一、問題的提出
《土地管理法》的修改自從2017年啟動以來，一直備受關注。2018年12月25日，全國人大常委會初次審議了《土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱“草案”）。總體來說，“草案”能夠適應新時代全面深化改革的現實需求和未來發展的趨勢，對原《土地管理法》作出了很多創新性的修改或者補充規定，大多數修補都是科學合理、適應時代需要的。但是在個別地方，仍然存在一些值得探討和改進之處。
其中，“草案”的第六十二條對宅基地使用權分配的“一戶一宅”原則予以了堅持和保留。即以戶為單位，每戶可以（也只能）申請一處宅基地，若子女成人自立門戶，則可以重新申請新的宅基地。宅基地使用權產生之初，其主要承載的制度功能是一種保障功能，也就是維護農村社會穩定的功能，其主要的政策目標是要保證農民“戶有所居”。因此，基于此種目的，原《土地管理法》中明確了宅基地使用權分配環節的“一戶一宅”的原則。但是，自2008年以來，全國農村經歷了一場巨大的變化。各地通過“拆村并村”，建立起各種“農民集中居住區”或者“新型社區”。這些新型社區一般以多層單元式樓房為主，農民按照人均30-40平方米的居住面積，從原來村落住宅中搬入單元式樓房，原有住宅被平整、復墾為耕地。農民一般將這種現象稱為“農民上樓”（或者宅基地置換模式），我認為也可以稱之為“一戶一房，戶有所居”的分配模式。出現這種現象的原因，主要是我國城鄉一體化的不斷推進以及社會主義市場經濟的不斷發展。
實際上，“一戶一宅”原則最初確立的立法目的，是為了保護有限的農村土地資源（尤其是耕地），避免農村土地資源被浪費，這也是我國土地政策的主要內容之一。但是，隨著我國農村經濟的發展以及我國城鎮化進程的加快，農村社會正在經歷著巨變。在這種時代背景下，實踐中的“一戶一宅”原則反而對我國的農村土地資源和土地政策都造成了一定的消極影響，尤其是該原則的制度設計造成了“一戶多宅”現象以及大量農村閑置宅基地的出現，嚴重阻礙了城鄉一體化發展的進程。現階段來看，“一戶一宅”作為宅基地使用權分配原則的弊端是顯而易見的，它所表現的仍然是計劃經濟時代的平均主義。在經濟不斷轉型，市場經濟發展水平不斷提高的新時代背景下，繼續堅持計劃經濟時代農村宅基地使用權分配中具有的社會保障功能已經不合時宜。因此，我們應當對宅基地分配過程中的“一戶一宅”原則進行改進，以期形成符合市場經濟規律要求的包括“一戶一房，戶有所居”原則在內的多元宅基地分配制度。
二、實踐中多元宅基地分配模式的探索
為了完善農村土地制度，為推進農業現代化和新型城鎮化提供實踐經驗，2015年2月，全國人大常委會授權了33個試點縣（市、區）在2017年底前試行暫行調整實施有關法律規定。此次宅基地改革試點對以往的宅基地制度做了較大的改變，試點目的不僅在于對試點地區的宅基地制度進行優化完善，更重要的是為今后全國宅基地制度的完善提供可復制、可推廣的試點經驗。
在此次試點的過程中，各試點地區都對宅基地的分配制度進行了多元化的探索。其中，義烏市在對處于城鎮規劃圈內的“城中村”進行改造時，需要對規劃內281個村的宅基地進行征收，并集中安置到55個社區。為確保改造工程順利完成，由義烏市政府主導對涉及村村民的宅基地資格權進行了確權，并以宅基地資格權為基礎，按一定比例將農民的宅基地使用權面積置換為了新社區的房屋所有權，并允許農民將置換的面積指標進行公開上市交易。通過此種方式，義烏市較為順利的完成了對于規劃范圍內農民宅基地的征收，在此過程中，農民的居住權益非但沒有遭到任何損害，還獲得了相當大程度的改善，甚至有的農民還因分的房子過多而發愁沒錢裝修。通過資格權的創設和確權，義烏市已經在新社區集聚安置住房8284套、完成協議簽訂2601戶；解決住房困難戶5010戶，治理危房戶24509戶，使農民的成員權在住房保障方面落到了實處。我們的課題組在義烏市進行調研的過程中，當地的農民激動的表示：“改革的紅利讓我們在睡夢中也能笑醒。”這充分證明了宅基地使用權分配制度的多元化探索，符合以獲得感、幸福感和安全感滿足人民美好生活的新時代需要，改革紅利明顯。
