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過去20年，武漢大學中國鄉村治理研究中心組織數千人次，在全國近1000個村莊開展調研，累計駐村超過10萬個工作日，近距離觀察鄉村變化。在理論研究之外，還以隨筆和政策報告的形式將一線情況記錄下來，部分編輯為內部報告《田野來風》（每周1期）。近期將選取部分“田野來風”報告在“新鄉土”發表。
黨的十八大以來，國家惠農政策力度不斷加大、掃黑除惡專項行動展開，基層社會秩序和鄉村面貌大幅改善，農民安全感和幸福水平全面提升。20年的經濟社會快速發展，使得以農村貧困、干群關系緊張為代表的傳統不穩定因素日益減少，已不構成當前鄉村社會主要矛盾。與此同時，部分地區激進城鎮化、基層治理普遍“過熱”以及鄉村進一步空心化引發的新型社會不穩定因素在增加，社會轉型帶來的一些非傳統安全問題值得重視。
一、當前影響農村社會穩定的突出風險
當前影響農村社會穩定的突出風險，主要包括三個方面：
1、基層體制“過熱”造成的鄉村治理風險
鄉村體系“失靈”風險。鄉村治理是國家治理體系的末端，鄉村治理承擔惠農政策執行、組織農民群眾和搜集民情民意等職能，鄉村是國家治理體系中的“手腳眼”。近年來，在國家推進治理現代化的背景下，各地大幅度推進農村基層治理體系改革，不少地區將基層治理現代化簡單理解為治理形式上的現代化，推動諸如村干部全職化、坐班制，基層治理網格化、技術化以及辦公軟件化、流程化等改革。高標準黨群服務中心設施、先進信息技術手段運用、鄉村干部年輕化、學歷化等，本應服務于提升基層治理水平，許多地區卻本末倒置，將其作為衡量基層治理水平的標準。其結果是，這些外在形式層面的改革加劇了形式主義，疏遠了干群關系，弱化了基層干部服務群眾和組織的能力。
疫情防控是對基層組織與動員能力的直接檢驗，過去兩年間，我們觀察和比較一些不同城市的疫情防控情況。其中一些地區依托雄厚財力，在街鎮村居兩級大力實施政府購買服務，也較早構建起橫向到邊、縱向到底的網格管理體系，其基層治理創新一直走在全國前列。但是在疫情防控中卻存在基層動員和組織能力弱，應急情況顯得手忙腳亂。究其原因，是平時過于依賴“第三方”提供服務，基層干部長期缺乏直接做群眾工作的機會鍛煉。還有一些地區的基層治理資源相對不足，無法倚重“第三方”，基層干部反而不得不靠嘴說服、用腳上門，親自解決群眾各類細小瑣碎的矛盾和問題，反而鍛煉了組織能力，密切了干群關系，能夠很快實現“平戰轉換”。這說明，資源過多而利用不當，反而會造成基層脫離群眾。
鄉村體系“失聰”風險。過度正規化的基層治理不僅“手腳”被束縛，還存在“失聰”風險。取消農業稅之前，有個流行說法是“村騙鄉、鄉騙縣”，形容當時農民負擔太重以及群眾聲音很難向上反映。目前各級工作規范化，表面上農民表達訴求的制度化渠道在增加，實際上規范化的基層體系只接納制度內信息，忽視制度外信息，向上傳遞信息時具有很強的篩選性。基層各級之間似乎達成一種默契，一方面抱怨“形式主義之苦”，另一方面卻熱衷于各種形式主義事務，使自己忙起來，不去了解和解決真正的矛盾和問題。一些基層干部從個人角度很容易看到具體問題的突出，但是卻由于工作壓力、精力、考核等各方面顧慮，正式體制會有意忽視一些社會突出矛盾。比如，精準扶貧在各地具體落實中難免出現一些問題，損害了扶貧工作成效與嚴肅性，然而，基層幾乎很少主動反饋，第三方評估的客觀性有待加強。這種情況在近年來的鄉村振興領域依然突出。基層“失聰”意味著真實情況無法暢通地反映上去，影響上級決策。
基層治理“過激”風險。農村稅費改革之后，三農工作遵循“多予、少取、放活”原則。國家不僅“不取”，而且向農村轉移支付越來越多，一些地區國家資源輸入整合使用，打造各種鄉村“亮點”，浪費情況嚴重。基層治理“過激”表現為兩個方面。一是目標過激，最典型的是不少地區片面化地理解“鄉村振興”，將長期性的國家戰略變成短期的地方主官行為，一些地區不切實際地推行一二三產業融合，存在鄉村振興“景觀化”問題。二是行為過激，由于目標定得太高，一些地區不僅整合財政資金打造鄉村建設亮點，還將手伸向農民，采取“合村并居”和土地流轉等一些激進措施。鄉村振興“過激”不僅扭曲鄉村振興戰略本身，而且動搖“三農”壓艙功能。
