一、中國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化全面減速新時(shí)期
早期美國學(xué)者諾瑟姆提出的城鎮(zhèn)化S形曲線顯示,城鎮(zhèn)化率在30%-50%屬于加速時(shí)期,50%到70%屬于城鎮(zhèn)化減速時(shí)期。對(duì)于從加速到減速的拐點(diǎn),學(xué)界持有不同看法,有的認(rèn)為是50%,有的認(rèn)為是60%。總的來說,城鎮(zhèn)化率過了50%到60%時(shí),城鎮(zhèn)化就會(huì)減速。
2013年筆者在《關(guān)于城市型社會(huì)的若干理論思考》中將中國的城市型社會(huì)分成4個(gè)階段,即初級(jí)城市型社會(huì)、中級(jí)城市型社會(huì)、高級(jí)城市型社會(huì)、完全城市型社會(huì)。2021年我國的城鎮(zhèn)化率是64.72%,實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入了中級(jí)城市型社會(huì)。從美國1790年到2050年的城市化率看出,1840年到1880年間城鎮(zhèn)化率在30%以內(nèi),在此區(qū)間內(nèi)美國的城鎮(zhèn)化率平均每年提高0.43個(gè)百分點(diǎn)。1880年到1920年,美國城鎮(zhèn)化率在30%到50%的區(qū)間內(nèi),城鎮(zhèn)化率平均每年提高0.58個(gè)百分點(diǎn),處于加速階段。自此,城鎮(zhèn)化速度趨于下降,1920年到1960年,城鎮(zhèn)化率在50%-70%區(qū)間時(shí),平均每年增長0.47個(gè)百分點(diǎn)。由此看出,美國城鎮(zhèn)化速度相對(duì)比較均勻,但是隨著時(shí)間的推移,城鎮(zhèn)化率超過50%后開始減速。
從中國的城鎮(zhèn)化來看,19世紀(jì)的中國城鎮(zhèn)化率一直未超過10%。1820年的城鎮(zhèn)化率大概是6.47%,1893年提高到8.22%。20世紀(jì)上半葉,中國城鎮(zhèn)化率一直在10%左右徘徊。1901年提高到9.79%,1949年是10.64%,1936年也僅有11.25%,城鎮(zhèn)化基本上處于一個(gè)穩(wěn)定或者停滯不前的狀態(tài)。新中國成立以后,城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)了波動(dòng),尤其在大躍進(jìn)時(shí)期,城鎮(zhèn)化率大幅提升,1960年達(dá)到了19.75%,隨后幾年又出現(xiàn)了下降。改革開放以后,中國的城鎮(zhèn)化開始加速。1996年,我國的城鎮(zhèn)化率越過了30%,達(dá)到30.48%,2010年時(shí)接近50%,到2017年達(dá)到60%。
按城鎮(zhèn)化速度(百分點(diǎn))可將城鎮(zhèn)化分為5類。低于0.2個(gè)百分點(diǎn)是低速,0.2到0.6個(gè)百分點(diǎn)屬于中速,0.6到1個(gè)百分點(diǎn)為中高速,1到1.4個(gè)百分點(diǎn)為高速,超過1.4個(gè)百分點(diǎn)為超高速。在城鎮(zhèn)化率超過30%的拐點(diǎn)以后,中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)超高速推進(jìn)時(shí)期。1996-2017年處于超高速增長時(shí)期,22年間年均提升1.42個(gè)百分點(diǎn)。但是,城鎮(zhèn)化的超高速增長對(duì)資源環(huán)境產(chǎn)生了巨大的壓力,建成區(qū)快速擴(kuò)張對(duì)環(huán)境產(chǎn)生較大影響。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高,發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變,這種超高速的城鎮(zhèn)化不可持續(xù)。
“十三五”時(shí)期以來,中國進(jìn)入城鎮(zhèn)化全面減速階段。2021年,中國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%,比上年提高0.83個(gè)百分點(diǎn),城鎮(zhèn)化增速已經(jīng)明顯減緩。從東、中、西、東北地區(qū)四個(gè)大板塊來看,城鎮(zhèn)化也都在減速。這表明,長達(dá)20多年的城鎮(zhèn)化超高速增長時(shí)代已經(jīng)結(jié)束,我們進(jìn)入了一個(gè)城鎮(zhèn)化全面減速的新階段。
二、減速期中國城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型方向
根據(jù)我們的研究,社會(huì)形態(tài)的變遷大體經(jīng)歷了從生存型、溫飽型到小康型再到富裕型的轉(zhuǎn)變。2000年以前,我國處于溫飽型社會(huì)。2000年建成小康社會(huì)后,我們進(jìn)入總體小康社會(huì)。2020年,我國全面建成小康社會(huì),進(jìn)入了全面小康社會(huì)。2021年我國人均GDP超過1.25萬美元,根據(jù)我們的預(yù)測(cè),2023年左右我國人均GDP將超過1.3萬美元,我國將會(huì)邁入高收入國家的行列。
