【摘要】中國的央地治理模式一直伴隨著中國的社會發(fā)展而不斷創(chuàng)新變化。在過去五年的脫貧攻堅工作中，中國出現(xiàn)了一種新型中央與地方的關(guān)系:“央-縣”治理，即中央政府從傳統(tǒng)的“中央-省”的委托代理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谠惺〖壵?fù)總責(zé)的基礎(chǔ)上疊加中央對縣級政府的直接互動與點穴式治理。這種新型治理模式超越了傳統(tǒng)的中央對省級政府的行政發(fā)包制，通過對貧困縣主要領(lǐng)導(dǎo)“干部凍結(jié)”叫停了政治錦標(biāo)賽，通過引入第三方評估削弱了以往地方政府基于信息優(yōu)勢對中央進行的博弈。這種“央-縣”治理模式加強了中央意志的向下滲透與傳遞，為新時期中國縣域治理提供了一個新的視角和框架。
【關(guān)鍵詞】“央-縣”治理；中央與地方關(guān)系；脫貧攻堅
一、引言
新中國成立以來，中國的治理模式隨著社會經(jīng)濟發(fā)展在不斷探索創(chuàng)新，其中中央與地方關(guān)系是治理模式范疇中最為重要的課題之一。中央政府與地方各地政府之間的治理關(guān)系已經(jīng)由計劃經(jīng)濟下的控制與被控制的關(guān)系逐漸演變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟下的委托與代理的關(guān)系。[1]在改革開放以前，中央通過各部委嚴(yán)密的“條條”系統(tǒng)對地方政府“塊塊”行為進行著規(guī)范和掌控。在這期間，雖然中央與地方關(guān)系出現(xiàn)了多次“收權(quán)-放權(quán)”調(diào)整，但是由于整體發(fā)展框架仍然局限在嚴(yán)密的計劃經(jīng)濟體制下，總體上中央還是保持著對地方的高度控制。改革開放以后，中央逐步對地方放權(quán)，減少“條條”對地方的約束，地方擁有了更多自主權(quán)。雖然政治上中央始終保持高度集權(quán)，但是在其它領(lǐng)域，中央政府從全面控制逐步轉(zhuǎn)向了帶有引導(dǎo)性的“分包”委托，地方政府擁有了較大的自由發(fā)展空間。有學(xué)者認(rèn)為改革開放以后中國的治理模式是一種“行政發(fā)包制”。[2]這種地方政府向中央政府“政治承包”的模式優(yōu)點是具有較強的政治激勵作用，不足是這種激勵作用的效果帶有顯著差異性。在經(jīng)濟增長、招商引資、計劃生育等領(lǐng)域激勵效果較為明顯，而在一些公共服務(wù)領(lǐng)域如醫(yī)療、教育、環(huán)保、扶貧等則缺乏有效激勵。
反貧困一直以來就是世界各發(fā)展中國家在發(fā)展過程中面臨的一個首要任務(wù)。中國政府長期以來高度重視扶貧工作，但是對扶貧工作的認(rèn)知和方式是在不斷調(diào)整和變化的。從上世紀(jì)八十年代末到二十一世紀(jì)初，中國的貧困發(fā)生率從60%下降到5%以下。雖然中國的減貧取得了世人矚目的成果，成為世界上首個完成聯(lián)合國千年發(fā)展減貧目標(biāo)的國家，但是由于中國人口基數(shù)大，隨著經(jīng)濟發(fā)展國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高，到2014年中國依然有7000萬貧困人口。此外，后期未脫貧的人口相比于前期脫貧人口居住更為分散，生存和發(fā)展的環(huán)境更差，再加上剛剛達(dá)到貧困線的脫貧人口在經(jīng)濟上極其脆弱，極易出現(xiàn)返貧，因此最后的貧困人口的脫貧工作極其艱巨。另一方面，從地方政府的政治激勵來看，在2015年以前，相比于經(jīng)濟發(fā)展等工作，扶貧工作并不能給地方官員帶來過多的政治利益，如職位升遷等，很多地區(qū)為了爭奪貧困縣或貧困地區(qū)所特有的扶持政策，“爭當(dāng)扶貧縣”現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，進入二十一世紀(jì)初期中國的扶貧事業(yè)進入到一個相對停滯的瓶頸期。中央的扶貧精神很難下沉，地方官員通過各種理由和方式將扶貧工作邊緣化，傳統(tǒng)的“委托-代理”模式逐漸失效。
