摘要：基于“一戶多宅”、宅基地大量閑置、村莊空間布局散亂等現(xiàn)實(shí)矛盾，江西省余江區(qū)在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型全面加速背景下率先探索農(nóng)村宅基地制度改革，成立了村民理事會(huì)組織載體，建立了自愿退出機(jī)制，創(chuàng)新累進(jìn)收費(fèi)有償使用制度，同時(shí)構(gòu)建以多元賦權(quán)為手段的宅基地利用制度，在激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、注重平穩(wěn)推進(jìn)、堅(jiān)持多元取向等方面具有重要?jiǎng)?chuàng)新價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)性提出擴(kuò)大農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)范圍、強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地監(jiān)督管理能力、構(gòu)建農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制、建立農(nóng)村宅基地有償使用制度、探索農(nóng)村宅基地退地多元利用路徑及加強(qiáng)農(nóng)村宅基地制度改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)防范等六個(gè)方面的政策建議，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革實(shí)現(xiàn)更大突破。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；鄉(xiāng)村振興；集體經(jīng)濟(jì)；有償退出
一、引言
宅基地是中國(guó)農(nóng)村土地的重要組成部分，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員相應(yīng)享有分配權(quán)及使用權(quán)。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度遵循“集體所有，成員使用；一戶一宅，限定面積；無償分配，長(zhǎng)期占有”原則。經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐發(fā)展，農(nóng)村宅基地制度已逐步演變成一整套具有中國(guó)特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。然而，長(zhǎng)期產(chǎn)權(quán)不清和福利性供給導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地普遍面臨管理混亂、使用低效、浪費(fèi)嚴(yán)重的突出問題。隨著城鄉(xiāng)開放度不斷提升和農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入全面提速的歷史新階段，城鄉(xiāng)發(fā)展要素日趨融合，村莊分化和適度聚集的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。在此背景之下，現(xiàn)行宅基地制度存在的挑戰(zhàn)性矛盾日益凸顯，深化宅基地制度改革的任務(wù)變得尤為緊迫。
作為農(nóng)村土地制度改革最為敏感的領(lǐng)域，理論界對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革問題進(jìn)行了大量研究，指出宅基地制度改革不但能有效緩解城市建設(shè)用地緊張，減少農(nóng)村土地資源浪費(fèi)情況，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，而且能夠破解城市用地成本高企與鄉(xiāng)村土地資源大量閑置的雙重困境，是打通城市資本與農(nóng)村土地連接通道的重要途徑。同時(shí)研究認(rèn)為，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)大多選擇在區(qū)位條件良好、經(jīng)濟(jì)活躍度高的城市近郊或者經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，容易表現(xiàn)出城鄉(xiāng)不同主體之間的資源爭(zhēng)奪與利益沖突。還有研究預(yù)警性指出，農(nóng)村宅基地改革不能以土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為單一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)注重農(nóng)業(yè)資源的深度開發(fā)，選擇農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)進(jìn)行土地的非農(nóng)化使用。
