綜合整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范地方政府和企業(yè)行為，是2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出的2025年重點(diǎn)任務(wù)之一。近十年來(lái)，我國(guó)地方政府在有力促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也導(dǎo)致了部分低效率投資和重復(fù)建設(shè)，甚至為追求短期政績(jī)而進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)不利影響。
“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)效率損失
為應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)，我國(guó)實(shí)施一攬子救市計(jì)劃，對(duì)拉動(dòng)全社會(huì)投資和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速發(fā)揮了重要作用。但也由此增強(qiáng)了地方政府以投資拉動(dòng)內(nèi)需的動(dòng)機(jī)，開(kāi)啟了新一輪GDP“錦標(biāo)賽”。隨之而來(lái)的是一些地方政府未能厘清市場(chǎng)與政府的邊界，攪亂了市場(chǎng)配置資源的決定性作用，形成了大量低效率投資和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，并加重了地方政府債務(wù)等系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大發(fā)展理念為核心遵循，其本質(zhì)要求體現(xiàn)在轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力即實(shí)現(xiàn)由全要素生產(chǎn)率提升驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)即完成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡等維度。然而，地方政府的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)出政策工具異化、投資效率低下、資源配置扭曲、創(chuàng)新能力不足等典型特征，不僅不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，還成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的阻礙之一。
一是政策工具異化。不少地方政府采取違規(guī)減稅、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、零地價(jià)出讓等優(yōu)惠政策，加劇了行業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。例如，某地方新能源汽車產(chǎn)業(yè)園曾開(kāi)出“十年免所得稅+零地價(jià)”的超常規(guī)優(yōu)惠，導(dǎo)致企業(yè)在全國(guó)“政策套利”式布局。一些地方通過(guò)對(duì)未達(dá)到上市條件企業(yè)進(jìn)行大額獎(jiǎng)補(bǔ)，促進(jìn)企業(yè)快速上市，“拔苗助長(zhǎng)”式的支持方式破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。這種地方政府機(jī)會(huì)主義行為不僅沒(méi)有在宏觀層面對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力形成與發(fā)展予以扶持，還為微觀層面的企業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)提供了外部支持，增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。
二是投資效率低下。一些地方政府曾大力主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園建設(shè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資中，有不少呈現(xiàn)出投資邊際回報(bào)負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，未能達(dá)到預(yù)期的經(jīng)營(yíng)性效果，已成為當(dāng)前地方債務(wù)高筑的重要原因之一。我國(guó)財(cái)政部2023年審計(jì)報(bào)告披露，地方政府專項(xiàng)債較大比例投向同質(zhì)化園區(qū)建設(shè)。前期論證不充分、規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案不合理等原因，導(dǎo)致園區(qū)資產(chǎn)閑置。一些縣市動(dòng)輒耗資幾十億、上百億元的古城古鎮(zhèn)文旅項(xiàng)目，建成后經(jīng)營(yíng)慘淡，最終淪為廢墟，形成巨額地方城投債務(wù)。
三是資源配置扭曲。為了讓地區(qū)生產(chǎn)總值和稅收留在當(dāng)?shù)兀簧俚胤秸畠A向于將資金、土地、稅收優(yōu)惠等資源優(yōu)先配置給本地企業(yè)，哪怕是傳統(tǒng)低效產(chǎn)業(yè)，而非更具創(chuàng)新潛力的科技企業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致大量資源流向低效領(lǐng)域。同時(shí)，各地“千城一面”地布局新能源、電動(dòng)汽車、芯片等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，也造成大量資源錯(cuò)配，甚至可能引發(fā)產(chǎn)能過(guò)剩。根據(jù)行業(yè)報(bào)告披露，光伏行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩階段，主鏈環(huán)節(jié)產(chǎn)能過(guò)剩度達(dá)60%以上。
四是創(chuàng)新抑制效應(yīng)。地方保護(hù)導(dǎo)致的市場(chǎng)碎片化和市場(chǎng)分割限制技術(shù)交流，阻礙技術(shù)、人才和信息的跨區(qū)域流動(dòng)，抑制知識(shí)溢出效應(yīng)。在封閉式市場(chǎng)環(huán)境中，本地企業(yè)長(zhǎng)期依賴政策庇護(hù)，缺乏與外部先進(jìn)技術(shù)對(duì)接的機(jī)會(huì)，形成技術(shù)孤島，實(shí)際上抑制了創(chuàng)新。例如，某經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市三年內(nèi)引進(jìn)12個(gè)“院士工作站”，但成果轉(zhuǎn)化率不足5%，反映出地方封閉式重“掛牌”輕實(shí)效的形式主義創(chuàng)新。
