提要：從1977年的拔亂反正、1985年的分級辦學，到新世紀的“以縣為主”和學校大撤并，中國鄉村的辦學制度在四十年間經歷了三次改革，追求的分別是鄉村教育的正規性、“發揮人民群眾辦學的積極性”，以及辦學效益和規模效應。由于改革的邏輯本身存在漏洞，政府間關系的事權一財權嚴重失衡，以及其他制度環境的聯動作用，三次改革都帶來了很大的未預期效應：首先是減少了教育機會供給，隨后是加大了農民負擔和城鄉教育差距，最后是將鄉村學校直接奪走、形成對鄉村人口和資金的雙重虹吸效應，加劇了鄉村的凋敝和城市對鄉村的剝奪性。
問題和方法
中國的鄉村教育問題是鄉村問題的重要組成部分，也是理解國家－農民關系和城鄉關系的重要切入點。這是因為，在這個實行城鄉分割制度和城鄉差距過大的二元社會中，當教育的普及成 為國家“現代化”的重要內容和途徑，作為短板的鄉村教育能否達到預期具有至關重要性。而鄉村地區學校的設置和辦學經費的出處，既體現了國家（或政府）與農民之間的責任分擔狀況，也決定著鄉間少年兒童的受教育機會和教育者的境遇， 進而影響到鄉村的經濟和社會，乃至于鄉村整體發展的可能性。
有鑒于此，本文將從鄉村社會和國家－農民關系、城鄉關系的角度，循著基礎教育改革的歷史脈絡，回顧40年來鄉村教育的演變歷程，揭示改革的未預期效應。大致說來，這一領域的改革經歷了三個階段和兩種辦學制度，包括1977開始的 “撥亂反正”階段，1985－2000年的“分級辦學、以鄉為主”階段，以及2001年延續至今的“以縣為主”階段。在三個階段中，改革的理念、主導性邏輯、經費分擔的劃定和實際效果都并不相同，后兩次改革則建立了兩種責任主體和社會效應差異很大的辦學制度，對鄉村教育和鄉村社會產生了深遠影響。
作為一項回顧性的研究，本文的論述主要依據對已有文獻的歸納與整合。其中，對第一、第二階段的梳理主要源于本人早期關于分級辦學制度和城鄉教育差距、鄉村教育貧困的研究，并結合新近發現的史料，凸顯改革的政策話語及其內含的邏輯缺陷；對第三階段的考察將在參考學術界已有研究的基礎上，吸收更多的典型案例資料（主要來自官方文件、官員的敘說和新聞報道，以及我本人的調查所獲），力求對大規模的鄉村學校撤并和教育城鎮化現象進行更系統的呈現和深入解讀。論述的重點是，改革的理念和邏輯依據及其內含的問題，它在推行過程中所遭遇的制度條件或環境的約束，進而與其他因素相互聯動最終造成影響深遠的非預期后果。這也就意味著，我將回避政策評估專家慣用的“全面、系統”的方法，也并不在意——當然也不否認——宣傳家強調的巨大成就。從歷史的和社會（學）的角度，這種并不全面但力求客觀的問題導向的研究，對于理解中國鄉村教育的演變及其與鄉村社會的關系，并不是沒有必要。
從撥亂反正到分級辦學：農村自己管自己
（一）教育革命的遺產與撥亂反正
讓我們首先回顧1977年教育改革啟動時的鄉村教育狀況。單看學校的設置和農家子女的就學機會，當時的成就堪稱輝煌：幾乎每一個生產大隊都有自己的小學，數個大隊擁有一所初中，平均每3個公社擁有一所高中。小學人學率和初中升學率都快速提高：從1962年到1976年，全國學齡兒童（7－11歲）入學率從56%上升到97%——這主要是鄉村兒童人學率急速上升所拉動；小學畢業生的升學率從44%上升到94%，其中鄉村地區的升學率從32%提高到93%。鑒于當時普遍的經濟貧困狀態，如此高的就學機會體現了“窮國辦大教育”的非凡成就，也因此引發了許多第三世界國家“向中國模式學習”的運動。
這一成就應歸因于1964年春節毛澤東在教育工作座談會上發表的“甲辰談話”及其引發的教育革命，它直接推動了全國農村中小學校的大量興辦和少年兒童受教育機會的提升。當然，如果轉向教育的內涵和質量，評價結論將截然不同。設施條件簡陋，課程設置單調，師資水準低下，教育內容貧乏，“貧下中農管理學校”的方式也違背了教育的規律和專業化。而隨著1977年鄧小平復歸政治舞臺后主抓教育——他主動提出“要當教育的后勤部長”，教育領域開始了“撥亂反正”，教育革命的遺產受到清理，上述狀況迅速改變。
撥亂反正的核心是“恢復、整頓”，也即恢復到毛澤東曾經批評的做法，整頓教育、教學和管理秩序。后來的受益者們都很感謝它對“兩個估計”的否定和恢復高考，卻忽略了鄉村教育受到的不利影響：在強調學校的正規化、追求教育質量的同時，忽視了許多農家子女因學校整頓而失去受教育機會。盡管在一些地區遭到了農民和干部的反對，但大量的鄉村小學、辦學點和初中仍然被撤并。如同蘇珊娜·佩珀指出的那樣，“在小學這個層次，毛以后的政府雖未直接加以說明，但允許農村地區接受失學者。教育部門的負責人私下對外國人承認——雖然這不是為在國內公布——農民的孩子最需要學的是怎樣耕種??這種‘寬厚的忽略’態度取代了70年初開始的積極發展農村初級小學的政策。”
結果反映在統計數據中。1977－1985年間，小學從94.9萬所減少到76.6萬所，中學從18.2萬所減少到7萬所以下。學校減少意味著就學不便，造成部分人不能人學和升學。盡管中共中央在1980年發出了《關于普及小學教育若干問題的決定》，提出十年內基本普及小學教育，但全國學齡兒童入學率從1976年的97%降低到1981年的93%，未入學兒童從355萬增加到843萬；同期農村小學畢業生的升學率從93%下降到65%，未能升學者從153萬增加到663萬。
