提要：從1977年的拔亂反正、1985年的分級辦學(xué)，到新世紀(jì)的“以縣為主”和學(xué)校大撤并，中國鄉(xiāng)村的辦學(xué)制度在四十年間經(jīng)歷了三次改革，追求的分別是鄉(xiāng)村教育的正規(guī)性、“發(fā)揮人民群眾辦學(xué)的積極性”，以及辦學(xué)效益和規(guī)模效應(yīng)。由于改革的邏輯本身存在漏洞，政府間關(guān)系的事權(quán)一財權(quán)嚴(yán)重失衡，以及其他制度環(huán)境的聯(lián)動作用，三次改革都帶來了很大的未預(yù)期效應(yīng)：首先是減少了教育機(jī)會供給，隨后是加大了農(nóng)民負(fù)擔(dān)和城鄉(xiāng)教育差距，最后是將鄉(xiāng)村學(xué)校直接奪走、形成對鄉(xiāng)村人口和資金的雙重虹吸效應(yīng)，加劇了鄉(xiāng)村的凋敝和城市對鄉(xiāng)村的剝奪性。
問題和方法
中國的鄉(xiāng)村教育問題是鄉(xiāng)村問題的重要組成部分，也是理解國家－農(nóng)民關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系的重要切入點。這是因為，在這個實行城鄉(xiāng)分割制度和城鄉(xiāng)差距過大的二元社會中，當(dāng)教育的普及成 為國家“現(xiàn)代化”的重要內(nèi)容和途徑，作為短板的鄉(xiāng)村教育能否達(dá)到預(yù)期具有至關(guān)重要性。而鄉(xiāng)村地區(qū)學(xué)校的設(shè)置和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的出處，既體現(xiàn)了國家（或政府）與農(nóng)民之間的責(zé)任分擔(dān)狀況，也決定著鄉(xiāng)間少年兒童的受教育機(jī)會和教育者的境遇， 進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)和社會，乃至于鄉(xiāng)村整體發(fā)展的可能性。
有鑒于此，本文將從鄉(xiāng)村社會和國家－農(nóng)民關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的角度，循著基礎(chǔ)教育改革的歷史脈絡(luò)，回顧40年來鄉(xiāng)村教育的演變歷程，揭示改革的未預(yù)期效應(yīng)。大致說來，這一領(lǐng)域的改革經(jīng)歷了三個階段和兩種辦學(xué)制度，包括1977開始的 “撥亂反正”階段，1985－2000年的“分級辦學(xué)、以鄉(xiāng)為主”階段，以及2001年延續(xù)至今的“以縣為主”階段。在三個階段中，改革的理念、主導(dǎo)性邏輯、經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的劃定和實際效果都并不相同，后兩次改革則建立了兩種責(zé)任主體和社會效應(yīng)差異很大的辦學(xué)制度，對鄉(xiāng)村教育和鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
作為一項回顧性的研究，本文的論述主要依據(jù)對已有文獻(xiàn)的歸納與整合。其中，對第一、第二階段的梳理主要源于本人早期關(guān)于分級辦學(xué)制度和城鄉(xiāng)教育差距、鄉(xiāng)村教育貧困的研究，并結(jié)合新近發(fā)現(xiàn)的史料，凸顯改革的政策話語及其內(nèi)含的邏輯缺陷；對第三階段的考察將在參考學(xué)術(shù)界已有研究的基礎(chǔ)上，吸收更多的典型案例資料（主要來自官方文件、官員的敘說和新聞報道，以及我本人的調(diào)查所獲），力求對大規(guī)模的鄉(xiāng)村學(xué)校撤并和教育城鎮(zhèn)化現(xiàn)象進(jìn)行更系統(tǒng)的呈現(xiàn)和深入解讀。論述的重點是，改革的理念和邏輯依據(jù)及其內(nèi)含的問題，它在推行過程中所遭遇的制度條件或環(huán)境的約束，進(jìn)而與其他因素相互聯(lián)動最終造成影響深遠(yuǎn)的非預(yù)期后果。這也就意味著，我將回避政策評估專家慣用的“全面、系統(tǒng)”的方法，也并不在意——當(dāng)然也不否認(rèn)——宣傳家強(qiáng)調(diào)的巨大成就。從歷史的和社會（學(xué)）的角度，這種并不全面但力求客觀的問題導(dǎo)向的研究，對于理解中國鄉(xiāng)村教育的演變及其與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，并不是沒有必要。
從撥亂反正到分級辦學(xué)：農(nóng)村自己管自己
（一）教育革命的遺產(chǎn)與撥亂反正
讓我們首先回顧1977年教育改革啟動時的鄉(xiāng)村教育狀況。單看學(xué)校的設(shè)置和農(nóng)家子女的就學(xué)機(jī)會，當(dāng)時的成就堪稱輝煌：幾乎每一個生產(chǎn)大隊都有自己的小學(xué)，數(shù)個大隊擁有一所初中，平均每3個公社擁有一所高中。小學(xué)人學(xué)率和初中升學(xué)率都快速提高：從1962年到1976年，全國學(xué)齡兒童（7－11歲）入學(xué)率從56%上升到97%——這主要是鄉(xiāng)村兒童人學(xué)率急速上升所拉動；小學(xué)畢業(yè)生的升學(xué)率從44%上升到94%，其中鄉(xiāng)村地區(qū)的升學(xué)率從32%提高到93%。鑒于當(dāng)時普遍的經(jīng)濟(jì)貧困狀態(tài)，如此高的就學(xué)機(jī)會體現(xiàn)了“窮國辦大教育”的非凡成就，也因此引發(fā)了許多第三世界國家“向中國模式學(xué)習(xí)”的運(yùn)動。
這一成就應(yīng)歸因于1964年春節(jié)毛澤東在教育工作座談會上發(fā)表的“甲辰談話”及其引發(fā)的教育革命，它直接推動了全國農(nóng)村中小學(xué)校的大量興辦和少年兒童受教育機(jī)會的提升。當(dāng)然，如果轉(zhuǎn)向教育的內(nèi)涵和質(zhì)量，評價結(jié)論將截然不同。設(shè)施條件簡陋，課程設(shè)置單調(diào)，師資水準(zhǔn)低下，教育內(nèi)容貧乏，“貧下中農(nóng)管理學(xué)校”的方式也違背了教育的規(guī)律和專業(yè)化。而隨著1977年鄧小平復(fù)歸政治舞臺后主抓教育——他主動提出“要當(dāng)教育的后勤部長”，教育領(lǐng)域開始了“撥亂反正”，教育革命的遺產(chǎn)受到清理，上述狀況迅速改變。
撥亂反正的核心是“恢復(fù)、整頓”，也即恢復(fù)到毛澤東曾經(jīng)批評的做法，整頓教育、教學(xué)和管理秩序。后來的受益者們都很感謝它對“兩個估計”的否定和恢復(fù)高考，卻忽略了鄉(xiāng)村教育受到的不利影響：在強(qiáng)調(diào)學(xué)校的正規(guī)化、追求教育質(zhì)量的同時，忽視了許多農(nóng)家子女因?qū)W校整頓而失去受教育機(jī)會。盡管在一些地區(qū)遭到了農(nóng)民和干部的反對，但大量的鄉(xiāng)村小學(xué)、辦學(xué)點和初中仍然被撤并。如同蘇珊娜·佩珀指出的那樣，“在小學(xué)這個層次，毛以后的政府雖未直接加以說明，但允許農(nóng)村地區(qū)接受失學(xué)者。教育部門的負(fù)責(zé)人私下對外國人承認(rèn)——雖然這不是為在國內(nèi)公布——農(nóng)民的孩子最需要學(xué)的是怎樣耕種??這種‘寬厚的忽略’態(tài)度取代了70年初開始的積極發(fā)展農(nóng)村初級小學(xué)的政策。”
結(jié)果反映在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中。1977－1985年間，小學(xué)從94.9萬所減少到76.6萬所，中學(xué)從18.2萬所減少到7萬所以下。學(xué)校減少意味著就學(xué)不便，造成部分人不能人學(xué)和升學(xué)。盡管中共中央在1980年發(fā)出了《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》，提出十年內(nèi)基本普及小學(xué)教育，但全國學(xué)齡兒童入學(xué)率從1976年的97%降低到1981年的93%，未入學(xué)兒童從355萬增加到843萬；同期農(nóng)村小學(xué)畢業(yè)生的升學(xué)率從93%下降到65%，未能升學(xué)者從153萬增加到663萬。
