地權(quán)分置、資本下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村振興——基于公共服務(wù)的視角
脫貧攻堅(jiān)完成后，鄉(xiāng)村振興將是中國面臨的更艱巨的任務(wù)。與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析不同，文章認(rèn)為鄉(xiāng)村衰敗的原因并不是農(nóng)民缺少土地交易的自主權(quán)，由鄉(xiāng)村集體組織解體導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)匱乏、土地產(chǎn)權(quán)碎化以及集體經(jīng)濟(jì)對(duì)資本的屏蔽才是造成城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距的根本原因。回歸古典成本函數(shù)，將市場(chǎng)視為由公共和個(gè)體構(gòu)成的一元整體，分析公共財(cái)富與私人財(cái)富之間的共生關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)集體所有制的制度潛力并沒有被全部挖掘。未來農(nóng)村制度改革的方向應(yīng)該是將村集體組織改造為能夠捕獲各類資本的現(xiàn)代組織，并由其承擔(dān)重資產(chǎn)的公共服務(wù)，從而使農(nóng)戶可以輕資產(chǎn)運(yùn)行。由于小農(nóng)生產(chǎn)模式和公共服務(wù)集體之間存在內(nèi)在沖突，因此，需要將耕地的所有權(quán)和使用權(quán)分置，重建國家和農(nóng)民之間的利益關(guān)系，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)業(yè)平臺(tái)，完成農(nóng)業(yè)的資本化。是否完善了公共服務(wù)以及能否自主地創(chuàng)造充足的現(xiàn)金流是檢驗(yàn)鄉(xiāng)村振興的重要標(biāo)準(zhǔn)，為此，要嘗試設(shè)計(jì)價(jià)格型政策工具，探索多樣化的運(yùn)營模式，努力推動(dòng)資本下鄉(xiāng)。
改革開放以來，對(duì)中國農(nóng)村問題的認(rèn)識(shí)都被歸咎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代推行的集體所有制。20世紀(jì)80年代，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革取得了巨大成功，進(jìn)一步支持了這一判斷。此后，幾乎所有農(nóng)村改革都將削弱集體、強(qiáng)化個(gè)體作為主要制度改進(jìn)方向。本文通過回歸古典成本函數(shù)，引入固定成本，以解釋公共財(cái)富與私人財(cái)富之間的共生關(guān)系，進(jìn)而提出由基層集體組織解體導(dǎo)致的公共服務(wù)供給能力下降，才是引發(fā)當(dāng)前農(nóng)村問題的主要原因以及制約未來農(nóng)村發(fā)展的主要瓶頸。中國的鄉(xiāng)村振興，必須從重建農(nóng)村公共服務(wù)開始。
一、問題溯源
財(cái)富由公共財(cái)富和私人財(cái)富兩部分構(gòu)成，所謂公共財(cái)富主要是指政府提供的各種公共產(chǎn)品(服務(wù))。由于公共服務(wù)對(duì)私人財(cái)富成本的影響極大，并在相當(dāng)大的程度上決定了農(nóng)村資產(chǎn)的價(jià)格，所以，公共服務(wù)水平基本上決定了一個(gè)鄉(xiāng)村的富饒與否。
1.被忽視的前提
歷史上，中國傳統(tǒng)農(nóng)村的公共服務(wù)是以宗族、鄉(xiāng)紳等為紐帶，通過自治的方式提供的，這就決定了農(nóng)村公共服務(wù)是初級(jí)和低水平的。人民公社制度為農(nóng)村提供了以生產(chǎn)資料(特別是農(nóng)田灌溉基礎(chǔ)設(shè)施)為核心的重資產(chǎn)，相關(guān)公共服務(wù)水平大幅提升。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使家庭重新成為獨(dú)立的財(cái)富單元，這一改革極大地激發(fā)了勞動(dòng)力的生產(chǎn)積極性，在集體所有制時(shí)期形成的重資產(chǎn)瞬間被盤活，長(zhǎng)期徘徊不前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了跳躍式增長(zhǎng)。可以說，如果沒有集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造出的公共服務(wù)存量和紅利，與其他早已采用私有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中國家相比，在中國推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革效果不會(huì)有什么本質(zhì)的不同。
2.公共服務(wù)解體
