肖金成:城市化與人口轉移

2018年末，我國共有地（地區）州（自治州）市（地級市）322個，其中人口流出的有199個，有186個地級市，12個自治州，1個盟，占全國地州市的比重為61.8%。東部地區46個，中部地區64個，西部地區77個，東北地區12個，分別占比23.12%、32.16%、38.69%、6.03%。流出人口共計10967.86萬人——東部地區2652.32萬人，中部地區3725萬人，西部地區3956.54萬人，東北地區634萬人，分別占比24.18%、33.96%、36.07%、5.78%。我國農民工總數接近3億人，跨市流動的一億多一點，將近三分之二進入本地市的城市和城鎮，怎么會造成城市收縮呢？

我國凈流出人口大于100萬的地州市有31個，50萬-100萬的地州市有45個，低于50萬的有122個，分別占比15.58%、22.61%和61.31%。可見凈流出人口小于50萬的地州市數量最多，所以說人口流出并不是很嚴重。

我的學生也查閱了“七普”縣旗（內蒙古的縣稱為旗）人口的數據，全國有縣旗1480個，戶籍人口64049.19萬人，常住人口51183.58萬人，流出人口12865.61萬人，可見縣域流出的人口是比較多的。由此可知，縣域流出的人口一部分到了地級中心城市，一部分到了省會城市，一部分到了沿海發達地區的城市。一般來說，絕大多數城市的人口規模是擴大的，而不是收縮的。

我知道有些學者分析了市轄區的數據，確實有一部分市轄區的常住人口是減少的。我讓中科院地理所的一名博士后查閱了市轄區的數據。2020年末，我國共有市轄區973個，有效統計數據962個，戶籍人口49449萬人，常住人口59707萬人，流入人口10258萬人。有390個市轄區，常住人口小于戶籍人口，流出人口3417.1萬人。其中184個是2000年以后設立的，流出人口2021.92萬人，其中153個整建制撤縣設區。我們知道，整縣改區，三分之二甚至更多是農村居民，他們離開家鄉到外地打工，造成常住人口減少，并非城市居民離開居住的城市轉移至外市，即使有也是少量的城市或少量的人。

之所以會形成這種觀點，是一些學者把概念混淆了，把中國的“市”混同為“城市”。中國的“市”是行政區概念，不僅包括了城市，還包括廣大農村。無論是戶籍人口還是常住人口，既包括城市居民，也包括農村居民。很多學者在研究“城市收縮”問題時，采用的是全市域的數據，將農村地區也考慮在內，這實際上混淆了區域的人口變化和城市的人口變化，得出來的結論實際上是區域的人口收縮，而不是城市收縮。學者們一定要搞清楚，我國的地級市、縣級市，包括直轄市都不是城市，都是行政區。我很想編一個段子，供大家一樂，又怕大家樂不起來。我國有省級市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市、副縣級市，據說河南還搞了個村級市，掛出了牌子，被民政部強制摘掉了。我一直很納悶，為什么我國的各級行政區都用一個字來表示，是否是倉頡造字的時候，把漢字造得太少了。但我國古代有很多關于行政區漢字，比如說秦朝有郡，唐朝有州和道，宋朝有府，這些我國為什么不用？市的本來涵義是市場交易的場所，各級政府都叫市確實令人費解，也難怪學者們搞不清楚。我講一個聽來的段子，說有一個學者碰到一個牧羊人，問牧羊人他的羊有多少只，牧羊人說不清楚。學者就說，我給你數清楚，你給我一只羊。牧羊人同意了。于是，學者經過計算說有172只。當學者牽一只羊要走的時候，牧羊人叫住了他，說你肯定算錯了，因為你牽的不是羊，而是一條狗。這個段子說的是，學者在研究問題時，不要犯概念性錯誤。

