摘要:鄉鎮政府作為最基層的國家政權組織、共和國大廈的基石，如何處理工業與農業、城市與鄉村、政府與市場、國家與社會、農民與土地等多重關系,是現實焦點，也是現實難點。在全面推進鄉村振興的大背景下，鄉鎮政府在推進鄉村治理體系和治理能力現代化的進程中，表現出權責不對等導致職能錯位、缺位、越位等問題。為解決上述問題，順利推進鄉鎮治理現代轉型，回答好鄉鎮職能如何定位、鄉鎮治理如何轉型的問題，本文通過歷史和現實的考察，結合理論與實踐的研究，按照新時代中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的要求，探討通過鄉鎮職能邊界要從屬地管理向職權管理轉變、公共產品供給要從政府目標主導向農民群眾最現實需求主導轉變、鄉鎮治理機制要從單一治理向多元治理轉變、考核導向要從注重工作過程向注重工作結果轉變、黨的基層組織建設要從注重領導群眾向同時注重發動群眾轉變等基本途徑，以期為推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化提出基本對策。
關鍵詞:鄉村振興 鄉鎮治理 現代轉型
一、引言
改革開放以來，位于國家行政層級體系終端的鄉鎮在社會快速轉型和體制機制變革的進程中日益成為工農城鄉關系的交匯點。新時期，鄉鎮無疑是全面推進鄉村振興、實現城鄉融合發展的前沿陣地，加快推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化就必然成為時代要求。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，明確提出要加快鄉鎮政府職能轉變，提高鄉鎮政府公共服務能力，推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。作為國家治理根基與重心的鄉鎮治理，無疑是國家治理體系現代化的重要組成部分。
隨著三農工作重心的歷史性轉移，中國社會進入了全面推進鄉村振興的新發展階段，鄉鎮政府作為最基層的國家政權組織、共和國大廈的基石，是如何處理工業與農業、城市與鄉村、政府與市場、國家與社會、農民與土地等多重關系的現實焦點和現實難點。鄉鎮治理能力的強弱、治理效能的高低直接關系到農業能不能強、農村能不能美、農民能不能富的問題。而長期以來，受限于鄉鎮機構改革滯后所積累的深層次體制機制弊端，鄉鎮政府普遍存在權小能弱、權責不對等、職能錯位越位缺位等問題，嚴重阻礙了鄉鎮政府職能的順利轉型，制約了鄉村振興的順利推進。因此，全面推進鄉村振興，必須破解鄉鎮治理面臨的困境，加快推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。
學界針對鄉鎮治理問題已有不少研究，雖然他們的論述各不相同，但主要集中于鄉鎮行政體制改革、政府職能轉變等維度展開。部分學者從“治理下鄉”、“鄉鎮區劃調整改革”、“強鎮擴權”、“撤鎮設市”、“農村多元精英合作治理”等視角積極探討了鄉鎮改革與治理問題。有的學者則從轉變政府職能的角度，提出從制度體系、行動體系與價值體系等層面構建鄉鎮服務型政府。還有學者認為要通過“簡政放權、重心下移、協同治理、優化理念”等方式完善鄉鎮治理職能，進而完成鄉鎮政府治理職能轉型。但是，在全面推進鄉村振興的大背景下，探索破解鄉鎮治理困境之道，推動鄉鎮治理現代轉型方面的研究有待進一步深入。鑒于此，本文通過歷史和現實的考察，結合理論與實踐的研究，基于全面推進鄉村振興背景對鄉鎮治理現代轉型問題進行探討，以期為推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化探索有效途徑與提出基本對策。
二、鄉鎮改革與鄉村治理的歷史演進
