本文對我國縣以下鄉村治理的層級及其變遷進行歷史的考察,指出傳統的帝國時代,縣以下也存在多級組織與管理層級,王權通過這些組織對鄉村保持一定的監控。傳統的鄉村治理的常態既非"自治",也非"專制",而是實行"官督紳辦"的體制。這是一種節約成本的制度安排;二十世紀以來,國家權力不斷向鄉村基層延伸并最終實現鄉村組織與管理的國家化、行政化和官僚化。這也是一種代價高昂的方式。二十世紀末的村民自治改革中,國家才開始從鄉村一定程度地退出。無論在歷史上還是未來鄉村體制改革及基層組織設置過程中,國家對鄉村社會的資源吸取能力、社會控制能力和公共服務能力都是基本的影響因素。當前人們爭論鄉鎮政權是否退出鄉村或者是"強化"還是"弱化"過于簡單化和絕對化。從歷史和現實來看,鄉鎮政權組織是必不可少的,關鍵在于如何組織與功能如何改革,哪些組織和功能應強化、哪些組織和功能必須弱化。
在當前鄉村體制的改革中,關于鄉鎮體制和村級組織改革的方向存在嚴重的分歧。有的學者提出應“撤銷鄉鎮”,有的則強調應“維持現狀”,有的認為應實行“鄉鎮自治”或“鄉派鎮治”,有的則建議實行“鄉公所制”。在村級組織的建制問題上,“撤村并組”“鄉派村治”及“鄉治村政”種種主張,不一而足。不同的主張源于人們對于鄉村社會經濟及政治發展的不同認識和判斷。不過,鄉鎮及村組的撤并直接涉及農村基層組織與管理的規模與層級,對農村治理體系有著重大的影響。在《鄉鎮規模擴大化及其限度》一文中,筆者曾對鄉鎮村規模問題進行過專門討論。本文旨在通過對我國鄉村治理體系組織層級的歷史考察,分析我國農村治理體系的組織結構和內在特征,探討農村治理體系演化的邏輯及值得吸取的歷史經驗,對當前鄉村體制改革提供借鑒和參考。值得說明的是,本文所稱的鄉村治理層級不限于政府組織體系及其層級結構,也包括參與并承擔政府公共管理和公共服務職能的農村基層組織。雖然這些組織不是“政府”或“行政”組織,但它們執行政府的指令,完成政府的任務,常常被視為“半官方”或“半政府”性組織,與政府組織一道構成鄉村的治理體系。
一、帝國時代的鄉村治理體系與組織層級
我國農民人口眾多、鄉村地域遼闊,如何對鄉村社會進行有效治理,一直是國家治理的難題。特別是在二十世紀以前的帝國時代,交通和通訊不發達、各地文化和語言差異巨大,中華帝國如何維系對幅員遼闊的鄉村社會的有效治理?中央政府及王權以何種方式深入鄉村以及在多大程度上深入鄉村?一直是令人著迷也讓人疑惑不解的問題。
長期以來,對于傳統社會中鄉村治理的方式,最流行的看法是“皇(國)權不下縣”“縣下行自治”。傳統社會中農村的秩序主要由士紳與家族來承擔,秦暉將此說概括為:“國權不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉紳。”對于傳統社會中“皇權不下縣、縣下行自治”之說,不少人提出了質疑。不少史家的研究表明,從歷史上看,我們在近代中國所見到的典型的家族制度主要形成于宋代。支持家族的一些基本制度如圍繞在家庭制度周邊的族產制度、以房派為核心的家族制度、以及民間大規模的宗族組織等的出現,大都可追溯到這個時期。那么,宋以前缺乏家族庶民化和平民化之前鄉村治理的組織載體是什么呢?另一方面,秦暉通過對走馬樓吳簡的考證證實,即使在我國歷史上世家大族最盛行的時代,吳簡所反映的鄉村也并非是宗族自治的鄉村,而是中央集權國家控制下的鄉村社會即所謂的“編戶齊民”社會,或者說是一種“非宗族的吏民社會”。