2、縣域城鎮化帶來的基層社會風險
城鎮化是現代化的必由之路，但是，城鎮化推進要做到與經濟社會發展匹配。近年來，農民大規模向城鎮轉移，縣域城鎮成為農民進城的主陣地。當前，一些中西部地區近一半的農民在縣城和中心城鎮購置商品房，這一比例還在繼續提高。農民進入縣城除了追求生活方式改變的自身原因外，地方政府的政策誘導也是重要推手。2010年以來，一些地方政府采取了“經營公共服務”的縣城開發政策，有意通過教育醫療等基本公共服務集中規劃，高標準建設“教育新城”，劃分學區，將義務教育與進城買房掛鉤，利用農民追求更高教育質量的心理誘導其進城買房，人為推動縣城房地產繁榮。
新型城鎮化“以人為核心”，在一些地方執行中卻變成“以人口為核心”；讓農民分享現代化成果的積極城鎮化目標，變成依靠農民支撐房價地價的激進城鎮化行為。與東部地區不同，中西部縣域城鎮化普遍缺乏產業支撐，農民進城買房與職業轉換脫節。激進的縣域城鎮化在短期和長期都會制造社會風險。
短期風險：加劇農民負債和地方政府負債。我們在各地調研發現，中西部地區農民在縣城買房一部分是一次性付款，還有部分依靠親屬之間借款，商業貸款情況越來越多。一二十萬元的買房負債，絕對值不高，相對于農民收入的不穩定，壓力卻不小。需要注意的是，農民進城買房一般是掏空前二十年的家庭儲蓄，一部分負債家庭透支未來收入。地方政府積極鼓勵農民進城買房，擠占農民長期發展資源，降低農民其他消費預期，加劇社會焦慮。地方政府負債問題，不少中西部地區一個縣的各種負債累積達數十億規模，財政支出壓力較大。另外，近兩年中西部大部分地區出現縣城商品房庫存增加和空置率較高、地價大幅下滑問題。
長期風險：激進式的縣域城鎮化改變了基層社會結構，城鄉“三元結構”正在凸顯。國家實施新型城鎮化政策是要打破城鄉二元結構和促進城鄉融合發展。以房地產開發為主要形態的縣域城鎮化政策，在大中城市和傳統鄉村之間，形成了一個缺乏工業支撐和農業生產為基礎的“第三極”。調查發現，縣域城市具有“非工非農”性質，相當一部分農民進城是為了子女教育，很多農民直言，“縣城沒意思，將來等到子女考學后要回農村”。縣城生活具有“消費不低、收入不高”的特點，農民說，進城后“收入是農民，消費是市民”，身份上變成了“偽中產”。由鄉村、縣域城市和大中城市組成的“三元”結構，與以中產階級為主體的“橄欖型”社會結構存在實質不同，缺乏穩定就業支撐的縣域城鎮化，讓低收入和高支出人群在縣城大規模集聚，構成新的社會風險。
3、值得重視的非傳統安全風險因素
經濟發展與社會變遷在鄉村領域引發一些新的風險因素，值得重視的非傳統安全因素包括：
一是土地制度與糧食安全問題。守住耕地紅線是保障糧食安全的關鍵。耕地紅線不僅包括土地資源，還包括土地制度。保障糧食安全尤其需要進一步釋放農村土地制度優勢。目前問題在于，土地細碎插花、農民土地權利鎖定已對農業生產、公共服務供給造成負面影響，產生耕作不便、阻礙機械化作業和增加生產成本等問題，是土地撂荒、農民種糧積極性下降等問題的深層原因。
二是鄉村文化危機。2018年我國基督教信徒為3800萬人，從實地調查和參考其他方的一些研究來看，農村宗教實際傳播可能較正式統計高。當前一些地區機械化形式化執行宗教工作，形式上“管”的死，“疏”的辦法不夠。一些地方對組織性不強的傳統民俗活動采取僵化管理手段，一些地區激進推動殯葬改革，只算“土地賬”“政績賬”，不算“文化賬”“政治賬”，措施強硬，不顧及群眾接受能力和社會文化心理，沖擊鄉土文化秩序。調查發現，凡是民俗文化活動保持比較完整地區，宗教活動越不容易傳播。越是傳統民俗被破壞比較嚴重的地方，鄉村文化陣地越容易失守。激進化的殯葬改革做法，沖擊鄉村文化傳統，容易引發與群眾對立。