五是數(shù)字經(jīng)濟(jì)“虛化”。一些地方政府把數(shù)字經(jīng)濟(jì)及其新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局作為創(chuàng)新引領(lǐng)的戰(zhàn)略方向，但決策過(guò)程往往缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證和可行性分析，導(dǎo)致數(shù)據(jù)中心、算力平臺(tái)等新基建出現(xiàn)“村村點(diǎn)火”現(xiàn)象。例如，全國(guó)23個(gè)城市宣布建設(shè)“元宇宙產(chǎn)業(yè)園”，有不少仍停留在概念的宣傳上。
“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)本質(zhì)是囚徒困境
這種“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)正是博弈論中典型的囚徒困境，表現(xiàn)為地方局部投入持續(xù)增加但整體邊際效益遞減，地方分割市場(chǎng)表面繁榮掩蓋統(tǒng)一大市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失衡，短期政績(jī)透支長(zhǎng)期發(fā)展?jié)摿?。其深層原因主要有以下方面?/span>
其一，對(duì)新發(fā)展理念的認(rèn)識(shí)偏差。將高質(zhì)量發(fā)展簡(jiǎn)單等同于建設(shè)高端園區(qū)、引進(jìn)世界500強(qiáng)企業(yè)等，忽視產(chǎn)業(yè)生態(tài)和創(chuàng)新生態(tài)培育。認(rèn)識(shí)偏差導(dǎo)致能力鴻溝，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避下往往選擇簡(jiǎn)單模仿策略。
其二，激勵(lì)與約束機(jī)制失衡。政績(jī)考核的GDP導(dǎo)向?qū)е碌胤秸畬①Y源集中投向短期見(jiàn)效快的城市建設(shè)、園區(qū)開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，忽視長(zhǎng)期效益。分稅制下的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，土地財(cái)政依賴度持續(xù)高企，倒逼地方政府通過(guò)低價(jià)供地、稅收返還等方式爭(zhēng)奪企業(yè)落戶。
其三，傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴慣性。在傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的背景下，一些地方政府仍傾向通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼扶持本地企業(yè)，形成“低端鎖定”效應(yīng)。土地、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等要素跨區(qū)域流動(dòng)存在隱性壁壘，不利于要素優(yōu)化配置與全要素生產(chǎn)率提高。
其四，債務(wù)驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)邏輯。隱性債務(wù)擴(kuò)張形成“投資—債務(wù)—再投資”循環(huán)，官員任期制的短視效應(yīng)導(dǎo)致債務(wù)循環(huán)疊加。而短任期制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律又存在嚴(yán)重錯(cuò)位，進(jìn)一步加劇短視效應(yīng)的負(fù)面影響。
其五，政策執(zhí)行中的合成謬誤。宏觀經(jīng)濟(jì)政策在地方執(zhí)行中常被異化為“政治任務(wù)”，經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)被地方政府“錦標(biāo)賽化”。特別是部分產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)際執(zhí)行中演變?yōu)椤耙缓宥稀保再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)等改革平臺(tái)從制度創(chuàng)新場(chǎng)域異化為政策洼地爭(zhēng)奪的場(chǎng)所。
構(gòu)建地方政府“新型競(jìng)合”關(guān)系
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，主動(dòng)破除地方保護(hù)、市場(chǎng)分割和“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)。在現(xiàn)有制度框架下，地方政府既要應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考核壓力，又要解決財(cái)政可持續(xù)難題，還要防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，容易陷入“不競(jìng)爭(zhēng)就落后”的囚徒困境。破解這一困局，需要在制度重構(gòu)中植入“激勵(lì)兼容”機(jī)制，在動(dòng)能轉(zhuǎn)換中重塑比較優(yōu)勢(shì)，在治理創(chuàng)新中培育協(xié)同基因。
第一，優(yōu)化考核體系，構(gòu)建“激勵(lì)兼容”機(jī)制。按照高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵要求，建立“質(zhì)量型考核指標(biāo)體系”，將研發(fā)投入強(qiáng)度、單位GDP能耗、園區(qū)畝均產(chǎn)值、民生支出占比等指標(biāo)權(quán)重提升至60%以上。遵循新發(fā)展理念，建立“差異化考核+過(guò)程性評(píng)價(jià)”的復(fù)合指標(biāo)體系，引入綠色GDP核算，將生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效等納入考核。試點(diǎn)跨行政區(qū)域的“區(qū)域發(fā)展共同體”考核機(jī)制，對(duì)跨區(qū)域協(xié)作項(xiàng)目實(shí)行聯(lián)合考核。試點(diǎn)“任期功過(guò)追溯制度”，對(duì)重大投資項(xiàng)目的長(zhǎng)期效益進(jìn)行離任審計(jì)。建立重大決策終身追責(zé)制度，防范“政績(jī)工程”“新形象工程”，遏制短期政績(jī)沖動(dòng)。
第二，發(fā)揮大國(guó)優(yōu)勢(shì)，加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。超大規(guī)模市場(chǎng)是中國(guó)大國(guó)優(yōu)勢(shì)在經(jīng)濟(jì)上的具體表現(xiàn)。打破市場(chǎng)分割、連接區(qū)域“斷點(diǎn)”，推動(dòng)商品、服務(wù)、資金、技術(shù)和人才等各類資源要素有序流通。發(fā)揮超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源要素在更大范圍內(nèi)有效配置，有效吸引全球高端要素和市場(chǎng)資源，更好連通國(guó)內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供強(qiáng)大支撐。破除地方保護(hù)主義和行業(yè)壟斷行為，堅(jiān)決避免因強(qiáng)制稅源留在地方而阻礙企業(yè)自由遷移、要素自由流動(dòng)，只顧地方“小循環(huán)”而忽視全國(guó)“一盤棋”的短視行為。優(yōu)化市場(chǎng)化、法治化營(yíng)商環(huán)境，促使有為政府回歸到支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本源上來(lái)。鼓勵(lì)地方政府深度融入“雙循環(huán)”體系，建設(shè)區(qū)域性國(guó)際消費(fèi)中心城市，發(fā)展跨境電商、海外倉(cāng)等新業(yè)態(tài)。