隨后的鄉村教育受到另一項制度變革的沖擊。家庭聯產承包責任制的實施和人民公社－生產大隊體系的崩潰，使原來由大隊負責籌措的經費難以落實，學校的運營遭遇困境。為此，中共中央、國務院于1983年發文規定：“要堅持‘兩條腿走路’的方針，通過多種渠道切實解決經費問題。中央和地方要逐年增加教育經費，廠礦、企業單位、農村合作組織都要集資辦學，還應鼓勵農民在自愿基礎上集資辦學和私人辦學。”
不過，這一規定比較模糊，很容易由于責任劃分不清而難以落實。這正是1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》（下稱《決定》）出臺
的背景。這份文獻被看作“新時期教育的真正起點”，在農村地區催生了通稱為“分級辦學”的制度。
（二）分級辦學：依靠人民辦教育
《決定》的第二條規定：“實行九年制義務教育，實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則”。至于從省到鄉的責任如何劃分，委托各省區白行決定，但同時要求“鄉財政收人應主要用于教育。地方可以征收教育費附加”。這是“以鄉為主”說法的由來，但在實踐中絕大部分地區推行的是縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學。因此，更確切的說法是，基礎教育中的農村義務教育普及這一重頭戲，被交給鄉鎮政府和村級組織來演唱。
關于實施分級辦學的原因，《決定》歸納為原來的體制“權限過于集中，責任劃分不明，效率低下，不利于發揮地方各級政府和人民群眾辦學和振興教育的積極性。”與此相關，經費支出責任交給地方的依據，在后來由國家教育委員會（它是《決定》頒布后教育部升格而成）和財政部聯署的文件中概括為兩點，一曰“基礎教育是地方事業，擔負著為地方培養和輸送勞動后備力量的重要任務”，二曰“各地區、各民族的經濟、文化發展很不平衡。”正如筆者曾經分析的那樣，這兩點存在著事實認定的誤區和邏輯缺陷。認識誤區在于，基礎教育屬于影響整個國家發展的公共產品，定位于“地方事業”并不恰當，20世紀90年代開始壯大的跨地區農民流動浪潮就是證明。邏輯缺陷在于，正因為各地區經濟發展不平衡，才不應該將經費投人的責任交給“地方”，而是應該由中央政府在全國范圍內統一籌集并均衡地分配到各地，這是保證地區和城鄉之間的經濟差距不至于擴大到義務教育，確保農家子女享受平等的教育機會的前提。
分級辦學當時就被批評為“國家卸包袱，地方背包袱”，但是1986年4月頒布的《義務教育法》仍然將其確立為法條：“義務教育事業，在國務院領導下，實行地方負責、分級管理。”而同年9月發布的實施意見更詳細地規定：“農村中小學校舍建設投資，以鄉、村自籌為主”。不過，要真切地理解政策條文的實質，需要參照決策者的敘述。時任國家教委副主任、負責義務教育法起草的柳斌在后來接受訪談時這樣說道：
我們想，要實現9年義務教育，只能依靠人民辦教育。一靠農村教育附加，按農民前一年的純收入征收，比例是1%－1.5%，這個錢是拿來改善辦學條件和聘請民辦教師；二靠農村教育集資，這是建校舍的錢，因為農村的學校國家沒有專項撥款，不納入基建計劃，納入基建計劃的只是城市學校，農村只能自己管自己。
只能依靠人民辦教育。農村只能自己管自己。這樣的“大實話”表明，農村義務教育中的“義務”，確實從最初就被視為鄉村人民的義務，而且“只能”是他們的義務。問題是這樣的邏輯不只主導著中央政府，也主導著屬于“地方”的省級政府。一篇出自河北省委農工部官員的報告顯示，早在上述《決定》出臺之前的1984年3月，河北省就已經在11個縣完成了農村初中和小學劃歸鄉、村辦的改革，而關于“十分重要、群眾極為關心的經費問題”，作者告訴我們：
河北省委的改革主導思想是：在我國，農民集資辦學是有傳統的。解放前，農村小學多數是民辦，國辦小學為數不多。解放初，農村小學多是由各戶集資辦??后來教師改為工資制，國家包起來了。隨著教育事業的發展，不適當地擴大了國家包的成分，這就出現了目前農民辦學依賴國家拿錢，而國家財力不足，想包又包不了，又未調動鄉村自己辦學的積極性，出現了十分困難的局面。黨的十一屆三中全會以來，廣大農民開始富裕起來，他們完全可以負擔起農村初中和小學的辦學經費。把國家撥下的教育經費，分步收到縣里，集中用于辦高中，師范和農中，另拿出一部分扶助貧困鄉村辦學。
這樣的主導思想全面展現了改革所依循的邏輯遞進關系：農民集資辦學有傳統→國家一度破壞了這種傳統、不適當地包了起來→現在國家財力不足而農民又富了起來，因此要恢復傳統→進而要把國家撥下的部分經費收回縣里，這樣做是為了調動農民辦學的積極性。
（三）教育財政、農民負擔和教育貧困