從2016年開始，中國進入全面脫貧的最后攻堅期。在過去這五年中，盡管脫貧工作的難度和工作壓力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上世紀(jì)扶貧工作初期，但是，中國依然如期完成了脫貧攻堅的既定目標(biāo)，貧困人口從2012年年底的9899萬人減到2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，區(qū)域性整體貧困基本得到解決。[3]我國在脫貧攻堅領(lǐng)域取得了前所未有的成就，彰顯了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治優(yōu)勢，以及社會主義制度在社會治理現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢。
在這個過程中，各級政府的扶貧工作力度之空前固然是主要原因，另一方面，其工作機制與內(nèi)生動力較以往也大為不同。中央政府不再簡單地一次性將扶貧任務(wù)發(fā)包給省級政府，而是在省級分包的基礎(chǔ)上，疊加對縣級政府的“精準(zhǔn)式”約束，傳統(tǒng)粗放式的“委托-代理”模式已經(jīng)由“精準(zhǔn)發(fā)包”模式取代。形成了一種中央對縣級政府直接影響與約束的“央-縣”治理模式，進一步強化了中央意志在公共服務(wù)領(lǐng)域目標(biāo)治理過程中的準(zhǔn)確下沉。這種新型的“央-縣”治理模式也是脫貧攻堅取得成功的重要保障。本文將圍繞以下幾個問題展開討論：1、縣域治理在中國扶貧過程的重要地位；2、基于縣域治理特點，中國扶貧治理模式的演變過程是怎樣的；3、在精準(zhǔn)扶貧期間所形成的“央-縣”治理模式的表現(xiàn)形式是怎樣的，與傳統(tǒng)委托代理模式在治理邏輯上有何區(qū)別。
二、縣域治理視角下的中國扶貧治理模式演變
“郡縣治，天下安。”在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記曾形象地指出，如果把國家比喻成一張網(wǎng)，縣就像這張網(wǎng)上的“紐結(jié)”。“紐結(jié)”松動，國家政局就會發(fā)生動蕩；“紐結(jié)”牢靠，國家政局就穩(wěn)定。縣級政府擔(dān)負(fù)著承上啟下的重要角色，一方面嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國家意志，通過各種行政手段如宣傳動員、發(fā)布文件等對上級政府的要求進行積極響應(yīng)；另一方面，則不能像省、市兩級政府做政策轉(zhuǎn)譯或是任務(wù)下包，因為它已經(jīng)是最后的任務(wù)承接者，必須做出具體的工作部署和各種問題解決方案。可以說，縣域治理決定著脫貧攻堅工作的成敗。
新中國成立以來，在相當(dāng)長一段時間里實行工業(yè)優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)二元割裂嚴(yán)重，工農(nóng)產(chǎn)品實行剪刀差，農(nóng)村居民收入長期處于較低水平，中國的貧困人口尤其是農(nóng)村地區(qū)貧困人口數(shù)量保持較高水平。改革開放以后，隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立為代表的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，中國廣大農(nóng)村地區(qū)人口逐步實現(xiàn)了溫飽，中國的農(nóng)村地區(qū)貧困人口開始大幅度減少。1985年中國農(nóng)村貧困發(fā)生率已經(jīng)從改革開放前的97.5%下降到78.3%。[4]1986年國家成立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著中國的扶貧工作進入制度化、系統(tǒng)化推進階段。但是，這一階段的扶貧方式主要還是以救濟式扶貧為主。1994年國務(wù)院制定《國家八七脫貧攻堅計劃》，標(biāo)志著國家開始有組織、有計劃、大規(guī)模的系統(tǒng)性扶貧工作，從救濟式扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧。在這一計劃中，國家首次對扶貧目標(biāo)和扶貧措施以及脫貧期限進行了明確，并提出力爭用7年時間基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。這也是中國首次采用“目標(biāo)-治理”模式將扶貧工作納入國家宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)體系。在這一計劃中，扶貧辦對集中連片貧困地區(qū)定義為扶貧工作重點縣而單獨劃列出來，建立了一個“國家扶貧工作重點縣”（簡稱國家級貧困縣）名單，確定了592個國家重點扶持的貧困縣。從此，貧困縣作為中國扶貧工作的基本承載體，脫貧攻堅計劃和相關(guān)扶貧配套政策的基本實施單元的治理框架正式確立下來。
在其后的二十多年中，圍繞縣域地區(qū)的扶貧治理，按照其治理模式可以分為兩個階段：“爭當(dāng)扶貧縣”時期和“精準(zhǔn)脫貧”時期。
（一）“爭當(dāng)貧困縣”時期
進入新世紀(jì)以后，國家相繼頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001－2010)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020)》，保持了扶貧政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。雖然新世紀(jì)后的十幾年扶貧工作在持續(xù)推進，但是扶貧的難度也在逐年加大，扶貧工作進入一個瓶頸期。這其中包括兩方面的原因，一是在傳統(tǒng)的中央與地方的“委托-代理”任務(wù)中，公共服務(wù)領(lǐng)域難以對地方政府形成有效激勵，其中最難的則是公共服務(wù)領(lǐng)域中那些較難測量和考核的目標(biāo)任務(wù)，而扶貧工作就是其中之一。中央在頂層設(shè)計時為照顧到在政策執(zhí)行過程中的地方特性，往往不會細(xì)化到每一個點，而是采用引導(dǎo)性、規(guī)劃性的意見，給地方以充分的政策適應(yīng)空間。這種引導(dǎo)性的中央目標(biāo)治理范式，雖然在一定程度上發(fā)揮了地方積極性，但是，由于中國行政層級較多，在目標(biāo)傳導(dǎo)和政策轉(zhuǎn)譯過程中容易造成對中央意志的理解偏誤。地方領(lǐng)導(dǎo)往往“避虛就實”，將資源和精力主要投入到考核指標(biāo)明確、投入產(chǎn)出明顯的領(lǐng)域，如經(jīng)濟增長、基礎(chǔ)設(shè)施投資等領(lǐng)域，而對教育、醫(yī)療、扶貧等缺少明確考核指標(biāo)的領(lǐng)域，則很難得到地方各級政府的重點投入。在各種政治利益和經(jīng)濟利益的約束下，扶貧領(lǐng)域很難成為地方政府的工作重點和資源投入點。尤其是對于基層主要領(lǐng)導(dǎo)（縣委書記、縣長）而言，在“晉升錦標(biāo)賽”中決定其是否升遷的因素主要是經(jīng)濟工作，如GDP增速，各類面子工程，而非扶貧、環(huán)境、教育等的公共服務(wù)。此外，以往的扶貧工作中，省級政府既作裁判員又作運動員，中央雖然有政治意愿，但是受到信息不對稱的約束，落到地方政府頭上往往是拳打海綿，“雷聲大，雨點小”。
另一方面，由于中央逐年加大對貧困地區(qū)尤其是貧困縣的財政補貼力度，中國各貧困縣往往能獲得非貧困縣所得不到的優(yōu)惠政策和巨額補貼。貧困地區(qū)普遍存在“粗放式”扶貧以及貧困縣不愿意摘帽，為了保持貧困縣的特殊政策待遇，刻意做低指標(biāo)的現(xiàn)象。中央政府在宏觀規(guī)劃引導(dǎo)下向各省區(qū)下達(dá)扶貧任務(wù)，包括量化和非量化的指標(biāo)，同時也有一定的財政支持與項目配套。各地方根據(jù)自身情況，一方面努力完成上級部門下達(dá)的任務(wù)，另一方面，也會在各種政策與自身發(fā)展之間尋求一種平衡，以求得本地方利益最大化。國家給予貧困地區(qū)財政補貼，本意是希望貧困地區(qū)在基礎(chǔ)條件弱、資金缺乏的情況下能夠短時間完成脫貧所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及基本公共服務(wù)覆蓋，并盡快實現(xiàn)脫貧摘帽。