《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，堅持農業農村優先發展，全面推進鄉村振興。在新發展階段，要著力破除城鄉二元體制，不斷縮小農村居民收入和生活品質與城鎮居民的差距，堅持通過鄉村振興促進城鄉要素流動，引導農民工返鄉創業，消除市民下鄉障礙，增進農村獲取公共資源的機會，同時不斷提升鄉村公共資源投入的力度和效能。在新發展階段推進鄉村振興，會面臨哪些新變化？應著力處理好哪些重要關系？有哪些對策建議？帶著這些問題記者近日進行了采訪。
未來15年我國農業農村將發生深刻變化
記者：您認為，在新發展階段推進鄉村振興，會面臨哪些結構性、趨勢性變化？
葉興慶：隨著工業化城鎮化逐步推進，我國農業農村已發生了一系列深刻變化。在未來15年，農業農村領域的結構性、趨勢性變化還將呈現新的特征。
第一，農業小部門化的推動因素將更加多元。未來15年，居民消費恩格爾系數下降將導致全社會對農產品消費需求的增速相對下降，投入邊際報酬遞減和邊際產能退出將導致農業產能提高速度趨于下降，進口依存度上升將導致國產農產品市場空間趨于收窄。預計未來15年我國農業增長速度將進一步下降，農業小部門化的特征將更加突出。
第二，農業增長區域分化程度將更加顯著。受產業結構演進階段、農業資源稟賦、農業支持政策等方面差異的影響，我國不同地區間農業增長速度出現明顯分化。從產業結構演進階段來看，農業增長速度與工業化城鎮化水平呈高度負相關關系。我國農業增長的區域分化程度將進一步擴大，逐步形成萎縮型、停滯型、低增長型、高成長型四種類型農業區。
第三，農戶兼業化、農民老齡化、村莊空心化將更加突出。未來15年，我國農村就業、收入、人口領域的結構性、趨勢性變化將會發生更加劇烈的演進：
其一，農戶分化程度將會繼續提高。將有兩種力量影響農戶分化走勢：一方面，隨著農業勞動力向非農產業轉移、農村人口向城市遷移、農村土地流轉比率提升，有利于部分小農戶發展成為專業農戶和家庭農場；另一方面，農業生產性服務業的發展將提高小農戶經營農業、特別是發展糧食生產的便利程度，退出城市就業市場、返鄉務農的高齡勞動力將會增多，使小規模兼業農戶長期存在下去。在這些力量的作用下，未來我國農戶將分化為以經營租賃土地為主的家庭農場、以經營自家承包地為輔助收入來源的兼業型小農、以經營自家承包地豐富老年生活為主要目的的休閑型小農、以提供農業社會化服務為主的服務型專業農戶。
其二，農村集體經濟組織成員的代際分化問題將更加明顯。第一輪農村土地承包前出生的存量集體經濟組織成員目前最年輕也在40歲左右、大多數超過60歲，他們中的部分人已退出農業生產和非農就業市場，其他大部分人在未來15年也將陸續退出，包括新生代農民和新生代農民工在內的新生代集體經濟組織成員所占比重將急劇上升。兩代人的行為分化、占比消長，將對農村土地制度、集體經濟組織制度和城市戶籍制度、公共服務制度等帶來越來越直接的挑戰。
其三，鄉村人口占比繼續下降、老齡化水平快速上升。由于從鄉村到城鎮的人口遷移以年輕一代及其子女為主，未來15年鄉村人口的老齡化速度會繼續快于城市和鎮。在鄉村人口繼續向城市遷移的同時，未來城市創新創業人群、向往田園生活人群、高齡農民工、醫療和教育等公共服務從業者也將向鄉村遷移，呈現人口城鄉雙向流動新格局。
其四，村莊空心化問題將長期存在。擁有農村集體經濟組織成員權的鄉村人口持續向城市遷移，將導致大量農村戶籍人口居住地和戶籍地分離，相應產生大量空心屋、空心村。通過“合村并居”解決空心村問題，易招致行政強制和部分村民的反對。通過空心屋退出和復墾復綠、改善留守戶人居環境等途徑以解決空心村問題，需要較大資金投入。受此掣肘，未來15年大部分地區的村莊空心化問題將始終存在。
擴大農業經營規模 提升集體產權開放性
記者：在推進鄉村振興的過程中，應如何處理好擴大農業經營規模、優化村落布局與促進農民工市民化的關系？
葉興慶：隨著農業勞動力逐步向非農產業轉移和鄉村人口逐步向城市遷徙，農業經營方式和村落布局結構需要隨之發生調整。
