一、中國已進入城鎮化全面減速新時期
早期美國學者諾瑟姆提出的城鎮化S形曲線顯示，城鎮化率在30%-50%屬于加速時期，50%到70%屬于城鎮化減速時期。對于從加速到減速的拐點，學界持有不同看法，有的認為是50%，有的認為是60%。總的來說，城鎮化率過了50%到60%時，城鎮化就會減速。
2013年筆者在《關于城市型社會的若干理論思考》中將中國的城市型社會分成4個階段，即初級城市型社會、中級城市型社會、高級城市型社會、完全城市型社會。2021年我國的城鎮化率是64.72%，實際上已經進入了中級城市型社會。從美國1790年到2050年的城市化率看出，1840年到1880年間城鎮化率在30%以內，在此區間內美國的城鎮化率平均每年提高0.43個百分點。1880年到1920年，美國城鎮化率在30%到50%的區間內，城鎮化率平均每年提高0.58個百分點，處于加速階段。自此，城鎮化速度趨于下降，1920年到1960年，城鎮化率在50%-70%區間時，平均每年增長0.47個百分點。由此看出，美國城鎮化速度相對比較均勻，但是隨著時間的推移，城鎮化率超過50%后開始減速。
從中國的城鎮化來看，19世紀的中國城鎮化率一直未超過10%。1820年的城鎮化率大概是6.47%，1893年提高到8.22%。20世紀上半葉，中國城鎮化率一直在10%左右徘徊。1901年提高到9.79%，1949年是10.64%，1936年也僅有11.25%，城鎮化基本上處于一個穩定或者停滯不前的狀態。新中國成立以后，城鎮化率出現了波動，尤其在大躍進時期，城鎮化率大幅提升，1960年達到了19.75%，隨后幾年又出現了下降。改革開放以后，中國的城鎮化開始加速。1996年，我國的城鎮化率越過了30%，達到30.48%，2010年時接近50%，到2017年達到60%。
按城鎮化速度（百分點）可將城鎮化分為5類。低于0.2個百分點是低速，0.2到0.6個百分點屬于中速，0.6到1個百分點為中高速，1到1.4個百分點為高速，超過1.4個百分點為超高速。在城鎮化率超過30%的拐點以后，中國城鎮化進入了一個超高速推進時期。1996-2017年處于超高速增長時期，22年間年均提升1.42個百分點。但是，城鎮化的超高速增長對資源環境產生了巨大的壓力，建成區快速擴張對環境產生較大影響。隨著經濟發展水平的提高，發展階段的轉變，這種超高速的城鎮化不可持續。
“十三五”時期以來，中國進入城鎮化全面減速階段。2021年，中國常住人口城鎮化率為64.72%，比上年提高0.83個百分點，城鎮化增速已經明顯減緩。從東、中、西、東北地區四個大板塊來看，城鎮化也都在減速。這表明，長達20多年的城鎮化超高速增長時代已經結束，我們進入了一個城鎮化全面減速的新階段。
二、減速期中國城鎮化的轉型方向
根據我們的研究，社會形態的變遷大體經歷了從生存型、溫飽型到小康型再到富裕型的轉變。2000年以前，我國處于溫飽型社會。2000年建成小康社會后，我們進入總體小康社會。2020年，我國全面建成小康社會，進入了全面小康社會。2021年我國人均GDP超過1.25萬美元，根據我們的預測，2023年左右我國人均GDP將超過1.3萬美元，我國將會邁入高收入國家的行列。
中央已經明確，到2035年要基本實現現代化，要達到中等發達國家的水平。假如把基本實現現代化作為相對富裕的一個標準的話，2035年目標實現后，我國將進入相對富裕社會。黨在19大報告中提出，到2050年要建成社會主義現代化強國，要基本實現共同富裕。假如把基本實現共同富裕作為共同富裕社會的門檻，到2050年，我國將可能邁入共同富裕社會。
通過對城鎮化趨勢的預測，在“十四五”乃至今后較長一段時期內，中國仍將處于城鎮化快速推進時期，但推進速度將會逐步放慢。預計一直到城鎮化率到達70%-75%左右，我國才有可能進入城鎮化相對穩定的階段。根據七普數據，我們對2035年中國城鎮化率做了預測。2035年全國城鎮化率將達到74.4%，東部地區將能達到77.7%，中部達到70.6%，西部69.2%，東北地區73.1%。假如按照這個速度推算，2020年至2035年，中國的城鎮化速度將下降到年均提升0.70百分點左右。