中國鄉鎮基層組織從立廢變革到現存鄉鎮體制形成的歷史淵源，本質上是國家權力向鄉村社會不斷滲透的過程，這一過程也就是所謂“國家建設”過程中“政權下鄉”的產物。封建傳統中國社會是“皇權不下縣”，歷朝歷代以不同方式沿襲“縣政鄉治”，鄉村社會實行“官民共治”模式，主要由縣與底層百姓之間的中介或經紀人鄉紳治理。直至近代中國新思潮的涌入和革命向鄉村社會延伸和推進，“鄉紳治鄉”的治理格局逐漸被打破，鄉紳群體逐步分化、鄉紳勢力日漸瓦解，鄉紳治理也因受到沖擊而逐漸退出歷史舞臺，國家政權由此開啟“下鄉”之路。
1949年新中國成立后，實行以公有制為基礎的指令性計劃經濟，以及與之相配套的“全能主義”政治模式，使得社會結構變成了一種 “總體性社會”[1],在這種政治經濟體制之下，國家權力和行政控制無遠弗屆。國家政權在鄉村社會的滲透和控制隨著“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制的建立得以全部完成。然而，這種高度統一且總體上并不成功的制度安排，在其發揮著維護農村社會穩定、普及和提高農業生產技術、改造農民思想意識、保證國家工業化順利進行等方面的制度功能的同時，因其治理績效的邊際貢獻不斷遞減而難以為繼，最終隨著改革開放政策的確立和推進而退出。“政社合一”的人民公社在20世紀80年代興起的以“包干到戶”為突破口的農村經濟改革中逐步解體，隨即展開的“政社分離”通過“社改鄉”建立了鄉級政權，并在《憲法》中確立了鄉級政權的法律地位。同時，《憲法》中關于設立農村基層群眾性自治組織的制度安排，促使鄉、村的政與治分離，國家對鄉村社會的治理結構表現為政權在鄉鎮、民主自治在村的“鄉政村治”。
從1986年開始，以轉變鄉鎮政府職能和減輕農民負擔為目的的“撤鄉并鎮”改革，及以縣對鄉簡政放權為切入點和以理順縣鄉關系為落腳點的縣鄉綜合改革試點陸續在各地展開。這些體制機制改革結合“村民自治”制度的推行，對縣級政府與鄉鎮政府的關系、鄉鎮政府與村級組織及村民的關系變化產生了巨大影響。2006年全面取消農業稅及與之配套的權力上收、精簡機構、裁撤人員等鄉鎮行政體制改革[2]，更是打破了“土地養農民--農民養政府”為主線索的鄉村治理體系。鄉鎮與鄉村之間的互動也不再是“要錢、要糧、要命”。雖然稅費改革使原來的從下往上“收錢收糧”轉變為現在的從上往下“發錢發糧”，但是鄉鎮政府“日子并沒有好轉”，鄉鎮由于鄉鎮財政權和人事權的“空殼化”、鄉鎮干部與農民舊有關系脫離趨于漸行漸遠而陷入“懸浮型”[3]狀態。鄉鎮政府逐漸變成縣級政府的“派出”機構，縣級財政變成鄉鎮財政的“家長”。無錢又無權的鄉鎮政府，處在官僚科層組織、鄉村基層社會等多重關系中只能扮演“協調者”的角色。這一系列的重大變化，在基層治理過程中，形塑著現行的鄉鎮政府體制，也積蓄了亟需解決的矛盾和問題。在鄉村治理目標轉變為“工業反哺農業、城市支持農村”的新農村建設戰略[4]這一重要歷史性拐點，鄉鎮治理的轉型逐步開啟，構建服務型鄉鎮政府作為推進農村綜合改革的目標和轉變鄉鎮政府職能的方向，在理論和實踐中被明確下來。
伴隨著社會主義市場經濟的高速發展和國家資源越來越多地向鄉村輸入，鄉村經濟社會發展大踏步向前，從而引起鄉村社會的治理結構、治理生態發生轉變，鄉鎮治理秩序不再是以往單一的熟人社會治理，逐步呈現出政府、市場、社會、個人等多元主體參與治理的共治格局。[5]鄉鎮治理轉型的實踐探索在二十一世紀的第二個十年，尤其是黨的十八屆三中全會首次提出實現國家治理體系和治理能力現代化的重大命題和黨的十九大提出鄉村振興戰略背景下，迎來新的發展階段，顯現出不同于過去的新形態和新趨勢。總體而言，從“政社分開”建鄉，到“撤鄉并鎮”改革，到理順縣鄉關系，再到鄉鎮政府職能轉變，最終沿著建設服務型鄉鎮政府的實踐探索行進至以鄉村振興為價值導向推進鄉鎮治理現代化，這是我國自改革開放40多年來鄉鎮變革的基本線路圖。從新中國成立初期到改革開放前的“政社合一”，到改革開放后的“鄉政村治”，再到黨的十八大以來的“多元共治”，體現的是新中國成立70多年來鄉村治理體制變革的不斷深化。
三、鄉鎮治理現代轉型的現實困境