在推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，集體經(jīng)濟(jì)并未完全瓦解，農(nóng)村的公共服務(wù)主要是通過向村民征收“三提五統(tǒng)”來維持。2006年，在免除農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，“三提五統(tǒng)”被一并取消，千百年來隱含在其后的耕地所有者和國家間的契約關(guān)系隨之消失，土地所有者不再對(duì)國家負(fù)有耕作義務(wù)，耕地被任意轉(zhuǎn)用甚至荒棄；原本由稅費(fèi)支撐的公共服務(wù)快速解體，而集體經(jīng)濟(jì)關(guān)系的式微，使鄉(xiāng)村原本互助、共享的人際關(guān)系隨之瓦解，長(zhǎng)期賴以存在的自治公共服務(wù)陸續(xù)消失；隨著農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品逐漸折舊殆盡，農(nóng)業(yè)將被迫回歸傳統(tǒng)耕作，隨著成本不斷提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將逐漸淪為沒有商業(yè)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致務(wù)農(nóng)人口進(jìn)一步減少，而生活性公共服務(wù)的惡化加劇了這一趨勢(shì)。面對(duì)農(nóng)村的凋敝，政府開始逐漸接手部分鄉(xiāng)村公共服務(wù)，但這種用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的做法反而導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共服務(wù)自主能力快速下降，相關(guān)機(jī)制進(jìn)一步喪失。
3.產(chǎn)權(quán)細(xì)碎與資本屏蔽
導(dǎo)致公共服務(wù)解體的另一個(gè)原因，是20世紀(jì)80年代推行的以“分田到戶，三十年不變”為基本內(nèi)容的農(nóng)村土地承包制，加上中國傳統(tǒng)的平均繼承制，使中國農(nóng)村的宅基地和農(nóng)田的產(chǎn)權(quán)不斷細(xì)碎化。這不僅極大地降低了村級(jí)社區(qū)的集體行動(dòng)能力，導(dǎo)致公共服務(wù)提供的制度成本急速上升，而且一旦資產(chǎn)(在農(nóng)村主要是耕地)的增長(zhǎng)速度低于人口的增長(zhǎng)速度，將導(dǎo)致人均資本不斷下降，使鄉(xiāng)村不可避免地陷入內(nèi)卷。
由于離開村集體的原成員不能將其擁有的集體經(jīng)濟(jì)份額轉(zhuǎn)讓、變現(xiàn)，因此新加入村集體的成員也自然無法獲得有法律保障的集體份額。就投資而言，除非投資者是本村成員，否則可能處于產(chǎn)權(quán)不受法律保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)之中，而原集體成員利用集體身份，幾乎沒有違約風(fēng)險(xiǎn)，這種不對(duì)稱導(dǎo)致資本投入方和資本接收方之間互相信任的成本極高。由于長(zhǎng)期收益難以得到有效的法律保障，妨礙了外部資本的進(jìn)入，無形的資本
壁壘使負(fù)有提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)責(zé)任的村集體無法有效履職。而在本村的成員中出現(xiàn)具有資本運(yùn)作能力且能得到全村支持的“能人”的概率并不高，這使鄉(xiāng)村振興表現(xiàn)出較大的偶然性。
二、理論重構(gòu)
最近，中央重提了強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)，但是，由于缺少相應(yīng)的理論支持，更多人將農(nóng)村強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)視作改革的倒退。現(xiàn)實(shí)的貧困往往源于理論的貧困，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興須從理論的重構(gòu)開始。
1.傳統(tǒng)理論的貧困
20世紀(jì)80年代，中國推行以“分田到戶”為特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，取得了舉世矚目的成功，進(jìn)而被視為新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)私有化的經(jīng)典案例并加以推廣。在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，家庭乃至個(gè)體缺乏有效激勵(lì)乃是貧困的根源。只有徹底改革集體所有制，解決微觀主體的激勵(lì)問題，才有可能讓市場(chǎng)“起決定性作用”，農(nóng)村問題也會(huì)迎刃而解，因此，產(chǎn)權(quán)私有化被視為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的不二法門。
這種認(rèn)識(shí)也決定了“三農(nóng)政策”的制定方向——向農(nóng)民讓利放權(quán)，即進(jìn)一步強(qiáng)化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，免稅減負(fù)、土地確權(quán)，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用……但類似的改革非但沒有讓農(nóng)村再現(xiàn)改革之初的繁榮，反而使之陷入持續(xù)的凋敝。曾經(jīng)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)最大的農(nóng)業(yè)部門，逐漸淪為財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。實(shí)踐的挫折使不少人開始重新審視集體經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)實(shí)表明，將私有和公有、計(jì)劃和市場(chǎng)視為二元對(duì)立可能并非正確范式。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先需要建立一個(gè)完全不同于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析框架。