在他看來,“國權歸大族,宗族不下縣,縣下惟編戶主,戶失則國危,才是真實的傳統。”與此類似的是,吉爾伯特·羅茲曼也曾指出,“十九世紀以來某些西方觀察家提出:中國的村社是‘地方自治主義式的民主’或者是一種‘自由的、自我管理的社團’,因為地方行政管理的正式結構并沒有下伸到農村。這種想法已絕對不可信。所有城鎮和農村的家庭,以幾十戶或幾百戶為單位組織起來,指派給一定的維持秩序和付稅的任務,這些任務通過有組織的集體行動來完成。”
上述分歧和爭論無疑需要更多的史家的研究來明晰。不過,從現有的史料和研究來看,越來越多的史料和研究表明,“皇(國)權不下縣”僅僅表明在傳統的帝國時代,縣是王朝和帝國最基層的官府。事實上,官府衙門與百姓之間仍存在不同類型的、多層次的鄉村組織,它們協助并承擔著鄉村治理的職責。皇權通過這一組織體系對鄉村社會保持著不同程度的干預和控制能力。
在傳說的黃帝時代,史稱“昔黃帝始經土設井,以塞爭端。立步制畝以防不足。使八家為井,井開四道而分八宅,鑿井于中。……故井一為鄰,鄰三為朋,朋三為里,里五為邑,邑十為都,都十為師,師七為州。”西周時有“國”“野”之別,國是指國都地區;野是指國都之外的地區。國中設有六鄉,野中設六遂。分別設有比、閭、族、黨、州、鄉和鄰、里、酂、鄙、縣、遂等組織與管理體系。春秋戰國時代縣以下地方基層組織的基本形式是鄉、里(或邑)。《文獻通考》載:“三十家為邑,邑十為卒,卒十為鄉,鄉三為縣,縣十為屬”。秦統一中國后,對縣以下鄉里制度進行了調整,史載:“大率十里一亭,亭有長。十亭一鄉,鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼。……縣大率方百里,其民稠則減,稀則曠,鄉亭亦如之。皆秦制也。”漢代鄉里組織最基層是什伍組織,什主十家,伍主五家,分別設什長、伍長,各負其責。百家為—里,設里魁。十里為一亭,設亭長、主求。十亭為一鄉,鄉置三老、有秩、嗇夫、游徼。"三國魏晉南北朝時期,戰亂頻繁,社會動蕩。三國晉和南朝不少地方鄉里組織廢置,即使保留也多因襲漢制。北魏、東魏、北齊、北周鄉里制度多仿西周之制,實行鄰、里、族黨三級制。北魏孝文帝時實行三長制。“宜準古,五家立一鄰長,五鄰立一里長,五里立一黨長。”
一般認為,隋唐是鄉里制度演變的轉折點。鄉里制度由鄉官制向職役制轉變。隋初“頒新令,制人五家為保、保有長。保五為閭,閭四為族,皆有正。畿外置里正,比閭正,黨長比族正,以相檢察焉”。隋文帝開皇九年(589年)頒布新令,改“族、閭、保”三級鄉里制為“鄉、里”二級制,“五百家為鄉,正一人;百里為里,長一人”。唐代“鄉”的功能進一步弱化,里村成為鄉里組織的重要層次,《舊唐書》卷43載:“百戶為里,五里為鄉。兩京及州縣之郭內,分為坊,郊外為村。里及坊村皆有正,以司督察。四家為鄰,五鄰為保。保有長,以相禁約。”
宋代經歷了由鄉里制向保甲制的演變過程,北宋初期實行鄉里制,中后期實行保甲制,以五戶為一保,五小戶為一大保,十大戶為都保。明代鄉里制度分為兩個時朝,明初實行里甲制,里甲組織除了設里長、甲首外,還設有里書,為了保證國家財政收入,設立了糧長制。明中后期實行保甲制。清代鄉里制度基本沿用明代制度。順治五年(1648年)在全國范圍內推行里甲制,其內容是:“凡里百有十戶,推丁多者十人為長,馀百戶為十甲,甲十人。歲除里長一,管攝一里事。城中日坊,近城日廂,鄉里日里。”