隨后的鄉(xiāng)村教育受到另一項制度變革的沖擊。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施和人民公社－生產(chǎn)大隊體系的崩潰，使原來由大隊負(fù)責(zé)籌措的經(jīng)費(fèi)難以落實，學(xué)校的運(yùn)營遭遇困境。為此，中共中央、國務(wù)院于1983年發(fā)文規(guī)定：“要堅持‘兩條腿走路’的方針，通過多種渠道切實解決經(jīng)費(fèi)問題。中央和地方要逐年增加教育經(jīng)費(fèi)，廠礦、企業(yè)單位、農(nóng)村合作組織都要集資辦學(xué)，還應(yīng)鼓勵農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上集資辦學(xué)和私人辦學(xué)。”
不過，這一規(guī)定比較模糊，很容易由于責(zé)任劃分不清而難以落實。這正是1985年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（下稱《決定》）出臺
的背景。這份文獻(xiàn)被看作“新時期教育的真正起點”，在農(nóng)村地區(qū)催生了通稱為“分級辦學(xué)”的制度。
（二）分級辦學(xué)：依靠人民辦教育
《決定》的第二條規(guī)定：“實行九年制義務(wù)教育，實行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則”。至于從省到鄉(xiāng)的責(zé)任如何劃分，委托各省區(qū)白行決定，但同時要求“鄉(xiāng)財政收人應(yīng)主要用于教育。地方可以征收教育費(fèi)附加”。這是“以鄉(xiāng)為主”說法的由來，但在實踐中絕大部分地區(qū)推行的是縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)。因此，更確切的說法是，基礎(chǔ)教育中的農(nóng)村義務(wù)教育普及這一重頭戲，被交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織來演唱。
關(guān)于實施分級辦學(xué)的原因，《決定》歸納為原來的體制“權(quán)限過于集中，責(zé)任劃分不明，效率低下，不利于發(fā)揮地方各級政府和人民群眾辦學(xué)和振興教育的積極性。”與此相關(guān)，經(jīng)費(fèi)支出責(zé)任交給地方的依據(jù)，在后來由國家教育委員會（它是《決定》頒布后教育部升格而成）和財政部聯(lián)署的文件中概括為兩點，一曰“基礎(chǔ)教育是地方事業(yè)，擔(dān)負(fù)著為地方培養(yǎng)和輸送勞動后備力量的重要任務(wù)”，二曰“各地區(qū)、各民族的經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡。”正如筆者曾經(jīng)分析的那樣，這兩點存在著事實認(rèn)定的誤區(qū)和邏輯缺陷。認(rèn)識誤區(qū)在于，基礎(chǔ)教育屬于影響整個國家發(fā)展的公共產(chǎn)品，定位于“地方事業(yè)”并不恰當(dāng)，20世紀(jì)90年代開始壯大的跨地區(qū)農(nóng)民流動浪潮就是證明。邏輯缺陷在于，正因為各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，才不應(yīng)該將經(jīng)費(fèi)投人的責(zé)任交給“地方”，而是應(yīng)該由中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集并均衡地分配到各地，這是保證地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距不至于擴(kuò)大到義務(wù)教育，確保農(nóng)家子女享受平等的教育機(jī)會的前提。
分級辦學(xué)當(dāng)時就被批評為“國家卸包袱，地方背包袱”，但是1986年4月頒布的《義務(wù)教育法》仍然將其確立為法條：“義務(wù)教育事業(yè)，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實行地方負(fù)責(zé)、分級管理。”而同年9月發(fā)布的實施意見更詳細(xì)地規(guī)定：“農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)投資，以鄉(xiāng)、村自籌為主”。不過，要真切地理解政策條文的實質(zhì)，需要參照決策者的敘述。時任國家教委副主任、負(fù)責(zé)義務(wù)教育法起草的柳斌在后來接受訪談時這樣說道：
我們想，要實現(xiàn)9年義務(wù)教育，只能依靠人民辦教育。一靠農(nóng)村教育附加，按農(nóng)民前一年的純收入征收，比例是1%－1.5%，這個錢是拿來改善辦學(xué)條件和聘請民辦教師；二靠農(nóng)村教育集資，這是建校舍的錢，因為農(nóng)村的學(xué)校國家沒有專項撥款，不納入基建計劃，納入基建計劃的只是城市學(xué)校，農(nóng)村只能自己管自己。
只能依靠人民辦教育。農(nóng)村只能自己管自己。這樣的“大實話”表明，農(nóng)村義務(wù)教育中的“義務(wù)”，確實從最初就被視為鄉(xiāng)村人民的義務(wù)，而且“只能”是他們的義務(wù)。問題是這樣的邏輯不只主導(dǎo)著中央政府，也主導(dǎo)著屬于“地方”的省級政府。一篇出自河北省委農(nóng)工部官員的報告顯示，早在上述《決定》出臺之前的1984年3月，河北省就已經(jīng)在11個縣完成了農(nóng)村初中和小學(xué)劃歸鄉(xiāng)、村辦的改革，而關(guān)于“十分重要、群眾極為關(guān)心的經(jīng)費(fèi)問題”，作者告訴我們：
河北省委的改革主導(dǎo)思想是：在我國，農(nóng)民集資辦學(xué)是有傳統(tǒng)的。解放前，農(nóng)村小學(xué)多數(shù)是民辦，國辦小學(xué)為數(shù)不多。解放初，農(nóng)村小學(xué)多是由各戶集資辦??后來教師改為工資制，國家包起來了。隨著教育事業(yè)的發(fā)展，不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大了國家包的成分，這就出現(xiàn)了目前農(nóng)民辦學(xué)依賴國家拿錢，而國家財力不足，想包又包不了，又未調(diào)動鄉(xiāng)村自己辦學(xué)的積極性，出現(xiàn)了十分困難的局面。黨的十一屆三中全會以來，廣大農(nóng)民開始富裕起來，他們完全可以負(fù)擔(dān)起農(nóng)村初中和小學(xué)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。把國家撥下的教育經(jīng)費(fèi)，分步收到縣里，集中用于辦高中，師范和農(nóng)中，另拿出一部分扶助貧困鄉(xiāng)村辦學(xué)。
這樣的主導(dǎo)思想全面展現(xiàn)了改革所依循的邏輯遞進(jìn)關(guān)系：農(nóng)民集資辦學(xué)有傳統(tǒng)→國家一度破壞了這種傳統(tǒng)、不適當(dāng)?shù)匕似饋怼F(xiàn)在國家財力不足而農(nóng)民又富了起來，因此要恢復(fù)傳統(tǒng)→進(jìn)而要把國家撥下的部分經(jīng)費(fèi)收回縣里，這樣做是為了調(diào)動農(nóng)民辦學(xué)的積極性。
（三）教育財政、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和教育貧困