十九大報告要求建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化，迫切需要在破除城鄉二元結構上取得關鍵性突破。在全面推進鄉村振興的進程中，鄉鎮是城鄉融合發展的支撐點、連接城鎮與鄉村的對接點，是如何處理工農城鄉關系的關鍵環節。以農業農村優先發展為原則把鄉村振興提高到了前所未有的國家戰略地位，越來越多的強農惠農政策密集出臺，但在現實中不少政策未能實現預期，根本原因就是在鄉鎮這個關鍵層面出現了嚴重的“內卷化”問題，導致出現農民不滿意、基層不滿意，造成人人都累、上下都怨的現象，嚴重制約了鄉鎮治理現代轉型和鄉村振興的順利推進。
1.“干了不需干的事”導致職能錯位
現行體制下的鄉鎮政府職能定位龐雜，可以用“上面千條線，下面一根針”來形容。上級政府的政策和工作需要下級政府來推進和落實，處在最基層的鄉鎮政府不得不承擔著上級“條條與塊塊”通過“層層加碼”下傳的各項政策和工作任務及相關責任。尤其是鄉村財政權利上移后，隨著交通、信息日益發達，在所謂屬地管理的“原則”下，上級各個部門不僅能夠非常簡便地把自己的權力和自己的目標、政績延伸至鄉村，而且自覺不自覺地把自身的責任沿著自上而下的“權力鏈條”和“層層傳導壓力”的行政體制“順路”轉給基層鄉鎮，就是所謂的“上面請客，下面買單”。在鄉鎮層面，每年都要源源不斷地接受上面層層下達的硬任務，幾乎無所不包，無所不管，無所不干，鄉鎮政府成了無所不能的“萬能政府”。不管鄉鎮有沒有這個職能，都可以在縣政的名義下下達任務給鄉鎮并進行考核，導致出現“種了別人的田，荒了自己的地”的現象。根據調研發現，在一些地方，沒有執法權的鄉鎮政府卻要協助完成緝毒禁毒任務，有的地方甚至下達明確的硬性指標。本來沒有吸毒人員是好事，但不完成上交吸毒人員的規定指標，就要被扣相關績效考核分，有吸毒人員卻成了鄉鎮績效考核的“業績”。在這種情形下，上級各部門的目標任務成為決定鄉鎮工作的“指揮棒”，鄉鎮政府為了完成指標任務，在很多情況下就無法顧及農民的意愿。因為提供鄉村公共服務和公共產品決定權在上級部門，鄉鎮沒有決定權，而農民又缺乏對鄉村公共服務和公共產品表達意愿的制度性渠道，在現實中經常出現農民最需要的鄉鎮無法提供與鄉鎮提供的卻不是農民最需要的這樣一個供給結構性矛盾，也就是有些是農民所不需要的卻供大于求，有些是農民所需要的卻供不應求。由于鄉鎮的工作目標不少偏離農民的意愿，更多地可能是為上級服務，結果是干了群眾不需要的事導致職能錯位。
2.“該干的事沒干好”導致服務缺位
處在國家政權最基層的鄉鎮政府，是落實上級政府各職能部門政策的“最后一公里”。在全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的新階段，“三農”工作千頭萬緒，鄉鎮政府責任重大。但目前鄉鎮政府依然存在明顯的職能錯位現象，極大地制約著農村地區的經濟發展和社會穩定。從宏觀層面看，在農業稅全面取消后，鄉鎮的資源汲取功能被阻斷，縣鄉財政管理體制變為“村財鄉管、鄉財縣管”，形成由資源吸納的“鄉村養縣”向財政反哺的“縣養鄉村”轉變的格局，鄉鎮財權較弱，而且“權力上收”改革后，鄉鎮政府基本上不再掌握公共財政的決定權。在“體制性困局”[6]之下，鄉鎮政府職能運行中無法形成互相銜接、環環相扣的權力和責任體系，事實上削弱了鄉鎮政府提供公共服務和疏通農民群眾利益訴求的實質性權能。[7]面對全面推進鄉村振興的重大任務和農村經濟社會發展的各種需要，鄉鎮政府在自上而下的公共資源分配制度下逐漸失去了發揮自我職能的空間。從微觀層面看，鄉鎮政府在鄉村社會履行以人民為中心的新發展理念，最根本的是要為廣大農民群眾服務、向廣大農民群眾負責。因此，農民群眾究竟在想什么、最需要什么，鄉鎮政府就最應該做什么，而不是圍繞上級部門“一刀切”的量化指標。比如這個村最緊急的事可能是興修水利，另外一個村最緊急的事可能是修路，不需要每個村都一樣，而且也做不到一樣。如果只對上負責，忽視農民差異化需求，一旦官僚主義的意圖強加于鄉村基層之上，可能就會因為需要完成不符合客觀實際難以完成的“一刀切”量化指標而不得不“被動式”應對，乃至“應急式”突擊，從而滑向形式主義的泥潭，而為農民服務就有可能淪為一句空話。盡管干部很累很辛苦，由于離開了農民的是否需要與是否滿意的基本前提，干得越多，脫離農民的需要與意愿就越多，也就必然費力不討好。其負面效應不僅使鄉鎮政府職能對農民現實公共需求的缺位，而且造成鄉鎮政府在鄉村社會中的公信力不斷下降。