總體上，農(nóng)村宅基地改革受到學(xué)界的廣泛關(guān)注，相關(guān)探討不僅是逐步深入的過程，而且表現(xiàn)出較強(qiáng)的實(shí)踐性，但與此同時(shí)，已有研究主要集中于如何激活農(nóng)村宅基地資源和提高其利用效率，基于鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)需求，以農(nóng)村宅基地制度重構(gòu)和農(nóng)民土地權(quán)益保障為指向的研究尚顯不足。通過深化農(nóng)村宅基地改革支撐鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展，是一個(gè)需要給予重點(diǎn)關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。基于此，本文以我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革為宏觀背景，以江西省余江區(qū)為案例研究對(duì)象，對(duì)其具有創(chuàng)新性的農(nóng)村宅基地改革進(jìn)行實(shí)踐解析，總結(jié)制度成果和改革價(jià)值，提出以鄉(xiāng)村發(fā)展為主線推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革的基本政策構(gòu)想。
二、余江宅基地改革的制度成果
江西省余江區(qū)并非是城市近郊或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，城鎮(zhèn)化率僅為48.1%，遠(yuǎn)低于全國(guó)56%的平均水平。然而，余江農(nóng)村宅基地改革產(chǎn)生了廣泛影響，不僅緩解了宅基地供求矛盾，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且在多個(gè)重要領(lǐng)域取得了關(guān)鍵性突破，表現(xiàn)出多目標(biāo)性改革特征。2015年改革之前，余江農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀與全國(guó)一致，突出存在三方面尖銳矛盾（表1）：
其一，宅基地“一戶多宅”現(xiàn)象普遍。由于長(zhǎng)期以來農(nóng)村宅基地具有無償取得的福利制度特征，導(dǎo)致農(nóng)戶千方百計(jì)爭(zhēng)奪這一稀缺資源，盡管有“一戶一宅”的明確政策規(guī)定，形式上有嚴(yán)格審批和管控的相關(guān)制度安排，但在農(nóng)戶強(qiáng)烈的利益驅(qū)動(dòng)和集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)主體缺位的背景下，實(shí)踐中“一戶一宅”政策不可避免地遭受沖擊，難以達(dá)到節(jié)約利用農(nóng)村宅基地的政策目標(biāo)。試點(diǎn)前，余江區(qū)“一戶多宅”占總農(nóng)戶數(shù)的比重近40%。
其二，宅基地大量閑置。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的逐步發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化水平不斷提高，農(nóng)業(yè)人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移成為必然趨勢(shì)。但是由于當(dāng)前宅基地管理制度存在重要缺陷，缺乏自愿有償退出的制度設(shè)計(jì)，因而農(nóng)戶普遍不愿意放棄這一無償獲得的福利性土地資源，導(dǎo)致農(nóng)村人口的減少并未帶來宅基地的節(jié)約，反而是宅基地利用固化造成大量閑置。余江區(qū)2015年試點(diǎn)前的摸底統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，全區(qū)共有農(nóng)村宅基地9萬余宗，其中閑置房屋23000棟，占全區(qū)農(nóng)房比重25%；閑置房屋共有危房8300棟，倒塌房屋7200棟，兩者比重占總閑置農(nóng)房的近七成，基本處于無法利用狀態(tài)，宅基地浪費(fèi)成為尖銳矛盾。
其三，村莊空間布局散亂無序。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村宅基地管理不力和村莊住房建設(shè)規(guī)劃滯后的矛盾相互交織，農(nóng)村建房存在嚴(yán)重的散亂無序現(xiàn)象，不僅宅基地未批先建、批少占多、建新不拆舊等問題突出，而且農(nóng)戶往往不受約束地自選建房地址，導(dǎo)致原有舊宅長(zhǎng)期無人居住。2015年試點(diǎn)前，余江村莊建設(shè)布局混亂，大量空心村與新居住點(diǎn)并存，村內(nèi)農(nóng)房雜亂無章，道路阻塞，污水橫流，管理混亂，村莊發(fā)展普遍面臨用地亂和用地難的雙重困境。
調(diào)查表明，一方面余江農(nóng)村宅基地利用效率低下，大量閑置，浪費(fèi)嚴(yán)重，另一方面，爭(zhēng)占宅基地現(xiàn)象與日俱增，矛盾尖銳，亂象叢生。作為全國(guó)首批農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，2015年，余江正式啟動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革并取得重要突破（表2）：第一，余江區(qū)分五個(gè)批次，在全區(qū)1040個(gè)自然村全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，改革涵蓋整個(gè)區(qū)域范圍；第二，至2018年底，余江全區(qū)自愿退出宅基地34161宗、4802畝，退出土地可以滿足全區(qū)未來15年內(nèi)農(nóng)村新增人口建房的用地需求；第三，余江區(qū)通過全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革收取了農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)1144萬元，由集體經(jīng)濟(jì)組織支付退地補(bǔ)償費(fèi)1974萬元。
進(jìn)一步從持續(xù)性和穩(wěn)定性視角看，其制度成果主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