2.重資產(chǎn)與固定成本
根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本函數(shù)，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本由固定成本(fixed cost)、可變成本(variable cost)兩部分組成。除非自然條件得天獨(dú)厚，否則大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)都需要大量的以灌溉、供電、道路乃至醫(yī)療和教育等為核心的固定成本支出，這些都是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重資產(chǎn)。隨著商品經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，交易信息已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新的固定成本。20世紀(jì)80年代，國家取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷，一方面賦予了農(nóng)戶更大的經(jīng)營自主權(quán)，但另一方面也增大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
高昂的固定成本是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙，顯然，這部分成本是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以負(fù)擔(dān)的。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資具有典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，建立集體組織并由其提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)的必要條件。換句話說，只有集體組織提供農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重資產(chǎn)，家庭農(nóng)戶才有可能實(shí)現(xiàn)輕資產(chǎn)運(yùn)營。由于在同樣的產(chǎn)量下，固定成本與可變成本之間存在消長(zhǎng)關(guān)系，見下圖，因此集體資產(chǎn)的比重越高、公共服務(wù)越發(fā)達(dá)，家庭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所需的最低資產(chǎn)規(guī)模(比如耕地)越小。
3.一元市場(chǎng)結(jié)構(gòu)
一旦引入固定成本和可變成本，就會(huì)發(fā)現(xiàn)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所描述的完全競(jìng)爭(zhēng)是由無數(shù)固定成本為零的獨(dú)立個(gè)體組成的“假設(shè)”市場(chǎng)，提供公共服務(wù)的政府被視為市場(chǎng)的外生變量，二者之間是對(duì)立關(guān)系。但真實(shí)市場(chǎng)的完整結(jié)構(gòu)是由包含提供集體重資產(chǎn)的公共部門和從事私人產(chǎn)品生產(chǎn)的私人部門共同構(gòu)成的。按照新的研究進(jìn)展，在這種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，政府提供的公共服務(wù)不僅不是多余的，反而是必需的。只有在提供高水平的公共服務(wù)的前提下，個(gè)體的運(yùn)營成本才能降低，進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。
傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將集體消費(fèi)(生產(chǎn))和私人消費(fèi)(生產(chǎn))放到一個(gè)單一的維度，公共部分的集體行動(dòng)要有計(jì)劃，要壟斷；而個(gè)體部分正相反，面對(duì)未知的市場(chǎng)，需要不斷自主創(chuàng)新，如此一來，滿足一方的政策，必定以損害另一方的利益為代價(jià)。矛盾的需求帶來矛盾的政策，從各自的角度都可以找到支持的理論。在這種“二元對(duì)立”的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，生產(chǎn)組織只能在集體經(jīng)濟(jì)和私人經(jīng)濟(jì)之間二選一，如果集體經(jīng)濟(jì)在實(shí)踐中行不通，那么私人經(jīng)濟(jì)就一定是正確的，反之亦然。
一旦將對(duì)集體行動(dòng)和個(gè)體行動(dòng)的討論，從基于“個(gè)體”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論下的“二元對(duì)立”，完善為包含“公共”的“一元統(tǒng)一”后，提供公共服務(wù)和提供私人產(chǎn)品就不是非此即彼的，而是可以共生的——公共產(chǎn)品的供給水平越高，私人經(jīng)濟(jì)就越發(fā)達(dá)。應(yīng)用到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，就是提供公共服務(wù)的集體組織和從事個(gè)體生產(chǎn)的私人組織是市場(chǎng)的一體兩面，制度設(shè)計(jì)的方向應(yīng)該是努力使集體和個(gè)體之間的關(guān)系從取舍變成共生。