3.“干了不該干的事”導致角色越位
由于鄉鎮政府處在壓力型體制的最底層，其真正的功能在上級層層加碼的沉重責任和壓力之下逐漸弱化，但并不意味要取消下達必要的“規定動作”，問題的根源在于有的上級機關對鄉村社會的管理只有體量龐雜且細密的考核而沒有服務，而考核不僅是“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”的“頂格管理”，[8]而且是脫離客觀實際“一刀切”量化指標的官僚主義。“鄉鎮政府就如一只筐，什么都可以往里裝”，數量龐大的“條塊”都將任務和目標下達至鄉鎮，鄉鎮想方設法以靈活多變的“形式主義”“拼湊應對”不合實際的“官僚主義”。基層調研發現，有的地方部門給鄉鎮政府下達了農村黨員違紀查處的任務，明確要求必須完成，也就是說不允許沒有違紀的鄉鎮存在。還有的地方給鄉鎮下達了關于發展農村新黨員的指標任務，要求“多一個不行，少一個也不行”，而且對各個年齡段的結構比例均作出明確規定，事實上違背了黨章關于發展黨員堅持入黨自愿、個別吸收和“成熟一個發展一個”的原則。在“一手抓高指標，一手抓烏紗帽”的壓力型體制下，鄉鎮的許多事務都是為了應付上級所謂“多中心工作”的規定性目標而導致職能嚴重越位。不少政績工程就是一哄而上、急于求成的“大躍進”亂作為，尤其是一些地方政府在法律沒有授權的前提下，缺乏法律依據，說不行就不行，一紙令下“一刀切”一禁了之，“一刀切”一拆了之，這不僅只是公共權力的亂作為，更是對農民的公民基本權利缺乏起碼的敬畏之心，是政府公共權力的異化。
四、全面推進鄉村振興對鄉鎮政府職能的必然要求
改革開放以來，鄉鎮政府為了中國工業、城市現代化的前期積累，置身于鄉村社會的尖銳矛盾之中維系著中國現代化的大局。全面推進鄉村振興，是脫貧攻堅取得全面勝利后中國農村社會發展和現代化建設的又一次重大戰略轉變。全面推進鄉村振興的鄉鎮政府職能，必須按照新時代中國特色社會主義的戰略規劃，根據統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局，以及協調推進全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰略布局的必然要求，加快現代轉型。
1.把強化政治建設作為根本要求。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求”[9]，并要求要善于從政治上把大局、看問題，善于從政治上謀劃、部署和推動工作。在全面推進鄉村振興的背景下，鄉鎮政府必須把堅持黨管農村工作作為加強鄉村政治建設的根本前提，把堅持黨的全面領導貫穿于深入推進鄉鎮治理體系和治理能力能力現代化的全過程。處在國家行政層級體系末端的鄉鎮，是國家政權的基礎，直接面向鄉村基層社會和廣大農民群眾，是黨群眾基礎的重要依托，發揮著黨和國家與鄉村社會連接點的關鍵作用。鄉鎮政府作為基層治理的引導核心和落實主體，應該把黨和國家的基本思想與大政方針貫徹到鄉村基層社會治理的全過程，把黨歷來重視“三農”工作的傳統、黨管農村工作的原則貫穿到構建現代化鄉村治理體系的全過程。鄉鎮政府在鄉鎮基層治理中，要履行好政治建設職能，發揮好戰斗堡壘作用，夯實好黨的領導核心作用，以黨中央最新的指導思想及方針政策作為提升鄉鎮基層治理效能的行動指南，把中國特色社會主義政治體系優勢轉化為重農強農、實施鄉村振興的行動優勢，推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化。