（一）創(chuàng)建村民理事會(huì)作為農(nóng)村宅基地改革推進(jìn)實(shí)施主體
余江區(qū)1040個(gè)自然村均建立了村民理事會(huì)，以其為組織載體對(duì)農(nóng)村宅基地改革實(shí)施“柔性”推進(jìn)方式。其最重要的突破是村民選舉產(chǎn)生的村民理事會(huì)全權(quán)承擔(dān)推進(jìn)宅基地改革的重要責(zé)任，鄉(xiāng)村本土精英的引領(lǐng)和示范作用得到極大的制度激勵(lì)。基于自身在鄉(xiāng)村內(nèi)部的權(quán)威認(rèn)同和對(duì)村莊的未來發(fā)展預(yù)期，帶頭拆除多建住宅和退出多占土地，由此打破困局，激發(fā)更多農(nóng)民效仿響應(yīng)和自覺追隨。在村民理事會(huì)成員的表率作用下，越來越多的農(nóng)民形成對(duì)改革的樂觀預(yù)期，由觀望猶豫轉(zhuǎn)為主動(dòng)參與，形成了農(nóng)民自主參與推進(jìn)改革的良性機(jī)制。為保證村民理事會(huì)更好發(fā)揮作用，余江區(qū)主動(dòng)向村民理事會(huì)賦權(quán)，賦予包括申請(qǐng)、實(shí)施、收益分配等全過程的12項(xiàng)權(quán)力清單和15項(xiàng)職責(zé)清單，使其可以更充分有效地發(fā)揮改革代理者和監(jiān)督者的雙重作用，進(jìn)而更加因地制宜地靈活推進(jìn)改革，降低改革成本，提高改革效率，充分實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村改革發(fā)展的還權(quán)賦能。依托組建村民理事會(huì)的組織創(chuàng)新真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的事情由農(nóng)民辦，農(nóng)村的矛盾由農(nóng)民化解，這無疑是余江農(nóng)村宅基地改革最重要的成功經(jīng)驗(yàn)，也是余江農(nóng)村宅基地改革之所以能夠順利推進(jìn)的內(nèi)在邏輯，更是其低成本改革路徑的重要標(biāo)志。
（二）建立公平優(yōu)先的自愿退出機(jī)制
農(nóng)村宅基地制度改革牽涉的歷史和現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系復(fù)雜，必須建立以公平為基本指向的改革思路，奠定獲得農(nóng)民自主響應(yīng)和參與的社會(huì)基礎(chǔ)。余江大量存在的農(nóng)村宅基地超占情況主要包括一戶多宅和超標(biāo)超規(guī)兩大類型，兩種情況形成的原因不同，處置方式應(yīng)有所差異。針對(duì)這一實(shí)際情況，余江首先明確宅基地退出范圍包括多宅部分、超占部分以及不符合規(guī)劃要求的亂建房屋，還有各類倒塌廢棄的建造物。退出方式上探索了自愿有條件退出和自愿無條件退出互為補(bǔ)充的兩種補(bǔ)償方式，其中，自愿無條件退出范圍包括倒塌的農(nóng)房、閑置或廢棄的畜禽舍以及影響公共設(shè)施建設(shè)的院墻；自愿有條件退出范圍包括一戶多宅部分和非組織成員因家庭內(nèi)部歷史原因在農(nóng)村占有的宅基地。對(duì)于有條件退出的部分，余江區(qū)提出了有償和無償相結(jié)合的補(bǔ)償方式：有償包括現(xiàn)金補(bǔ)償和城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)貼兩種；無償則主要是指退出宅基地的農(nóng)戶將獲得優(yōu)先資格或無償獲得同等面積宅基地。同時(shí)，為保證農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“戶有所居”和“住有所居”，余江針對(duì)不同區(qū)域制定新的宅基地使用政策規(guī)范，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)嚴(yán)格實(shí)行一戶一宅政策，在縣城核心區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心區(qū)范圍實(shí)行按同一標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建或統(tǒng)規(guī)自建政策。此外，余江明確規(guī)定新增宅基地需以擇位競(jìng)價(jià)方式有償取得，對(duì)建檔立卡貧困戶實(shí)行政府“交鑰匙”工程，確保貧困家庭戶有所居。
（三）創(chuàng)新累進(jìn)收費(fèi)的宅基地有償使用制度
從總體上看，當(dāng)前農(nóng)村宅基地亂占亂建的惡性發(fā)展和諸多亂象，與無償福利性供給制度是直接關(guān)聯(lián)的。推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革的過程中，余江為破除宅基地?zé)o償使用帶來的大范圍超占問題，創(chuàng)新實(shí)施了宅基地有償使用制度。這一制度的核心是以累進(jìn)計(jì)費(fèi)方法收取農(nóng)村宅基地使用費(fèi)，通過合理提高宅基地占用成本，有效約束農(nóng)戶隨意占地的建房行為。余江出臺(tái)《農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》，明確統(tǒng)一的農(nóng)戶占用宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上實(shí)行累進(jìn)收費(fèi)制度。同時(shí)針對(duì)建檔立卡貧困戶、五保戶等困難群體，規(guī)定了宅基地使用費(fèi)可適當(dāng)減免的例外條款。余江創(chuàng)新的農(nóng)村宅基地累進(jìn)收費(fèi)方式，其重大改革意義在于從根本上終止了長(zhǎng)期實(shí)施的宅基地低效福利供給制度，以市場(chǎng)化手段倒逼農(nóng)村宅基地高效利用和村莊規(guī)范建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約和用地效率提升。
