王樂君:深刻把握法治歷史使命 為鄉村振興夯實法治根基

法治是人類文明進步的重要標志，是治國理政的基本方式，是百年來中國共產黨和中國人民的不懈追求。百年農業農村法治的輝煌成就，為中國特色社會主義法治書寫了光輝篇章；百年農業農村法治的成功實踐，為鄉村振興和鄉村善治強基立柱。

1.農業農村法治建設的光輝歷程

農村土地法制建設是新民主主義革命勝利的重要保障。新民主主義革命時期，以毛澤東為代表的中國共產黨人深刻認識到，農民是中國革命的主力軍，農民問題是中國革命的基本問題，而土地問題又是農民問題的核心，因此，高度重視土地與農民財產保護法制建設成為這一時期的重大政治任務，《井岡山土地法》成為我黨歷史上第一個土地法。在土地革命時期，先后制定了《井岡山土地法》《興國土地法》《中華蘇維埃共和國土地法》等，沒收封建地主、豪紳、軍閥、官僚、富農以及一切反革命分子的土地，分配給貧農、中農，并使之取得土地所有權。在中日民族矛盾上升為國內主要矛盾的抗日戰爭時期，為建立廣泛的抗日民族統一戰線，《陜甘寧邊區地權條例》《陜甘寧邊區土地租佃條例》及時調整土地政策，把沒收地主土地改為減租減息。在國內階級矛盾上升為主要矛盾的解放戰爭時期，為鞏固人民民主統一戰線，在解放區進行土地改革，1947年《中國土地法大綱》規定沒收地主土地，實行耕者有其田。

在新民主主義革命時期，中國共產黨還十分重視運用法律手段發展農業生產，比如，制定《發展合作社大綱》《生產合作社標準章程》等，提高農業生產組織化程度，推動灌溉設施改良、道路設施建設。為懲治犯罪和保護人民政權，頒布《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》等刑事法律和有關財產保護的法律。

新中國成立初期農業法制在革命根據地法制建設經驗基礎上開始新的探索創新。1949年9月頒布的《中國人民政治協商會議共同綱領》，對土地改革、恢復和發展農業生產做出明確規定。1950年6月頒布的土地改革法，廢除了封建土地所有制，使3億多無地、少地農民無償獲得了7億畝土地，實現了“耕者有其田”的歷史性變革，為國民經濟恢復和國家建設奠定了制度基礎。同時中央人民政府、政務院、農業部還先后發布《興辦農田水利事業暫行規則草案》《中央人民政府政務院關于大力開展群眾性的防旱、抗旱運動的決定》《農業技術推廣工作站條例》等法規規章，為恢復和促進生產發揮了重要作用。

進入農業合作化時期，1956年一屆全國人大第三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，確立了集體土地所有權制度和合作制農業生產經營體制。1958年8月中共中央發布《關于在農村建立人民公社問題的決議》，決定在農村建立人民公社制度。1962年9月，中共八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例（修正草案）》（又稱“人民公社60條”），確立了政社合一的人民公社體制。

新中國成立初期，黨和國家適應社會主義改造和建設的需要，重視運用法律規范和促進農業生產與農村發展，尤其是土地和有關合作法律制度的實施，廢除了兩千多年的封建土地私有制，基本完成對生產資料私有制的社會主義改造，創建了新的土地制度。習近平總書記指出：“新中國成立初期，我們黨在廢除舊法統的同時，積極運用新民主主義革命時期根據地法治建設的成功經驗，抓緊建設社會主義法治，初步奠定了社會主義法治的基礎。”1956年9月黨的八大強調，必須加強民主法制，鞏固社會主義建設秩序，系統地制定完備法律。但是從1957年反右擴大化到1976年文化大革命結束，經濟建設受到嚴重干擾，法治建設遭遇嚴重挫折。

改革開放和社會主義現代化建設新時期農業農村法治加快推進。黨的十一屆三中全會鮮明提出發展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針，決定全面恢復并加強立法工作。1978年鄧小平同志指出：“現在的問題是法律很不完備……應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如……森林法、草原法、環境保護法……”，并提出“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法制建設方針。1983年中共中央印發《當前農村經濟政策的若干問題》，提出“建議國家機關對農村各類經濟形式及其活動，加強法制管理，制定相應的法規。”1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標，要求高度重視法制建設。1997年黨的十五大確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，并明確提出要加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。黨的十五屆三中全會做出“加強農業立法和執法，支持和保護農業”的戰略部署，農業農村法治建設邁開了面向新世紀的步伐，加快了依法興農、依法護農的進程。