三、制度方向
實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須在觀念上重建市場(chǎng)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是農(nóng)業(yè)的“末”，公共服務(wù)才是農(nóng)業(yè)的“本”。
對(duì)土地實(shí)施兼并是提高公共服務(wù)水平的必要條件，這就需要對(duì)土地制度和融資方案進(jìn)行再設(shè)計(jì)。
1.重建市場(chǎng)
一個(gè)“一元統(tǒng)一”的市場(chǎng)是由“舞臺(tái)”和“演員”共同組成的。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，只有“演員”(家庭)，卻沒有“舞臺(tái)”(基礎(chǔ)設(shè)施)，高昂的生產(chǎn)成本使生產(chǎn)活動(dòng)無法產(chǎn)生必需的剩余；在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，只有“舞臺(tái)”，卻沒有“演員”，“舞臺(tái)”作為資本，無法轉(zhuǎn)化出效益。未來農(nóng)村制度改革的方向，既不是徹底私有化，把孤立的農(nóng)戶拋向“市場(chǎng)”；也不是重回集體經(jīng)濟(jì)，再次剝奪農(nóng)戶經(jīng)營的自主權(quán)。而是構(gòu)造一個(gè)公共服務(wù)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)分成機(jī)制，恢復(fù)基層公共服務(wù)，使每個(gè)農(nóng)戶都可以以最低的成本快速響應(yīng)市場(chǎng)需求發(fā)出的信號(hào)。
鑒于公共服務(wù)是所有個(gè)體共同的重資產(chǎn)，面對(duì)發(fā)達(dá)國家個(gè)體農(nóng)業(yè)的巨大規(guī)模，中國農(nóng)村的基礎(chǔ)公共服務(wù)只有遠(yuǎn)超前者，才能使中國小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)獲得與歐美大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)化經(jīng)營相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。反觀日本、韓國以及中國臺(tái)灣的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之所以存活，并非因?yàn)橥恋厮接校且驗(yàn)橛蓄愃朴凇稗r(nóng)協(xié)”這樣的集體組織提供完善的公共服務(wù)。
2.土地兼并與轉(zhuǎn)用
公共服務(wù)是所有個(gè)體重資產(chǎn)的集合，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在提高公共服務(wù)水平的過程中，必然伴隨著土地兼并，因而要防止由此引發(fā)的貧富分化。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式選擇而言，均貧富與高效率是兩難問題。
中國雖然地域遼闊，但農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)的規(guī)模(以承包的土地考察)相較其他東亞經(jīng)濟(jì)體更小。顯然，依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自身根本無法帶來足以支持鄉(xiāng)村公共服務(wù)的現(xiàn)金流，即使采用人民公社這樣的“集體”，也很難完成農(nóng)業(yè)所需要的重資產(chǎn)積累。其結(jié)果是，如果農(nóng)村要獲得支持高水平公共服務(wù)的資本，就要依靠農(nóng)地非農(nóng)化。這就形成一個(gè)荒謬的結(jié)果——如果農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)振興，農(nóng)業(yè)就必須被消滅。如果簡(jiǎn)單地賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利(比如“農(nóng)地入市”和“同地同權(quán)”)，結(jié)果一定是農(nóng)地不斷被轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)率更高的非農(nóng)用地，顯然，這有悖于農(nóng)村改革的初衷，且“地主”權(quán)力越大，農(nóng)業(yè)消失得越快。既要保持個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的自主性，又要通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)提供集體的公共服務(wù)，唯一的辦法就是拆分土地產(chǎn)權(quán)，使之分別適應(yīng)集體要求集中和個(gè)體要求分散這兩種相互矛盾的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整訴求。
3.地權(quán)分置
千百年來，中國一直延續(xù)著國家“授地”的傳統(tǒng)，以維系土地所有者對(duì)國家的責(zé)任。2006年農(nóng)業(yè)稅的取消，切斷了農(nóng)民和國家之間的責(zé)任—義務(wù)關(guān)系，國家對(duì)于農(nóng)業(yè)從業(yè)者的資格、生產(chǎn)資料(特別是土地)的處置也失去了干預(yù)權(quán)。如果國家想要維持農(nóng)業(yè)發(fā)展，就不能依賴市場(chǎng)的“自愿”選擇，而必須在農(nóng)地“三權(quán)分立”的基礎(chǔ)上，恢復(fù)自身作為農(nóng)村公共服務(wù)提供者的權(quán)利和義務(wù)，通過設(shè)計(jì)新的土地所有權(quán)關(guān)系，恢復(fù)并保全國家和耕地使用者之間的聯(lián)系。