交給地方或“人民”辦的教育很快就陷入困境。最先引起關注的是教師工資拖欠，它在物價飛漲的20世紀80年代末演變為社會問題。進入20世紀90年代，兩個相互沖突的難題加劇了困境：普及義務教育的力度加大、辦學標準提升，教育部制定了多項考核指標；與之相對，鄉鎮企業因1989－1991年問的“治理、整頓”而陷入蕭條，其原來承擔的教育費用支出無力兌現，造成鄉鎮財源衰弱。到1993年，教師工資拖欠額達到14.3億元，相當于50萬民辦教師一年的薪水。而翌年的“分稅制”改革使鄉村教育雪上加霜，它強化了中央政府的財政汲取力度，進一步削弱了縣鄉政府的財源。到20世紀90年代末，按照農村義務教育資金中的預算內教育經費計算，鄉鎮財政負擔了其中的78%，而這部分投入占到鄉鎮財政總支出的70%左右，鄉鎮財政由此被稱為“教育財政”。
進一步的問題在于，主要由鄉鎮政府負擔、其財源又主要是由農民繳納的農業稅構成的預算內教育經費（它占農村義務教育總經費的比例在多數年份只有50%左右，在最高的2000年也不過59.2%），遠遠無法滿足普及農村義務教育的剛性需求。這迫使鄉鎮政府向農民進行額外的費用征收。《中國教育經費統計年鑒》收錄的數據顯示，在1993－2000年間，僅教育附加費一項就達到1018億元（是1985－1992年間合計金額的4倍），教育集資達550億元，農家子女交納的雜費——義務教育法規定免除學費，但農民仍然稱之為“學費”——為576億元。三項合計為2144億元，相當于預算內教育經費的66.7%。
當然，農民及其上學的子女實際繳納的費用要遠遠大于官方公布的數額。按照《中國教育經費統計年鑒》提供的數據計算，2000年農村小學生和初中生繳納的雜費分別只有人均75元和105元，而我本人對蘇北地區某村的調查表明，該村學生實際繳納的金額都分別是這兩個數據的3倍之多；湖北省原監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平則報告，在20世紀90年代末，當地小學生和初中生人均交納的“各種費用”分別高達600元和1200元。至于教育集資額，盡管中央政府幾乎每年都會發出制止“亂集資、亂攤派”的禁令，但是大量的報道案例顯示，它在20世紀90年代中期的許多農業縣每年高達數千萬元，分攤到農民頭上人均負擔數百元。下列對照或許能反映兩者間的實際差距：按照官方報表，2000年征收的農村教育費附加和教育集資合計為163億元，但是根據曾任國家教委副主任的張孝文報告，“粗略測算，在農村需要籌集的經費為450億到500億”。也就是說，“需要籌集”的經費是最終報告金額的2.76－3.07倍。也許可以照此進行并非大膽的測算：在“普九”力度加大的1993－2000年間，農民的實際教育負擔額可能是官方報告數額的2－3倍，也即達到4288－6432億元，大概相當于期間的農業稅總額（2690億元）的159%－239%。
由此可見，在分級辦學制度下，政府負擔部分的以鄉為主和實質上的以農民為主，意味著鄉村教育變成了巨大的吸金裝置，它對農民的重壓遠遠超出了農民的承受能力。實際上，在20世紀90年代將許多農業縣的農民折磨得死去活來的“農民負擔”中，教育負擔成為最沉重的一部分，由此加劇了農民與地方政府的沖突，成為鄉村動蕩的重要因素。
盡管如此，鄉村教育仍然處于貧困狀態。到2000年底，在全國農村“普九”負債高達500億元的狀況下，農村學校甚至沒能達到“三個確保”（保安全、保工資、保運轉）的最低目標。根據當年底的不完全調查，D級危房有5700萬平方米——不清楚它對應著多少教師和學生。至于拖欠的工資，截至2000年4月的統計是135.6億元，覆蓋了北京、上海和浙江、西藏之外的27個省區，它相當于690萬農村教師中200萬人的全年報酬，由此把許多鄉村教師推進了上訪的隊伍。關于學校運轉的情況，全國約有一半的縣級行政區域的小學生人均公用經費不足10元，而在蘇北這一并不太窮的地方，竟然有小學規定教師上課用的粉筆“按枝發放”。
讓我們落腳于“普九”的實際成果。在新世紀的第一天，時任國家主席向世界宣布：中國如期實現基本普及九年義務教育的戰略目標，2000年低“普九”地區人口覆蓋率達到85%，“為全民教育貢獻了中國智慧。”不過，沒有宣布的是還有522個縣（旗、場）沒有通過驗收。而驗收是以縣級行政區為“人口地區單位”進行，其中的一項指標是縣域整體的初中毛入學率達到90%一95%以上。所以已驗收地區事實上還有少數人未能升入初中，至于已進入初中的，將1997年升學人數與2000年的畢業人數對比可以確認，輟學率超過了10%。根據筆者推算，在實施分級辦學的15年間，全國大約有1.5億萬農家子女沒能完成初中教育，其中包括：3199萬人沒能進人小學，3792萬人在小學階段失學，5075萬人小學畢業后沒能升人初中，3068萬人在初中階段失學。至于城鄉教育機會差距的擴大，可以用一項綜合性的指標，也即初中畢業生升人普通高中的比例來衡量：城市從1985年的40%提高到1999年的55.4%，農村則從22.3%下降到18.6%，城鄉差距從1.8倍擴大到3倍——超過3倍的省區有15個，超過4倍的有5個。
以這樣的結果，在世紀之交，鄉村教育迎來了又一輪改革。它開始于令人振奮的“兩個轉變”，卻消滅了大部分鄉村學校。
兩個轉變、以縣為主和學校撤并
（一）稅費改革、教育改革和“兩個轉變”