伴隨農村經濟體制改革的進程和國家對法治工作的高度重視，農業立法逐步恢復并得到快速推進。1985年6月草原法頒布，這是改革開放后農業農村領域出臺的第一部法律。1993年7月通過的農業法，是新中國成立以來出臺的第一部農業基本法，當天還通過了農業技術推廣法。適應農村土地管理和改革深化的需要，先后出臺了土地管理法（1986年6月）、農村土地承包法（2002年8月）、農村土地承包經營糾紛調解仲裁法（2009年6月），而且多次進行修訂，并出臺實施條例和配套辦法，原民法通則（1986年4月）和物權法（2007年3月）及時明確了農村土地承包經營權的法律性質，為深化農村土地改革和維護農民土地權益提供法治保障。村民自治是中國特色的鄉村治理制度，鄉鎮企業異軍突起，1987年11月、1996年10月先后頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》和鄉鎮企業法，把農民的這兩項偉大創造上升為法律。為確立合作社的法律地位，2006年10月頒布了農民專業合作社法。2011年3月10日吳邦國委員長鄭重宣布：中國特色社會主義法律體系已經形成。這一時期以農業法為核心的農業法律法規體系也已形成，涵蓋了農業基本經營制度、農業主體地位、農資質量監管、農業資源保護、農產品質量安全、農業安全生產等農業主要領域，現行農業法律法規基本是在這一時期制定的。

隨著農業立法進程加快和農村市場經濟的發展，農業部門職能轉變，農業執法得到重視，執法與事業單位、與技術服務逐步分離，并形成專門的農業執法機構。1991年黨的十三屆八中全會強調，要“逐步把國家對農業和農村的宏觀管理納入法治軌道。”農業部于1994年第一次專門召開全國農業政策法規工作會議，研究部署加強農業行政執法。1999年，在總結江蘇、浙江農業綜合執法經驗的基礎上，農業部開展以相對集中行政處罰權為內容的農業綜合執法試點，以此推動了農業執法機構的建立、執法制度的完善，推動農業部門轉向生產管理與執法監管并重。1985年11月，中共中央、國務院轉發中宣部、司法部關于向全體公民基本普及法律常識的五年規劃，自1986年啟動“一五”普法，農業系統實施了7個五年普法規劃。

中國特色社會主義新時代農業農村法治全面深化發展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，習近平法治思想為法治中國建設指明了前進方向。農業農村法治建設邁入“與改革同頻、與時代同步”的新階段。

強化法治頂層設計。一方面以習近平同志為核心的黨中央將全面依法治國納入“四個全面”戰略布局系統推進，從制度建設和治國理政的戰略高度確立法治地位。另一方面，更加注重統籌規劃、協調推進法治建設。法治中國規劃和法治政府、法治社會綱要，對包括農村法治在內的整個法治建設、依法行政和社會治理做出總體規劃和部署，年度計劃對立法、執法工作做出具體安排。2021年4月農業農村部發布指導意見，明確農業農村法治建設的目標和總體要求，對全面加強農業農村法治做出部署、確立相應的對策措施。

堅持立改廢釋并舉、質量與效率并重。立足新發展階段，貫徹新發展理念，對現行法律法規進行全面修訂、完善。立法與改革同步，全國人大常委會及時為農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點授權，為自貿區調整適用有關法律進行授權，及時修訂農村土地承包法和土地管理法，為推進農村承包地“三權分置”和土地管理制度改革提供法律支持。2020年5月第一部以法典方式頒布的民法典，明確了土地承包經營權、宅基地使用權的用益物權性質，確立了農村集體經濟組織和合作經濟組織的特別法人地位。2021年4月29日頒布的鄉村振興促進法，是第一部以鄉村振興命名的基礎性、綜合性法律，與中央一號文件、鄉村振興戰略規劃、中國共產黨農村工作條例，共同構成實施鄉村振興戰略的“四梁八柱”，并且是“頂梁柱”，標志著鄉村振興工作進入了全面依法推進的新階段。

