下的各項(xiàng)中央政策簡(jiǎn)化執(zhí)行，而達(dá)不到中央政策所擬達(dá)到的效果。其中最典型的表現(xiàn)是將作為最低生活保障的農(nóng)村低保政策變成普惠型的福利，比如變成老人保，之所以如此，是因?yàn)樽兂善栈菔礁＠?，上?jí)低保資源的分配就符合群眾的公平訴求，群眾就不會(huì)上訪告狀。地方民政部門雖然知道老人保不符合低保制度的初衷，卻因?yàn)槿罕姖M意不上訪，而對(duì)鄉(xiāng)村在低保中的平均主義予以默認(rèn)。
也就是說，在中西部地區(qū)，在缺少?gòu)?qiáng)有力的基層行政能力的情況下面，國(guó)家資源下鄉(xiāng)往往難以達(dá)到預(yù)期效果，即很難真正動(dòng)員社會(huì)。
在當(dāng)前中國(guó)中西部，有兩種仍然有效的通行全國(guó)的動(dòng)員力量，第一是“村莊中的國(guó)家”的學(xué)校教育。第二是全國(guó)性的市場(chǎng)。
研究國(guó)家與社會(huì)之間在不同區(qū)域進(jìn)行動(dòng)員與聯(lián)結(jié)方式是一個(gè)重要課題。
作者系教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授、武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第1期
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