從農業經營方式來看，擴大經營規模的可能性逐步提高、必要性逐步增強。農業勞動力的減少，意味著留守農業的勞動力人均耕地等農業資源占有量提高。國內產業結構演進將加劇部門間的資源爭奪，國內外農產品生產成本倒掛和市場價格倒掛幅度的擴大將使提高我國農業競爭力更為迫切，我國農業生產具有擴大規模攤薄成本、融合發展提高價值創造力的內在需要。
從村落布局結構來看，調整優化是大方向。對人口凈流出較多、留守人口生計對小規模農業依存度較高的村莊，需要對村落內部布局進行調整優化，將長期閑置的宅基地復墾復綠、對凌亂的坑塘和溝渠等進行整治，改善村容村貌，提升村莊生活品質。對人口空心化程度較高、留守人口生計對小規模農業依存度較低的村莊，以及就地改善生活品質所需投資大大超過集中居住所需投資的村莊，需要以一定地理空間為單元進行國土空間結構優化、對區域內的村落體系進行調整，逐步實現相對集中居住。
需要注意的是，農村轉移人口市民化長期滯后將對農業經營規模擴大、村落布局優化構成明顯制約：
其一，對承包地的流轉集中形成阻滯效應。我國人多地少的資源稟賦本來就是擴大農業經營規模的先天不足，疊加農民工市民化滯后，使問題更加復雜。部分已長期在城市就業和生活的農村集體經濟組織成員，盡管其收入和生計對老家承包地的依存度很低，由于未能被所在城市完全吸納、對未來缺乏穩定預期和安全感，仍不愿退出承包土地。這些人的承包土地即便通過多種方式流轉他人經營，也普遍存在流轉期限過短、土地租金過高等問題，不利于實際經營者對農業生產進行長期投資。第一代農民工中部分人達到一定年齡、退出城市就業市場后，由于生活不習慣、生活成本高等原因，傾向于返鄉務農，但這種務農已不再是其生計的主要保障途徑，而是一種補充收入式、休閑生活式務農。
尤其需要注意的是，為把小農戶納入現代農業，一種解決方案是發展作業外包服務，既獲取外包作業環節的規模效益，也降低小農戶務農的勞動強度、提高其務農的便利性和舒適度。這是把雙刃劍，從長周期看，其造成小規模農業錯失現代化轉型窗口期的負面作用終將暴露無遺。日本的情況就是前車之鑒。
其二，對宅基地的流轉騰退形成阻滯效應。隨著工業化城鎮化深入發展，越來越多的農村集體經濟組織成員離村進城、越來越多的村莊出現空心化，需要改進農村空間治理，對農耕文明時代已奠定脈絡、集體所有制時代進一步固化的村落布局進行調整優化。但進城集體經濟組織成員大部分只完成“半城市化”，還沒有完全實現市民化，即使在城市有穩定的住所，也不愿退出農村住宅和宅基地。還需要清醒地看到，允許城鎮居民繼承農村住宅及該住宅所占用宅基地使用權的政策，有可能使村莊空心化問題尾大不掉。
對于處理好擴大農業經營規模、優化村落布局與促進農民工市民化的關系而言，未來15年是重要窗口期，人的流動是關鍵變量。既要保持歷史耐心、避免操之過急，又要因勢利導、防止“溫水煮青蛙”。應抓住農民工市民化這個矛盾的主要方面，促進農民穩定有序地離農進城，在此基礎上促進擴大農業經營規模、優化村落布局。應根據流動半徑，分類制定農民工發展戰略，把市民化的重點放在流動半徑較大的那部分農民工上。
記者：您認為，應如何處理發展鄉村“三新經濟”、優化鄉村人口結構與擴大農村土地集體產權結構開放性的關系？
葉興慶：促進鄉村振興，需要注入產業和人口新動能。從產業來看，在提高農業質量效益和競爭力的同時，需要發展新產業新業態新商業模式。在農村人口和勞動力占全社會人口和勞動力的比重遠遠大于第一產業在國內生產總值中所占比重的情況下，要想縮小城鄉居民收入差距、把農民收入增長建立在勞動生產率提高的基礎上，就必須促進農村一二三產業融合發展，把農產品初加工放在鄉鎮、深加工放在縣城，延長農業產業鏈，提升農業價值鏈，讓農民盡可能多地分享增值收益。從人口看，在爭取留住年輕人口、培養本土人才的同時，需要引進外來人口。只有引進外來的創新創業人才，才能把鄉村建設成為高活力創新創業空間。只有引進外來人口居住生活，才能使鄉村高品質生活空間的功能得到發揮。無論是創新創業要素的進入，還是普通居民的進入，都會遇到農村社區封閉性、特別是土地集體產權結構封閉性的制約。