深化農業綜合行政執法改革。黨的十九屆三中全會做出了在市場監管、生態環境、農業、文化市場、交通運輸領域整合組建綜合行政執法隊伍的決定，2018年11月中辦、國辦印發深化農業綜合行政執法改革的指導意見，部署農業系統組建一支綜合執法隊伍。目前農業綜合行政執法改革基本到位，執法人員將突破10萬人。為明確執法職能、規范執法，2020年5月國辦印發農業綜合行政執法有關事項的通知。為建立一支專業化、職業化、現代化執法隊伍，2020年5月農業農村部實施農業綜合行政執法能力提升行動，同時開展全國農業綜合行政執法示范窗口和示范單位創建。

拓展法治職能，強化法治思維。隨著鄉村振興戰略的實施，由抓一農到抓三農，農業農村法治范圍在拓展，任務在加重，方式在調整，理念在更新。十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，將“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”，一字之變，是依法治國理念和方式的新飛躍，體現了法治建設理念的大提升。農業行政審批制度市場化、法治化改革，推進農業部門管理方式創新，農業審批事項已由58項精減到31項，中介服務事項由50項壓減到10項。2020年3月中央全面依法治國委員會部署加強法治鄉村建設，為解決農村普法“最后一公里”問題，近年來，農業農村部門探索培育農村學法用法示范戶，2021年中央一號文件予以肯定，憲法進農村、農民豐收節、普法教育基地成為農業普法的成功做法。

回顧百年歷程，農業農村法治建設鑄就輝煌成就：一是形成了較完備的農業農村法律體系。目前共有法律22部、行政法規28部、部門規章144部，農業農村治理總體上實現了有法可依。二是建立起上下貫通、運行有效的農業綜合執法體系。農業執法機構從不明確到獨立，執法范圍從部分到全部執法職能，執法力量從弱到強，執法制度從無到健全。三是農業農村法治文化日益形成。遇事找法、糾紛處理靠法的意識明顯強化，農民群眾的法治獲得感、幸福感增強。四是農業農村部門依法行政水平顯著提升，法治思維和法治能力明顯提高。

2.百年農業農村法治建設的啟示

始終堅持將馬克思主義法學理論與中國法治實踐相結合。中國共產黨堅持馬克思主義法學原理和中國農業農村實踐相結合，建立了農村土地集體所有權制度，堅持發展農村集體經濟，確立農村基本經營制度和村民自治制度，形成了具有中國特色的農業農村法治體系，為革命勝利和社會主義建設提供了強大的制度保障。同時運用馬克思主義的立場觀點方法，突出中國特色、實踐特色、時代特色，適應我國農業農村不同階段發展要求，聚焦農村土地制度、農民權益保障、農業支持保護、生產經營秩序，為推進農業農村高質量發展、促進鄉村治理能力現代化提供法治支持。另一方面，傳承發揚中華法系中蘊含的智慧和文化，把重農固本特別是體現農民利益、反映農民愿望、維護農民權益、增進農民福祉的價值理念，和明德慎罰、執法如山等中華優秀傳統法律文化精粹，貫穿于整個農業農村法治建設，形成了符合中國國情農情法治制度。

始終堅持將法治作為制度之治最可靠的保障。習近平總書記指出，我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是制度之治最基本最穩定最可靠的保障。回顧百年黨史，中國共產黨一貫主張和重視把農村工作納入法治軌道，堅持用法治方式來引領、推動和鞏固革命和建設成果。早在新民主主義革命時期，我們黨就通過頒布一系列土地方面的法律來調動農民群眾參加革命的積極性，有效鞏固根據地革命成果。新中國成立之初，農村法治建設得到高度重視，十年內亂期間法制遭到嚴重破壞，黨和人民也付出了沉重代價。改革開放后，農村法治建設加快恢復、駛入快車道，在加快立法、健全農業農村法律體系的同時，適應農村市場經濟發展要求，農業綜合行政執法由試點到全面推開。黨的十八大以來，農業農村法治在全面依法治國中的地位和作用日益凸顯，正在有效發揮法治對加快農業發展的支撐作用、對農村改革的引領作用、對鄉村治理的保障作用。