上述史實表明,秦漢以后,許多朝代的鄉里制度結構基本采用“三級制”,如北魏的三長制,北齊的“黨、閭、鄰里”,北周的“黨、閭、里”,隋初的“族、閭、保”,宋代的“牌、甲、保”,以及明清兩代的“鄉、都、圖”(或鄉、都、里,或鄉、都、村等)。"在一些時代,鄉村還曾出現過四甚至五級組織。如有的學者就指出,“明代的鄉村行政機構,據有關方志所載,多半是鄉都圖、鄉都里三級,也有的地方是鄉保村里、鄉保區圖四級制。”另外,在一些地區還有社、甲等層級。”清代也存在鄉、都、里、甲組織。
其次,傳統的帝國時代,鄉村社會的基層組織與管理主要是地域性的組織,如鄉、里、保、甲等。這些組織的劃分并非完全是按血緣關系劃分,而是按人口和地域來劃分的。這些組織并不是按血緣關系自然形成或農民自發組織的,而常常是依據官府指令而組建并得到縣府的認可的。由此,我們可以得出一個基本的判斷:鄉村家族和宗族組織并不是傳統社會中鄉村治理體系的基本組織或正式的組織。
第三,上述鄉里組織建制的方式及其運行法則也顯示,傳統社會中王權對于鄉村社會組織與管理有深度的干預和較強的控制能力。也正因如此,一些學者對于傳統社會中的鄉村自治或宗族自治持否定態度。K·C·肖就指出:“地方自我管理的想法是違背農村管理體制的。農村表現出來的任何地方政府的主動性或公社生活,之所以能被政府容忍,或者是為了便于控制,或者是由于政府認為不必要進行干預。”
第四,我們強調傳統社會中王權對于鄉村社會組織與管理的干預和控制力并不否定家族等組織在鄉村社會組織與管理中的作用。事實上,在聚族而居的地方,鄉里保甲等組織與鄉村的家族和宗族組織存在密切的關系,有的甚至是交叉重合的,家族直接參與并承擔部分管理和服務功能。林耀華先生對福建的義序的調查也發現,“當時的縣衙門與鄉村的關系,只征收賦稅,其方法則假手于祠堂,所以官府從來是勉勵祠堂的組織。”“宗族的族長和鄉長,乃全族的領袖,兩人同心合力,共掌族政。族長的任務稍為偏重祠堂祭祀與族內事宜,鄉長職務則偏于官府往來,在外代表本鄉。地保任務在于奔波,報告并庶務事宜,臨時案件發生,由地保請命于族長或鄉長。官府派差來鄉,先見地保,由地保引見族長鄉長。”“官府把納糧稅契事交給祠堂,祠堂按房支征繳納官府,官府不自費力。”“官府與鄉村的沖突,可說等于零。族人存有奸人,官府則惟祠堂是問,這可見全族族人的集體責任。官府任意擒人,祠堂亦有權申辯。”這表明,時至二十世紀初,家族組織在一些鄉村地區依然有相當完備的組織,有較強的凝聚力,并承擔著鄉村基層社會的治理功能。
最后,雖然傳統社會中的鄉里保甲等組織是受制于官府并協助官府從事鄉村社會的組織與管理,但是,它們畢竟不是正式的政府機構,鄉官、里甲長等通常無俸祿,且常常由民間推舉產生。可以說仍保持一定程度的“自治”。因此,傳統帝國時代,我國農村基層并不是完全的自治,也非完全的官治或吏治,而是一種“官督紳辦”或“官督紳治”體制,官府透過鄉紳對村社會實行控制。而“官府與鄉紳在長期的交往之中已達成一種默契,即鄉紳有配合官府治理鄉村的義務和責任。”
二、二十世紀以來我國鄉村治理體系及組織層級