中央已經(jīng)明確,到2035年要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平。假如把基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化作為相對(duì)富裕的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的話,2035年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后,我國將進(jìn)入相對(duì)富裕社會(huì)。黨在19大報(bào)告中提出,到2050年要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國,要基本實(shí)現(xiàn)共同富裕。假如把基本實(shí)現(xiàn)共同富裕作為共同富裕社會(huì)的門檻,到2050年,我國將可能邁入共同富裕社會(huì)。
通過對(duì)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的預(yù)測(cè),在“十四五”乃至今后較長一段時(shí)期內(nèi),中國仍將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期,但推進(jìn)速度將會(huì)逐步放慢。預(yù)計(jì)一直到城鎮(zhèn)化率到達(dá)70%-75%左右,我國才有可能進(jìn)入城鎮(zhèn)化相對(duì)穩(wěn)定的階段。根據(jù)七普數(shù)據(jù),我們對(duì)2035年中國城鎮(zhèn)化率做了預(yù)測(cè)。2035年全國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到74.4%,東部地區(qū)將能達(dá)到77.7%,中部達(dá)到70.6%,西部69.2%,東北地區(qū)73.1%。假如按照這個(gè)速度推算,2020年至2035年,中國的城鎮(zhèn)化速度將下降到年均提升0.70百分點(diǎn)左右。
同時(shí),我們也對(duì)31個(gè)省區(qū)市做了城鎮(zhèn)化率預(yù)測(cè),預(yù)測(cè)的結(jié)果表明,到2035年上海、北京、天津能夠總體完成城鎮(zhèn)化;廣東、江蘇、浙江、福建等20個(gè)省份將進(jìn)入城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定期;海南、湖南、安徽等十個(gè)省份仍處于減速期。
從中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的方向來看,城鎮(zhèn)化將朝三個(gè)方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。
一是從高速城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。高質(zhì)量城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持以人為核心,全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,加快城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化之路,這是中國城鎮(zhèn)化的基本方向。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量包括城市要有品味,城鎮(zhèn)質(zhì)量要高,資源環(huán)境消耗的代價(jià)要低,要建立科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,關(guān)鍵在于市民化。
從下圖看出,這些年來戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口的城鎮(zhèn)化率,兩者間的差距在不斷擴(kuò)大。2020年,戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%,比常住人口城鎮(zhèn)化率低18.5個(gè)百分點(diǎn),涉及2.61億人。實(shí)際上,這些人口處于半市民化的狀態(tài)。要解決半市民化問題,其治標(biāo)的辦法是推進(jìn)戶籍制度的改革,最關(guān)鍵治本的辦法是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,應(yīng)該按常住人口來配置公共資源,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
二是從注重異地城鎮(zhèn)化到重視就地就近城鎮(zhèn)化。過去中國更多地強(qiáng)調(diào)異地城鎮(zhèn)化。珠江三角洲、長江三角洲等沿海地區(qū)擁有大量的就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)支撐,但勞動(dòng)力不足。中西部地區(qū)有大量的人口和勞動(dòng)力,但缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,就業(yè)崗位不足。因此,每年都有成千上億的農(nóng)民工由中西部到珠三角、長三角等地去打工,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)分布、就業(yè)崗位與人口分布不匹配。從大中小城市和小城鎮(zhèn)角度來看也類似,中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不足,就業(yè)崗位缺乏,而大城市、超大城市承載過多功能,就業(yè)崗位比較充裕。通過中央的政策,這些年來隨著中西部地區(qū)工業(yè)化的推進(jìn),產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快,這一問題正在逐步得到緩解。