具體操作是，借鑒中國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的“田底”和“田面”的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，將耕地的所有權(quán)(“田底”)和使用權(quán)(“田面”)進(jìn)行拆分——由全民擁有所有耕地的“田底”，國家作為全民的代表是“田底”的最終所有者，授權(quán)不同層級(jí)的組織(地方政府、社會(huì)企業(yè)、農(nóng)協(xié)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)或村集體等)代持，代持者相當(dāng)于“地主”，負(fù)責(zé)長(zhǎng)期持有耕地資產(chǎn)，可決定土地的用途，同時(shí)負(fù)有不斷改進(jìn)土地上附著的公共服務(wù)，確保其不斷保值增值的義務(wù)，代持者可按照國家要求將土地轉(zhuǎn)包給集體成員，地租在國家和“地主”之間分成，相應(yīng)地，二者共同分擔(dān)村集體的公共服務(wù)(相當(dāng)于一級(jí)政府一級(jí)事權(quán))，所有耕地的增減和用途轉(zhuǎn)變都必須獲得國家許可并登記；家庭農(nóng)戶則相當(dāng)于前者的“佃農(nóng)”，在滿足“地主”基本要求的條件下(保護(hù)耕地并為公共服務(wù)付費(fèi))，自由從事生產(chǎn)，集體成員可以自己耕作，也可以將“佃權(quán)”流轉(zhuǎn)給其他集體成員，佃權(quán)獲得者必須滿足基本要求，并向國家(集體)交納地租。他們還可以隨時(shí)在土地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓佃權(quán)，在不同地主(村集體)間用腳投票，村集體通過改善公共服務(wù)，吸引、留住佃農(nóng)(家庭)，“田底”和“田面”分別對(duì)應(yīng)資本市場(chǎng)和勞動(dòng)市場(chǎng)，并在各自市場(chǎng)上自由交易——前者可以按照規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求不斷兼并；后者則可以隨著公共服務(wù)水平提高不斷細(xì)分。
由于不必負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)投資的重資產(chǎn)，佃農(nóng)承包期可以非常短(甚至可以按一個(gè)收獲周期承包)，輕資產(chǎn)使佃農(nóng)成為不受約束的用腳投票者(foot looser)。隨著資本的積累、公共服務(wù)水平的提高，農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)更多輕資產(chǎn)的就業(yè)機(jī)會(huì)。如專業(yè)化的麥客、播種、施肥、物流等，提供類似于產(chǎn)業(yè)工人的季節(jié)性就業(yè)崗位。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)密度的提高，勞動(dòng)強(qiáng)度逐漸下降，農(nóng)業(yè)成為對(duì)年輕人更具有吸引力的就業(yè)行業(yè)。
4.農(nóng)業(yè)資本化
糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)自身無法創(chuàng)造足夠的現(xiàn)金流，只有將農(nóng)業(yè)與城市分工的產(chǎn)業(yè)鏈(餐飲、旅游、綠色、休閑等)聯(lián)系起來，進(jìn)入農(nóng)村的資本才能從農(nóng)業(yè)投資中獲得足夠的回報(bào)。現(xiàn)行村集體制度天然的封閉性，使其很難融入高價(jià)值的產(chǎn)業(yè)鏈。要按照現(xiàn)代企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)改造農(nóng)村集體組織，最重要的就是要
使傳統(tǒng)農(nóng)村資產(chǎn)獲得合法的資本接口。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要在農(nóng)村土地地權(quán)分置的基礎(chǔ)上分別資本化(股權(quán)化)——開放資本市場(chǎng)，使城市資本在滿足國家政策目標(biāo)的前提下，通過收購集體股份獲得村莊運(yùn)營權(quán)；個(gè)人和企業(yè)可以通過購買股權(quán)進(jìn)入村集體，并享有宅基地和耕地份額，分享村集體公共服務(wù)以及相應(yīng)股份的分紅。這種政策設(shè)計(jì)在確保資本可以進(jìn)入農(nóng)業(yè)，從而將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)接入高價(jià)值分工鏈條的同時(shí)，可以避免“田底”的資本化導(dǎo)致的“田面”所有者產(chǎn)權(quán)的喪失(比如土地兼并)。升級(jí)改造后的鄉(xiāng)村集體所有制，通過開放的“田底”權(quán)益與引入國家和社會(huì)資本，完成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)，重建農(nóng)村公共服務(wù)。