第一，農用地和集體建設用地產權結構封閉性不利于創新創業要素進入。資本、技術、管理等外來創新創業要素進入鄉村，需要實現與土地資源緊密結合才能落地生根。進入農業，需要獲得作為最主要生產要素的農用地。目前，土地利用總體規劃和城鄉建設規劃與鄉村產業散點式布局不相適應、土地用途管制制度與鄉村產業融合式發展不相協調。
第二，農村宅基地產權結構封閉性不利于外來居民的進入。在“三權分置”制度框架下，新的宅基地使用權可以通過哪些方式流轉、流轉期限有多長、受讓人范圍如何確定、此使用權具有哪些權能，需要在未來的改革進程中逐步明確。
總之，農民離農退村進城、市民進村休閑生活、資本下鄉興業將越來越普遍，人口和資本流動性與農村集體產權結構封閉性的矛盾需予以解決。特別是農村建設用地管理制度與鄉村產業發展規律之間的矛盾、農村宅基地制度與城鄉人口雙向流動之間的矛盾、全域土地整治與農村土地按組（村）集體所有形成的“畫地為牢”格局之間的矛盾，都需要面對和化解。
合理劃分縣域內節點功能 循序漸進實施鄉村建設行動
記者：關于在新發展階段推進鄉村振興，您還有哪些對策建議？
葉興慶：建議圍繞提升鄉村生活品質，實施鄉村建設行動，合理劃分縣域內城、鎮、村的節點功能，著力改善鄉村基礎設施和公共服務質量。堅持以人為中心促進鄉村振興，在振興產業、增加就業的同時，還應以建設宜居鄉村為目標，實施鄉村建設行動，在物質和文化層面改善鄉村人居環境，著力提升鄉村基礎設施和公共服務質量。
合理劃分縣域內城、鎮、村的節點功能。以縣域為空間單元，順應人口和產業聚集大趨勢，制定有前瞻性的縣域村鎮體系規劃和村莊建設規劃，發揮規劃的引領和約束作用。把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點和大部分農民工的最終歸宿，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，強化縣城綜合服務能力、對鄉村的輻射作用、對農民工的吸附效應。根據經濟發展水平、人口聚集規模、交通便捷程度等因素，合理確定鎮區的功能。有些鎮區聚集的人口在增加，在承擔社會治理功能的同時，可以發揮服務周邊農民生產生活的功能；有些鎮區聚集的人口在減少，在繼續承擔社會治理功能的同時，其承擔的服務周邊農民生產生活的功能被轉移至縣城甚至更高層級的區域性中心城市。分類推進村莊建設，對常住人口增加的村莊應加強規劃引領和建設管控，對城郊型村莊應納入城市基礎設施和公共服務建設規劃統籌推進，對搬遷撤并類村莊應恢復自然景觀和生態功能，對有歷史文化價值的古村古建應全面修繕保護，對人口外流、空心化嚴重的村莊應加強村內布局優化和環境美化。
循序漸進實施鄉村建設行動。加強農村公用基礎設施建設，以通自然村和農戶家庭為重點，進一步提升村內道路、供水、供電等基礎設施覆蓋率和質量檔次，大幅提升農村互聯網基礎設施水平。加強農村基本公共服務建設，建立農村基本公共服務項目和服務標準清單，通過配置達標、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農村教育、醫療等基本公共服務質量。促進城鄉社會保障體系并軌，允許返鄉入鄉人員繼續參加或享受其原有的城鎮職工社保。探索建立同土地經營權流轉或承包權有償退出掛鉤的老年農民離農補償金制度。持續改善鄉村人居環境，分類推進“廁所革命”、逐步實現衛生廁所全覆蓋，積極推進農村生活垃圾分類、提高資源化利用和無害化處理水平，因地制宜推進農村污水無害化處理，逐步實現建設生態宜居美麗鄉村的目標。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，中國鄉村發現網轉自：《中國勞動保障報》2021年9月7日，記者趙為）
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