但是，在巨大的財政補貼利益驅(qū)動下，各地方已經(jīng)將“貧困縣”作為一個吸納特殊幫扶政策和幫扶資金的金字招牌。2013年，中央財政專項扶貧投入為406億元，較2008年的197億元增長了一倍多。每個縣平均都可以獲得數(shù)以千萬甚至上億元的補貼，這些財政補貼往往是一個貧困縣全年財政收入總額的一倍甚至是好幾倍之多。[5]“貧困縣的帽子不好看，但很多地方卻舍不得摘，主要是這頂帽子有相當(dāng)高的含金量，擔(dān)心摘帽后真金白銀沒了”。[6]在巨大的財政補貼力度的激勵和誘惑下，各地方政府不再單純地思考如何去“脫貧”的問題，而是挖空心思如何使本地區(qū)能夠爭取到最大的扶貧財政支持，從而出現(xiàn)了“爭當(dāng)貧困縣”、“慶祝入選貧困縣”的亂象。雖然國家對于地方政府這些“炫貧”現(xiàn)象背后的動機也十分清楚，但是，在既有治理框架與治理模式的約束下，中央政府難以直接對縣級政府進行約束和影響。在中央與地方政府的互動中，中央政府擁有權(quán)力的優(yōu)勢，而地方政府則在信息掌握等方面掌握主動權(quán)。[7]另外，省級政府在爭取貧困地區(qū)扶持政策和資金的過程中，出于地方保護主義以及地方利益最大化考慮，在一定程度上也會與縣級政府一起與中央進行博弈。
（二）“精準(zhǔn)脫貧”時期
2013年，習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”的思想，強調(diào)精準(zhǔn)扶貧就是要對扶貧對象實行精細(xì)化管理，對扶貧資源實行精確化配置，對扶貧對象實行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對象身上、真正用在貧困地區(qū)。在這一思想的基礎(chǔ)上，中央進一步明確扶貧工作目標(biāo)，通過“扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”等措施，以解決貧困地區(qū)人口的“兩不愁，三保障”問題，并且明確提出到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，全面實現(xiàn)小康。可以說，實現(xiàn)這一目標(biāo)意味著要在短短幾年將最后的7000萬貧困人口成功脫貧，其難度和壓力都是極大的。這就不僅需要進一步加大扶貧的政策力度和工作力度，更需要有效的激勵機制安排和治理模式創(chuàng)新。
首先，中央明確要求各級黨委和政府要把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為重大政治任務(wù)，并對各層級黨委政府的職責(zé)定位進行了明確，即強化中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的管理體制，強化黨政一把手負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。其中“省級黨委和政府對轄區(qū)內(nèi)脫貧攻堅工作負(fù)總責(zé)，抓好目標(biāo)確定、項目下達(dá)、資金投放、組織動員、監(jiān)督考核等工作，確保轄區(qū)內(nèi)貧困人口如期全部脫貧、貧困縣如期全部摘帽。市（地、州、盟）黨委和政府要做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、督促檢查工作，把精力集中在貧困縣如期摘帽上。縣級黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，縣委書記和縣長是第一責(zé)任人，做好精準(zhǔn)識別、進度安排、項目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進實施等工作”。[8]