2.把著力經濟建設作為中心工作。“鄉村振興，關鍵是產業要振興。”[10]沒有產業振興，鄉村振興就缺乏內在的動力和可持續發展的能力。而農業是鄉村的本質特征，鄉村最核心的產業是農業，保障糧食安全是鄉村振興的首要任務。中國農業發展經歷了由“長期短缺向總量平衡、豐年有余到階段性過剩的歷史變遷，呈現農產品階段性、結構性供需不對稱”的基本特征。[11]推進鄉村振興，從根本上說就是要解決中國經濟社會發展面臨城鄉發展不均衡鄉村發展不充分的突出問題，更好地滿足農民日益增長的各種美好生活需要。隨著中國社會發展的重大變遷，生活需要從數量滿足已經轉向質量滿足，因而鄉村經濟的發展方向也隨之發生轉變。鄉鎮政府的經濟職能是鄉鎮治理的基礎和支撐以及實現鄉村振興的重要保障，其重要性不言而喻，而鄉村經濟發展的水平在一定程度上也反映了鄉鎮政府治理能力的強弱。上接縣、下連村的鄉鎮政府履行國家治理職能，應與社會變遷的特定階段、國家政策的合理調整相適應，在推進鄉村振興的進程中，要按照黨中央關于堅持農業農村優先發展的要求，深化農業供給側結構性改革，依托地區資源稟賦優勢，把提升農業質量作為培育鄉村經濟動能的核心，推動鄉村產業高質量發展。通過新型城鎮化建設，形成“以縣帶鄉、以鄉帶村”的城鄉融合發展格局，促進城鄉之間土地、資本、勞動力、技術、信息等資源要素雙向流動和優化配置，暢通城鄉經濟循環，[12]不斷增加農民收入，不斷提高農民生活水平，不斷縮小城鄉差距。
3.把推進文化建設作為長久之策。習近平總書記明確提出，傳承發展提升農耕文明，走鄉村文化興盛之路。[13]全面推進鄉村振興，決不僅僅是傳統農村社會“單純的農業發展”、“單一的農產品供應功能”的定式思維，更為重要的是要著眼于鄉村文化這一內生動力的維度，把鄉村傳承優秀傳統文化功能作為鄉村振興之魂，去推動新時代鄉村振興的全面發展。鄉鎮政府發揮文化建設職能是鄉鎮政府推進中國特色社會主義制度和文化在基層社會落地生根、開花結果的關鍵一環，同時也是其自身制度建設作為鄉風文明建設的重要組成部分，成為農業農村現代化新的發展階段推進鄉鎮改革和農村發展的源頭活水。進入新發展階段，鄉鎮政府推進鄉村文化建設不僅體現在對“根”的尋求與繼承、對“傳統”的批判與發展、對現代化趨勢的把握與引領上，更體現在“中國特色社會主義鄉村振興道路的制度文化在鄉村社會的建立和維護”[14]。全面推進鄉村振興主要是回應城鄉發展不平衡的時代之問，而城鄉發展不平衡不僅表現在經濟發展不平衡，更突出表現在文化發展不平衡。鄉鎮政府管理基層一方，既有縮小城鄉物質差別的責任，更有減小城鄉文化落差的使命，既要幫助農民填滿口袋的票子，也要豐富農民頭腦中的精神世界；要把鄉村文化振興這一鄉村振興的重要組成部分貫穿于鄉村振興的全過程，“堅持以社會主義核心價值觀為引領，以傳承發展中華優秀傳統文化為核心，以鄉村公共文化服務體系建設為載體，培育鄉風文明、良好家風、淳樸民風，推動鄉村文化振興”。[15]
4.把加快社會建設作為主攻方向。城鄉發展不平衡鄉村發展不充分的問題表現在鄉鎮職能方面，主要是鄉村社會管理滯后、城鄉管理分割和不平衡突出，其中“經濟一腿長、社會一腿短”尤為明顯。進入新發展階段的關鍵時期，經濟體制的變革、社會結構的變動、利益格局的調整、思想觀念的變化等新情況、新挑戰，帶來鄉村社會階層分化與流動加速交織，利益多元與社會主體訴求多元疊加，鄉鎮社會管理面臨政府“缺位”和市場 “失靈”的雙重挑戰，把鄉村社會建設擺到鄉鎮治理現代轉型進程中更加重要的位置，對于全面推進鄉村振興顯得尤為緊迫。而現有的鄉鎮社會管理體制在諸多方面已經不能完全適應全面建設社會主義現代化的需要，尤其是社會主要矛盾變遷倒逼鄉鎮政府的社會管理職能變革。為了有效回應這些新需要、新矛盾，十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系；中辦、國辦下發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》進一步要求“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制”，從而明確了鄉鎮政府社會建設的戰略任務。