鑒于農民負擔過重、分級辦學又難以為繼，中央政府2000年啟動了農村稅費改革和辦學制度改革。稅費改革首先在安徽省試點，翌年漸次推行，2003年全面鋪開。它的主要內容被概括為“三取消、兩調整、一改革”，首位是取消鄉統籌和農村教育集資等專門向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資。據時任財政部部長項懷誠介紹，針對“當時最重要的三件事”，他要求做到三個確保：確保農民負擔明顯減輕、不反彈；確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉；確保農村義務教育經費正常需要，不低于改革前鄉統籌費中的農村教育附加、不降低教師的待遇。
辦學制度改革實際上是稅費改革的重要組成部分。中央政府的文件規定：“農村稅費改革必須相應改革農村義務教育管理體制，由過去的鄉級政府和當地農民集資辦學，改為由縣級政府舉辦和管理農村義務教育，教育經費納入縣級財政。”翌年5月，國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》提出了具體要求：農村義務教育實行“分級管理、以縣為主”，從當年起將農村中小學教師工資的管理上收到縣級財政。據報道，到2002年底，有97%的縣實行了以縣為主，“以政府為主，確保農村中小學教職工工資按時足額發放、確保農村中小學正常運轉經費、確保農村中小學建設和危房改造等所需資金的經費籌措機制正在逐步建立。”
必須承認，從國家或政府與農民的關系，以及地方政府之間的關系來看，兩項改革都具有劃時代的意義。意義表現在時任國務院副總理李嵐清強調的“兩個重大轉變”：把農村義務教育的責任從主要由農民承擔轉向主要由政府承擔，把政府的責任從以鄉鎮為主轉向以縣為主。可以看出，它納入了此前的制度所缺少的教育公平的維度。
這種轉變受到農民的歡迎，來自試點地區的報告也都顯示農民負擔在減輕。比如，湖北省京山縣減輕合同內外負擔5300多萬元，減幅超過40%；廣東省興寧縣取消了各項涉農收費6420萬元，其中農村教育費附加4055萬元。涉及多個試點縣的調查則顯示，農民負擔減幅一般在30%左右，有的地方超過60%。
但是，整體性的財政體制并沒有根本調整，財權與事權的分擔依然嚴重失衡。因此，農民負擔的減輕意味著縣鄉政府負擔的加重。宏觀數據表明，在全國2100個左右的縣（市）中，財政補貼縣所占的比例從1999年的49%上升到2002年的73%，縣級財政赤字增加到550億元。與此相對，稅費改革取消了數百億元的教育附加費和教育集資，而中央和省級財政的補助或轉移支付只能填補部分缺口。根據一項對河南鄢陵、湖北襄陽、江西省泰和縣的調查，改革前教育支出已占三縣財政支出的50%左右，實施以縣為主后則可能達到70%。在廣東興寧，教育經費支出占可支配財力的76%；在位列“全國百強縣”的江蘇銅山，僅用于發放教師工資的“國標”項目和教育局直屬學校教師的補貼，就用掉了財政收人的54%，因此它也像許多地方一樣，仍由下屬鄉鎮解決國家規定的各種補貼，但大部分鄉鎮無法應付，造成新的工資拖欠。
當化解財政壓力成為內在需求，作為擁有很大權力的能動者，縣級政府（它的權力要比鄉鎮政府大得多）很快找到了有效的化解之道：通過大量撤并學校，減少經費開支。據湖北省京山縣委書記介紹，該縣采取了兩條對策：一是開展鎮村體制改革，撤鄉并鎮、合村并組；二是大力調整教育布局，撤并農村中小學176所，占50.3%，共精減各類教職工1521人，精減率為20.1%。在湖北的另一個農業大縣監利，1993年之后每年收取的教育費高達6500萬元，但改革后無法再收，于是也開始“減員并校”，2002年一次性清退民辦教師2007人，原因是“無工資來源”；三年間撤銷了263所村辦小學，并將一部分保留下來的學校轉給民間承包。
（二）學校撤并：配套措施成為主要目標
湖北兩縣的做法并不是沒有政策依據。依據是2000年的文件中提出的稅費改革配套措施：“精簡鄉鎮機構和壓縮人員。……適當合并現有鄉村學校，對教師隊伍進行必要的整頓和壓縮。”翌年3月，國務院《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》提出了具體要求：
要進一步優化教育資源配置，合理調整農村中小學校布局。根據實際情況適當撤并規模小的學校和教學點，提高農村學校辦學效益。精簡和優化中小學教師隊伍，堅決辭退代課教師，依法辭退不合格教師，壓縮農村中小學校非教學人員，清退臨時工勤人員。
兩個月后發布的《關于基礎教育改革與發展的決定》對學校布局調整有更詳細的規定：
因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。學校布局調整要與危房改造、規范學制、城鎮化發展、移民搬遷等統籌規劃。
上述政策條文本身似乎沒有什么漏洞，但是在實施的過程中，困境中的地方政府可以選擇性地運用：輕視、無視其中的約束性規定，對倡導或允許的措施最大化利用。合理調整、適當、因地制宜、就近入學之類的原則被擱置一旁，“提高農村學校辦學效益”成為主攻方向，甚至唯一目標。各地政府迅速制定了學校撤并指標，如山西省規文定“十五”期間農村學校減少15%－20%，遼寧省要求到2003年初中減少10%、小學減少22%、教學點減少50%以上。一項針對16個省區的88份政策文本（省級12個、縣級76個）的分析顯示，地方政府“過于推崇規模效益”：近90%的文本將學校規模、服務人口和服務半徑視為核心指標，而極少提到辦學歷史、上學距離和區域文化等因素，其中65%的文本設定了學校規模的底線標準，52%的文本規定教學點學生數必須超過50人，40%的文本規定初小的學生數要超過200人，25%的文本規定完小的學生數要達到400人，85%的文本要求中心小學的學生數要超過500人（38%的文本要求超過800人），甚至有文件規定，“凡小學一個年級生源不足50人、初中一個年級生源不足100人的學校堅決撤并。”“學校服務人口不到1萬人的必須撤并。”