交給地方或“人民”辦的教育很快就陷入困境。最先引起關(guān)注的是教師工資拖欠，它在物價飛漲的20世紀(jì)80年代末演變?yōu)樯鐣栴}。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，兩個相互沖突的難題加劇了困境：普及義務(wù)教育的力度加大、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)提升，教育部制定了多項考核指標(biāo)；與之相對，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因1989－1991年問的“治理、整頓”而陷入蕭條，其原來承擔(dān)的教育費(fèi)用支出無力兌現(xiàn)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源衰弱。到1993年，教師工資拖欠額達(dá)到14.3億元，相當(dāng)于50萬民辦教師一年的薪水。而翌年的“分稅制”改革使鄉(xiāng)村教育雪上加霜，它強(qiáng)化了中央政府的財政汲取力度，進(jìn)一步削弱了縣鄉(xiāng)政府的財源。到20世紀(jì)90年代末，按照農(nóng)村義務(wù)教育資金中的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)計算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)了其中的78%，而這部分投入占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總支出的70%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由此被稱為“教育財政”。
進(jìn)一步的問題在于，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)、其財源又主要是由農(nóng)民繳納的農(nóng)業(yè)稅構(gòu)成的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)（它占農(nóng)村義務(wù)教育總經(jīng)費(fèi)的比例在多數(shù)年份只有50%左右，在最高的2000年也不過59.2%），遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足普及農(nóng)村義務(wù)教育的剛性需求。這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民進(jìn)行額外的費(fèi)用征收。《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》收錄的數(shù)據(jù)顯示，在1993－2000年間，僅教育附加費(fèi)一項就達(dá)到1018億元（是1985－1992年間合計金額的4倍），教育集資達(dá)550億元，農(nóng)家子女交納的雜費(fèi)——義務(wù)教育法規(guī)定免除學(xué)費(fèi)，但農(nóng)民仍然稱之為“學(xué)費(fèi)”——為576億元。三項合計為2144億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的66.7%。
當(dāng)然，農(nóng)民及其上學(xué)的子女實際繳納的費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于官方公布的數(shù)額。按照《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)計算，2000年農(nóng)村小學(xué)生和初中生繳納的雜費(fèi)分別只有人均75元和105元，而我本人對蘇北地區(qū)某村的調(diào)查表明，該村學(xué)生實際繳納的金額都分別是這兩個數(shù)據(jù)的3倍之多；湖北省原監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平則報告，在20世紀(jì)90年代末，當(dāng)?shù)匦W(xué)生和初中生人均交納的“各種費(fèi)用”分別高達(dá)600元和1200元。至于教育集資額，盡管中央政府幾乎每年都會發(fā)出制止“亂集資、亂攤派”的禁令，但是大量的報道案例顯示，它在20世紀(jì)90年代中期的許多農(nóng)業(yè)縣每年高達(dá)數(shù)千萬元，分?jǐn)偟睫r(nóng)民頭上人均負(fù)擔(dān)數(shù)百元。下列對照或許能反映兩者間的實際差距：按照官方報表，2000年征收的農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資合計為163億元，但是根據(jù)曾任國家教委副主任的張孝文報告，“粗略測算，在農(nóng)村需要籌集的經(jīng)費(fèi)為450億到500億”。也就是說，“需要籌集”的經(jīng)費(fèi)是最終報告金額的2.76－3.07倍。也許可以照此進(jìn)行并非大膽的測算：在“普九”力度加大的1993－2000年間，農(nóng)民的實際教育負(fù)擔(dān)額可能是官方報告數(shù)額的2－3倍，也即達(dá)到4288－6432億元，大概相當(dāng)于期間的農(nóng)業(yè)稅總額（2690億元）的159%－239%。
由此可見，在分級辦學(xué)制度下，政府負(fù)擔(dān)部分的以鄉(xiāng)為主和實質(zhì)上的以農(nóng)民為主，意味著鄉(xiāng)村教育變成了巨大的吸金裝置，它對農(nóng)民的重壓遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)民的承受能力。實際上，在20世紀(jì)90年代將許多農(nóng)業(yè)縣的農(nóng)民折磨得死去活來的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”中，教育負(fù)擔(dān)成為最沉重的一部分，由此加劇了農(nóng)民與地方政府的沖突，成為鄉(xiāng)村動蕩的重要因素。
盡管如此，鄉(xiāng)村教育仍然處于貧困狀態(tài)。到2000年底，在全國農(nóng)村“普九”負(fù)債高達(dá)500億元的狀況下，農(nóng)村學(xué)校甚至沒能達(dá)到“三個確保”（保安全、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）的最低目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)年底的不完全調(diào)查，D級危房有5700萬平方米——不清楚它對應(yīng)著多少教師和學(xué)生。至于拖欠的工資，截至2000年4月的統(tǒng)計是135.6億元，覆蓋了北京、上海和浙江、西藏之外的27個省區(qū)，它相當(dāng)于690萬農(nóng)村教師中200萬人的全年報酬，由此把許多鄉(xiāng)村教師推進(jìn)了上訪的隊伍。關(guān)于學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的情況，全國約有一半的縣級行政區(qū)域的小學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)不足10元，而在蘇北這一并不太窮的地方，竟然有小學(xué)規(guī)定教師上課用的粉筆“按枝發(fā)放”。
讓我們落腳于“普九”的實際成果。在新世紀(jì)的第一天，時任國家主席向世界宣布：中國如期實現(xiàn)基本普及九年義務(wù)教育的戰(zhàn)略目標(biāo)，2000年低“普九”地區(qū)人口覆蓋率達(dá)到85%，“為全民教育貢獻(xiàn)了中國智慧。”不過，沒有宣布的是還有522個縣（旗、場）沒有通過驗收。而驗收是以縣級行政區(qū)為“人口地區(qū)單位”進(jìn)行，其中的一項指標(biāo)是縣域整體的初中毛入學(xué)率達(dá)到90%一95%以上。所以已驗收地區(qū)事實上還有少數(shù)人未能升入初中，至于已進(jìn)入初中的，將1997年升學(xué)人數(shù)與2000年的畢業(yè)人數(shù)對比可以確認(rèn)，輟學(xué)率超過了10%。根據(jù)筆者推算，在實施分級辦學(xué)的15年間，全國大約有1.5億萬農(nóng)家子女沒能完成初中教育，其中包括：3199萬人沒能進(jìn)人小學(xué)，3792萬人在小學(xué)階段失學(xué)，5075萬人小學(xué)畢業(yè)后沒能升人初中，3068萬人在初中階段失學(xué)。至于城鄉(xiāng)教育機(jī)會差距的擴(kuò)大，可以用一項綜合性的指標(biāo)，也即初中畢業(yè)生升人普通高中的比例來衡量：城市從1985年的40%提高到1999年的55.4%，農(nóng)村則從22.3%下降到18.6%，城鄉(xiāng)差距從1.8倍擴(kuò)大到3倍——超過3倍的省區(qū)有15個，超過4倍的有5個。
以這樣的結(jié)果，在世紀(jì)之交，鄉(xiāng)村教育迎來了又一輪改革。它開始于令人振奮的“兩個轉(zhuǎn)變”，卻消滅了大部分鄉(xiāng)村學(xué)校。
兩個轉(zhuǎn)變、以縣為主和學(xué)校撤并
（一）稅費(fèi)改革、教育改革和“兩個轉(zhuǎn)變”