（四）構(gòu)建以多元賦權(quán)為手段的宅基地利用制度
在成功探索退出制度和有償使用制度基礎(chǔ)上，余江進(jìn)一步把退用結(jié)合作為深化農(nóng)村宅基地改革的重要內(nèi)容，重點(diǎn)通過多元賦權(quán)激活宅基地財(cái)產(chǎn)性功能，構(gòu)建了退出宅基地的再開發(fā)和再利用體系。余江明確集體經(jīng)濟(jì)組織是唯一的宅基地退出接收主體，所有騰退宅基地必須統(tǒng)一收歸集體經(jīng)濟(jì)組織，增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)主體地位。具體來看，余江主要從四個(gè)方面構(gòu)建了集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的再開發(fā)利用體系：一是對(duì)符合村莊規(guī)劃的退出宅基地優(yōu)先滿足新增集體經(jīng)濟(jì)組織成員建房用地需求和村莊內(nèi)部道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求；二是對(duì)部分退出宅基地進(jìn)行復(fù)墾，通過改造高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田增加耕地面積，進(jìn)行特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；三是村集體經(jīng)濟(jì)組織自主或合作開發(fā)宅基地及農(nóng)房資源，發(fā)展農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村民宿、生態(tài)康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，充分發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)功能；四是符合“增減掛鉤”要求的退出宅基地通過土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展能力。與此同時(shí)，聯(lián)動(dòng)農(nóng)村金融改革，探索賦予宅基地流轉(zhuǎn)抵押權(quán)能，允許區(qū)域范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員跨村購(gòu)買宅基地；引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)農(nóng)民農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資產(chǎn)品，建立農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保、處置和價(jià)值評(píng)估機(jī)制。
三、余江宅基地改革的創(chuàng)新價(jià)值
在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，余江農(nóng)村宅基地改革表現(xiàn)出一系列重要的創(chuàng)新價(jià)值和鮮明的多目標(biāo)特征。
其一，堅(jiān)持鄉(xiāng)村內(nèi)生力量作為農(nóng)村宅基地改革的主導(dǎo)力量。首先，農(nóng)村宅基地改革的實(shí)施主體是村民理事會(huì)，不僅改革中的關(guān)鍵難點(diǎn)是以發(fā)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)參與的方式加以破解，而且改革過程中的前期退地補(bǔ)償支出也主要來源于鄉(xiāng)賢捐贈(zèng)，他們?yōu)楦脑旒亦l(xiāng)村莊形象而以自愿捐贈(zèng)的方式提供相應(yīng)資金支持。政府的財(cái)政資金則主要用于退地改革完成后的基礎(chǔ)設(shè)施配套，以后期激勵(lì)把農(nóng)村宅基地改革與美麗新村建設(shè)一體化推進(jìn)。因此，余江農(nóng)村宅基地改革最大限度激活了農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力，構(gòu)建了參與性與市場(chǎng)化并重的改革推進(jìn)機(jī)制，是主要依靠?jī)?nèi)生動(dòng)力實(shí)現(xiàn)低投入和低成本改革的成功范例。
其二，選擇平穩(wěn)性改革的推進(jìn)路徑。當(dāng)前，對(duì)農(nóng)村宅基地改革的最大擔(dān)憂和認(rèn)識(shí)分歧是擔(dān)心強(qiáng)勢(shì)的外部社會(huì)資本過度進(jìn)入，對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民群體形成稀缺土地的利益剝奪。同時(shí)農(nóng)民有可能為短期利益輕易放棄安身立命的土地，進(jìn)而在農(nóng)村內(nèi)部誘發(fā)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。余江農(nóng)村宅基地改革的實(shí)踐證明：總體上農(nóng)民是十分理性的，在沒有可靠的生計(jì)保障條件下是不會(huì)輕易選擇退出宅基地的。余江選擇退地進(jìn)城的農(nóng)戶僅有312戶，而且退岀的宅基地主要為多占、超占、倒塌農(nóng)房及廢棄圈舍。因此，余江宅基地改革并非以大規(guī)模動(dòng)員農(nóng)民徹底退地進(jìn)城為主要方式，更大意義是對(duì)農(nóng)村內(nèi)部大量閑置宅基地的全面激活。其關(guān)鍵點(diǎn)是以公平性利益調(diào)整為手段優(yōu)化農(nóng)村內(nèi)部的土地配置，改善村莊生活環(huán)境，從而獲得了農(nóng)民的廣泛響應(yīng)和支持。在此背景下，余江農(nóng)村宅基地改革雖然涉及范圍廣且利益關(guān)系復(fù)雜，但總體推進(jìn)過程平穩(wěn)有序，獲得農(nóng)戶的普遍支持。