這樣的強制性推動，加上有關布局調整專項資金和寄宿制學校建設專項資金的雙重刺激，造成大量的鄉村學校消失。《中國教育統計年鑒》收錄的數據表明，在截至2006年的7年間，就有17.3萬所鄉村小學和近7.8萬個辦學點，以及5000多所鄉村初中被砍掉。到2010年，全國農村消失了52%的小學、58%的辦學點和27%的初中，部分省區的小學撤并幅度甚至高達80%。
大撤并引起了輿論的質疑和決策部門的回應。教育部在2006年6月發出的通知中指出：“一刀切”式的撤并造成新的上學難，盲目追求調整速度造成一些學校大班額現象嚴重，寄宿制學校食宿條件較差、生活費用超出當地群眾的承受能力，增加了農民負擔。為此要求：農村小學和教學點的調整要在保證就近人學的前提下進行，縣級教育行政部門要合理確定小學生的就學路程；初中學校要避免出現由于布局調整造成學校班額過大、教育教學資源和條件全面緊張的問題。后來的五年間教育部又發布了4份文件重申相似規定，但始終收效甚微。
到了2011年，浙江省縉云縣大洋鎮的上百村民要求保留學校而集體下跪，甘肅正寧和江蘇豐縣的校車事故造成數十名學生傷亡，引起了強烈的社會反響。國家審計署奉命對布局調整問題做專項審計調查。國務院辦公廳于2012年9月發要求：規范農村學校撤并程序，縣級政府必須嚴格履行撤并方案的制定、論證、公示、報批等程序，并上報省級政府審批，在完成專項規劃備案之前，暫停農村學校撤并；堅決制止盲目撤并農村學校，多數學生家長反對或聽證會多數代表反對、撤并后將造成學校超大規模或大班額問題突出的，均不得強行撤并；開展布局調整專項督查，對因撤并時問、交通便利度和不當引起嚴重不良后果的要追究責任。
這份文件被稱為叫停令，有人認為它開啟了“后撤點并校時代”，但實際上只是暫時起到了作用。比如山東省平陰縣就沒有停止其激進的五年撤并計劃，結果是全縣的高中由3所變為l所，初中由15所減至5所，小學由83所減至13所，其中被拆分的一所小學“僅有500學生規模”。最新的案例是浙江永嘉，在這個人口達100萬、幅員近2700平方公里的大縣，到2017年末有小學和初中103所，但是政府計劃用三年時間“優化整合”掉其中的78所。而全國的數據表明，在2013—2016年間，總計又消失了近5萬所鄉村小學。雖然撤并的絕對數量減少了，但降幅達31%，初中數量則減少了16.7%。
目前農村教育資源的基本格局是：平均每個鄉鎮（經過合并后變大了的鄉鎮）只有1.3所初中，絕大部分地區是一鄉一校，有些地方完全消滅了鄉鎮初中；按照近60萬個行政村和317萬個自然村計算，平均每6個行政村和三十多個自然村擁有l所小學。至于農村高中，則只剩下553所，整個縣域的高中減少了47%，平均9個鄉鎮1所，集中于縣城和少數中心鎮。
關于大撤并難以遏制的原因，地方政府和教育當局往往強調，是學齡人口和生源減少造成被迫撤并。但是大范圍調查的結論和宏觀數據分析都表明，學校撤并的幅度遠大于學齡人口減少的幅度，這意味著生源減少只是原因之一。最主要的驅動力還是追求規模效應、降低財政壓力。需要強調的是，由于縣級財政在2006年取消農業稅之后又失去了一項財源，因此其撤并的沖動進一步加強了。撤并學校對于降低財政壓力的效果堪稱巨大，比如關于山東平陰的報道就提道：“算下來，當年撤點并校給財政節約了4個多億元的資金。”
不過，削減財政壓力只能算是比較消極的目標，更積極的追求是“教育產業化”。產業化的前提是必須有更大的教育市場和更多的“消費者”，以獲取更大的規模效應。這就勢必與城市（鎮）或城市化聯系到一起。由于城市化已經成為中國各級政府重要的施政目標，這種狀況為學校撤并提供了新的也可能是更大的動力。
城鎮化：“教育的根本出路在城里”
（一）從初中進城到“三進工程”
實際上，在教育當局提倡布局調整之初，許多地方就開始推進鄉村學校向鎮區的集中。在費孝通先生稱為“江村”的江蘇省吳江市（現為蘇州市吳江區）開弦弓村，開弦弓小學曾經被吳江市教育局命名為“窗口學校”，它在2001年曾經擁有500多名學生，但是到了第二年，學區內兩個村的學生就被劃人鎮區中心校開設的民辦校，進而在2004年它的六年級學生被并入中心校，最后在2008年被整體并人廟港實驗小學，這所設立于民國元年的小學“就此結束其歷史文化使命。”