鑒于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、分級辦學(xué)又難以為繼，中央政府2000年啟動了農(nóng)村稅費(fèi)改革和辦學(xué)制度改革。稅費(fèi)改革首先在安徽省試點，翌年漸次推行，2003年全面鋪開。它的主要內(nèi)容被概括為“三取消、兩調(diào)整、一改革”，首位是取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資。據(jù)時任財政部部長項懷誠介紹，針對“當(dāng)時最重要的三件事”，他要求做到三個確保：確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕、不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要，不低于改革前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中的農(nóng)村教育附加、不降低教師的待遇。
辦學(xué)制度改革實際上是稅費(fèi)改革的重要組成部分。中央政府的文件規(guī)定：“農(nóng)村稅費(fèi)改革必須相應(yīng)改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，由過去的鄉(xiāng)級政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集資辦學(xué)，改為由縣級政府舉辦和管理農(nóng)村義務(wù)教育，教育經(jīng)費(fèi)納入縣級財政。”翌年5月，國務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出了具體要求：農(nóng)村義務(wù)教育實行“分級管理、以縣為主”，從當(dāng)年起將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣級財政。據(jù)報道，到2002年底，有97%的縣實行了以縣為主，“以政府為主，確保農(nóng)村中小學(xué)教職工工資按時足額發(fā)放、確保農(nóng)村中小學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、確保農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和危房改造等所需資金的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制正在逐步建立。”
必須承認(rèn)，從國家或政府與農(nóng)民的關(guān)系，以及地方政府之間的關(guān)系來看，兩項改革都具有劃時代的意義。意義表現(xiàn)在時任國務(wù)院副總理李嵐清強(qiáng)調(diào)的“兩個重大轉(zhuǎn)變”：把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)向主要由政府承擔(dān)，把政府的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)向以縣為主。可以看出，它納入了此前的制度所缺少的教育公平的維度。
這種轉(zhuǎn)變受到農(nóng)民的歡迎，來自試點地區(qū)的報告也都顯示農(nóng)民負(fù)擔(dān)在減輕。比如，湖北省京山縣減輕合同內(nèi)外負(fù)擔(dān)5300多萬元，減幅超過40%；廣東省興寧縣取消了各項涉農(nóng)收費(fèi)6420萬元，其中農(nóng)村教育費(fèi)附加4055萬元。涉及多個試點縣的調(diào)查則顯示，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減幅一般在30%左右，有的地方超過60%。
但是，整體性的財政體制并沒有根本調(diào)整，財權(quán)與事權(quán)的分擔(dān)依然嚴(yán)重失衡。因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕意味著縣鄉(xiāng)政府負(fù)擔(dān)的加重。宏觀數(shù)據(jù)表明，在全國2100個左右的縣（市）中，財政補(bǔ)貼縣所占的比例從1999年的49%上升到2002年的73%，縣級財政赤字增加到550億元。與此相對，稅費(fèi)改革取消了數(shù)百億元的教育附加費(fèi)和教育集資，而中央和省級財政的補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付只能填補(bǔ)部分缺口。根據(jù)一項對河南鄢陵、湖北襄陽、江西省泰和縣的調(diào)查，改革前教育支出已占三縣財政支出的50%左右，實施以縣為主后則可能達(dá)到70%。在廣東興寧，教育經(jīng)費(fèi)支出占可支配財力的76%；在位列“全國百強(qiáng)縣”的江蘇銅山，僅用于發(fā)放教師工資的“國標(biāo)”項目和教育局直屬學(xué)校教師的補(bǔ)貼，就用掉了財政收人的54%，因此它也像許多地方一樣，仍由下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決國家規(guī)定的各種補(bǔ)貼，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法應(yīng)付，造成新的工資拖欠。
當(dāng)化解財政壓力成為內(nèi)在需求，作為擁有很大權(quán)力的能動者，縣級政府（它的權(quán)力要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大得多）很快找到了有效的化解之道：通過大量撤并學(xué)校，減少經(jīng)費(fèi)開支。據(jù)湖北省京山縣委書記介紹，該縣采取了兩條對策：一是開展鎮(zhèn)村體制改革，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組；二是大力調(diào)整教育布局，撤并農(nóng)村中小學(xué)176所，占50.3%，共精減各類教職工1521人，精減率為20.1%。在湖北的另一個農(nóng)業(yè)大縣監(jiān)利，1993年之后每年收取的教育費(fèi)高達(dá)6500萬元，但改革后無法再收，于是也開始“減員并校”，2002年一次性清退民辦教師2007人，原因是“無工資來源”；三年間撤銷了263所村辦小學(xué)，并將一部分保留下來的學(xué)校轉(zhuǎn)給民間承包。
（二）學(xué)校撤并：配套措施成為主要目標(biāo)
湖北兩縣的做法并不是沒有政策依據(jù)。依據(jù)是2000年的文件中提出的稅費(fèi)改革配套措施：“精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和壓縮人員。……適當(dāng)合并現(xiàn)有鄉(xiāng)村學(xué)校，對教師隊伍進(jìn)行必要的整頓和壓縮。”翌年3月，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點工作的通知》提出了具體要求：
要進(jìn)一步優(yōu)化教育資源配置，合理調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)校布局。根據(jù)實際情況適當(dāng)撤并規(guī)模小的學(xué)校和教學(xué)點，提高農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)效益。精簡和優(yōu)化中小學(xué)教師隊伍，堅決辭退代課教師，依法辭退不合格教師，壓縮農(nóng)村中小學(xué)校非教學(xué)人員，清退臨時工勤人員。
兩個月后發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》對學(xué)校布局調(diào)整有更詳細(xì)的規(guī)定：
因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)。學(xué)校布局調(diào)整要與危房改造、規(guī)范學(xué)制、城鎮(zhèn)化發(fā)展、移民搬遷等統(tǒng)籌規(guī)劃。