從下圖可以看出,外出農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重在不斷下降。2008年是62.32%,2021年下降到58.7%。外出農(nóng)民工跨省比重在2009年是51.2%,2021年下降到41.5%。跨省農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重也在不斷下降,由2009年的32.4%下降到2021年的24.4%。這說明就地就近城鎮(zhèn)化越來越重要。
三是從注重地級(jí)以上城市發(fā)展到以縣城為重要載體。實(shí)行市管縣體制主要是想發(fā)揮中心城市的作用。近年來,雖然中心城市的功能得到很好的發(fā)揮,但很多中心城市把資源、人才、土地指標(biāo)等向中心城市的中心區(qū)聚集,影響了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近期,中辦、國辦發(fā)布文件,強(qiáng)調(diào)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查(CRRS)主要調(diào)查了十個(gè)省區(qū),每個(gè)省區(qū)調(diào)查五個(gè)縣,每個(gè)縣調(diào)查三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查了二個(gè)村,每個(gè)村莊調(diào)查12到14戶。調(diào)查顯示,調(diào)查地區(qū)外出就業(yè)的農(nóng)民工占比15.87%。外出農(nóng)民工越來越趨向就地就近就業(yè),以省內(nèi)流動(dòng)為主,縣(市)成為吸納農(nóng)民工的重要載體。從外出農(nóng)民工落戶意愿來看,愿意在打工城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工占比為12.79%,整體落戶意愿較低。家庭觀念致使女性更愿意在城鎮(zhèn)落戶,八零后農(nóng)民工落戶意愿相對(duì)較高。縣(市)成為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的首選地,其次是地級(jí)市。
以縣城作為重要支撐主要有三方面的原因。一是縣城是連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁,有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。二是縣城作為縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心,既是驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極,也是縣域綜合服務(wù)中心和治理控制中心,在縣域城鄉(xiāng)發(fā)展中發(fā)揮著樞紐作用和統(tǒng)領(lǐng)作用。三是相比一般建制鎮(zhèn),縣城具有較好的基礎(chǔ)。從平均規(guī)模來說,縣城超過了10萬人,平均建成區(qū)面積超過了10平方公里。從污水處理率和燃?xì)馄占奥士闯觯h城與建制市的差距在不斷縮小,未來加強(qiáng)建設(shè),縣城應(yīng)該具有較好的基礎(chǔ)。
三、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中村鎮(zhèn)發(fā)展的若干問題
城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的背景下,未來城鎮(zhèn)化率不斷地提高,鄉(xiāng)村的人口會(huì)減少。2020年常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%,鄉(xiāng)村常住人口5.1億人;戶籍人口城鎮(zhèn)化率45.4%,鄉(xiāng)村戶籍人口7.71億人。到2035年,城鎮(zhèn)化率達(dá)到74.4%,鄉(xiāng)村人口約為3.74億。到2050年,城鎮(zhèn)化率接近80%,鄉(xiāng)村人口估計(jì)為2.73億。隨著鄉(xiāng)村人口的減少,村莊的數(shù)量也將減少,但這并不意味著村莊的規(guī)模也要減少。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)、未來資源配置的角度來看,我國現(xiàn)在的村莊規(guī)模偏小,未來的村莊規(guī)模需要適當(dāng)擴(kuò)大。根據(jù)去年的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》,該報(bào)告對(duì)2035年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化做了預(yù)測(cè),每個(gè)行政村的常住人口規(guī)模希望能達(dá)到1500人左右。
(1)防止縣域出現(xiàn)兩極化
近年來,中國城鎮(zhèn)規(guī)模增長出現(xiàn)了兩極化趨勢(shì)。超大、特大城市規(guī)模快速膨脹,部分小城市、小城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮。破解兩極化的關(guān)鍵是要加快小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。在鞏固發(fā)揮大中城市中心作用的基礎(chǔ)上,加快中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展,形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。關(guān)鍵在于兩個(gè)方面,一是要有產(chǎn)業(yè)支撐,二是要縮小與大中城市在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的差距。