從全國范圍來看，大多數城市的人口規模都在擴大而不是收縮，因此，可以肯定的是“城市收縮”在中國只是少數地區的現象。因此，我認為，大量城市收縮的觀點是站不住腳的。

城市人口絕對額下降發生在資源枯竭型城市。2002年我所在的單位對資源型城市做過一個調查，進行了大量數據分析，摸清了資源型城市的情況，全國資源型城市共118個，資源枯竭型城市有60多個。資源枯竭型城市確實存在著人口外流的現象。從2007年開始，國家重點推動了資源型城市轉型，很多資源型城市轉型很成功，有少數幾個城市人口外流的問題還很嚴重。

城市化的本質就是“農民進城”，工業化的快速推進會吸引農村大量富余勞動力流入城市，導致城市人口增加，農村人口減少。由于區域發展的差異性，城市群、都市圈的核心區與外圍區發展程度不一，人口由相對欠發達的外圍區流向區域內的核心區，導致外圍地區縣域人口下降，而中心城市的人口增長較快。

2003年，我主持研究中國空間結構調整課題，提出未來中國城市化的兩大趨勢，一是農村地區的人口向城市和城鎮轉移；二是欠發達地區的農村人口向發達地區的城市和城鎮轉移。絕大多數的城市人口是增加而不是減少，人口凈減少多發生在縣域。我認為，欠發達地區的人口向發達地區轉移有利于區域協調發展。欠發達地區的人口向發達地區轉移，向廣東、向浙江、向福建、向江蘇、向山東轉移。這是我們當時提出的觀點，而且我們根據資源環境承載力做了一個分析，認為東部沿海地區恰恰是資源環境承載力比較大的地方，很多西部地區資源環境承載力是不足的，現有人口已經超過其自身的資源環境承載力。人口流動或曰人口轉移是正能量，而不是負能量，不要認為人口原地不動最好。現在很多學者認為人口留在農村不動，留在山區不動，才是正常的，一旦流動起來就是不正常的。我認為人口流動是正常的，是有利于區域協調發展的，是有利于可持續發展的，是有利于生態環境保護的。

我國的城市化水平已超過60%，未來會超過70%甚至80%，有些城市的人口規模還會繼續擴大。所以我們對城市建設、城市管理等問題要進行探索。我認為有下列問題要深入探索。

第一，超大、特大城市不斷增加，如何防治“大城市病”問題。現在人都愿意到大城市去，特大城市、超大城市人口不斷擴大，會不會出現“大城市病”呢？很多人認為可能會出現“大城市病”，甚至已經發生了比較嚴重的大城市病，所以，我們要研究，要防治，要采取對策。《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》提出特大城市要瘦身健體，《成渝地區雙城經濟圈規劃綱要》也提出特大城市要瘦身健體的問題，說明這個問題中央已經意識到并開始重視。大城市病如何防治需要進行深入探索。

第二，區域中心城市的發展問題。我們在地州市統計數據分析中發現，人口流出的199個地州市中有60%的中心城市規模很小。縣里的人都到外市外省去了，跨市、跨省轉移，是因為中心城市吸引力太小，就業崗位不多，收入不高。如果要減少人口大范圍流動的話，就要提高地州市中心城市的吸引力。

第三，如何有效推進農業轉移人口市民化。現在我國有兩億多“農民工”在城市工作，不僅沒有戶籍，也沒有像當地居民享受基本相同的公共服務。雖然中央“三令五申”，但效果不是很明顯，這些人年長以后有可能回到農村。我國現在最大的風險就是兩億“農民工”回到農村。一旦他們的收入下降，消費水平下降，生活水平下降，就會造成內需不足，我國就會落入“低水平均衡陷阱”，也叫中等收入陷阱。這是必須要注意的，不要讓2億多農民工再回到農村去。那樣的話，會造成產業缺乏勞動力，城市缺乏勞動力，農村的壓力也會增大。我們搞鄉村振興的目標是農業強、農民富、農村美，而不是把2億在城市生活的人再吸引到農村去。

（作者系中國宏觀經濟研究院二級研究員、中國區域科學協會副會長；中國鄉村發現網轉自：艾蒿書院 微信公眾號）