——基于汝城縣等地的調研
摘要：經濟新常態下，以行政區劃為單位的傳統計劃經濟理念來規劃今天的縣域發展，無疑難以實現經濟轉型發展和創新發展。省社科院課題組基于對汝城等縣的實地調研認為，推進縣域區域一體化，以突破傳統的縣域行政區劃剛性束縛所造成區域市場體系割裂、縣域發展定位和分工模糊等瓶頸，是新常態下湖南縣域轉型發展的客觀要求和必然趨勢，是湖南“十三五”縣域發展的戰略取向。
十八屆三中全會明確提出要發揮市場機制的決定性作用，以行政區劃為單位的傳統計劃經濟理念來規劃今天的縣域發展，無疑難以實現經濟轉型發展和創新發展。推進縣域區域一體化，以突破傳統的縣域行政區劃剛性束縛所造成區域市場體系割裂、縣域發展定位和分工模糊等瓶頸，是新常態下湖南縣域轉型發展的客觀要求和必然趨勢，是湖南“十三五”縣域發展的戰略取向。
一、區域一體化是縣域發展的戰略選擇
經濟新常態下，湖南縣域發展面臨的環境條件發生了很大變化，經濟增長所依賴的傳統行政手段、低成本優勢逐步喪失，市場機制在資源要素配置中起決定性作用成為經濟發展的核心動力。以加快資源要素的優化配置為目標，推進縣域區域一體化發展，無疑是湖南縣域“十三五”發展的戰略選擇。
1.區域一體化是縣域拓展發展空間的迫切需要。在過去多年的發展中，湖南多數縣域依賴低成本的資源要素和行政推動力，實現了經濟社會的快速發展，但縣域發展相對獨立封閉，同質競爭導致資源浪費的弊端也日益凸顯。進入新常態后，縣域發展所依賴的傳統優勢正在消失，封閉式發展模式難以持續，單個縣域的城鎮、產業、市場空間十分有限，迫切需要通過區域一體化來拓展發展空間。如汝城縣，地處湘粵贛三省交界處、東江湖流域上游，文化底蘊深厚，擁有“華南第一泉”的熱水溫泉和國內罕見的暖水溫泉等優勢資源，但長期的“自我發展”限制了發展空間，使獨特的區位優勢和旅游資源優勢未能有效發揮。
2.區域一體化是提升縣域核心競爭力的必然選擇。在城鎮化的快速推進和日益細分的市場體系中，任何縣域的區位優勢和資源優勢都是相對的，只有在更寬廣的區域中找準自己的產業與市場定位，整合資源實現差異發展和特色發展，才能真正形成自己的核心競爭力。湖南諸多縣域發展以自我為中心，市場流通半徑短，產業結構單一，缺乏核心競爭力。如汝城縣，長期以來缺乏有競爭力的優勢產業，需要依靠優勢旅游資源的開發來帶動產業發展，迫切需要將位于三省邊際的區域優勢和東江湖的旅游品牌優勢進行有機融合，來拓展自身的旅游開發空間和提升整個區域的核心競爭力。
3.區域一體化是加快縣域資源要素優化配置的客觀要求。新常態下縣域發展正面臨要素價格不斷攀升與資源環境約束日益強化的挑戰，推進縣域區域一體化，能夠加快資源要素跨縣域流動，在更大范圍內進行資源要素的空間組合，節約交易成本，提高資源要素利用效率，促進區域內專業化分工和社會化協作。如汝城縣，盡管區位獨特、旅游資源獨特，但受制于自身人才、資金、技術等要素的不足，經濟轉型緩慢，通過與周邊縣域、特別是環東江湖的區域一體化來促進要素的互補、共享與優化配置，能夠從根本上解決縣域發展的要素約束問題。
二、湖南縣域區域一體化發展的著力點
縣域區域一體化是一個動態的復雜體系，找準著力點，需要突破行政體制、地域邊界對市場機制的制約，順應經濟發展的客觀規律。
1.推進信息資源網絡的共享融合。信息技術與網絡是消除空間障礙的有效手段，必須把信息一體化作為湖南縣域區域一體化的重要抓手。建設縣域間相互融合的信息網絡，打造區域協同發展信息溝通平臺、商貿合作網絡平臺，完善信息傳輸機制，推進政府、行業及公眾層面的信息資源融合共享，共同推進“互聯網＋”行動計劃，促進產業轉型升級。像汝城縣這樣的旅游資源大縣，尤其要推進與周邊縣域的信息共享，以“互聯網+”的營銷新模式，推動全域旅游開發與周邊縣域的合作對接。
2.推進交通等基礎設施的互通互聯。現代化的立體交通體系是區域一體化的基礎條件，必須打破縣域行政區劃界限。加強跨界交通基礎設施項目合作，推進各種運輸方式的有效銜接與協調發展，形成縣域間互聯互通的綜合交通網絡，推進基礎設施在區域內的共建共享。如汝城縣這樣區位獨特的縣域，應加強與周邊縣域在交通、能源、水利、通信等領域的合作，構建與周邊縣域及中心城市的便捷通道，為推動融入環東江湖區域發展、打造湘粵贛三省邊際的區域商貿物流中心和旅游目的地奠定基礎。