中國的公共政策目標(biāo)按照實行的效果來看可以分為兩類：一類是層層加碼型，一類是層層打折型。在以往的扶貧工作中，這兩種類型兼而有之，致使中央的扶貧精神在省級、市級兩級政府的政策傳達(dá)和轉(zhuǎn)譯之后，常常發(fā)生政策的“本地化縮放”，無法準(zhǔn)確下沉到基層。一方面，為追求短期的脫貧效果，地方政府會對各類脫貧指標(biāo)層層加碼，搞“一陣風(fēng)”式的運動式脫貧，這種扶貧模式效果很不穩(wěn)定，極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象；另一方面，在扶貧工作“一陣風(fēng)”過去以后，各地方還是會將扶貧工作讓位于其它更能帶動地方經(jīng)濟增長更能凸顯政績的工作。對于這類弊病，中央明確指出“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)不是搞運動、一陣風(fēng)，要真扶貧、扶真貧、真脫貧。脫貧攻堅關(guān)鍵在準(zhǔn)、實兩個字。一是領(lǐng)導(dǎo)工作要實，二是任務(wù)責(zé)任要實，三是資金保障要實，四是督查驗收要實”。[9]那么，如何將中央的精神準(zhǔn)確壓“實”到基層政府（尤其是縣級政府），將是決定脫貧攻堅成敗的關(guān)鍵。為此，中央通過兩條線對縣級政府尤其是縣級主官（縣委書記、縣長）進行直接激勵約束：脫貧攻堅期間不能調(diào)整崗位；脫貧評估引入第三方機構(gòu)。
習(xí)近平總書記指出“考慮到縣一級是脫貧攻堅的前線指揮部，對貧困縣縣級領(lǐng)導(dǎo)班子要采取一些特殊政策。可以對貧困縣黨政主要負(fù)責(zé)同志實行省直管直派，也可以派更多后備干部去任職。同時，要保持貧困縣領(lǐng)導(dǎo)班子相對穩(wěn)定”。[10]2016年，中組部和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布《中央組織部、國務(wù)院扶貧辦關(guān)于脫貧攻堅期內(nèi)保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的通知》，其中明確要求：“貧困縣黨政正職在完成脫貧任務(wù)前原則上不得調(diào)離。脫貧摘帽后，仍要保持穩(wěn)定一段時間。所轄貧困縣較多的市（地、州、盟）和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政正職，也要保持相對穩(wěn)定。脫貧攻堅期間，表現(xiàn)特別優(yōu)秀、實績特別突出的貧困縣黨政正職，可提拔擔(dān)任上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但仍要繼續(xù)兼任現(xiàn)職，并把主要精力放在脫貧工作上”。之所以“人事凍結(jié)”僅針對縣級政府主官，是因為對于扶貧工作而言，雖然各級政府都是此項工作的執(zhí)行者，但是縣級政府處于最核心的地位，是國家政治意志向下傳遞的最后承接者。因此，從微觀層面上看，這種中央對縣級政府主官“人事凍結(jié)”的直接約束是國家新時期精準(zhǔn)化治理模式在脫貧攻堅工作中的一種具體體現(xiàn)。這種精準(zhǔn)化不是區(qū)域的精準(zhǔn)區(qū)分，而是政府治理層級以及政府治理動力的精準(zhǔn)識別。有學(xué)者認(rèn)為中國的行政體制是層層“縱向發(fā)包”與“橫向競爭”的有機結(jié)合體。[11]長期以來扶貧工作屬于縱向行政發(fā)包程度高而橫向晉升競爭程度低的狀態(tài)，因此，在“政治錦標(biāo)賽”中，地方主官往往會將扶貧工作讓位與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等橫向競爭強的工作。中央采取的這一貧困縣縣級主官人事凍結(jié)政策，直接導(dǎo)致了貧困地區(qū)的縣委書記和縣長跳出“政治錦標(biāo)賽”的賽道，在本地區(qū)沒摘“貧困縣”帽子之前，可以安心做好本地區(qū)的脫貧工作。
此外，貧困縣脫貧摘帽之后在政策補貼方面確實有一定的損失。貧困縣自身對于這種落差產(chǎn)生一定的擔(dān)心有其合理性，但是，如何降低或消除貧困縣這種脫貧前后的“待遇落差”并非省市兩級政府有能力完成的。為此，習(xí)近平總書記明確指出針對摘帽后的貧困縣要“扶上馬、送一程，保證貧困縣摘帽后各方面扶持政策能夠繼續(xù)執(zhí)行一段時間，行業(yè)規(guī)劃、年度計劃要繼續(xù)傾斜，專項扶貧資金項目和對口幫扶等也要繼續(xù)保留。不僅如此，對提前摘帽的貧困縣，還可以給予獎勵，以形成正向激勵，保證苦干實干先摘帽的不吃虧”。[12]可以說，這也是在中央直接對貧困縣做出的政治承諾。