同時，我們也對31個省區市做了城鎮化率預測，預測的結果表明，到2035年上海、北京、天津能夠總體完成城鎮化；廣東、江蘇、浙江、福建等20個省份將進入城鎮化的穩定期；海南、湖南、安徽等十個省份仍處于減速期。
從中國城鎮化轉型的方向來看，城鎮化將朝三個方向進行轉變。
一是從高速城鎮化轉向高質量城鎮化。高質量城鎮化要堅持以人為核心，全面提高城鎮化質量，加快城鎮化戰略轉型，走高質量的新型城鎮化之路，這是中國城鎮化的基本方向。提高城鎮化質量包括城市要有品味，城鎮質量要高，資源環境消耗的代價要低，要建立科學合理的城鎮化格局。以人為核心的新型城鎮化，關鍵在于市民化。
從下圖看出，這些年來戶籍人口城鎮化率低于常住人口的城鎮化率，兩者間的差距在不斷擴大。2020年，戶籍人口城鎮化率為45.4%，比常住人口城鎮化率低18.5個百分點，涉及2.61億人。實際上，這些人口處于半市民化的狀態。要解決半市民化問題，其治標的辦法是推進戶籍制度的改革，最關鍵治本的辦法是推進基本公共服務均等化，應該按常住人口來配置公共資源，推進基本公共服務均等化。
二是從注重異地城鎮化到重視就地就近城鎮化。過去中國更多地強調異地城鎮化。珠江三角洲、長江三角洲等沿海地區擁有大量的就業崗位和產業支撐，但勞動力不足。中西部地區有大量的人口和勞動力，但缺乏產業支撐，就業崗位不足。因此，每年都有成千上億的農民工由中西部到珠三角、長三角等地去打工，導致產業分布、就業崗位與人口分布不匹配。從大中小城市和小城鎮角度來看也類似，中小城市和小城鎮產業支撐不足，就業崗位缺乏，而大城市、超大城市承載過多功能，就業崗位比較充裕。通過中央的政策，這些年來隨著中西部地區工業化的推進，產業發展速度加快，這一問題正在逐步得到緩解。
從下圖可以看出，外出農民工占農民工總量的比重在不斷下降。2008年是62.32%，2021年下降到58.7%。外出農民工跨省比重在2009年是51.2%，2021年下降到41.5%。跨省農民工占農民工總量的比重也在不斷下降，由2009年的32.4%下降到2021年的24.4%。這說明就地就近城鎮化越來越重要。
三是從注重地級以上城市發展到以縣城為重要載體。實行市管縣體制主要是想發揮中心城市的作用。近年來，雖然中心城市的功能得到很好的發揮，但很多中心城市把資源、人才、土地指標等向中心城市的中心區聚集，影響了縣域經濟的發展。近期，中辦、國辦發布文件，強調以縣城為重要載體的城鎮化建設。
中國鄉村振興綜合調查（CRRS）主要調查了十個省區，每個省區調查五個縣，每個縣調查三個鄉鎮，每個鄉鎮調查了二個村，每個村莊調查12到14戶。調查顯示，調查地區外出就業的農民工占比15.87%。外出農民工越來越趨向就地就近就業，以省內流動為主，縣（市）成為吸納農民工的重要載體。從外出農民工落戶意愿來看，愿意在打工城鎮落戶的農民工占比為12.79%，整體落戶意愿較低。家庭觀念致使女性更愿意在城鎮落戶，八零后農民工落戶意愿相對較高。縣（市）成為農戶進城落戶的首選地，其次是地級市。
以縣城作為重要支撐主要有三方面的原因。一是縣城是連接城市與鄉村的重要紐帶和橋梁，有利于推進城鎮化、鄉村振興和城鄉融合發展。二是縣城作為縣域政治、經濟、文化和交通中心，既是驅動縣域經濟發展的增長極，也是縣域綜合服務中心和治理控制中心，在縣域城鄉發展中發揮著樞紐作用和統領作用。三是相比一般建制鎮，縣城具有較好的基礎。從平均規模來說，縣城超過了10萬人，平均建成區面積超過了10平方公里。從污水處理率和燃氣普及率看出，縣城與建制市的差距在不斷縮小，未來加強建設，縣城應該具有較好的基礎。
三、城鎮化轉型中村鎮發展的若干問題