四川省瀘縣在堅守“土地公有制不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線以及社會穩定的前提下，對宅基地使用權的分配制度的改革頒布了多項政策、采取了多種措施。為了保障農民的宅基地權益，瀘縣形成了“以人定地、法定無償”的宅基地取得制度。同時，積極探索“不同區域戶有所居”的不同實現模式。對城鎮郊區的農戶，結合新型城鎮化，在城鎮建設用地規模范圍內，采用“一戶一房，戶有所居”的分配模式，探索開發建設農民公寓或住宅小區；對傳統農區的農戶，在標準控制、布局合理的前提下，繼續實行“一戶一宅”的分配模式，并結合幸福美麗新村建設，相對集中到中心村建房居住。對貧困地區、山區和林區的農戶，結合異地扶貧搬遷，引導農民帶著原有農村產權到農村新型社區居住。
此外，在試點地區以外也廣泛存在著宅基地多元分配模式的探索。比如重慶市涪陵區，已建或在建農民集中居住項目超過了70個，范圍涉及近70個行政村，約占行政村總數的65%。這些集中居住點大多是企業投入大量資金到農村從事農業規模經營而推動建設的，在村子里形成了集中居住點和農業園區合二為一的布局，極大地推動了當地農業經濟的發展。再比如四川省的都江堰市，在2012年地震后，很多鎮就采用了“拆村并村”的方式，整理復墾農戶宅基地，將騰出的數千畝建設用地指標轉讓給國土部門后，將獲得的流轉資金在統一規劃的居住區重建住房，有效解決了災后重建的資金困難問題。
各地區宅基地使用權分配模式探索的實踐經驗表明，在新型城鎮化提出后，更加強調要以人為本，城市和農村要協調發展，城鄉一體化新模式要以實現農村和城市經濟、政治、文化領域的共同發展目標。而現有的農村宅基地分配的“一戶一宅”原則過于單一，立法規定也過于概括，其他相關的配套制度也不夠健全。“一戶一宅”原則內在的矛盾限制了宅基地使用權的分配和流轉，造成了大量宅基地閑置和浪費的現象，在很大程度上限制了農村土地的經濟效益。因此，應當在《土地管理法》中明確在“一戶一宅”的分配模式之外，對于不同區域，采取多元的宅基地分配模式。
三、“一戶一房，戶有所居”分配模式的制度優勢
隨著我國城市化水平達到一定階段，國家為了縮小城鄉經濟社會方面的差別、統籌城鄉發展而推出了建設社會主義新農村、土地增減掛鉤等政策，“一戶一房，戶有所居”原則正是因應這些政策而出現的新型宅基地分配模式。其主要是指不再按照原來“一戶一宅”的模式分散分配宅基地，而是在一處宅基地上仿照城市建立農村社區，使得村民從原來的村落式分散宅基地統一搬入單元式樓房集中居住，形成“一戶一房，戶有所居”的格局，這種分配模式同樣可以保障農民的居住權益。如果涉及土地增減掛鉤政策，節約出來的耕地指標用來換取城市建設用地指標，以便提高土地利用率，增加經濟發展所需要的建設用地，同時改善農民原有的居住條件，提高生活質量。綜合來看，“一戶一房，戶有所居”的宅基地使用權分配原則主要具有以下制度優勢：
第一，宅基地使用權的分配和流轉流程大大簡化。集中居住使得農民的宅基地使用權事實上聚集成一個權利束，每戶農民均擁有所居住樓房的宅基地使用權的一部分，宅基地使用權的分配僅需通過住房內部的分配（或買賣）即可實現。而且按規劃建成的樓房面積規范，戶型相似，非常適合內部流轉，基本可以徹底消除在“一戶一宅”的分配模式下可能存在的分配不公的問題。