其三，堅(jiān)持多目標(biāo)并重的改革取向。進(jìn)一步分析余江退岀宅基地的利用結(jié)構(gòu)，依次是留地保障未來農(nóng)民15年的建房用地需求、用于滿足村莊內(nèi)部道路等公共設(shè)施用地需求、復(fù)耕之后擴(kuò)大農(nóng)用耕地面積、用于集體經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，這充分表明余冮農(nóng)村宅基地改革堅(jiān)持了多元改革目標(biāo)。
進(jìn)一步而言，余江農(nóng)村宅基地改革取得的核心創(chuàng)新價(jià)值主要體現(xiàn)在三個(gè)重要方面：
一是村莊空間形態(tài)優(yōu)化。余江農(nóng)村宅基地改革的最大貢獻(xiàn)并非是實(shí)際退出了多少地，引入了多少投資者，增加了多少農(nóng)民和集體收入，而是前所未有地激發(fā)了村莊內(nèi)部動(dòng)力，使得農(nóng)村宅基地改革成為實(shí)現(xiàn)村莊空間形態(tài)優(yōu)化的催化劑，更為關(guān)鍵的是，這一村莊空間形態(tài)優(yōu)化和宜居環(huán)境改造的過程并非依靠大額財(cái)政資金補(bǔ)貼。余江經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)村振興和宜居村莊建設(shè)可以走內(nèi)生性發(fā)展道路，通過制度優(yōu)化和創(chuàng)新，有效化解過去不公平資源分配方式累積的各種利益矛盾，構(gòu)建自主性發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)動(dòng)農(nóng)民共建共享，實(shí)現(xiàn)改造村莊和美化村莊。
二是村莊社會(huì)治理優(yōu)化。余江農(nóng)村宅基地改革推進(jìn)的過程同時(shí)就是農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程，改革中形成了重大事項(xiàng)由全體村民共同協(xié)商討論的基本制度。宅基地退地完成之后，所退土地如何利用新的發(fā)展選擇，村民理事會(huì)同樣發(fā)揮著重要的主體作用。總體上，村兩委、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民理事會(huì)職責(zé)明確，形成村民充分參與的鄉(xiāng)村治理新結(jié)構(gòu)，顯著提升了農(nóng)村基層社會(huì)治理水平。
三是城鄉(xiāng)融合全面提升。盡管余江宅基地改革表現(xiàn)出農(nóng)村自用為主的特征，城市要素進(jìn)入相對(duì)有限，但這在很大程度上是一個(gè)階段性過程，農(nóng)村宅基地改革不可能始終以封閉方式在農(nóng)村內(nèi)部展開，在城鄉(xiāng)關(guān)系不斷優(yōu)化背景下，土地要素在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)平等交換的總體趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。就余江實(shí)踐看，在區(qū)位條件相對(duì)較好，特色資源相對(duì)豐富的區(qū)域，農(nóng)村宅基地改革同樣具有較強(qiáng)的外部溢出效應(yīng)。伴隨著改革不斷推進(jìn)，社會(huì)資本會(huì)持續(xù)進(jìn)入，鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)得到快速發(fā)展，土地增值潛力得到大幅提升。
余江經(jīng)驗(yàn)深刻表明，農(nóng)村宅基地改革不應(yīng)該只是緩解土地供求矛盾和實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的單一目標(biāo)，也不應(yīng)只有對(duì)城市要素有較強(qiáng)吸引力的區(qū)域才有現(xiàn)實(shí)需求和價(jià)值。應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)，由于當(dāng)前農(nóng)村宅基地低效利用矛盾十分突出，農(nóng)村內(nèi)部?jī)?yōu)化配置的需求同樣強(qiáng)烈，在類似余江的廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)村宅基地改革同樣具有現(xiàn)實(shí)意義和改革緊迫性，認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)不具備農(nóng)村宅基地改革的有效需求和條件，這種看法是不能成立的。
四、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的政策選擇