城鎮化轉型的背景下，未來城鎮化率不斷地提高，鄉村的人口會減少。2020年常住人口城鎮化率為63.89%，鄉村常住人口5.1億人；戶籍人口城鎮化率45.4%，鄉村戶籍人口7.71億人。到2035年，城鎮化率達到74.4%，鄉村人口約為3.74億。到2050年，城鎮化率接近80%，鄉村人口估計為2.73億。隨著鄉村人口的減少，村莊的數量也將減少，但這并不意味著村莊的規模也要減少。從規模經濟、未來資源配置的角度來看，我國現在的村莊規模偏小，未來的村莊規模需要適當擴大。根據去年的《中國農村發展報告》，該報告對2035年農業農村現代化做了預測，每個行政村的常住人口規模希望能達到1500人左右。
（1）防止縣域出現兩極化
近年來，中國城鎮規模增長出現了兩極化趨勢。超大、特大城市規模快速膨脹，部分小城市、小城鎮出現萎縮。破解兩極化的關鍵是要加快小城市和小城鎮發展。在鞏固發揮大中城市中心作用的基礎上，加快中小城市、小城鎮的發展，形成大中小城市和小城鎮協調發展的格局。關鍵在于兩個方面，一是要有產業支撐，二是要縮小與大中城市在基礎設施和公共服務方面的差距。
根據預測，到2035年，超大城市的數量還會繼續增加到12個，城鎮人口的比重會達到14.7%。小城市和小城鎮將會成為吸納城鎮人口的核心載體，2035年預計是55%。要發揮小城市、小城鎮的作用就要推進縣域城鎮化，其核心是分類推進縣城的發展，要適度集中，促進縣城與其他建制鎮協調發展，防止出現兩極化。
（2）積極應對村鎮老齡化的影響
隨著城鎮化的不斷推進，年輕人進城去了，鎮、鄉村的老齡人口比重遠遠高于城市。如何應對老齡化帶來的影響是我們需要考慮的重要問題。老齡化的影響包括人才流失、養老設施短缺、養老服務和保障水平低。目前城鄉養老保障水平差距很大，不能適應發展需要。2021年，我國城鄉居保參保人數達54797萬人，比城鎮職工基本養老保險參保人數還多6722萬人。2020年，我國城鄉居保人均養老金領取額為2088元，即每月174元，僅分別相當于城鎮和農村低保平均保障標準的25.7%和35.0%，不到農民人均食品煙酒支出的50%。2020年，城鎮職工與城鄉居保人均養老金之比為19.3倍，差別很大。
（3）優化村莊和公共設施布局
隨著城鎮化的推進，鄉村人口不斷減少，村莊“空心化”問題凸顯，村莊數量將不斷減少。2020年農業農村部農村固定觀察點數據顯示，常年住房空置率（10個月以上）為9.3%。農發所2019年調研140個村莊顯示10.7%的宅基地閑置率。從行政村減少的數量來看，2007年到2020年平均每年減少約6000個行政村。從自然村來看，1991年到2020年減少141萬個自然村，平均每年減少4.7萬個。3次村莊撤并潮分別在2000-2007年減少94.3萬個，2015-2017年減少25.3萬個，2020年減少15萬個。
隨著城鎮化推進和空心化加劇，在建立市場化的自愿退出機制前提下，進行適當的合村并居規劃引導是必要的。城鎮化進程中村莊布局調整是一個長期的動態過程，在這過程中要以農民自愿為前提，以提高農民福祉為出發點和落腳點，遵循鄉村發展規律。鄉村有青山綠水、田園風光，村莊是“一戶一宅”，通過提高建設質量和品質，應向別墅化新村發展。
村莊別墅化應該是未來發展的一大方向，但在這過程中，幾個問題需要引起高度重視，需要解決。一是村莊布局的調整優化。二是基礎設施和公共服務布局優化，按常住人口配置公共資源。三是公共設施用地的再利用。四是用經濟的辦法推動聯村發展。一個村莊的資源、能力是有限的，要推動聯村發展，走共同富裕之路。五是在自愿依規前提下，采用市場化途徑解決進城落戶農民在農村“三權”的有償退出。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發展研究所所長;中國鄉村發現網轉自：規劃中國 微信公眾號）
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