與這種心照不宣的城鎮化推進方式相比，更具有標志性和導向意義的是公然提倡“初中進城”。它似乎首創于山東省平原縣，該縣2004年提出把18所農村初中全部撤銷，讓學生全部進縣城讀書，為此在城區新建、擴建學校。到2008年秋季開學，全縣18000名農村初中學生全部進入了縣城。為了回應媒體的質疑，該縣的主政者曾辯解說：“我們實施初中進城工程，堅持以人為本，把農村學生和城里孩子置于同一起跑線上，享受同等的優質教育。因此，這項工程是縮小城鄉差別的具體行動，是深層次意義上的城鄉統籌，從實質來說，就是堅持以人為本，追求城鄉教育公平！”山東省委機關報則對其舉措進行了理論提升：“均衡教育資源、實現教育公平有兩種路徑：一種是把優質教育資源向農村轉移；一種是農村中學進城。平原縣曾嘗試過第一種做法，但收效不大，于是做出了第二種選擇。”
不過，在“城市讓生活更美好”成為提高城鎮化率成為重要施政目標的新時代，主政者的辯解和宣傳機器的洗白都似乎已無必要。廣東某黨校的教授就曾向大埔縣的官員直白地建議：“大埔若要發展，就是要把農村的孩子都弄到縣城來”，而該縣的教育局局長對此深表贊同，認為“教育的根本出路在城里”。平原的經驗相繼被山東、黑龍江、河北、江蘇、陜西、江西、廣西等地的一些縣市仿效，并獲得了各自的上級教育主管部門、主政者和官方媒體的贊賞。在廣西平果縣，“以教育為重心牽引城鎮化建設，打破義務教育階段學生就近入學原則，讓鄉鎮初中學生全部進城就讀。”縣委書記宣稱：“縣城教育的發展，不僅可以逐步實現教育均衡，還可以吸引一批人進城促進消費，同時拉動第三產業的發展，促進城鎮化建設。”
單個縣域的推行只有小范圍影響，效力更大的是省級政府出面推廣。遼寧省從2007年開始推動全省農村初中進縣城，并列入教育發展規劃，“以農村初中進縣城辦學為抓手”，“實現全省農村教育的跨越式發展”。其下轄的喀左縣將實施初中進縣城作為“重點民生工程”，撤銷了19所農村初中，把2.7萬名農村學生接進了縣城。
與遼寧的單一舉措相比，甘肅省的政策明顯更有系統性。該省主管教育的副省長將其概括為兩條：以“集約化”應對教育發展失衡、以“四個集中”調整教育布局。所謂“四個集中”是高中向城市集中、初中向城鎮集中、小學向鄉鎮集中、教學點向行政村集中。經過酒泉試點、慶陽試點，其經驗還包括“新增優質教育資源向城鎮集中”。隴南試點之后，從2009年開始，教育布局大調整在全省鋪開。按照副省長的說法，“如果城鎮化率達到全國平均水平45%，全省將有60萬學生需要遷移到城鎮學校。當更多的農民來到城鎮打工陪讀，必然加快服務行業快速發展和城鎮化水平的提高。”而在省委辦公廳聯合調查組的報告中，預期被拉入城鎮的60萬中小學生“將是一個龐大的消費群體”。
江西省推動的“城鎮新區教育園區建設”工程，更加凸顯了集約化，更強調學校布局調整與“城鎮新區”的關系。省政府文件這樣闡述園區建設的目的：“為認真貫徹落實省委、省政府關于加快推進新型城鎮化建設的重大決策部署……，省政府決定，從2010年起，用三年時間推進全省城鎮新區教育園區建設。”文件要求，教育園區建設“要與到2012年全省城鎮化率達到46%以上的新型城鎮化建設目標同步推進。2010年先行試點，2011年全面推進，2012年初見成效。”目標是建立100個左右的園區，也即每個縣市一個；“初見成效”的預期是帶動30萬農村學生進城。與此相連的是“三進工程”：幼兒進園、小學進鎮、初中進城。在該省發改委官員的筆下，它成了“探索統籌城鄉一體化發展之路”的重要途徑。
江西省政府的戰略在其下屬試點縣的主政者那里被描述得更為生動。在提出用五年實現縣城人口達到11萬、城鎮化率達到56%的定南縣，縣委書記曾經論述道：“中學教育園區的建設，在吸引學生進城入學的同時能夠帶動農民進城，從而可以壯大城市人口規模，帶動城市經濟發展，加快推進城市化進程，達到‘建好一個園區、凝聚一方人氣、拉動一輪消費、做大一個城市’的社會綜合效益。”“一個學生進城，可帶動一個家庭進城，拉動農民進城。教育園區的規劃建設很重要的一點就是帶動了一個城區的開發，今天的園區就是明天的城市。”在這種思想的指引下，快速建成的定南縣教育園區可容納學生1.7萬人以上。
（二）學校進城的多重效應
關于教育拉動城鎮化的實際效果，有許多生動的、通常被官員和記者當作經驗或成就報告的典型案例，它們值得逐一觀覽。首先來看縣級樣本。
在遼寧省實施初中進城試點的鐵嶺縣，“巨型的蓮花中學運行后，有一部分學生家長選擇隨子女到新區打工、安家。7000多名學生進城讀書可連帶增加城市人口1萬多人。”在提出“以校擴城”的義縣，“把教育資源整合與城建開發結合，先后撤并中小學152所，建成九年一貫制學校17所，通過優質教學資源進一步整合，有效推進了我縣城鎮化開發進程。其中，朱瑞小學和縣高級中學新址的相繼落成，為城市南擴奠定基礎，直接帶動陽光花園、瑞和新城和中樂地產三個小區實現商住開發近180萬平方米。”
在甘肅永昌，縣城人口由2002年的不足4萬人增加到2009年的8萬人，“其中有50%以上是陪子女進城上學的農民。為此，縣城新開發了3個總面積達40萬平方米的農民小區，進城陪讀的農民購買了其中70%以上的住宅。”在環縣，“以縣城為中心，新建3000人以上規模的中小學校6所，全縣一半以上學生集中到了縣城，帶動2萬多農村人口進城陪讀、打工，縣城總人口接近7萬人。”
在河北省巨鹿縣，“投資1.5億元的初中生進城工程，撬動了近10億元的城鎮化建設投資，8400多名初中生進城讀書連鎖帶動增加了城市人口2萬多人。”