社會建設是鄉鎮政府職能的重要內容，需要在鄉村振興的進程中而進行動態調整，以共同富裕為方向，從發展鄉村社會事業、優化鄉村社會結構、完善鄉村社會服務功能、促進鄉村社會組織發展等方面，全面建立健全的城鄉收入分配體系、鄉村服務體系、城鄉人居分布體系、鄉村社會保障體系，為廣大農民推動更加廣泛和公正的城鄉社會權益共享，構建多元主體共同參與、共同治理的鄉村社會發展新格局，從而切實發揮農民主體作用，是未來一段時期鄉鎮政府社會建設的主攻方向。
5.把突出生態建設作為戰略取向。習近平總書記指出：“建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來。”[16]在鄉村振興中，無疑要毫不動搖地堅持綠水青山就是金山銀山的新發展理念，以生態環境友好和資源永續利用為導向，推進人與自然和諧共生的農業農村現代化，建設生態宜居美麗鄉村。習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時，就明確把“生態振興”列為鄉村振興的五大“振興”之一。[17]可以說，保護好生態環境就是發展鄉村生產力，建設好生態環境就是培養鄉村競爭力。2018年中央一號文件把堅持人與自然和諧共生作為推進鄉村振興的重要原則，并明確要求，良好生態環境是鄉村的最大優勢和寶貴財富，生態宜居是鄉村振興的關鍵。[18]因此，推進鄉鎮政府職能的現代轉型，必須把生態文明建設放在突出地位，不斷降低鄉村資源消耗強度，不斷提高鄉村資源利用效率，以最少的資源消耗獲取鄉村最大的經濟和社會效益，強化鄉鎮作為生態文明建設前沿陣地的社會公共責任，確保鄉村的生態治理有效。需要強調的是，鄉鎮政府的生態建設職能是一項系統工程，要把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設之中，協調好經濟效益與生態效益之間的關系，實現生態保護與生態開發的動態均衡。對鄉鎮政府來說，生態文明建設作為鄉村社會一種持久的生產生活方式，既不是短暫的政治任務，也不是一般意義上的中心工作，而是推進“鄉村-生態”協同振興驅動富民強鎮的基本進路，是構建城鄉經濟社會互促互利循環共生體系的關鍵環節。毫無疑問，卓有成效的鄉村生態治理是新時代推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。
五、鄉鎮治理現代轉型的基本途徑
鄉鎮政府作為連接國家與鄉村社會的橋梁，發揮著對上溝通信息、對下傳達政策、靈活分配資源和組織動員群眾的重要作用。隨著鄉村振興的全面推進，國家與農民、城市與鄉村的關系發生了全新的變化，鄉鎮職能轉型迎來了新的契機，回答好鄉鎮政府職能如何定位、鄉鎮治理如何現代轉型的問題，推進鄉鎮政府的職能加快向社會管理和公共服務回歸，是有效應對鄉鎮政府在基層治理實踐中面對的各種困境，加快鄉鎮治理體系與治理能力現代化的關鍵所在。
1.鄉鎮職能邊界要從屬地管理向職權管理轉變
屬地管理是我國縱向政府間以地域來劃分權責的一種行政制度安排，但在治理實踐中，縣鄉職能邊界不清，縣級政府及其職能部門（如縣委辦、組織部、宣傳部、教育局、環保局、農業農村局等）都有“權力”借“屬地管理”之名以各式各樣的“責任狀”把本該由自身負責的工作任務層層加碼向鄉鎮轉移，位于科層末梢的鄉鎮政府陷入“責任屬地、權力和資源不屬地”的權責不等、運轉失衡的困境。如何破解現實難題，2016年國務院發布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確劃分了中央和地方政府之間權責配置，為縣鄉的責權劃分指明了方向。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，要求省級政府結合實際確定鄉鎮政府的權力清單和責任清單。因此，不能把鄉鎮政府原本沒有管理權限的事項任意攤派給鄉鎮政府，不能把與基層簽訂責任狀變成上級部門推卸責任和實施懶政的途徑。黨的十九屆四中全會提出，要“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。[19]對鄉鎮政府而言，關鍵是要糾正“屬地管理”的錯誤做法，以法定職責為依據，按照權責對等的原則，界定鄉鎮政府責任范圍，劃分縣級黨委、政府及其各部門與鄉鎮的權責，以維護鄉鎮政府的法定權力，切實為鄉鎮政府和鄉鎮干部減負減壓。