從2016年開始，各地區(qū)在判定是否脫貧時，不再由傳統(tǒng)幫扶部門判斷，而是引入第三方機構(gòu)來評估。第三方機構(gòu)目前包括與扶貧領(lǐng)域相關(guān)的科研院所，入戶調(diào)查人員也以當(dāng)?shù)氐拇髮Ｔ盒W(xué)生為主。這種第三方評估方式徹底改變了以往的省、市兩級政府自我扶貧自我評估的狀況。由國家扶貧辦進行遴選委托第三方評估組，直接進駐到貧困縣，進行量化評估。避免了以往地方政府自己說了算，貧困戶“被脫貧”的現(xiàn)象。入戶調(diào)查的高校學(xué)生，除了具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識以及系統(tǒng)的脫貧評估培訓(xùn)，大部分學(xué)生涉世未深，還保留著較強的社會責(zé)任感的純潔性，能夠在評估中盡可能做到公平公正。中央通過這種扶貧工作由地方政府負(fù)責(zé)，但是評估工作“另起爐灶”的方式，有效地實現(xiàn)了對扶貧目標(biāo)是否達(dá)成的精準(zhǔn)把控。此外，通過引入第三方評估進而破解地方信息優(yōu)勢。在傳統(tǒng)的扶貧評估中，地方政府會采取“反評估”策略來維護地方的信息優(yōu)勢，回應(yīng)上級政府的“權(quán)力滲透”。中央意志、縱向考核壓力、橫向政府競爭和地方官員期望共同觸發(fā)地方政府反評估行為，這實際上是一種長期存在的央地縱向博弈。第三方機構(gòu)的中立性、屬地回避的陌生感、紀(jì)律約束與社會監(jiān)督能有效地產(chǎn)生對地方反評估的抑制力，消解地方政府反評估策略。中央通過政策頂層設(shè)計與政治、行政兩種途徑推進政策實施。在《脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》中“省級黨委和政府加強對貧困縣的管理，組織落實貧困縣考核機制、約束機制、退出機制”雖然明確了省級政府負(fù)責(zé)脫貧考核的組織，將大規(guī)模的脫貧第三方評估的組織工作從國家扶貧辦下移到各省市地方，但是中央依然保留著后評估的抽查機制。此外，“保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定，做到不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”雖然也屬于“省負(fù)總責(zé)”范疇，但是這一“干部凍結(jié)”機制也是歸屬于中央組織部的統(tǒng)一部署。
三、“央-縣”治理模式的擴展討論
黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。完善和發(fā)展我國國家制度和治理體系，必須堅持從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，既把握長期形成的歷史傳承，又把握黨和人民在我國國家制度建設(shè)和國家治理方面走過的道路、積累的經(jīng)驗、形成的原則。
在傳統(tǒng)的央地治理模式中，中央政府主要是通過對各省級政府進行規(guī)劃引導(dǎo)或行政發(fā)包，實現(xiàn)中央政策意志的下達(dá)。這種治理模式有其穩(wěn)定性和系統(tǒng)性的一面，但是，在一些“弱治理”領(lǐng)域或是特殊的歷史節(jié)點，傳統(tǒng)的層層發(fā)包制就不再有效。為此，中央也在不斷優(yōu)化完善對多級地方政府的治理模式，將目標(biāo)約束與治理深度不斷向基層政府下沉。
在此次脫貧攻堅過程中，中央采用更加直接的方式對縣級政府進行激勵約束，獲得了顯著的治理效果。近些年來，中央也越來越重視對縣委書記的直接教育和引導(dǎo)。2008年新的《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》發(fā)布實施，首次將縣委書記的輪訓(xùn)任務(wù)上移至中央黨校。中央黨校對縣委書記進行常態(tài)化、制度化培訓(xùn)。中央黨校辦學(xué)格局由以往只是負(fù)責(zé)地廳級以上領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)，變?yōu)槭〔考墶⒌貜d級、縣委書記等三個層級的培訓(xùn)。2015年，中央黨校第一期縣委書記研修班結(jié)業(yè)，由中共中央組織部和中央黨校共同舉辦的這個研修項目，把全國2800多個縣、區(qū)的“一把手”全部輪訓(xùn)一遍。習(xí)近平總書記親自主持召開座談會，同縣委書記研修班學(xué)員進行座談。這種央縣兩級書記的直接對話形式，既可以加強中央最高決策向下的有效傳遞，也有利于中央了解地方實際情況。