余江農(nóng)村宅基地改革仍然處于艱難的探索過程之中，還有許多方面值得完善和深入研究。如農(nóng)村宅基地改革實(shí)施主體是村民理事會(huì)，其與集體經(jīng)濟(jì)組織這一宅基地產(chǎn)權(quán)主體的關(guān)系并未明確。同時(shí)，累進(jìn)收費(fèi)是終結(jié)宅基地?zé)o償福利供給制的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，但仍然缺乏法律和政策支撐，持續(xù)性問題并未解決。為鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地而實(shí)施15年的過渡期，這一政策舉措的未來效果及影響也還需要進(jìn)一步觀察，等等。盡管如此，余江以重點(diǎn)破解農(nóng)村內(nèi)部宅基地配置失衡和低效利用矛盾為主線的改革選擇仍然表現(xiàn)出較強(qiáng)的普適性和推廣價(jià)值。吸取余江的創(chuàng)新做法和有益經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地改革實(shí)現(xiàn)更大突破，使之能夠成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐，提出如下六個(gè)方面的政策構(gòu)想。
（一）擴(kuò)大農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)范圍
鑒于新修改并正式頒布的《土地管理法》充分吸取了余江等地宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，目前，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)范圍已有條件進(jìn)一步擴(kuò)大，更有效地釋放改革紅利。新《土地管理法》明確強(qiáng)調(diào)國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定意味著農(nóng)村宅基地改革通道已經(jīng)打開，其基本指向是優(yōu)化農(nóng)村宅基地配置效率，充分有效地保障農(nóng)民土地權(quán)益。我國(guó)農(nóng)村宅基地資源總量大，利用率低，農(nóng)村宅基地制度改革面臨緊迫任務(wù)，當(dāng)務(wù)之急是借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，凝聚改革共識(shí)，強(qiáng)化推進(jìn)機(jī)制。一是制定總體方案。盡快制定我國(guó)農(nóng)村宅基地改革擴(kuò)大試點(diǎn)工作方案，明確改革目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，為有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革提供宏觀導(dǎo)向。二是確定試點(diǎn)區(qū)域。為強(qiáng)化宅基地改革試點(diǎn)的代表性，建議在全國(guó)東、中、西部不同省區(qū)選擇有條件的100個(gè)以上縣區(qū)進(jìn)行更大范圍改革試點(diǎn)，試點(diǎn)區(qū)縣主要應(yīng)具備如下條件：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)工作扎實(shí)、農(nóng)村宅基地閑置率相對(duì)較高、農(nóng)民退岀宅基地意愿相對(duì)較強(qiáng)、地方政府具有改革動(dòng)力和宅基地管控能力，以此確保改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。三是明確改革目標(biāo)。農(nóng)村宅基地改革的核心目標(biāo)是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，通過系統(tǒng)化制度創(chuàng)新有效遏制宅基地低效利用和浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化村莊建設(shè)、提升鄉(xiāng)村治理能力和促進(jìn)土地潛能釋放。四是強(qiáng)化改革實(shí)施。按照宅基地改革試點(diǎn)方案有序推進(jìn)相關(guān)試點(diǎn)工作，強(qiáng)化改革試點(diǎn)激勵(lì)機(jī)制，確保改革試點(diǎn)的主要任務(wù)能夠按期完成。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)改革試點(diǎn)的跟蹤總結(jié)，及時(shí)對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的困難和問題進(jìn)行分析研究，提出解決方案，加強(qiáng)對(duì)改革試點(diǎn)中的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)提煉，有效提高試點(diǎn)成效和積累改革經(jīng)驗(yàn)。
（二）強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地監(jiān)管能力