3.推進市場一體化體系建設。實現共同市場的共建共享是區域一體化的重要內容，必須立足區域內各縣域的共同需要，共同建設統一開放、競爭有序的現代區域市場體系，包括區域性的商貿物流市場、產權交易市場、資本市場、技術信息市場、勞動力市場、信用征信市場等，推進縣域間區域資源要素快速流動。同時，推進各縣域合作共建物流、信息、金融、技術、勞動力、會展等區域服務體系，實現以區域市場為主導的資源要素整合與優化配置，形成區域共同繁榮的新格局。
4.推進產業發展的協調互動。產業是區域合作的紐帶，推進區域一體化，重點是推動區域內的產業整體聯動。一方面以縣域之間互補型的水平分工來加強產業聯系，通過共同開發建設產業園區、引導企業合作、促進市場資源整合等方式，形成產業集群；另一方面，通過縣域間產業的垂直分工構建共同的產業鏈條，結成經濟共同體，以此構建錯位分工、優勢互補的產業發展格局。如汝城縣應明確所在區域的產業分工，將自身的發展與整個區域發展予以全方位對接，尤其是要將溫泉旅游與東江湖的生態旅游全方位對接，實現區域旅游產業的一體化發展，推動整個區域發展的戰略升級。
三、推進湖南縣域區域一體化的對策建議
湖南縣域區域一體化存在的關鍵問題，是行政體制阻礙了市場機制作用的有效發揮，需要省委、省政府在戰略層面加以審視，深化體制改革，構建縣域科學的協同發展機制和制度框架。
1.加強對縣域區域一體化的規劃引導。推進縣域區域一體化需要摒棄長期以來形成的以行政區劃為界限的封閉發展模式，建立以區域資源優化配置為著眼點，推動資源優勢互補、地域相連、經濟相融的縣域建立區域協作機制，明確各縣域的功能定位，優化區域經濟布局，形成有利于資源要素流動、優勢互補的區域生產力架構。建議省委、省政府將縣域區域一體化作為“十三五”縣域發展的重大戰略，在全省“十三五”規劃中進行謀劃布局，選擇環東江湖區域、大衡山區域、湘中腹地區域等一批有地域條件、歷史文化淵源、經濟聯系的縣域開展區域一體化試點，推動諸如湘粵贛三省邊際區域的跨省際合作，加強協調和指導，形成適應新常態的縣域發展新格局。
2.推進以市場配置資源為取向的體制改革。構建統一協調的市場競爭規則，是實現區域一體化的前提。建議省委、省政府將縣域區域一體化作為新型城鎮化、省直管縣經濟體制改革的重要內容，以市場化改革為取向，打破縣域行政區劃分割的桎梏，支持縣域間建立以區域協作為目標、多層級和多主體共同參與的制度框架，取消阻礙區域資源要素一體化流動的制度和政策規定，在加快簡政放權、完善縣域經濟管理體制的基礎上，為縣域的開放、合作營造良好的市場環境。
3.完善對區域一體化的支持政策。為鼓勵縣域區域一體化合作，推動縣域的局部利益與區域的整體利益相統一，建議省委、省政府及相關部門加強對縣域區域一體化合作的政策支持，包括支持區域一體化的基礎設施建設，尤其加大對湘南、湘西邊際貧困縣域共享性基礎設施建設的支持力度；出臺鼓勵區域產業融合發展的政策，在園區建設和產業投入上對縣域間的產業鏈合作進行傾斜；加大金融、市場、用地等政策優惠力度，支持區域一體化合作的公共服務平臺建設和生產條件的改善等。
4.支持區域性中心縣城建設。縣域區域一體化需要有集聚與引領能力的縣域中心城市發揮支撐和帶動作用。建議省委、省政府支持汝城縣、衡山縣、新化縣等在相關區域中有資源和交通區位優勢的縣域，加快建成區域性中心城市的縣城，通過提升資源要素整合能力與區域服務功能，使其成為具有集聚、輻射、帶動能力的區域中心和引領區域發展的增長極，形成區域一體化合作的龍頭，為縣域的互動合作提供堅實的平臺和載體。
（作者陳文勝系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師、中央農辦鄉村振興專家委員、省委農村工作領導小組“三農”工作專家組組長；王文強系湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員，湖南省社會科學院人力資源與改革發展研究所所長；陸福興系湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授；中國鄉村發現網轉自：《決策參考·湖南智庫成果專報》2015年第5期）
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