上述政策條文本身似乎沒有什么漏洞，但是在實施的過程中，困境中的地方政府可以選擇性地運(yùn)用：輕視、無視其中的約束性規(guī)定，對倡導(dǎo)或允許的措施最大化利用。合理調(diào)整、適當(dāng)、因地制宜、就近入學(xué)之類的原則被擱置一旁，“提高農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)效益”成為主攻方向，甚至唯一目標(biāo)。各地政府迅速制定了學(xué)校撤并指標(biāo)，如山西省規(guī)文定“十五”期間農(nóng)村學(xué)校減少15%－20%，遼寧省要求到2003年初中減少10%、小學(xué)減少22%、教學(xué)點減少50%以上。一項針對16個省區(qū)的88份政策文本（省級12個、縣級76個）的分析顯示，地方政府“過于推崇規(guī)模效益”：近90%的文本將學(xué)校規(guī)模、服務(wù)人口和服務(wù)半徑視為核心指標(biāo)，而極少提到辦學(xué)歷史、上學(xué)距離和區(qū)域文化等因素，其中65%的文本設(shè)定了學(xué)校規(guī)模的底線標(biāo)準(zhǔn)，52%的文本規(guī)定教學(xué)點學(xué)生數(shù)必須超過50人，40%的文本規(guī)定初小的學(xué)生數(shù)要超過200人，25%的文本規(guī)定完小的學(xué)生數(shù)要達(dá)到400人，85%的文本要求中心小學(xué)的學(xué)生數(shù)要超過500人（38%的文本要求超過800人），甚至有文件規(guī)定，“凡小學(xué)一個年級生源不足50人、初中一個年級生源不足100人的學(xué)校堅決撤并。”“學(xué)校服務(wù)人口不到1萬人的必須撤并。”
這樣的強(qiáng)制性推動，加上有關(guān)布局調(diào)整專項資金和寄宿制學(xué)校建設(shè)專項資金的雙重刺激，造成大量的鄉(xiāng)村學(xué)校消失。《中國教育統(tǒng)計年鑒》收錄的數(shù)據(jù)表明，在截至2006年的7年間，就有17.3萬所鄉(xiāng)村小學(xué)和近7.8萬個辦學(xué)點，以及5000多所鄉(xiāng)村初中被砍掉。到2010年，全國農(nóng)村消失了52%的小學(xué)、58%的辦學(xué)點和27%的初中，部分省區(qū)的小學(xué)撤并幅度甚至高達(dá)80%。
大撤并引起了輿論的質(zhì)疑和決策部門的回應(yīng)。教育部在2006年6月發(fā)出的通知中指出：“一刀切”式的撤并造成新的上學(xué)難，盲目追求調(diào)整速度造成一些學(xué)校大班額現(xiàn)象嚴(yán)重，寄宿制學(xué)校食宿條件較差、生活費(fèi)用超出當(dāng)?shù)厝罕姷某惺苣芰Γ黾恿宿r(nóng)民負(fù)擔(dān)。為此要求：農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點的調(diào)整要在保證就近人學(xué)的前提下進(jìn)行，縣級教育行政部門要合理確定小學(xué)生的就學(xué)路程；初中學(xué)校要避免出現(xiàn)由于布局調(diào)整造成學(xué)校班額過大、教育教學(xué)資源和條件全面緊張的問題。后來的五年間教育部又發(fā)布了4份文件重申相似規(guī)定，但始終收效甚微。
到了2011年，浙江省縉云縣大洋鎮(zhèn)的上百村民要求保留學(xué)校而集體下跪，甘肅正寧和江蘇豐縣的校車事故造成數(shù)十名學(xué)生傷亡，引起了強(qiáng)烈的社會反響。國家審計署奉命對布局調(diào)整問題做專項審計調(diào)查。國務(wù)院辦公廳于2012年9月發(fā)要求：規(guī)范農(nóng)村學(xué)校撤并程序，縣級政府必須嚴(yán)格履行撤并方案的制定、論證、公示、報批等程序，并上報省級政府審批，在完成專項規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村學(xué)校撤并；堅決制止盲目撤并農(nóng)村學(xué)校，多數(shù)學(xué)生家長反對或聽證會多數(shù)代表反對、撤并后將造成學(xué)校超大規(guī)模或大班額問題突出的，均不得強(qiáng)行撤并；開展布局調(diào)整專項督查，對因撤并時問、交通便利度和不當(dāng)引起嚴(yán)重不良后果的要追究責(zé)任。
這份文件被稱為叫停令，有人認(rèn)為它開啟了“后撤點并校時代”，但實際上只是暫時起到了作用。比如山東省平陰縣就沒有停止其激進(jìn)的五年撤并計劃，結(jié)果是全縣的高中由3所變?yōu)閘所，初中由15所減至5所，小學(xué)由83所減至13所，其中被拆分的一所小學(xué)“僅有500學(xué)生規(guī)模”。最新的案例是浙江永嘉，在這個人口達(dá)100萬、幅員近2700平方公里的大縣，到2017年末有小學(xué)和初中103所，但是政府計劃用三年時間“優(yōu)化整合”掉其中的78所。而全國的數(shù)據(jù)表明，在2013—2016年間，總計又消失了近5萬所鄉(xiāng)村小學(xué)。雖然撤并的絕對數(shù)量減少了，但降幅達(dá)31%，初中數(shù)量則減少了16.7%。
目前農(nóng)村教育資源的基本格局是：平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（經(jīng)過合并后變大了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）只有1.3所初中，絕大部分地區(qū)是一鄉(xiāng)一校，有些地方完全消滅了鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中；按照近60萬個行政村和317萬個自然村計算，平均每6個行政村和三十多個自然村擁有l(wèi)所小學(xué)。至于農(nóng)村高中，則只剩下553所，整個縣域的高中減少了47%，平均9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1所，集中于縣城和少數(shù)中心鎮(zhèn)。
關(guān)于大撤并難以遏制的原因，地方政府和教育當(dāng)局往往強(qiáng)調(diào)，是學(xué)齡人口和生源減少造成被迫撤并。但是大范圍調(diào)查的結(jié)論和宏觀數(shù)據(jù)分析都表明，學(xué)校撤并的幅度遠(yuǎn)大于學(xué)齡人口減少的幅度，這意味著生源減少只是原因之一。最主要的驅(qū)動力還是追求規(guī)模效應(yīng)、降低財政壓力。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于縣級財政在2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后又失去了一項財源，因此其撤并的沖動進(jìn)一步加強(qiáng)了。撤并學(xué)校對于降低財政壓力的效果堪稱巨大，比如關(guān)于山東平陰的報道就提道：“算下來，當(dāng)年撤點并校給財政節(jié)約了4個多億元的資金。”
不過，削減財政壓力只能算是比較消極的目標(biāo)，更積極的追求是“教育產(chǎn)業(yè)化”。產(chǎn)業(yè)化的前提是必須有更大的教育市場和更多的“消費(fèi)者”，以獲取更大的規(guī)模效應(yīng)。這就勢必與城市（鎮(zhèn)）或城市化聯(lián)系到一起。由于城市化已經(jīng)成為中國各級政府重要的施政目標(biāo)，這種狀況為學(xué)校撤并提供了新的也可能是更大的動力。
城鎮(zhèn)化：“教育的根本出路在城里”
（一）從初中進(jìn)城到“三進(jìn)工程”
實際上，在教育當(dāng)局提倡布局調(diào)整之初，許多地方就開始推進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校向鎮(zhèn)區(qū)的集中。在費(fèi)孝通先生稱為“江村”的江蘇省吳江市（現(xiàn)為蘇州市吳江區(qū)）開弦弓村，開弦弓小學(xué)曾經(jīng)被吳江市教育局命名為“窗口學(xué)校”，它在2001年曾經(jīng)擁有500多名學(xué)生，但是到了第二年，學(xué)區(qū)內(nèi)兩個村的學(xué)生就被劃人鎮(zhèn)區(qū)中心校開設(shè)的民辦校，進(jìn)而在2004年它的六年級學(xué)生被并入中心校，最后在2008年被整體并人廟港實驗小學(xué)，這所設(shè)立于民國元年的小學(xué)“就此結(jié)束其歷史文化使命。”