這意味著，農(nóng)村改革的制度設(shè)計(jì)方向，不應(yīng)是把集體產(chǎn)權(quán)解體為更小的私有產(chǎn)權(quán)，而是推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村重建公共服務(wù)，完成農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的重資產(chǎn)投資與建設(shè)。農(nóng)村制度改革應(yīng)拋棄批判土地私有化的教條，建立強(qiáng)大、開放的集體平臺(tái)，通過接入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈，完成農(nóng)業(yè)的資本化，將建立農(nóng)村的自我“造血”機(jī)制置于鄉(xiāng)村振興的核心。
5.振興標(biāo)準(zhǔn)與退出路徑
衡量是否實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興，有三條標(biāo)準(zhǔn)：第一，“田面”所有者(農(nóng)戶)能否自主產(chǎn)生正的現(xiàn)金流；第二，“田底”所有者(集體)所獲取的現(xiàn)金流是否足以覆蓋鄉(xiāng)村的公共服務(wù)支出；第三，就公共服務(wù)而言，農(nóng)村與城市是否擁有相同的性價(jià)比。所有政策的目標(biāo)都要圍繞著降低農(nóng)業(yè)固定成本支出，提高鄉(xiāng)村人均現(xiàn)金流收入而制定。扶持農(nóng)村的每一項(xiàng)投資、每一個(gè)政策，都要以是否增加了公共服務(wù)以及能否創(chuàng)造現(xiàn)金流性收入為標(biāo)準(zhǔn)，凡是不能帶來新增現(xiàn)金流的扶貧，一旦離開補(bǔ)貼就難以持續(xù)。
對(duì)于那些確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)振興的鄉(xiāng)村，只要這些鄉(xiāng)村能在更大的尺度內(nèi)(區(qū)域和國家層面)帶來生態(tài)和自然資本方面的升值，能創(chuàng)造更多的現(xiàn)金流，國家可以通過贖買，幫助相應(yīng)地區(qū)的農(nóng)民退出無法參與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)分工的鄉(xiāng)村，將農(nóng)業(yè)資源還原為更高價(jià)值的其他自然資源(比如退耕還林)。
四、振興舉措
沿著上述分析的制度方向，本文認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興應(yīng)采取以下具體舉措。
1.設(shè)計(jì)價(jià)格型政策工具
在城市化高速發(fā)展階段，要求耕地完全不被轉(zhuǎn)用是不現(xiàn)實(shí)的。在貨幣經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的年代，農(nóng)地保護(hù)的工具大多是基于各種強(qiáng)制性的行政“紅線”；隨著貨幣經(jīng)濟(jì)取代管制經(jīng)濟(jì)，基于行政的政策工具逐漸失靈，政策性“紅線”不斷被突破，需要設(shè)計(jì)出基于貨幣經(jīng)濟(jì)的價(jià)格工具。一個(gè)有效途徑就是允許地方政府開征不以財(cái)政增收為目標(biāo)的“非財(cái)政性政策收費(fèi)”——向不符合政策目標(biāo)的行為征稅，所得收入全額獎(jiǎng)勵(lì)給符合政策目標(biāo)的行為，進(jìn)而在不同主體之間實(shí)現(xiàn)激勵(lì)性的橫向轉(zhuǎn)移。
土地可分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地(主要是農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地)兩類。前者按照不同用途每年上繳建設(shè)用地使用金，相關(guān)收入用于設(shè)立土地保育基金；后者根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)每年按照面積和效果評(píng)價(jià)獲得非建設(shè)用地補(bǔ)償金。新的建設(shè)用地指標(biāo)采用公開拍賣的形式，承諾每年建設(shè)用地使用金上繳額度較高的村莊擁有下一年度獲得建設(shè)用地指標(biāo)的優(yōu)先權(quán)。相對(duì)于地票制度，有償使用建設(shè)用地指標(biāo)的制度設(shè)計(jì)，可將一次性資本轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)性的現(xiàn)金流，在為原本低價(jià)值的農(nóng)地帶來額外收入的同時(shí)，提高農(nóng)地轉(zhuǎn)用的機(jī)會(huì)成本，確保新增建設(shè)用地可以產(chǎn)生對(duì)應(yīng)的現(xiàn)金流。對(duì)農(nóng)民而言，保護(hù)耕地成為有價(jià)值的行為；對(duì)政府來說，可以通過提高或降低耕地補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)來影響耕地的市場(chǎng)價(jià)值。
2.創(chuàng)新農(nóng)村運(yùn)營模式
中國疆域遼闊，地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)形成的路徑必然多樣。將“田底”和“田面”分開，大體上有兩種路徑：一種路徑是自下而上，與業(yè)主選擇物業(yè)公司類似，由擁有承包權(quán)(“田面”)的村民自主選擇公共服務(wù)的最優(yōu)提供者；另一種路徑是自上而下，國家收回土地所有權(quán)(“田底”)，并由其在市場(chǎng)上為村民選擇最優(yōu)的公共服務(wù)提供者。