根據(jù)預(yù)測(cè),到2035年,超大城市的數(shù)量還會(huì)繼續(xù)增加到12個(gè),城鎮(zhèn)人口的比重會(huì)達(dá)到14.7%。小城市和小城鎮(zhèn)將會(huì)成為吸納城鎮(zhèn)人口的核心載體,2035年預(yù)計(jì)是55%。要發(fā)揮小城市、小城鎮(zhèn)的作用就要推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化,其核心是分類推進(jìn)縣城的發(fā)展,要適度集中,促進(jìn)縣城與其他建制鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,防止出現(xiàn)兩極化。
(2)積極應(yīng)對(duì)村鎮(zhèn)老齡化的影響
隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),年輕人進(jìn)城去了,鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的老齡人口比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市。如何應(yīng)對(duì)老齡化帶來的影響是我們需要考慮的重要問題。老齡化的影響包括人才流失、養(yǎng)老設(shè)施短缺、養(yǎng)老服務(wù)和保障水平低。目前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平差距很大,不能適應(yīng)發(fā)展需要。2021年,我國城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)達(dá)54797萬人,比城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)還多6722萬人。2020年,我國城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金領(lǐng)取額為2088元,即每月174元,僅分別相當(dāng)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)的25.7%和35.0%,不到農(nóng)民人均食品煙酒支出的50%。2020年,城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金之比為19.3倍,差別很大。
(3)優(yōu)化村莊和公共設(shè)施布局
隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),鄉(xiāng)村人口不斷減少,村莊“空心化”問題凸顯,村莊數(shù)量將不斷減少。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示,常年住房空置率(10個(gè)月以上)為9.3%。農(nóng)發(fā)所2019年調(diào)研140個(gè)村莊顯示10.7%的宅基地閑置率。從行政村減少的數(shù)量來看,2007年到2020年平均每年減少約6000個(gè)行政村。從自然村來看,1991年到2020年減少141萬個(gè)自然村,平均每年減少4.7萬個(gè)。3次村莊撤并潮分別在2000-2007年減少94.3萬個(gè),2015-2017年減少25.3萬個(gè),2020年減少15萬個(gè)。
隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和空心化加劇,在建立市場(chǎng)化的自愿退出機(jī)制前提下,進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮洗宀⒕右?guī)劃引導(dǎo)是必要的。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村莊布局調(diào)整是一個(gè)長期的動(dòng)態(tài)過程,在這過程中要以農(nóng)民自愿為前提,以提高農(nóng)民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律。鄉(xiāng)村有青山綠水、田園風(fēng)光,村莊是“一戶一宅”,通過提高建設(shè)質(zhì)量和品質(zhì),應(yīng)向別墅化新村發(fā)展。
村莊別墅化應(yīng)該是未來發(fā)展的一大方向,但在這過程中,幾個(gè)問題需要引起高度重視,需要解決。一是村莊布局的調(diào)整優(yōu)化。二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局優(yōu)化,按常住人口配置公共資源。三是公共設(shè)施用地的再利用。四是用經(jīng)濟(jì)的辦法推動(dòng)聯(lián)村發(fā)展。一個(gè)村莊的資源、能力是有限的,要推動(dòng)聯(lián)村發(fā)展,走共同富裕之路。五是在自愿依規(guī)前提下,采用市場(chǎng)化途徑解決進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村“三權(quán)”的有償退出。
(作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長;中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:規(guī)劃中國 微信公眾號(hào))
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