始終堅持維護農民群眾利益。中國共產黨自成立之日起，就和最廣大的勞苦大眾站在了一起，中國國情的特殊性決定了中國革命要團結更為廣大的農民，依靠工農聯盟取得勝利。尊重農民主體地位，維護農民群眾利益始終是三農工作的出發點和落腳點，也是農業農村法治工作的根本遵循。回顧建黨百年農業農村法治發展歷程，我們始終堅持以人民為中心，無論是農業立法、執法、普法還是涉農矛盾糾紛化解，都始終注意體現農民利益、聽取農民意見、反映農民呼聲。重視體現農民群眾的利益。土地是農民的命根子，在新民主主義革命時期，黨領導農民群眾先后制定了5個土地改革法，通過法律變革土地關系，依法確立農民的土地權利，解決農民生存的基本問題；又通過制定財產保護法律，廢除苛捐雜稅，保障農民財產權益。新中國成立之初，及時制定土地改革法，極大調動了廣大農民的生產積極性。及時反映農民群眾的愿望和期待。順應鄉村自治的要求，1987年出臺《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，推進村民自治，從法律上保障農民的民主權利；為鞏固家庭承包經營制度，及時出臺農村土地承包法，穩定農村土地承包關系，順應承包地“三權分置”的要求，又修訂承包法、并在物權法中進一步確立承包經營權的物權性質，同時對經營權實行平等法律保護。為切實減輕農民負擔，農業法設立“農民權益保護專章”，并制定《農民承擔費用和勞務管理條例》，防止向農民亂收費、亂罰款、亂攤派。堅決維護農民群眾的合法權益。創新、推廣“楓橋經驗”，開展土地承包糾紛仲裁，及時調解、處理農村各類矛盾、糾紛。

始終堅持政策和法規并重指導推動農業農村改革發展。三農工作具有很強的政治性、政策性，農業農村改革發展既離不開黨的路線、方針和政策的指引和推進，也離不開法治的促進和保障。農業農村法治建設的一項基本任務，就是要適時將黨的三農決策部署和行之有效的政策措施轉化為法律，并通過法律的強制實施確保黨的主張在農村落地生根。一項好的制度，最終要靠法律實現穩定發展、長期發揮作用。穩定家庭承包制就必須立法，農村土地承包法出臺前，中央文件要經常強調穩定承包關系，中央領導講話也要反復強調，該法出臺后，特別是物權法明確為用益物權后，老百姓心里真正踏實了。改革開放以來，我們始終遵循由實踐到政策（文件），再到法律的路徑，堅持三農政策文件與法律法規并行，同時各有側重。中央先后出臺23個中央一號文件，在這個過程中也出臺了50多部三農方面的法律法規，中央文件定方向，管方針、路線，明確重大措施，農業農村立法則將黨的農村政策法律化、具體化、條文化，保障政策的穩定性和連續性，避免大的波動和反復。另一方面，又通過法治引領、推進改革，依靠法律的強制力保障政策的有效實施。每項改革若證明是好的措施、是成功的做法，大家一定呼聲很高，希望盡快形成法律制度，在面上穩定推開，比如土地承包法、鄉鎮企業法。同時，對一些符合市場經濟發展方向、看得準的重大改革措施，及時通過立法予以明確，有利于引領改革方向，比如種子法促進了企事分離，對種業市場化改革、做強種業企業起到了重要作用。在改革實踐中，我們堅持由法律決策、改革試點、立法推廣的過程，立法與改革同步，使農村改革始終在法治軌道上前行。

始終堅持從實際出發回應時代發展要求。不同時期的法治建設，有不同的使命和任務，農業農村法治建設始終根據我們黨在不同時期的發展目標和不同階段的中心任務，及時完善和調整工作重心。在新民主主義革命時期，黨在根據地頒布了以“打土豪、分田地”為核心的《井岡山土地法》《興國土地法》；抗日戰爭時期，實施以“減租減息”為核心的土地立法。改革開放初期，農業生產的主要任務是發展生產、解決溫飽問題，法治建設確立了保供給、保總量的指導思想和制度安排。到了20世紀90年代后期，我國農產品供給形勢實現歷史性轉變，農業發展在保持總量平衡基礎上轉向更加注重結構平衡和質量安全，農業法治建設的重心也隨之向數量和安全并重、更加注重質量安全轉變。黨的十八大以來，隨著“四個全面”戰略布局的推進，農業農村法治建設在推進農村改革和全面建成小康社會中發揮了重要作用。當前我們正處在向第二個百年奮斗目標邁進的又一個歷史關口，三農工作重心歷史性轉向全面推進鄉村振興，農業農村法治工作的重心將全面轉向為推進鄉村振興、加快農業農村現代化提供法治保障。

（作者系農業農村部法規司司長，中國鄉村發現網轉自：《農民日報》2021年8月28日）

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