與上述五縣相比，湖南耒陽的收獲應該說是巨大。這個“超級縣城”的擴城運動始終與教育資源的集中相連，它的教育局局長曾經在一天之內簽發167份調令，將大批鄉村教師調往市區。而從2014年開始，服務于“雙六十”（建成區面積60平方公里、人口60萬）的擴城目標，又引進民間資金近4億元，擴建和新建學校，累計擴充學額3.5萬多個。到2018年，城區聚集了31所小學、14所初中和8所高中，其中民辦學校20所（民辦初中招生數占到初中招生總數的66%）。但是它的胃口實在無法消化它招來的大量學生——小學和初中就有3782個班，其中66人以上的超大班有740個，被迫于2018年秋季學期強制“分流”，結果引發了家長們的強烈反應，成為教育和城市一道腫脹的典型。
地級市的樣本有兩個。一是江西撫州，省政府的官員這樣總結它的成就：
撫州的實踐表明，教育是吸引人口向中心城市遷移的重要因素……十一五期間，撫州城鎮化率達到42.3%，比五年前提高了10.9個百分點。撫州市中心城區新增13萬多人，其中因教育進城人員就有5.2萬人，占40%以上，成為城市新增人口的主力軍。教育還有效帶動房地產業、服務業、交通運輸等產業的發展，促進經濟增長。撫州市中心城區由五年前的20平方公里擴大到50平方公里，城市化率達到48.4%；第三產業增加值年均增長17.8%，其中教育消費貢獻率達20.7%。
二是河南濮陽，作為《國家新型城鎮化規劃》表2義務教育階段學生的城鎮化率頒布后的全國“新城鎮建設試點市”，它的做法獲得《人民日報》的贊揚。2015年，“市委市政府決定擴大市城區學校招生規模，用優質教育資源這個‘綠色引擎’拉動城鎮化建設，提出5年內主城區要新建、遷建和改擴建中小學32所。”而兩年后市區和縣城的中小學共計擴招10萬人。“直接帶動近30萬人進城，形成以教育為核心的小產業鏈，有效拉動了學校周邊房地產開發、餐飲、交通等行業快速發展。”報道還強調：在學校擴招后的2016年，全市商品房銷售面積比2014年增加78.5%，城鎮化率從38.51%提高到42.04%，“全市主要經濟指標增速跨入全省第一方陣，其中教育改革做出重要貢獻。”
從商品房銷售到主要經濟指標，學校和學生進城的城鎮化效應獲得了精確計算。更大的效用可以用義務教育階段學生的城鎮化率來衡量。表2顯示了它的快速上升，2017年達到76.5%，高出同年全國常住人口城鎮化率（58.6%）18個百分點。由此可見學校進城的拉動作用。
當然，在提升了城鎮化率、刺激了城鎮的消費和房地產市場之外，還有撤并者較少關注的其他效應。它被概括為“上學遠、上學難、上學貴”，已為大量的新聞報道和學術調查證實，也出現在國家審計署的公告、教育部和國務院辦公廳的文件中。這些效應包括：上學的距離、時間和費用增加；交通安全風險上升；作為替代方案的寄宿制學校大量出現，又進一步造成費用增加和低年級寄宿生的心理健康問題；而所有這些因素最終加劇了失學、輟學。與此相關，這里將關注更宏觀的問題，即它對于農民負擔的影響，以及對鄉村的資金和人口的虹吸效應。
首先，鄉村學校大撤并使改革背離了“減輕農民負擔”的初衷，至少是加重了低收入農民的負擔。21世紀教育研究院2012年實施的10省區抽樣調查顯示，農村初中生的人均年教育支出達到1912元。國家審計署的公告也指出“部分學生家庭教育支出負擔加重”，比如，受訪的7萬多名乘車就學的走讀生年均交通費支出達839元、近20萬名校內寄宿生年均食宿費支出達1658元、3萬多名校外租房、家長陪讀的學生年均費用支出為8046元（占其整個家庭年均收入的36%）。此外，東北師范大學農村教育研究院2008年開展的6省區調查表明，學校撤并造成到新學校就讀的學生年均支出額外增加1000元以上，近期對12省區的調查結論是，2016年進城讀書學生人均總花費4354元——這一金額相當于同年全國農民人均可支配收入的35%、中等偏下農戶人均收入的55%和低收入農戶人均收入的145%。
需要從城鄉關系的角度來思考農民負擔加重的深層含義。與分級辦學時期農民的教育負擔主要還是留在鄉村內部相比，新世紀的農民教育負擔更多地表現為鄉村資金向城鎮的外流。而由學校進城帶動的資金外流量，肯定遠遠超過學生本人的直接費用支出額。這方面缺少全國的數據，但有兩個局部的案例可資參考。在前述的吳江市開弦弓村，小學并人鎮區之后，許多不堪接送子女之累（通常是祖輩接送，每天往返10公里）的家庭被迫到鎮區買房，戶均花費數十萬元。在山西省永濟市蒲韓永濟合作社覆蓋的43個村莊，據合作社理事長介紹，學校撤并驅使上千個家庭把孩子送到縣城讀書，為此要租房、買房，估計每年的外流資金多達2000萬元。
進而還必須關注人口的外流。學校進城直接推動的農村學生“超常”流出量，可以從義務教育階段學生的城鎮化率超過全部人口城鎮化率的比例來推算（大約為2500萬人），此外它還具有顯著的連鎖效應，這就是地方政府期待的“小手拉大手”，也即家長進入城鎮陪讀。2l世紀教育研究院的10省區調查顯示，進城學生的家長陪讀比例平均為22.7%，在重慶的小學階段達38.4%，在海南和內蒙古的初中階段都超過33%。而在甘肅會寧，就讀于縣城的4.5萬名學生中1萬多人有家長陪讀。另一個連鎖效應是已有的撤并
會造成未撤并學校的學生和家長的恐慌——反正遲早要被撤并，干脆提早進城，這將加劇鄉村學校的生源減少，從而成為地方政府新一輪撤并的理由。