以上兩種路徑可以演變出千變?nèi)f化的市場(chǎng)形式，出現(xiàn)一大批現(xiàn)代農(nóng)村運(yùn)營模式。如可以把農(nóng)村資產(chǎn)量化，在充分保護(hù)原住民利益的前提下，引入擁有現(xiàn)代商業(yè)模式的投資人；政府也可以將給農(nóng)村提供公共服務(wù)的業(yè)務(wù)外包給社會(huì)企業(yè)，并允許將部分企業(yè)稅收轉(zhuǎn)留給村集體，以覆蓋維持公共服務(wù)運(yùn)行的現(xiàn)金流性支出；此外，電商平臺(tái)和大型物流企業(yè)也可以轉(zhuǎn)化為合作社、農(nóng)協(xié)類的公共服務(wù)提供者，為農(nóng)民提供從選種、施肥、播種、收割到收購的全流程服務(wù)，縮短單個(gè)居民進(jìn)入最終市場(chǎng)的環(huán)節(jié)，降低個(gè)體尋找價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)和成本。不同農(nóng)村公共服務(wù)提供者在市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)民可選擇最適合本地特點(diǎn)的公共服務(wù)消費(fèi)模式。對(duì)于在市場(chǎng)上無法找到公共服務(wù)提供者的農(nóng)村，政府可通過土地保育基金獲得股份，直接作為“地主”為其提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，農(nóng)民則轉(zhuǎn)變?yōu)檎摹暗柁r(nóng)”。
3.推動(dòng)資本下鄉(xiāng)
(1)集體資本
鄉(xiāng)村再集體化所形成的“集體”，并非現(xiàn)在以村民為主體的、狹義的“村集體”，而是由從村集體到農(nóng)協(xié)、從平臺(tái)企業(yè)到農(nóng)協(xié)、從地方政府到中央政府一系列提供公共產(chǎn)品的組織共同構(gòu)成的連續(xù)譜系。其中，最關(guān)鍵的是憲法授權(quán)的村集體組織。改革后，村集體的“田底”可以是混合的產(chǎn)權(quán)組合，并能夠在資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。不同集體的產(chǎn)權(quán)可以合并，也可以到市場(chǎng)上“招商”，尋找能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的運(yùn)營商。
(2)產(chǎn)業(yè)資本
社會(huì)企業(yè)可以通過競(jìng)爭(zhēng)性的土地市場(chǎng)獲得村集體部分所有權(quán)，并將其非農(nóng)業(yè)務(wù)引入村集體(比如旅游、養(yǎng)老)；還可以在滿足國家相關(guān)政策(如耕地保護(hù))的前提下，購買與其業(yè)務(wù)相關(guān)的資產(chǎn)(比如風(fēng)景、文物)，盤活鄉(xiāng)村資產(chǎn)(比如民宿、旅游)，打通鄉(xiāng)村與城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系。
生產(chǎn)要素高分散和低回報(bào)的特征，決定了在鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)必定是高成本、低效益的，很難和城市的公共服務(wù)展開競(jìng)爭(zhēng)。追求效益的產(chǎn)業(yè)資本很難作為鄉(xiāng)村公共服務(wù)的主角，若僅依靠村集體，則只能提供水平有限的基本公共服務(wù)，很難到達(dá)“振興”的標(biāo)準(zhǔn)。日本農(nóng)協(xié)之所以能為小農(nóng)戶提供綜合多樣的專業(yè)服務(wù)，與政府允許農(nóng)協(xié)在金融和糧食流通領(lǐng)域擁有壟斷專營權(quán)緊密相關(guān)。因此，中央政府也可以嘗試通過金融(低息)和財(cái)政(補(bǔ)貼)，將現(xiàn)在的集體經(jīng)濟(jì)改造為市場(chǎng)化的農(nóng)協(xié)的一部分，為農(nóng)村提供有償服務(wù)。
(3)國家資本
目前，國家資本大多是通過財(cái)政渠道以補(bǔ)貼形式進(jìn)入鄉(xiāng)村的，財(cái)政預(yù)算的上限決定了支持鄉(xiāng)村公共服務(wù)的水平。依靠財(cái)政補(bǔ)貼提供農(nóng)村公共服務(wù)，其結(jié)果必定是“輸血”式的，最終導(dǎo)致農(nóng)村自我“造血”機(jī)能的喪失。金融在鄉(xiāng)村資本中不僅作用甚微，由于商業(yè)銀行的運(yùn)行規(guī)則決定了金融甚至?xí)嫦虺槿∴l(xiāng)村資本。就目前而言，央行在鄉(xiāng)村振興中基本是旁觀的角色。基于此，未來一個(gè)可以探索的方向，就是改變央行通過商業(yè)銀行發(fā)行基礎(chǔ)貨幣的渠道，嘗試將基礎(chǔ)貨幣直接注入鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域。為此，首先，建立獨(dú)立于財(cái)政的國家鄉(xiāng)村振興基金。其次，央行發(fā)行基礎(chǔ)貨幣大規(guī)模購買鄉(xiāng)村振興基金。由國家鄉(xiāng)村基金用這些低息的高能貨幣購買耕地(田底)、改造農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、建立農(nóng)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)。最后，這些附著高水平公共服務(wù)的資產(chǎn)作為基礎(chǔ)貨幣發(fā)行的抵押，進(jìn)入鄉(xiāng)村的無息貨幣再進(jìn)入銀行的儲(chǔ)蓄系統(tǒng)，成為商業(yè)銀行獲取基礎(chǔ)貨幣的來源。在這一過程中，原來歸屬央行的基礎(chǔ)貨幣利息被留在了鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)行人民幣就是在為鄉(xiāng)村公共服務(wù)直接融資。