民國以降,農村基層組織與管理體制屢有變動,特別是清末維新變法之后,鄉鎮自治開始引入中國農村。民國初年,北方各省鄉村制度曾沿襲清末舊制,縣下為城、鎮和鄉,城、鎮和鄉地位同等;南方則自定新制,縣下設市和鄉。縣下的城、鎮、市或鄉均是自治組織,均有議決機關、執行機關和監督機關,辦理本地方的教育、衛生、道路、工程、農業、商務、慈善以及公共營業等等。民國三年二月,北洋政府借口各地自治機關“良莠不齊”“妨礙行政”,下令停辦自治。同年十二月又公布《地方自治試行條例》和《地方自治試行條例施行規則》,復行地方自治。不過,將縣下城、鎮和鄉均改為區。民國四年八月,北洋政府又公布《縣治戶口編查規則》,規定縣下編置區,區內住戶分編牌甲。于是,縣下形成為區、甲、牌三級制。不過,這一體制并未在實踐中推行,各省仍行舊制。民國十年七月,北洋政府公布《市自治制》和《鄉自治制》,縣下統一為市和鄉,實行市鄉自治。
不過,北洋軍閥時期政局動蕩,基層自治有名無實,有的事實上未能實施,各地軍閥各行其是。最為典型的是民國六年山西倡“村本政治”,試行以村為自治單位,村下編閭鄰,五家為鄰,設鄰長,五鄰為閭,設閭長。民國十一年又行區村制,縣下設區、村、閭和鄰。區為區公所,作為縣政府的派出機構。
1928年9月15日,南京政府公布《縣組織法》,縣下實行四級制:縣下劃區、區下設村里,村里下編閭,閭內編鄰。區雖然有自治職能,但區長縣長遴選,呈請民政廳委任。此后為推行自治,1929年3月16日公布《各縣劃區辦法》,后又公布重訂的《縣組織法》并制訂《鄉鎮自治施行法》等一系列法規,縣下村里改為鄉鎮,但仍維持四級制,即區、鄉或鎮、閭、鄰。新法規定區為自治團體,區長由選舉產生。不過,區長設區助理員,從通過公務員考試等人員中錄用。
在實行自治的同時,從1931年始,南京政府為“剿匪”和“剿共”的需要,在江西、鄂豫皖以及福建、陜西、四川和貴州等地推行保甲制度,改閭鄰為保甲,后又行區、聯保、保和甲。1939年新縣制實施,正式確定縣以下為區、鄉或鎮、保和甲四級制,四級政權“逐級運用,層層節制”,農村組織與管理日趨嚴密,自治名存實亡。
民主革命時期,中國共產黨在不同時期及不同的根據地實行過不同的組織與管理體制。從組織層級上來看,根據地除保持了區作為政府派出機構之外,基層政府進一步下延到村一級。陜甘寧邊區時就設立了村政府,形成區、鄉、行政村和自然村四級制。從新中國成立以后,縣下管理層級也不斷變化。建國初,由于鄉村規模較小,根據《區各界人民代表會議組織通則》《區人民政府及區公所組織通則》、《鄉(行政村)人民代表會議組織通則》和《(行政村)人民政府組織通則》,縣下管理層級基本上是兩級制和三級制并存。一是縣—區政府—鄉(村)級政府體系,另一種是縣—區公所(縣派出機構)—鄉(村)政府兩級政府體系。前者“區”為一級政權,而后者“區”為縣派出機構,“區公所執行縣人民政府交辦事項,并承縣人民政府之命,指導、監督與協助所轄鄉人民政府的工作。”這種區鄉村體制是與小鄉制相適應的。特別是1951年之后隨著區鄉(行政村)劃小,縣轄鄉數量增加,平均一個縣轄百余鄉,縣的管理負擔加重,為了便于管理,各地在鄉之上設立區。到1953年,全國共設18900多個區公所。
1954年之后,隨著合作化過程中鄉鎮規模的合并,縣所轄鄉鎮數目也大幅度減小,區作為一級政府或派出機構也失去了意義。為此,從1955年開始,各地開始了擴鄉、建社(合作社)、撤區工作。在人民公社化高潮時,大部分公社由鄉鎮改組而成,也有一部分公社建在區級(少數甚至縣級),分別稱為“鄉社”與“區社”。到1958年下半年,人民公社化之后,公社的范圍大體相當于原來的區的規模,各地不僅撤銷了鄉人民政府,也撤銷了區。