當然，眾多的官員已經告訴我們，鄉村的學生、家長和資金涌向城鎮，至少是當地的城鎮，這恰恰是他們的迫切愿望。然而，從鄉村的角度來看，人口和資金的大量外流意味著其活力和發展的可能性降低。這就提醒我們，異化了的改革確實產生了巨大的雙重虹吸效應，它吸空或掏空了許多村莊，加劇了鄉村的凋敝和消亡。就中央政府倡導的“城市支持農村”和新農村建設、鄉村振興而言，這樣的結局無疑形成了莫大的反諷。而在政治經濟學的意義上，與20世紀80－90年代的狀況相比，城市對鄉村的剝奪確實表現得更加深入而徹底，只不過是以出人意料的方式。
這樣的結論也許難以被接受。那就讓我們參照幾個來自山西省的典型案例。在汾西縣，原桑原學區范圍內6個行政村提供的數據顯示，因學原學區范圍內6個行政村提供的數據顯示，因學校撤銷而造成學生外出就學和家長陪讀，有37%的人口“被迫離土流散”，50%以上的自然村“年齡結構畸形，沒有壯年勞動力，沒有兒童歡笑。”在呂梁市離石區的任家山村和松家峁村，各有40%左右的農戶為照顧在外讀書的兒童舉家外遷。在太原市陽曲縣西凌井鄉（由3個鄉63個村合并而成），在20世紀80年代曾有45所中小學，現在則只有鄉政府駐地保留著1所小學和1所初中，該鄉9年間共有33個村莊消亡，而“學校消失是村莊消失的重要原因之一”。
討論：未預期效應的生成及其意蘊
以上的考察呈現了40年來教育改革的邏輯、展開過程和未預期效應。需要對其加以總結，并凸顯其中的要點和蘊意。
開始于1977年的撥亂反正，以辦學的正規化和教育教學秩序的恢復與整頓為旨歸，從一開始就存在著“寬厚的忽略”，也即農家子女的人學機會減少被視為可接受的，但結果卻大可能出乎預料：它在短短的幾年間就造成了數百萬農家子女失去了受教育機會。
1985年啟動的教育體制改革，以“基礎教育是地方事業”和“發揮地方辦學的積極性”為主導性邏輯，并基于“農村自己管自己”的真實想法建立了以鄉為主的辦學制度，從而將農村義務教育中的“義務”和經費支出的責任推給了鄉村組織，并最終推給了鄉村的人民。其結果是鄉村教育成為重要的吸金裝置，直接加劇了農民負擔、農民與鄉村組織的沖突，以及鄉村教育的貧困和城鄉教育差距的擴大。
新世紀的改革以“兩個轉變”為號召，納入了此前的兩次改革所缺少的公平意識和國家應該承擔責任的意識，建立了以縣為主的辦學制度。但是，由于政府間事權－財權關系缺少根本調整，驅使地方政府尤其是縣級政府為了減輕財政壓力而過度撤并鄉村學校，并進而在城市化的潮流中推動學校和學生進入城鎮，結果加劇了鄉村的人口、資金的大量外流和鄉村的凋敝。就此而言，鄉村教育已經變成遠離鄉村的城鎮的教育，它的雙重虹吸效應意味著城市對鄉村的剝奪更加徹底。
由于本文回避了“全面、系統”的分析方法，這樣的歸納和解讀必然帶有片面性。盡管如此，它至少在下述三個方面具有加深認識或拓展理解的價值。
第一，它提醒我們，對于改革，不應該過多地賦予其理想化的色彩，或者賦予其天然的正當性。本文的考察表明，作為總體改革的重要組成部分的教育改革，要么在方案設計階段就包含著重大缺陷，要么看似完善的方案會遭到其他制度環境的約束而無法實現，甚至造成出乎意料的重大社會后果。當然，對“重大社會后果”會有不同的理解，鄉村人口和資金涌向城鎮，在以城鎮化為導向的地方政府看來代表著成就，從鄉村社會的角度來看卻意味著失敗：改革沒有帶來改良或建設，而是在破壞。
第二，它促使我們警惕權力－權利關系失衡造成的重大弊端。就國家或政府與農民的關系而言，當作為重大利益相關者的農民“只能”接受既定的改革方案（無論是辦學制度還是學校撤并），并且被排除在方案的實施過程之外時，他們的權利、利益和機會受到有意無意地忽略，承受過多的負擔或后果也就勢屬必然。就政府間的關系而言，在高度集權的體制和權力主要來自上級的任命體系中，陷人事權－財權失衡困境中的地方政府無法抵御來自上面的沉重壓力，也就“只能”將壓力向下轉移：推向鄉村的學生及其家長，或者主要由學生和家長構成的“市場”。
第三，它有助于更系統地認識或重新認識四十年來、特別是21世紀以來的城鄉關系。關于20世紀后期城市對鄉村的剝奪（性）在學術界已有共識，但是對2002年以來城鄉關系的理解存在很大分歧。許多研究強調這一階段的“惠農政策”，甚至認為“剝削型”的關系已變成了“保護型”的關系、城鎮化進程中的中國農民已具有把握自己命運的“階層主體性”。但本文的考察表明，剝奪不僅依然存在，而且新形式的剝奪更加徹底和有力。以推進學校和學生進城的方式，直接間接地吸走大量的鄉村資金和人口，無論什么樣的文字包裝或營銷策略，都難以掩蓋其實質上的剝奪性和效用上的破壞性。拋卻關于鄉村或“鄉愁”的諸多浪漫主義想象，必須承認鄉村學校對于人口的錨定功能以及砍掉學校所造成的危害性：它已經阻礙了此前的“新農村建設”，也正在并將繼續阻礙著更加艱難的“鄉村振興”。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員，南京農業大學社會學系教授，中國鄉村發現網轉自:《學海》2019年第1期，65-76頁）
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