五、結(jié)語：第四次革命
脫貧攻堅(jiān)完成后，鄉(xiāng)村振興這一更加艱巨的任務(wù)就擺在面前，特別是在全球化面臨威脅的今天，確保糧食安全上升為國家戰(zhàn)略，使鄉(xiāng)村振興變得更加迫切。如果說農(nóng)民脫貧可以依靠轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援、專項(xiàng)補(bǔ)貼等政策手段加以解決，農(nóng)村振興就必須建立在其自身可持續(xù)內(nèi)生財(cái)富的基礎(chǔ)上。“輸血”可以幫助脫貧，“造血”才能真正振興。正確的政策必定基于對(duì)問題的正確解答。要制定正確的鄉(xiāng)村振興策略，必先對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造血功能喪失的原因給出正確解釋。
如果說土改是中國農(nóng)村的第一次革命，農(nóng)村的集體化和人民公社就是農(nóng)村的第二次革命。前者通
過將土地細(xì)分解決了無地勞動(dòng)者的激勵(lì)問題，后者則試圖在避免土地兼并的條件下提供鄉(xiāng)村公共服務(wù)。由于小農(nóng)生產(chǎn)模式和公共服務(wù)集體提供之間的內(nèi)在沖突，農(nóng)村改革的相關(guān)制度設(shè)計(jì)注定面臨兩難。改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的第三次農(nóng)村改革，本質(zhì)上是回到第一次革命，解決由集體化生產(chǎn)帶來的激勵(lì)缺失問題，經(jīng)歷發(fā)展的輪回，公共服務(wù)再次成為農(nóng)村的主要問題。實(shí)際上，中國歷史上反復(fù)出現(xiàn)的土地兼并和再分配，都是源于前述兩個(gè)目標(biāo)的內(nèi)在沖突。
今天我們?cè)俅翁岢鲟l(xiāng)村振興，不應(yīng)是在第一次革命和第二次革命之間反復(fù)跳躍，而是要開創(chuàng)第四次革命，將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)同時(shí)解決。這就需要重新設(shè)計(jì)能夠兼容兩個(gè)目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，將資本與勞動(dòng)分開，通過重建農(nóng)村的公共服務(wù)，降低小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與生俱來的高昂固定成本。與之前所處的背景不同，今天的中國已經(jīng)擁有前所未有的巨大資本和先進(jìn)技術(shù)(特別是通訊和交通)，完全有能力在廣大農(nóng)村地區(qū)建立發(fā)達(dá)的公共服務(wù)體系，使小農(nóng)生產(chǎn)具有和工業(yè)規(guī)模化經(jīng)營類似的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
要完成第四次農(nóng)村革命，我們必須首先打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)私有化的迷信，建立一個(gè)新的理論框架，在這一框架中，集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)不再是取舍關(guān)系，而是共生關(guān)系。建立這一框架的關(guān)鍵就是要將地權(quán)拆分為所有權(quán)(田底)和使用權(quán)(田面)，分別按照不同的規(guī)則，進(jìn)入資本和勞動(dòng)市場(chǎng)流通。這樣，原本“平面”的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，就可以展開為“立體”的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，原本互不兼容的集體權(quán)力和個(gè)體權(quán)利得以在一個(gè)新的框架里共存。
未來的鄉(xiāng)村振興政策既不是回到以前的集體經(jīng)濟(jì)，也不是簡(jiǎn)單地維持現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包，而是在維持現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，重建新的現(xiàn)代化集體經(jīng)濟(jì)。通過將原始的村集體組織改造為能夠捕獲各類資本的現(xiàn)代組織，在鄉(xiāng)村建立起強(qiáng)大的、多層次的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一旦鄉(xiāng)村能獲得與城市接近的公共服務(wù)，農(nóng)業(yè)就能夠像城市其他產(chǎn)業(yè)那樣輕資產(chǎn)運(yùn)營，集體土地入市也就成為一個(gè)偽命題，因?yàn)榇藭r(shí)的鄉(xiāng)村就已經(jīng)是“市”。
（作者趙燕菁系廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟(jì)學(xué)院雙聘教授，宋濤系廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2022年第1期）
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