當(dāng)前農(nóng)村宅基地一戶多宅、亂搭亂建等無序利用問題難以制止的根源在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)虛置，失去了基本的管控能力。因此，應(yīng)當(dāng)與正在加快推進(jìn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革密切結(jié)合，積極探索包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式和治理體系，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地所有權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)督和管理能力。當(dāng)前關(guān)鍵是應(yīng)重點(diǎn)從三個(gè)方面展開相關(guān)工作：一是明確村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有者主體地位。落實(shí)其對(duì)宅基地監(jiān)管的職責(zé)任務(wù)，特別是應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地?fù)碛刑幏謾?quán)和收益權(quán)，具體管理細(xì)則由全體村民或村民代表大會(huì)討論決定。二是在所選擇的試點(diǎn)村以村為單位建立宅基地議事決策組織。由村集體經(jīng)濟(jì)組織授權(quán)村民理事會(huì)行使宅基地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，探索農(nóng)民自主參與的低成本“柔性”改革路徑。三是明確宅基地退出接收主體。農(nóng)村宅基地歸集體所有，政府不應(yīng)過度介入，必須明確集體經(jīng)濟(jì)組織是宅基地退出的唯一接收主體。
（三）構(gòu)建農(nóng)村宅基地自愿有償退出機(jī)制
農(nóng)村宅基地制度利益關(guān)系復(fù)雜，要保證改革試點(diǎn)取得預(yù)期成效，必須建立完善的退出機(jī)制。重點(diǎn)內(nèi)容主要有三個(gè)方面：一是以產(chǎn)權(quán)明晰為基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地改革涉及土地權(quán)屬的調(diào)整變化，必須以產(chǎn)權(quán)明晰為前提和基礎(chǔ)。因此，選擇的宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)當(dāng)已經(jīng)全面完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作，從而保證能夠在集體經(jīng)濟(jì)組織成員明確的基礎(chǔ)上，依托清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系規(guī)范有序地開展宅基地自愿有償退出改革。二是以多元化利益補(bǔ)償為關(guān)鍵。在合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，可以依據(jù)退地農(nóng)民的不同需求，分別采用現(xiàn)金補(bǔ)償、住房補(bǔ)償及養(yǎng)老補(bǔ)貼等差異化方式實(shí)現(xiàn)宅基地有償退出。三是以規(guī)范化實(shí)施程序?yàn)橹巍?/strong>農(nóng)村宅基地退出改革必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿和集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，確保程序規(guī)范、公開、公平，主要包括農(nóng)戶自愿提出申請(qǐng)并提供相關(guān)佐證材料、集體經(jīng)濟(jì)組織明確授權(quán)的村民理事會(huì)進(jìn)行退地資格審查、公示農(nóng)戶擬退宅基地實(shí)際面積和四至界限、正式簽訂宅基地自愿有償退回協(xié)議并上報(bào)相關(guān)部門備案、按照退地協(xié)議對(duì)宅基地及地上附著物進(jìn)行處置、按照退地協(xié)議兌現(xiàn)退地補(bǔ)償?shù)然境绦颉?/span>
（四）建立農(nóng)村宅基地有償使用制度
農(nóng)村宅基地使用由無償獲得變有償使用，是從根本上抑制當(dāng)前宅基地使用規(guī)模無序增長(zhǎng)的關(guān)鍵之舉，代表著中國(guó)農(nóng)村宅基地利用的基本發(fā)展趨勢(shì)，是有效導(dǎo)入市場(chǎng)化機(jī)制促進(jìn)農(nóng)村宅基地實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的重要制度突破。宅基地有償使用是農(nóng)村集體所有權(quán)的重要體現(xiàn)，不僅可以通過強(qiáng)化管理實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約，而且能夠?yàn)橥瓿杉w產(chǎn)權(quán)制度改革之后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織拓展新的收入來源。農(nóng)村宅基地有償使用應(yīng)包括兩個(gè)重要方面：一是明確宅基地集體所有性質(zhì)和農(nóng)戶申請(qǐng)資格，確保宅基地合理使用。二是分類制定有償使用標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)本村宅基地資源的總量和結(jié)構(gòu)，分類制定新建農(nóng)房使用宅基地的基本標(biāo)準(zhǔn)及計(jì)算依據(jù)。一方面根據(jù)宅基地區(qū)位條件確定有償使用費(fèi)，另一方面對(duì)各類超占超標(biāo)準(zhǔn)情況，實(shí)施分類階梯收費(fèi)，通過利益約束機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)戶騰退多占的部分宅基地，實(shí)現(xiàn)宅基地集約化利用。
（五）探索農(nóng)村宅基地退地多元利用路徑