與這種心照不宣的城鎮(zhèn)化推進(jìn)方式相比，更具有標(biāo)志性和導(dǎo)向意義的是公然提倡“初中進(jìn)城”。它似乎首創(chuàng)于山東省平原縣，該縣2004年提出把18所農(nóng)村初中全部撤銷，讓學(xué)生全部進(jìn)縣城讀書，為此在城區(qū)新建、擴(kuò)建學(xué)校。到2008年秋季開學(xué)，全縣18000名農(nóng)村初中學(xué)生全部進(jìn)入了縣城。為了回應(yīng)媒體的質(zhì)疑，該縣的主政者曾辯解說：“我們實施初中進(jìn)城工程，堅持以人為本，把農(nóng)村學(xué)生和城里孩子置于同一起跑線上，享受同等的優(yōu)質(zhì)教育。因此，這項工程是縮小城鄉(xiāng)差別的具體行動，是深層次意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從實質(zhì)來說，就是堅持以人為本，追求城鄉(xiāng)教育公平！”山東省委機(jī)關(guān)報則對其舉措進(jìn)行了理論提升：“均衡教育資源、實現(xiàn)教育公平有兩種路徑：一種是把優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移；一種是農(nóng)村中學(xué)進(jìn)城。平原縣曾嘗試過第一種做法，但收效不大，于是做出了第二種選擇。”
不過，在“城市讓生活更美好”成為提高城鎮(zhèn)化率成為重要施政目標(biāo)的新時代，主政者的辯解和宣傳機(jī)器的洗白都似乎已無必要。廣東某黨校的教授就曾向大埔縣的官員直白地建議：“大埔若要發(fā)展，就是要把農(nóng)村的孩子都弄到縣城來”，而該縣的教育局局長對此深表贊同，認(rèn)為“教育的根本出路在城里”。平原的經(jīng)驗相繼被山東、黑龍江、河北、江蘇、陜西、江西、廣西等地的一些縣市仿效，并獲得了各自的上級教育主管部門、主政者和官方媒體的贊賞。在廣西平果縣，“以教育為重心牽引城鎮(zhèn)化建設(shè)，打破義務(wù)教育階段學(xué)生就近入學(xué)原則，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中學(xué)生全部進(jìn)城就讀。”縣委書記宣稱：“縣城教育的發(fā)展，不僅可以逐步實現(xiàn)教育均衡，還可以吸引一批人進(jìn)城促進(jìn)消費(fèi)，同時拉動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。”
單個縣域的推行只有小范圍影響，效力更大的是省級政府出面推廣。遼寧省從2007年開始推動全省農(nóng)村初中進(jìn)縣城，并列入教育發(fā)展規(guī)劃，“以農(nóng)村初中進(jìn)縣城辦學(xué)為抓手”，“實現(xiàn)全省農(nóng)村教育的跨越式發(fā)展”。其下轄的喀左縣將實施初中進(jìn)縣城作為“重點民生工程”，撤銷了19所農(nóng)村初中，把2.7萬名農(nóng)村學(xué)生接進(jìn)了縣城。
與遼寧的單一舉措相比，甘肅省的政策明顯更有系統(tǒng)性。該省主管教育的副省長將其概括為兩條：以“集約化”應(yīng)對教育發(fā)展失衡、以“四個集中”調(diào)整教育布局。所謂“四個集中”是高中向城市集中、初中向城鎮(zhèn)集中、小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中、教學(xué)點向行政村集中。經(jīng)過酒泉試點、慶陽試點，其經(jīng)驗還包括“新增優(yōu)質(zhì)教育資源向城鎮(zhèn)集中”。隴南試點之后，從2009年開始，教育布局大調(diào)整在全省鋪開。按照副省長的說法，“如果城鎮(zhèn)化率達(dá)到全國平均水平45%，全省將有60萬學(xué)生需要遷移到城鎮(zhèn)學(xué)校。當(dāng)更多的農(nóng)民來到城鎮(zhèn)打工陪讀，必然加快服務(wù)行業(yè)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高。”而在省委辦公廳聯(lián)合調(diào)查組的報告中，預(yù)期被拉入城鎮(zhèn)的60萬中小學(xué)生“將是一個龐大的消費(fèi)群體”。
江西省推動的“城鎮(zhèn)新區(qū)教育園區(qū)建設(shè)”工程，更加凸顯了集約化，更強(qiáng)調(diào)學(xué)校布局調(diào)整與“城鎮(zhèn)新區(qū)”的關(guān)系。省政府文件這樣闡述園區(qū)建設(shè)的目的：“為認(rèn)真貫徹落實省委、省政府關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大決策部署……，省政府決定，從2010年起，用三年時間推進(jìn)全省城鎮(zhèn)新區(qū)教育園區(qū)建設(shè)。”文件要求，教育園區(qū)建設(shè)“要與到2012年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到46%以上的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)同步推進(jìn)。2010年先行試點，2011年全面推進(jìn)，2012年初見成效。”目標(biāo)是建立100個左右的園區(qū)，也即每個縣市一個；“初見成效”的預(yù)期是帶動30萬農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城。與此相連的是“三進(jìn)工程”：幼兒進(jìn)園、小學(xué)進(jìn)鎮(zhèn)、初中進(jìn)城。在該省發(fā)改委官員的筆下，它成了“探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路”的重要途徑。
江西省政府的戰(zhàn)略在其下屬試點縣的主政者那里被描述得更為生動。在提出用五年實現(xiàn)縣城人口達(dá)到11萬、城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%的定南縣，縣委書記曾經(jīng)論述道：“中學(xué)教育園區(qū)的建設(shè)，在吸引學(xué)生進(jìn)城入學(xué)的同時能夠帶動農(nóng)民進(jìn)城，從而可以壯大城市人口規(guī)模，帶動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，達(dá)到‘建好一個園區(qū)、凝聚一方人氣、拉動一輪消費(fèi)、做大一個城市’的社會綜合效益。”“一個學(xué)生進(jìn)城，可帶動一個家庭進(jìn)城，拉動農(nóng)民進(jìn)城。教育園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)很重要的一點就是帶動了一個城區(qū)的開發(fā)，今天的園區(qū)就是明天的城市。”在這種思想的指引下，快速建成的定南縣教育園區(qū)可容納學(xué)生1.7萬人以上。
（二）學(xué)校進(jìn)城的多重效應(yīng)
關(guān)于教育拉動城鎮(zhèn)化的實際效果，有許多生動的、通常被官員和記者當(dāng)作經(jīng)驗或成就報告的典型案例，它們值得逐一觀覽。首先來看縣級樣本。
在遼寧省實施初中進(jìn)城試點的鐵嶺縣，“巨型的蓮花中學(xué)運(yùn)行后，有一部分學(xué)生家長選擇隨子女到新區(qū)打工、安家。7000多名學(xué)生進(jìn)城讀書可連帶增加城市人口1萬多人。”在提出“以校擴(kuò)城”的義縣，“把教育資源整合與城建開發(fā)結(jié)合，先后撤并中小學(xué)152所，建成九年一貫制學(xué)校17所，通過優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源進(jìn)一步整合，有效推進(jìn)了我縣城鎮(zhèn)化開發(fā)進(jìn)程。其中，朱瑞小學(xué)和縣高級中學(xué)新址的相繼落成，為城市南擴(kuò)奠定基礎(chǔ)，直接帶動陽光花園、瑞和新城和中樂地產(chǎn)三個小區(qū)實現(xiàn)商住開發(fā)近180萬平方米。”
在甘肅永昌，縣城人口由2002年的不足4萬人增加到2009年的8萬人，“其中有50%以上是陪子女進(jìn)城上學(xué)的農(nóng)民。為此，縣城新開發(fā)了3個總面積達(dá)40萬平方米的農(nóng)民小區(qū)，進(jìn)城陪讀的農(nóng)民購買了其中70%以上的住宅。”在環(huán)縣，“以縣城為中心，新建3000人以上規(guī)模的中小學(xué)校6所，全縣一半以上學(xué)生集中到了縣城，帶動2萬多農(nóng)村人口進(jìn)城陪讀、打工，縣城總?cè)丝诮咏?萬人。”