然而,隨著人民公社規模的擴大,為了加強內部管理,一些“區社”下面便設立管理區,這種管理區相當于原來的鄉鎮,事實上重新回到縣—公社—管理區的三級體制。到六十年代初,鑒于人民公社過大及種種問題,根據中央的要求,各地劃小了人民公社的規模,并在公社內部實行公社—生產大隊—生產小隊三級組織與管理體制,以生產隊為基本核算單位。一些地方的公社劃小下沉到原來的管理區。由于公社規模縮小,縣轄公社的數量過多,管理幅度過大,為此,在公社下沉的同時,一些地方又恢復了原來的區機構,再次形成縣—區—公社三級體制。此后,雖然一些省市對縣下層次進行過不少調整,撤銷了公社之上的區,但為了便于管理,又在公社之下設管理區,但直到二十世紀八十年代改革前,基本上維持縣—公社—管理區三級體制。
1982年4月12日中共中央、國務院通知實行政社分開、重建鄉政府后,部分省、自治區、直轄市又恢復了一些縣轄區。雖然區在法律上僅僅是縣政府的派出機構,但不少地方,區實際上擁有節制鄉鎮政府工作的權力。為了減少基層管理的層次及增強鄉鎮政府的權力和獨立性,1986年,中央決定“拆區并鄉”。此后,絕大部分省、自治區、直轄市陸續撤消了縣轄區,全國縣轄區數1987年底為5503,1992年底為1231,1998年底為398。拆區并鄉大大減少了鄉鎮的數量。然而,鄉鎮面積隨之擴大,所管轄的村民委員會數目也相應增多,這給鄉鎮政府的管理帶來困難,另外,“拆區”及“并鄉”又產生大量的富余干部的安置問題。
于是,大多數地方在拆除鄉鎮之上的區的同時又在鄉鎮之下村民委員會之上又建立了“管理區”“辦事處”及“黨總支”之類的機構,分流和安置一批干部,同時對村民委員會進行分片管理。由此,再次形成縣—鄉鎮—管理區(非正式的派出機構)—村委會體制。
在大多數省區,管理區等作為鄉鎮政府的派出機構,主要是“上傳下達”,實際管理權力較小。少數省市如廣東省,管理區則擁有較大的權力,村民委員會權力和地位虛弱,實行“強區弱村”的體制。值得注意的是,廣西在政社分開時,主要以原來的生產大隊為基礎設立村委會。從1987年6月開始,陸續將村委會下沉到自然村,把村委員會改為村公所。云南在政社分開后也實行“大區小鄉制”,即在公社范圍內設區,在生產大隊基礎上設鄉政府,在生產隊及自然村的基礎上設村委會。1987年10月以后實行撤區建鄉,在區的基礎上建鄉政府,改原來的鄉(以生產大隊為基礎建立)為村公所,由村公所管轄村委會,由此形成鄉鎮—村公所—村委會體制。不過,九十年代中后期,廣西、云南對鄉村基層體制再次進行重大調整和改革,廢除了村公所制度,對村民委員會進行合并,重新在原來的生產大隊基礎上建立村民委員會。廣東也廢止“管理區”建制。雖然中央及各省均強調鄉鎮之下不得設立派出機構,鄉鎮直轄村委會,但是,在不少地區,鄉鎮之下仍保持著管理區、指導組之類的機構,作為鄉鎮的派出機構。
從二十世紀縣以下農村治理體系的變遷來看,有三個顯著特點:
一是國家政權組織進一步深入農村基層。民國時期國家農村基層政權組織延伸到區,并最后穩定于鄉鎮一級。與此同時,國家權力還進一步加強了對鄉鎮以下的村鄰的控制,曾規定所有村長均經照章推舉,分別委任。這表明國家在相當程度上已擁有對村街組織建置及人員任免的權力,村組織也隨之行政化。不過,如果說民國時期正式的基層政府僅止于鄉鎮的話,從民主革命時期開始,中國共產黨在政權建設中將基層政權逐步延伸到村一級,設立行政村及村政府,只是到二十世紀末實行村民自治的過程中,國家政權開始從村一級后退。不過,即使如此,村委會組織也承擔著鄉鎮政府及國家行政職能,存在比較嚴重的行政化。
二是農村基層推行和實施基層自治。自清末引入鄉鎮自治以來,實行自治一直是農村基層治理努力的方向,只不過農村基層自治之路艱難曲折。民國時期一度推行鄉鎮自治,但在實踐中未能成功實行;延安時期中國共產黨在根據地曾實行普遍的民主直選,一度成為民主的典范。建國以后的人民公社體制也強調民主建社,但最后走上政社不分、黨政不分、權力集中的道路。二十世紀末實行村民自治,但也出現了比較嚴重的行政化現象。盡管如此,無論在民國時期還是當今,農村基層治理一直面臨著比較強烈的民主自治的要求和壓力。
三是農村基層組織與管理實行多層治理,且屢有變動。僅從建國以后縣下基層組織的層級變化就可以發現,在建國以后一度實行區—鄉(村)縣兩級制;人民公社時期縣下設立(大)公社—管理區—大隊—小隊或縣—區—(小)公社—大隊—小隊,維持三級及四級制;改革以后,實行鄉鎮—(管理區)—村委會—村民小組結構,保持三級制及準四級制。顯然,建國以來我國縣以下一直維持著多級管理制度,變動頻繁。
三、鄉村治理組織建設的內在邏輯及未來的選擇
上述歷史的回顧極其簡略,難以展現我國不同時代不同地域農村多樣化的治理方式和組織結構。不過,僅從已有的事實中,我們也可以看出我國農村社會的多層治理及其復雜性和變動性。另一方面,也不難發現國家政權一直通過多重組織努力地深入鄉村社會,以維持對鄉村社會的控制。這一過程在二十世紀表現得最為明顯。特別是二十世紀以來,鄉村組織與管理逐步地行政化、官僚化和國家化,這一過程通常被視為是“國家政權建設”的過程,也是中國現代化的重要表現。
對二十世紀初國家權力向鄉村及基層的擴張的原因有不少的研究和解釋,其中,最主要的原因是對鄉村社會的資源的索取,尤其是財政的吸取。正如一些學者所指出的,二十世紀初國家權力擴張的重要原因就是“為軍事和民政而擴大財源”,這一方面是支付帝國主義列強的巨額賠款,另一方面也是為了實行“新政”以重建國防及“革新圖強”的現代化的需要。特別是在隨后的軍閥混戰中,對財政的需求更加迫切,因此,“國家開始不斷地向農村攤款,先是支付巨額賠償,后來用來支持無休無止的混戰。所有這些攤款很快便超出田賦的數倍。”其結果是國家權力及政權組織不斷深入農村基層,建立完備的基層組織與管理體系以強化對農村和農民的索取。不過,國家權力延伸和強化在加大財稅索取的力度的同時,也使農民不堪重負,導致鄉村衰敗,最終激起農民的不滿,使鄉村社會陷入嚴重的經濟和政治危機之中。
這一解釋是有說服力的。事實上,從歷史上看,征收賦稅向來是鄉里組織的最基本和最主要的職責和職能。特別是在傳統的帝國時代,農業賦稅是國家財政收入的主要來源,也是各級政府機構賴以正常運轉以及官僚薪俸的重要保證。然而,對于歷代王權來說,面向廣袤的鄉村和分散的農民征取稅賦并不是一件輕易的事,這不僅取決于王權對鄉村社會的干預和控制能力,也直接受制于管理與控制成本。特別是小農的剩余的有限性決定了王朝難以供養龐大的官僚機構,為了最為經濟地收取稅費,歷代不得不依賴鄉村組織和鄉紳的支持和協助。正因如此,歷代王朝都借助鄉里組織及鄉紳以實現稅賦征繳的目標。