2.公共產品供給要從政府目標主導向農民群眾最現實需求主導轉變
農村公共產品是廣大農民群眾生產生活的基礎保障，關乎農民群眾日益增長的美好生活需要。隨著鄉村振興的全面推進，農村公共產品的需求呈現動態變化趨勢。各級政府作為現階段我國農村公共產品供給的主體，在進行公共產品供給決策時，較少結合當地農民因不同地域經濟水平、收入水平的差別以及個人身份不同而呈現需求個性化和多樣化的實際情況，更多以政府目標為主導及領導者任期內政績、個人利益所需來制定公共產品供給政策。習近平總書記多次強調，要充分尊重廣大農民意愿，調動廣大農民積極性、主動性、創造性，把廣大農民對美好生活的向往化為推動鄉村振興的動力，把維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕作為出發點和落腳點。[20]而在基層往往會出現鄉鎮政府迫于上級追責壓力，為完成任務不顧農民群眾實際需要用行政手段強行推進公共產品供給的現象，這就沒有與農民最現實需要和最迫切需要相對接，脫離了農民是否滿意的根本標準。這一現實問題就對全面推進鄉村振興的新時期提出新要求，需要把“以人民為中心”這一新發展理念，落實到保障和支持農民通過鄉村自治機制在鄉村社會當家作主上來，以農民最關心、最直接、最現實的需求為導向，確保公共產品與公共服務交由農民決定、服從農民需要。
3.鄉鎮治理機制要從單一治理向多元治理轉變
在鄉鎮體制運行中，由于“條塊分割”嚴重，“壓力型”考核演變成制度安排，鄉鎮的權力體系被肢解，導致“權在上、責在下”，體制機制呈現出不完善、不全面、不系統的“碎片化”特征。盡管鄉鎮的“七站八所”、行政機構、辦公人員一應俱全，但其中既有鄉鎮直屬站所，也有不隸屬鄉鎮、不對鄉鎮負責的縣級派出機構，造成實際上的人、財、物聽命于上級主管部門的垂直管理。黨的十九大報告提出，要“深化機構和行政體制改革”“建設人民滿意的服務型政府”。[21]鄉鎮政府作為直接面向人民群眾的國家政權機構，承擔著一系列與人民群眾生產生活緊密相關的事務。因此，要改進鄉鎮政府服務方式，要盡可能將治理重心和資源向鄉鎮基層下沉，以政策與機制配套作保障，構建簡約高效系統的鄉鎮治理機制，把堅持以人民為中心貫穿于推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化全過程，最大限度方便廣大農民群眾、讓廣大農民群眾滿意。從鄉村內部與外部力量共同構成鄉村社會治理中現存的客觀現實來看，村支兩委、合作社、宗族組織、外部社會組織、鄉村“能人”、新型經濟組織等各有優勢、各有所長，但由于缺乏有效的機制，無法實現功能互補助力鄉村治理。十九大報告要求健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，那么，推進鄉鎮治理現代轉型就迫切需要構建共建共治共享的鄉村復合治理格局，形成以鄉鎮黨委領導、鄉鎮政府主導，村支兩委為基礎，農民群眾為主體，合作社等社會組織和新型家庭農場等經濟組織為重要組成部分的鄉村多元治理體系，在制度上需要進行系統化制度建構。
4.考核導向要從注重工作過程向注重工作結果轉變