三是人口與生育問題。一是婚姻問題。城鎮化和人口流動加劇中西部一些地區的性別結構失衡，農村青年大齡未婚現象急劇增多。中西部地區不僅存在結婚難、結婚貴等問題，“閃婚閃離”等婚姻不穩定問題也急劇惡化。婚姻失敗引發大量的家庭悲劇。經濟上全面脫貧之后，由于婚姻家庭失敗所造成的“社會性”貧困問題，成為新時期農民生活的痛點。“閃婚閃離”等家庭現象對青少年健康成長造成的長遠影響更是不容忽視。二是農民生育意愿降低。調查發現，越來越多的農民接受“一胎”觀念，養不起、養孩難的問題向農村蔓延，新一代農民生育觀念的轉變速度不低于城市市民。
四是老齡化問題。人口結構變化與城鎮化疊加，造成農村老齡化問題加速顯化，一些地區農村常住人口一半以上為老年人。農村養老問題集中于高齡老人和失能老人群體，主要問題包括缺乏日常照料、老人精神空虛、地方政府投入的養老服務供給與農民真實需求存在較大的錯位。
五是小鎮青年問題。農村小鎮青年網絡賭博、網絡借貸、信用透支等問題開始凸顯。互聯網技術增強金融的便捷性，心智還未完全成熟的小鎮青年用“人生信譽”抵押，一部分人用于創業，一部分人用于物質消費。一旦創業失敗或是誤入網絡賭博歧途，很容易成為社會問題。
二、建議
以上三方面問題，有些是短期風險，有些眼前不是很緊迫，而長期積累有可能造成重大社會問題。總體來看，過去一段時期，基層治理中干群直接沖突類、農村物質匱乏所引發的貧困類和不同群體之間的侵權類風險顯著降低，而社會轉型帶來的系統性、社會性風險有所增加，基層治理改革所引發的內生性風險也有所積累。維護社會穩定是提升安全和確保現代化事業推進的基礎性工作。針對當前問題，可從做好以下幾個方面工作：
一是調整基層的穩定觀。
辯證地認識和對待社會矛盾，樹立正確的基層穩定觀念。當前基層工作追求絕對穩定，部分為了規避考核扣分，部分由于應對能力不足，對于社會矛盾采取“防萬一”態度和“以堵為主”的工作方法，投入大量精力和資源應對偶發性的“小概率”事件。一些領域“問責泛濫”現象突出，基層壓力過重。地方政府中的絕對穩定觀不僅反映官僚主義問題，還與“不問過程、只管結果”的量化考核方式有關。將過去比拼GDP增長的工作方法帶到社會治理中，將群眾工作變成冷冰冰的數字統計和對“表”找差，必然造成各種形式主義。要認識到，矛盾是推動社會進步的動力。要對基層各類風險因素做出科學判斷，一些苗頭性、傾向性的問題可抓早抓小，那些非安全性的日常糾紛和社會沖突，保留一部分“冗余”空間，可以起到社會情緒“減壓閥”作用，要避免“一刀切”式將矛盾“清零”的機械思維。同時，各級政府需要切實提升輿情駕馭能力，既要善于甄別和回應輿情暴露的真問題，也要避免“小概率”事件在網絡上“泛政治化”傳播，防止工作被輿情牽著走。對于已經發生非人為性事故的，上下級首先定位為“同志”關系，共同尋找原因和解決辦法，避免“問責泛化”造成上下級割裂。
二是基層治理要增強群眾工作。
當前，鄉村治理領域存在的風險之一是各種形式化改革，將干群關系“改遠了”，將基層群眾工作能力“改沒了”。各級社會治理改革不能變成“炫技”“炫富”和“硬件秀”“技術展”。脫離群眾工作的基層治理體系浮在“社會”之上，不了解群眾真實想法，更不能將分散的群眾組織起來，錯誤地認為“凡是用錢能解決的問題都不是問題”，用政府購買服務替代干部說服教育工作，到了關鍵時刻就會出現基層組織“找不到群眾”、“聯系不上群眾”和“聚攏不了群眾”。推進鄉村治理現代化要從兩個方面防止內生風險。一是中西部地區避免盲目學習東部地區“經驗”。近年來，東部一些地區將基層治理形式創新當做“政績”抓，為改革而改革，宣傳的比實際成效多。中西部地區盲目照搬東部地區經驗，不僅不具備東部地區的基礎條件，反而將自身具備的群眾工作方法丟掉，存在很大問題。在這方面，一些重點涉農部門尤其要更加注意從中西部地區發掘基層治理好經驗好做法。二是避免基層體系剛性化。一些地區推行的村干部坐班制，造成村級組織“半行政化”，群眾自治軟弱無力，國家體制與基層社會之間缺乏緩沖地帶，造成了國家政策進入鄉村“硬落地”，缺乏因地制宜轉換。基層群眾自治要加強，鄉村工作不要變成政府包辦代替。