第二，農村土地承包經營集約化發展的需要。隨著經濟社會的發展，不只農村的村落形態、農民的生活方式發生著劇烈的變化，農民的生產方式及“包產到戶”以來的家庭經營形式也在發生劇烈的變化。承包地“三權分置”后，可以將經營權流轉后形成規模化集約經營的現代農業生產模式。由于流轉出經營權的農戶不再有農業生產的需求，新型社區可以建在離承包地較遠的地方，從而有效擴大耕地半徑。在這種模式下，地方政府可以幫助引進各種城市企業集中租賃農民的承包地，大規模種植經濟作物或從事各種高投入、高附加值的“現代農業”，從而促進農業現代化。
第三，城市化發展的需要。隨著現代化的進程推進，城市化水平逐漸提高和加快，鄉鎮對農村的輻射作用越來越明顯。大量農二代向縣城以及城市聚集為產業的集聚和農村的城鎮化提供了更好的基礎。但是，農二代與土地的“粘著性”與其父輩相比大大降低，隨著大量“農二代”向城市流動，農村宅基地所占的集體建設用地規模不但沒有萎縮的趨勢，反而有所擴大，農村閑置宅基地越來越多，這使得很多村莊成為了“空心村”。同時，他們大多也在縣城重新購置了新房，這造成了我國城市建設用地和集體建設用地“雙擴張”的現象。因此，全國很多試點地區借助國家的“增減掛鉤”政策，對農民宅基地分配（或用已有的宅基地置換）實行“一戶一房，戶有所居”的模式，集中建設農村社區，用分房的模式保障農民的居住權益，從而節約土地，提高了土地的利用率。
第四，農村基礎設施共建和共享的需要。村民集中居住的新建社區有利于村莊的統一規劃，配套水、電、煤氣、供熱、道路、通訊設備等基礎設施。村民還可以使用社區內的健身器材等進行鍛煉活動，在棋牌室內進行打牌、下棋等娛樂活動，豐富精神生活。“一戶一房，戶有所居”的集中居住模式一方面為解決以前村內基礎設施匱乏、建設成本高等問題提供了一條良好的途徑，改善了村民的生活條件；另一方面統一科學地建設和管理，減少了設施運行和維護的費用，增加了基建設施的經濟社會效益。
第五，農村居住環境、衛生治理改善的需求。“一戶一宅”的分配模式造成的農村原有的偏僻和分散的居住分布格局，使得村內很難進行統一的環境規劃，導致了村莊內部的臟、亂、差現象，大多數村莊都呈現出無序狀態。村民集中居住后，可以修建專門的垃圾處理池，安置統一的垃圾桶，村民的生活垃圾得到處理。既有利于環境衛生，也方便了農民的生產生活。同時，還方便以社區為單位開展宣傳環保活動，普及環保知識，增強村民的環保理念，提高村內居住環境質量。
四、關于《土地管理法》中“一戶一宅”原則改革的立法建議
當前，我國對宅基地管理過程中的諸多難題，仍然維持著由政策調整主導，而法律規定缺位的現狀。我們應當以此次《土地管理法》修訂為契機，將實踐中已經證明為更科學的制度在法律中予以明確。“一戶一宅”是一種樸素的公平分配理念，在保障農民住有所居的情況下，也成為了農民追求更好生活環境的阻礙。在修改《土地管理法》的過程中，我們應當探索“一戶一宅”之外的多元的宅基地使用權分配模式，不再統一實行“一戶擁有一處宅基地”的規定。探索不同區域、不同資源稟賦條件下，農民“戶有所居”的多種實現形式。明確可以通過集中統建、多戶聯建、集中建設農民住宅小區等多種方式，以“一戶一房”的形式落實“戶有所居”。
誠然，“一戶一房，戶有所居”的分配原則可能會帶來農民“市民化”、農民“熟人社會”體系的崩塌以及農民的社會保障缺失等一系列的問題。因此，在《土地管理法》中明確該分配原則的同時，在實踐中還應當配合以多種舉措，比如對村莊布局進行合理規劃、對農民進行必要的宣傳引導、政府對農村社會保障予以大力支持等。從而使制度的創新真正對農村長期發展起到至關重要的作用，促進新農村建設和城鄉一體化發展。
作者系全國人大憲法和法律委員會委員，中國社會科學院學部委員、法學研究所研究員。
中國鄉村發現網轉自:中國法學網2019年12月24日
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