確保農(nóng)村稀缺的土地資源有效配置和充分利用是衡量宅基地改革成效的重要標(biāo)尺，如果宅基地退出之后不能有效利用，只是從農(nóng)戶閑置轉(zhuǎn)換為村集體經(jīng)濟(jì)組織閑置，其改革不僅不能持續(xù)，而且是缺乏實(shí)際價(jià)值的，因而需要重點(diǎn)探索宅基地退出后的有效利用形式，主要包括三個(gè)方面的路徑選擇：一是整理利用。退出宅基地首先應(yīng)滿足農(nóng)戶未來新建農(nóng)房和村內(nèi)改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地需求，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)仍可居住使用的農(nóng)房，可由政府收購(gòu)后改造為農(nóng)村廉租房，以低收費(fèi)或定期免費(fèi)方式，安置無房戶、危房戶等農(nóng)房困難人群。二是復(fù)墾農(nóng)用。對(duì)于部分不適合整理為集體建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用的宅基地，應(yīng)納入農(nóng)地增減掛鉤工程進(jìn)行復(fù)墾，一方面增加集體經(jīng)濟(jì)組織的新增耕地面積，緩解耕地資源不足的壓力，為集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)提供耕地資源支撐；另一方面通過建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓增加收入，改善集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱現(xiàn)狀，增強(qiáng)其發(fā)展產(chǎn)業(yè)和提供公共服務(wù)的能力。三是改造利用。對(duì)于區(qū)位條件和生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的地區(qū)，退出宅基地在滿足農(nóng)戶建房和公共設(shè)施建設(shè)用地需求的前提下，應(yīng)以地引資，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過入股經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等多種模式，進(jìn)行鄉(xiāng)村民宿、生態(tài)康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的開發(fā)利用，拓展集體經(jīng)濟(jì)組織新的收入來源。
（六）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地制度改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)防范
雖然農(nóng)村宅基地改革能夠明確宅基地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體和權(quán)利行使主體、提高農(nóng)村宅基地利用效率、優(yōu)化村莊建設(shè)、改善鄉(xiāng)村治理等，但由于農(nóng)村宅基地改革涉及地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、退地農(nóng)戶和外來投資者等多元主體，利益關(guān)系十分復(fù)雜，加之可能存在改革導(dǎo)向和支持政策方面的偏差，從而可能導(dǎo)致農(nóng)村宅基地有償退出的改革進(jìn)程產(chǎn)生潛在風(fēng)險(xiǎn)，其中尤其需要注意并防范以下三個(gè)方面：一是因集體經(jīng)濟(jì)組織基礎(chǔ)薄弱無力提供補(bǔ)償資金，導(dǎo)致宅基地自愿有償退出缺乏資金保障的風(fēng)險(xiǎn)；二是因引入外部要素參與退地利用，誘發(fā)和加劇多種鄉(xiāng)村矛盾的風(fēng)險(xiǎn)；三是因行政力量過度介入和強(qiáng)制干預(yù)，導(dǎo)致部分弱勢(shì)農(nóng)戶“被退出”而利益難以有效保障的風(fēng)險(xiǎn)。在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，宅基地退出應(yīng)當(dāng)是有限群體的有限需求，改革推進(jìn)的關(guān)鍵是建立規(guī)范的制度平臺(tái)，為部分有退出意愿的農(nóng)戶提供自主選擇的機(jī)會(huì)，不僅能夠有效滿足差異化的現(xiàn)實(shí)需求，并且在此過程中實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的多元發(fā)展。因此，宅基地改革進(jìn)程應(yīng)當(dāng)是平穩(wěn)和漸進(jìn)性的，決不能超越農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求強(qiáng)力實(shí)行行政推動(dòng)。此外，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)制定防范風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策預(yù)案，確保改革有序推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)可控，實(shí)現(xiàn)預(yù)期改革目標(biāo)。
作者王薔系長(zhǎng)安大學(xué)馬克思主義學(xué)院；郭曉鳴系四川省社會(huì)科學(xué)院黨委委員、副院長(zhǎng)，研究員，博士生導(dǎo)師
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第5期
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