三是鞏固“三農”壓艙功能。
鄉村在我國現代化進程中扮演者“穩定器”和“蓄水池”功能。2008年國際金融危機期間，我們在西南地區調查，返鄉農民說，“回家就是多雙筷子”。2020年春季，因疫情封閉幾個月時間，有湖北農民說，“終于過了一個長春節”。農民返鄉有房住、有地種，鄉村不僅提供了基本物質保障，更重要的是提供了安全感。農民有安全感，整個社會才有安全感。我國現代化進入攻堅階段，“三農”壓艙功能愈發重要。鞏固“三農”壓艙功能要做好幾點：首先，農村土地制度改革要穩妥，土地的第一屬性是生產資料，發揮社會保障功能，避免土地改革上的“財產”話語陷阱。其次，避免激進城鎮化政策，要防止中西部地區農業縣借中央加強縣城建設的政策，不切實際搞縣城大開發、大建設，再搞出一輪大拆大建。要對房地產拉動的縣域城鎮化降溫，嚴禁地方政府用行政手段將農民“擠進城”。要加大縣級政府債務問題監管力度。發展縣域經濟不能一窩蜂，要科學論證，深入調查和做好省級統籌規劃。一些地區推行強權擴縣改革時，要同步增強而不是弱化市級和省級規劃管理能力。
四是堅持“底線”化的鄉村建設策略。
目標定位上，鄉村建設應當關注大多數農民的多大多數需求，鄉村振興不等于鄉村一二三產業融合，資源有限，地方政府將有限的財政資源用于打造少數幾個“亮點”，鄉村建設必然不具備“普惠性”。工作方法不平衡，容易造成群眾不平。要改進鄉村建設成效考核辦法，各級政府推動工作時要少看點、多看面。鄉村建設資金要向基礎設施改善、農村土地整治、教育醫療公共服務供給等方面傾斜。規范地方政府產業發展政策，建立財政上的鄉村產業資金投放效率長期監測機制。對于一些地區打造的“亮點”和“創建點”，宣傳上謹慎一點，多回頭看效果。戰略定位上，通過鄉村基礎建設來夯實“三農”壓艙基石，按照城市與鄉村“一動一靜”“一陽一陰”的思路定位，從安全閥的角度建設鄉村，在內循環體系建設中，資本與產能進入鄉村要保持限度，避免過度“透支”鄉村。
五是推進以公共服務有效供給為核心的縣鄉村體系建設。
農民大量“離土離鄉”并進入縣城的趨勢不可逆。短期看，中西部地區縣域缺乏內生工業化基礎，統籌縣域建設應重點從公共服務供給角度入手。具體操作上，可按照人口重新布局趨勢來規劃縣鄉村公共服務供給體系，縣城建成公共服務中心，鄉鎮建成農村公共服務區域中心，村建設成為公共服務站點。農村公共服務采取分層分類供給，基本公共服務主要由政府承擔責任，非基本公共服務引導農民參與，通過資源輸入來組織群眾，避免“政府干、農民看”。
六是其他若干重點問題應對。
首先，重視農村“一老一少”兩個大問題。“一老”方面，重點關注農村高齡老人，發揮土地、熟人社會、基層組織在養老方面功能，避免激進的養老市場化改革，探索“以地養老”和農村“互助養老”體系建設。“一少”方面，禁止地方政府將基本公共服務享受與進城買房硬掛鉤，推進義務教育改革，提升鄉村教育質量，降低農民的“撫育”成本，避免鄉村生育“塌陷”，防止鄉村從人口再生產“高地”變成“洼地”，通過低成本生育養育體系建設，將縣城與鄉村建設成為我國新時期的“人口池”，緩沖大中城市的低生育率問題。其次，重視鄉村文化建設，提高農民自組織能力，充實農民的精神世界，深入研究各地的殯葬改革做法以及其帶來的深層影響，扭轉殯葬改革的不利影響。再者，加強網絡和金融治理，引導農村年輕人“理性創業”，倡導“理性消費”，減少投機風險。最后，做好第三輪土地承包工作，科學研究、系統討論，廣泛總結各地實踐經驗，借助第三輪土地承包，全面解決農村生產面臨的現實問題，釋放中國特色土地制度優勢，夯實糧食供給基礎。
（作者系武漢大學中國鄉村治理研究中心課題組；中國鄉村發現網轉自：《田野來風》2022年第25期）
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