當(dāng)然，此次脫貧攻堅過程中的“央-縣”互動模式，也有其一定的不可持續(xù)性，在脫貧攻堅工作完成以后，勢必回歸到常態(tài)。此外，中央在加強對縣級政府的治理影響的同時，并非要跨過或者甩開省、市兩級政府。而是要在省、市兩級政府進行準(zhǔn)確的政策轉(zhuǎn)譯的同時，進一步加強對縣級政府的規(guī)范和督促。在脫貧攻堅過程中，中央明確指出“對未完成年度減貧任務(wù)的省區(qū)市，要對黨政主要負(fù)責(zé)同志進行約談。省對市地、市地對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村都要實行這樣的督查問責(zé)辦法，形成五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的局面”。[13]
另外，中央政府也在不斷嘗試通過制度性建設(shè)，將中央對基層政府的影響力和引導(dǎo)力規(guī)范化、制度化。以五年規(guī)劃（計劃）為例，在“十五”計劃之前，五年規(guī)劃的所有目標(biāo)全部是預(yù)期性的，雖然對各層級地方政府也具有相當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)性和約束性，但是力度明顯不足。各省份在落實各項指標(biāo)的過程中，也會根據(jù)自身情況進行擴展發(fā)揮，但是這種預(yù)期性目標(biāo)具有很大的發(fā)散性。從“十一五”以后，中央將預(yù)期性指標(biāo)與約束性指標(biāo)進行了劃分，這既保持了中央的頂層設(shè)計的引導(dǎo)性特征，又在一些重要領(lǐng)域，尤其是被地方政府不愿意投入的領(lǐng)域，通過約束性指標(biāo)進行直接量化要求。“引導(dǎo)+約束”體現(xiàn)出中央對地方的治理已經(jīng)不再局限于對省一級政府的宏觀把控，而是通過約束性指標(biāo)一插到底，使得省市縣各級政府都明晰中央政府的政治意愿以及政策目標(biāo)。在中央政府的政策下沉過程中，政策的落地效果很大程度上取決于省級政府的“政策轉(zhuǎn)譯”。轉(zhuǎn)譯的過程是中央政策的一致性與地方“在地性”的博弈和妥協(xié)。地方政府往往基于自身的信息優(yōu)勢和政策執(zhí)行權(quán)優(yōu)勢應(yīng)對復(fù)雜政策目標(biāo)，容易產(chǎn)生各種政策偏誤。因此，中央對縣級政府通過明確的量化目標(biāo)直接傳導(dǎo)，也可以在一定程度上避免政策轉(zhuǎn)譯偏差以及地方政府在政策選擇性執(zhí)行中的道德風(fēng)險。
總言之，縣域治理一直以來就是中國國家治理領(lǐng)域的核心內(nèi)容，中央政府通過優(yōu)化調(diào)整央地治理模式，不斷加強對基層尤其是縣級政府的政策引導(dǎo)與滲透。在脫貧攻堅的最后五年中，中央在對省級政府行政發(fā)包基礎(chǔ)上，采用了對縣級政府直接點穴式治理，這種新的治理模式確保了縣級政府在脫貧攻堅過程中充分落實中央扶貧目標(biāo)，實現(xiàn)中央脫貧意志，避免了傳統(tǒng)的層層發(fā)包治理方式中地方政府基于地方利益最大化而與中央進行博弈的弊端。這種“央-縣”直接互動式的治理模式為中央政府在應(yīng)對公共服務(wù)領(lǐng)域重大問題尤其是非量化指標(biāo)性的領(lǐng)域中提供一個新的思路和途徑。
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作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院黨委書記、副教授、碩士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政管理改革》2020年第12期
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