在河北省巨鹿縣，“投資1.5億元的初中生進(jìn)城工程，撬動了近10億元的城鎮(zhèn)化建設(shè)投資，8400多名初中生進(jìn)城讀書連鎖帶動增加了城市人口2萬多人。”
與上述五縣相比，湖南耒陽的收獲應(yīng)該說是巨大。這個“超級縣城”的擴(kuò)城運(yùn)動始終與教育資源的集中相連，它的教育局局長曾經(jīng)在一天之內(nèi)簽發(fā)167份調(diào)令，將大批鄉(xiāng)村教師調(diào)往市區(qū)。而從2014年開始，服務(wù)于“雙六十”（建成區(qū)面積60平方公里、人口60萬）的擴(kuò)城目標(biāo)，又引進(jìn)民間資金近4億元，擴(kuò)建和新建學(xué)校，累計擴(kuò)充學(xué)額3.5萬多個。到2018年，城區(qū)聚集了31所小學(xué)、14所初中和8所高中，其中民辦學(xué)校20所（民辦初中招生數(shù)占到初中招生總數(shù)的66%）。但是它的胃口實在無法消化它招來的大量學(xué)生——小學(xué)和初中就有3782個班，其中66人以上的超大班有740個，被迫于2018年秋季學(xué)期強(qiáng)制“分流”，結(jié)果引發(fā)了家長們的強(qiáng)烈反應(yīng)，成為教育和城市一道腫脹的典型。
地級市的樣本有兩個。一是江西撫州，省政府的官員這樣總結(jié)它的成就：
撫州的實踐表明，教育是吸引人口向中心城市遷移的重要因素……十一五期間，撫州城鎮(zhèn)化率達(dá)到42.3%，比五年前提高了10.9個百分點。撫州市中心城區(qū)新增13萬多人，其中因教育進(jìn)城人員就有5.2萬人，占40%以上，成為城市新增人口的主力軍。教育還有效帶動房地產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。撫州市中心城區(qū)由五年前的20平方公里擴(kuò)大到50平方公里，城市化率達(dá)到48.4%；第三產(chǎn)業(yè)增加值年均增長17.8%，其中教育消費(fèi)貢獻(xiàn)率達(dá)20.7%。
二是河南濮陽，作為《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》表2義務(wù)教育階段學(xué)生的城鎮(zhèn)化率頒布后的全國“新城鎮(zhèn)建設(shè)試點市”，它的做法獲得《人民日報》的贊揚(yáng)。2015年，“市委市政府決定擴(kuò)大市城區(qū)學(xué)校招生規(guī)模，用優(yōu)質(zhì)教育資源這個‘綠色引擎’拉動城鎮(zhèn)化建設(shè)，提出5年內(nèi)主城區(qū)要新建、遷建和改擴(kuò)建中小學(xué)32所。”而兩年后市區(qū)和縣城的中小學(xué)共計擴(kuò)招10萬人。“直接帶動近30萬人進(jìn)城，形成以教育為核心的小產(chǎn)業(yè)鏈，有效拉動了學(xué)校周邊房地產(chǎn)開發(fā)、餐飲、交通等行業(yè)快速發(fā)展。”報道還強(qiáng)調(diào)：在學(xué)校擴(kuò)招后的2016年，全市商品房銷售面積比2014年增加78.5%，城鎮(zhèn)化率從38.51%提高到42.04%，“全市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速跨入全省第一方陣，其中教育改革做出重要貢獻(xiàn)。”
從商品房銷售到主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，學(xué)校和學(xué)生進(jìn)城的城鎮(zhèn)化效應(yīng)獲得了精確計算。更大的效用可以用義務(wù)教育階段學(xué)生的城鎮(zhèn)化率來衡量。表2顯示了它的快速上升，2017年達(dá)到76.5%，高出同年全國常住人口城鎮(zhèn)化率（58.6%）18個百分點。由此可見學(xué)校進(jìn)城的拉動作用。
當(dāng)然，在提升了城鎮(zhèn)化率、刺激了城鎮(zhèn)的消費(fèi)和房地產(chǎn)市場之外，還有撤并者較少關(guān)注的其他效應(yīng)。它被概括為“上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難、上學(xué)貴”，已為大量的新聞報道和學(xué)術(shù)調(diào)查證實，也出現(xiàn)在國家審計署的公告、教育部和國務(wù)院辦公廳的文件中。這些效應(yīng)包括：上學(xué)的距離、時間和費(fèi)用增加；交通安全風(fēng)險上升；作為替代方案的寄宿制學(xué)校大量出現(xiàn)，又進(jìn)一步造成費(fèi)用增加和低年級寄宿生的心理健康問題；而所有這些因素最終加劇了失學(xué)、輟學(xué)。與此相關(guān)，這里將關(guān)注更宏觀的問題，即它對于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的影響，以及對鄉(xiāng)村的資金和人口的虹吸效應(yīng)。
首先，鄉(xiāng)村學(xué)校大撤并使改革背離了“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的初衷，至少是加重了低收入農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。21世紀(jì)教育研究院2012年實施的10省區(qū)抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村初中生的人均年教育支出達(dá)到1912元。國家審計署的公告也指出“部分學(xué)生家庭教育支出負(fù)擔(dān)加重”，比如，受訪的7萬多名乘車就學(xué)的走讀生年均交通費(fèi)支出達(dá)839元、近20萬名校內(nèi)寄宿生年均食宿費(fèi)支出達(dá)1658元、3萬多名校外租房、家長陪讀的學(xué)生年均費(fèi)用支出為8046元（占其整個家庭年均收入的36%）。此外，東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究院2008年開展的6省區(qū)調(diào)查表明，學(xué)校撤并造成到新學(xué)校就讀的學(xué)生年均支出額外增加1000元以上，近期對12省區(qū)的調(diào)查結(jié)論是，2016年進(jìn)城讀書學(xué)生人均總花費(fèi)4354元——這一金額相當(dāng)于同年全國農(nóng)民人均可支配收入的35%、中等偏下農(nóng)戶人均收入的55%和低收入農(nóng)戶人均收入的145%。
需要從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度來思考農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的深層含義。與分級辦學(xué)時期農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)主要還是留在鄉(xiāng)村內(nèi)部相比，新世紀(jì)的農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)更多地表現(xiàn)為鄉(xiāng)村資金向城鎮(zhèn)的外流。而由學(xué)校進(jìn)城帶動的資金外流量，肯定遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過學(xué)生本人的直接費(fèi)用支出額。這方面缺少全國的數(shù)據(jù)，但有兩個局部的案例可資參考。在前述的吳江市開弦弓村，小學(xué)并人鎮(zhèn)區(qū)之后，許多不堪接送子女之累（通常是祖輩接送，每天往返10公里）的家庭被迫到鎮(zhèn)區(qū)買房，戶均花費(fèi)數(shù)十萬元。在山西省永濟(jì)市蒲韓永濟(jì)合作社覆蓋的43個村莊，據(jù)合作社理事長介紹，學(xué)校撤并驅(qū)使上千個家庭把孩子送到縣城讀書，為此要租房、買房，估計每年的外流資金多達(dá)2000萬元。
進(jìn)而還必須關(guān)注人口的外流。學(xué)校進(jìn)城直接推動的農(nóng)村學(xué)生“超常”流出量，可以從義務(wù)教育階段學(xué)生的城鎮(zhèn)化率超過全部人口城鎮(zhèn)化率的比例來推算（大約為2500萬人），此外它還具有顯著的連鎖效應(yīng)，這就是地方政府期待的“小手拉大手”，也即家長進(jìn)入城鎮(zhèn)陪讀。2l世紀(jì)教育研究院的10省區(qū)調(diào)查顯示，進(jìn)城學(xué)生的家長陪讀比例平均為22.7%，在重慶的小學(xué)階段達(dá)38.4%，在海南和內(nèi)蒙古的初中階段都超過33%。而在甘肅會寧，就讀于縣城的4.5萬名學(xué)生中1萬多人有家長陪讀。另一個連鎖效應(yīng)是已有的撤并