考核本質上是工作目標自上而下的分解與層層壓力傳導，旨在推動工作高效落實，確保政策在基層落地，保障農民擁有實實在在的獲得感。科學完善的考核機制，不僅對鄉鎮政府的有效運行具有重要作用，而且有利于激發鄉鎮干部的工作熱情和提升工作效率。但是，若存在考核項目太多、“責任狀”太濫、內容太虛等問題，[22]往往會因只注重工作過程而陷入“痕跡化”考核的形式主義。因此，考核不應只停留在表面形式而不注重實效，特別是鄉村振興任重而道遠，農村工作依然是最艱巨最繁重，必須按照以鄉鎮政府職責為主要依據，結合不同地區和不同發展水平的不同鄉鎮的實際，設置科學化、差異化的考核目標和考核評價體系；以工作結果為考核導向，探索鄉鎮政府工作實績“公開、公示、公議”等做法，把群眾滿意不滿意、工作結果怎么樣作為考核評價權重的關鍵部分，不斷優化鄉鎮政府的行政能力，提升整體的政府性能，以實實在在的實績響應廣大群眾的各類需求，達到權為民、利為民的效果。
5.黨的基層組織建設要從注重領導群眾向同時注重發動群眾轉變
在“黨政體制”[23]下，農民與國家的關系不僅限于“國家—社會關系”，還有根植于中國社會主義政治、貫穿于群眾路線之中的“黨群關系”。黨群關系的顯著特點是具有社會動員與行政動員兩個層面的動員性和“為人民服務”的回應性，[24] 從根本上來說，就是“為了誰”和“依靠誰”的問題。回顧黨的百年歷史，為了農民、依靠農民始終是中國革命和建設的基本問題，領導群眾尤其是發動群眾，成為黨不斷取得中國革命和現代化建設勝利的重要法寶。正如習近平總書記強調的：“鄉村振興不是坐享其成，等不來、也送不來，要靠廣大農民奮斗。”[25]在全面推進鄉村振興中，鄉鎮的基層組織建設要把“為了農民”放在第一位，牢牢牽住“依靠農民”這一“牛鼻子”，把不斷提高發動農民參與鄉村振興的能力和水平作為基層黨建的主線，使黨員干部與農民群眾“同心”，振興舉措與農民期盼“同向”，鄉村發展與農民富裕“同行”，全面激發廣大農民群眾的主體積極性，釋放農村生產力中的人這個最具有決定性的力量和最活躍的因素，以不斷激活鄉村振興的內生動力，讓億萬農民群眾去創造真正屬于自己的生活，才能構建農業高質量發展、農村高效能治理、農民高品質生活的農業農村現代化新發展格局。
六、結語
最大多數人的利益是最緊要和最具有決定性的因素，是馬克思主義的基本觀點，更是黨的基本立場。習近平總書記在黨史學習教育動員大會上提出，歷史充分證明，江山就是人民，人民就是江山，人心向背關系黨的生死存亡。[26]贏得人民信任，得到人民支持，黨就能夠克服任何困難，就能夠無往而不勝。在全面推進鄉村振興的進程中加快鄉鎮治理現代轉型，必須全面貫徹“以人民為中心”的新發展理念，也就必然要求把制度變革與建構落實到實現人的全面發展與社會全面進步上來，就必須毫不動搖地按照黨中央提出堅持農民主體地位這一政治要求，保障和支持廣大農民群眾在鄉鎮治理中實現當家作主，是“江山就是人民，人民就是江山”落實到國家政治生活和社會生活之中的最直接體現，也是鄉鎮治理體系和治理能力現代化的出發點和落腳點。
鄉鎮政府本質上就是國家向鄉村社會提供的公共產品，這“一雙鞋子”要農民來穿，合不合腳也只有農民才最有發言權。在鄉鎮治理中，如果農民缺乏積極性而作為旁觀者，那么，就必然是政府體制內的一個自我循環、自娛自樂的游戲。需要強調的是，在鄉鎮治理中加強黨的領導是必須的，但加強黨的領導是為了實現廣大農民群眾當家做主，而非把某些官僚主義和形式主義的意圖強加于農民群眾之上。當官僚主義、形式主義的意圖與農民群眾的意愿不一致時，是服從前者還是服從后者，標志著是不是在真正貫徹以人民為中心的新發展理念。
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[26]習近平.在黨史學習教育動員大會上的講話[J].求是,2021，（7）.
（作者陳文勝系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師；汪義力系湖南師范大學馬克思主義學院博士研究生；中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》2022（4））
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