第三，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，扎實(shí)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進(jìn)科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)一體化。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局和產(chǎn)能監(jiān)測(cè)預(yù)警，促進(jìn)不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展和良性競(jìng)爭(zhēng)。借鑒長(zhǎng)三角地區(qū)通過(guò)繪制“產(chǎn)業(yè)鏈圖譜”避免同類產(chǎn)能重復(fù)布局經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同機(jī)制，推廣跨區(qū)域“鏈長(zhǎng)制”產(chǎn)業(yè)協(xié)同模式。建立GDP跨區(qū)域核算和稅收分成制度，推廣京津冀曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)的稅收分成模式。創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。構(gòu)建“飛地經(jīng)濟(jì)”2.0模式，建立產(chǎn)值稅收共享、環(huán)保責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。建立全國(guó)統(tǒng)一的技術(shù)交易市場(chǎng)，推動(dòng)科技成果跨區(qū)域轉(zhuǎn)化。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)證券化交易平臺(tái)，構(gòu)建知識(shí)產(chǎn)權(quán)共享交易機(jī)制。
第四，擺脫路徑依賴，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力?；诒镜刭Y源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)需求，聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，科學(xué)規(guī)劃本區(qū)域現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和差異化發(fā)展路徑。推動(dòng)本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系深度重構(gòu)，實(shí)施傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“數(shù)智技改”工程，推動(dòng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)制造業(yè)融合發(fā)展。同時(shí)，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，加快新興產(chǎn)業(yè)生態(tài)培育，前瞻布局量子科技、生物制造和具身智能等未來(lái)產(chǎn)業(yè)，搶占產(chǎn)業(yè)新賽道。構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同的“創(chuàng)新集群+產(chǎn)業(yè)生態(tài)”，推動(dòng)“產(chǎn)學(xué)研用”深度融合，支持龍頭企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域分工。依托現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系培育地方經(jīng)濟(jì)新發(fā)展引擎，通過(guò)制度變革打破路徑鎖定，依托技術(shù)創(chuàng)新和資源稟賦因地制宜培育新質(zhì)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)發(fā)展范式從“規(guī)模擴(kuò)張”向“價(jià)值創(chuàng)造”的根本轉(zhuǎn)變。
第五，創(chuàng)新治理模式，構(gòu)建“新型競(jìng)合”關(guān)系。構(gòu)建地方政府之間“競(jìng)爭(zhēng)有邊界、合作有動(dòng)力、發(fā)展有質(zhì)量”的新型治理體系，促進(jìn)中央頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，通過(guò)制度創(chuàng)新釋放改革紅利，最終實(shí)現(xiàn)從“零和博弈”向“合作共贏”的根本轉(zhuǎn)變。建立區(qū)域合作收益顯性化機(jī)制，使協(xié)同發(fā)展真正成為地方政府的理性選擇。探索跨行政區(qū)域治理機(jī)制創(chuàng)新，建立大區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)，賦予一定的跨區(qū)域規(guī)劃審批權(quán)限。建立競(jìng)爭(zhēng)政策審查制度，對(duì)地方保護(hù)性政策進(jìn)行合規(guī)性審查。地方政府之間的未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新、公共服務(wù)、治理效能等高質(zhì)量維度，在動(dòng)態(tài)平衡中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展范式躍遷。
打破地方政府“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，本質(zhì)上是政府與市場(chǎng)關(guān)系的再平衡過(guò)程。需要通過(guò)制度創(chuàng)新將地方政府行為導(dǎo)向“質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)”新賽道。這既需要頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)改革，也離不開(kāi)微觀機(jī)制的持續(xù)創(chuàng)新，最終形成高質(zhì)量發(fā)展與政府治理能力提升的良性互動(dòng)。
作者系懷化開(kāi)放大學(xué)校長(zhǎng)、研究員；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2025年4月17日
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