會造成未撤并學(xué)校的學(xué)生和家長的恐慌——反正遲早要被撤并，干脆提早進(jìn)城，這將加劇鄉(xiāng)村學(xué)校的生源減少，從而成為地方政府新一輪撤并的理由。
當(dāng)然，眾多的官員已經(jīng)告訴我們，鄉(xiāng)村的學(xué)生、家長和資金涌向城鎮(zhèn)，至少是當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)，這恰恰是他們的迫切愿望。然而，從鄉(xiāng)村的角度來看，人口和資金的大量外流意味著其活力和發(fā)展的可能性降低。這就提醒我們，異化了的改革確實產(chǎn)生了巨大的雙重虹吸效應(yīng)，它吸空或掏空了許多村莊，加劇了鄉(xiāng)村的凋敝和消亡。就中央政府倡導(dǎo)的“城市支持農(nóng)村”和新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興而言，這樣的結(jié)局無疑形成了莫大的反諷。而在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上，與20世紀(jì)80－90年代的狀況相比，城市對鄉(xiāng)村的剝奪確實表現(xiàn)得更加深入而徹底，只不過是以出人意料的方式。
這樣的結(jié)論也許難以被接受。那就讓我們參照幾個來自山西省的典型案例。在汾西縣，原桑原學(xué)區(qū)范圍內(nèi)6個行政村提供的數(shù)據(jù)顯示，因?qū)W原學(xué)區(qū)范圍內(nèi)6個行政村提供的數(shù)據(jù)顯示，因?qū)W校撤銷而造成學(xué)生外出就學(xué)和家長陪讀，有37%的人口“被迫離土流散”，50%以上的自然村“年齡結(jié)構(gòu)畸形，沒有壯年勞動力，沒有兒童歡笑。”在呂梁市離石區(qū)的任家山村和松家峁村，各有40%左右的農(nóng)戶為照顧在外讀書的兒童舉家外遷。在太原市陽曲縣西凌井鄉(xiāng)（由3個鄉(xiāng)63個村合并而成），在20世紀(jì)80年代曾有45所中小學(xué)，現(xiàn)在則只有鄉(xiāng)政府駐地保留著1所小學(xué)和1所初中，該鄉(xiāng)9年間共有33個村莊消亡，而“學(xué)校消失是村莊消失的重要原因之一”。
討論：未預(yù)期效應(yīng)的生成及其意蘊(yùn)
以上的考察呈現(xiàn)了40年來教育改革的邏輯、展開過程和未預(yù)期效應(yīng)。需要對其加以總結(jié)，并凸顯其中的要點和蘊(yùn)意。
開始于1977年的撥亂反正，以辦學(xué)的正規(guī)化和教育教學(xué)秩序的恢復(fù)與整頓為旨?xì)w，從一開始就存在著“寬厚的忽略”，也即農(nóng)家子女的人學(xué)機(jī)會減少被視為可接受的，但結(jié)果卻大可能出乎預(yù)料：它在短短的幾年間就造成了數(shù)百萬農(nóng)家子女失去了受教育機(jī)會。
1985年啟動的教育體制改革，以“基礎(chǔ)教育是地方事業(yè)”和“發(fā)揮地方辦學(xué)的積極性”為主導(dǎo)性邏輯，并基于“農(nóng)村自己管自己”的真實想法建立了以鄉(xiāng)為主的辦學(xué)制度，從而將農(nóng)村義務(wù)教育中的“義務(wù)”和經(jīng)費(fèi)支出的責(zé)任推給了鄉(xiāng)村組織，并最終推給了鄉(xiāng)村的人民。其結(jié)果是鄉(xiāng)村教育成為重要的吸金裝置，直接加劇了農(nóng)民負(fù)擔(dān)、農(nóng)民與鄉(xiāng)村組織的沖突，以及鄉(xiāng)村教育的貧困和城鄉(xiāng)教育差距的擴(kuò)大。
新世紀(jì)的改革以“兩個轉(zhuǎn)變”為號召，納入了此前的兩次改革所缺少的公平意識和國家應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的意識，建立了以縣為主的辦學(xué)制度。但是，由于政府間事權(quán)－財權(quán)關(guān)系缺少根本調(diào)整，驅(qū)使地方政府尤其是縣級政府為了減輕財政壓力而過度撤并鄉(xiāng)村學(xué)校，并進(jìn)而在城市化的潮流中推動學(xué)校和學(xué)生進(jìn)入城鎮(zhèn)，結(jié)果加劇了鄉(xiāng)村的人口、資金的大量外流和鄉(xiāng)村的凋敝。就此而言，鄉(xiāng)村教育已經(jīng)變成遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)的教育，它的雙重虹吸效應(yīng)意味著城市對鄉(xiāng)村的剝奪更加徹底。
由于本文回避了“全面、系統(tǒng)”的分析方法，這樣的歸納和解讀必然帶有片面性。盡管如此，它至少在下述三個方面具有加深認(rèn)識或拓展理解的價值。
第一，它提醒我們，對于改革，不應(yīng)該過多地賦予其理想化的色彩，或者賦予其天然的正當(dāng)性。本文的考察表明，作為總體改革的重要組成部分的教育改革，要么在方案設(shè)計階段就包含著重大缺陷，要么看似完善的方案會遭到其他制度環(huán)境的約束而無法實現(xiàn)，甚至造成出乎意料的重大社會后果。當(dāng)然，對“重大社會后果”會有不同的理解，鄉(xiāng)村人口和資金涌向城鎮(zhèn)，在以城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向的地方政府看來代表著成就，從鄉(xiāng)村社會的角度來看卻意味著失敗：改革沒有帶來改良或建設(shè)，而是在破壞。
第二，它促使我們警惕權(quán)力－權(quán)利關(guān)系失衡造成的重大弊端。就國家或政府與農(nóng)民的關(guān)系而言，當(dāng)作為重大利益相關(guān)者的農(nóng)民“只能”接受既定的改革方案（無論是辦學(xué)制度還是學(xué)校撤并），并且被排除在方案的實施過程之外時，他們的權(quán)利、利益和機(jī)會受到有意無意地忽略，承受過多的負(fù)擔(dān)或后果也就勢屬必然。就政府間的關(guān)系而言，在高度集權(quán)的體制和權(quán)力主要來自上級的任命體系中，陷人事權(quán)－財權(quán)失衡困境中的地方政府無法抵御來自上面的沉重壓力，也就“只能”將壓力向下轉(zhuǎn)移：推向鄉(xiāng)村的學(xué)生及其家長，或者主要由學(xué)生和家長構(gòu)成的“市場”。
第三，它有助于更系統(tǒng)地認(rèn)識或重新認(rèn)識四十年來、特別是21世紀(jì)以來的城鄉(xiāng)關(guān)系。關(guān)于20世紀(jì)后期城市對鄉(xiāng)村的剝奪（性）在學(xué)術(shù)界已有共識，但是對2002年以來城鄉(xiāng)關(guān)系的理解存在很大分歧。許多研究強(qiáng)調(diào)這一階段的“惠農(nóng)政策”，甚至認(rèn)為“剝削型”的關(guān)系已變成了“保護(hù)型”的關(guān)系、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國農(nóng)民已具有把握自己命運(yùn)的“階層主體性”。但本文的考察表明，剝奪不僅依然存在，而且新形式的剝奪更加徹底和有力。以推進(jìn)學(xué)校和學(xué)生進(jìn)城的方式，直接間接地吸走大量的鄉(xiāng)村資金和人口，無論什么樣的文字包裝或營銷策略，都難以掩蓋其實質(zhì)上的剝奪性和效用上的破壞性。拋卻關(guān)于鄉(xiāng)村或“鄉(xiāng)愁”的諸多浪漫主義想象，必須承認(rèn)鄉(xiāng)村學(xué)校對于人口的錨定功能以及砍掉學(xué)校所造成的危害性：它已經(jīng)阻礙了此前的“新農(nóng)村建設(shè)”，也正在并將繼續(xù)阻礙著更加艱難的“鄉(xiāng)村振興”。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)社會學(xué)系教授，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學(xué)海》2019年第1期，65-76頁）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