如是我們看到,歷代均對鄉里組織規定了賦稅的任務。秦朝鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼,三老掌教化,嗇夫職聽訟,有秩收賦稅,游徼循禁賊盜。漢承秦制,鄉置三老、有秩、嗇夫、游徼的同時,又有鄉佐,主民收賦稅。北魏實行三長制,由三長定民戶籍、平均口算、組織課稅。唐代“大唐令,諸戶以百戶為里,五里為鄉,四家為鄰,五家為保。每里置正一人,……掌按比戶口,課植農桑;檢查非違,催驅賦役。”宋代鄉里分工比唐代更加明確,里正、戶長、大保長、甲頭主稅收。明代洪武四年設立糧長制,規定“每糧萬石設糧長一名,知數二名,推糧多者為之。今六縣計六十五倉,正副糧長一百五十九名”,督促其鄉的賦稅。糧長主持納糧一萬石或數千石的地區內田糧的催征、經收和解運,且直接向皇帝負責,如此等等,莫不如此。歷代設置鄉里組織的主要目標是為了稅賦征繳,從一定意義上說,鄉村社會的組織和權力體系也是因稅賦征繳而建立起來。
不過,除了稅賦征繳之外,我們也看到,傳統鄉里組織還承擔著聽訟案件、維護治安、教化百姓以及定民戶籍、課植農桑等任務。其實,對于任何一個國家政權和政府來說,其存在及正常運轉的前提不僅是有能力吸取社會資源,同時,也要求有能力提供基本的公共服務并控制社會。教化百姓及勸課農桑的目的不僅是為了提升人們的素質,發展經濟改善民生,也是為了有效地控制民心,并在社會經濟的發展中獲取更多的資源。
事實上,無論是在傳統社會還是現代社會中,一個政權的生存取決于自身的資源吸納能力、社會控制能力和公共服務能力,這三個方面的能力也決定了政權的生存能力和發展能力。在傳統的帝國時代,上述三大功能主要是由鄉里組織來完成的。不過,我們也看到,帝國時代稅賦征收及社會控制曾由不同的組織來承擔,如保甲主治安、亭里掌賦稅。而且上述職能也由家族和宗族等協助或分享。如果說傳統鄉村治理體系具有較強的財政吸納能力及社會管理與控制能力的話,農村公共服務的功能則比較弱,農民的生老病死及教育、災荒及扶貧撫恤等等主要是農民自己承擔。在此方面,家族及鄉紳發揮了重要作用,它們組織公共活動、興辦公益事宜、執掌鄉村教化、維持社會秩序以及滿足人們多種需求的功能,由此使得鄉村社會保持著一定的“自治”色彩,只是這種自治不過是王權對公共服務“無為而治”而已。
隨著社會的發展,我們看到國家的財政吸納能力、社會控制能力和公共服務能力都在不斷增強,其運行方式也發生了重大改變。特別是新中國成立以后,傳統的家族、士紳的稅收、治安、教化和公益等等功能已經不復存在,被新型的財政稅收組織、公安司法系統、國民教育體系以及鄉鎮村組織所取代,出現明顯的國家化、制度化和行政化。傳統鄉村社會治理被納入國家“官治”體系之中。事實上,這也是建國以后農村基層組織和管理干部不斷膨脹的根本原因。
上述分析無疑給我們一些重要的啟示:政府的財政能力不僅取決于自身的控制能力,也取決于農村社會的承受能力及征繳成本。過度的資源吸取最終會導致鄉村衰敗及政權的內卷化;農村基層組織與管理方式不僅取決于政府社會控制的需求和能力,同樣也取決于為此支付的管理成本。傳統帝國向現代國家轉變的重要表現不僅是財政及控制能力的增強,也表現為更多的承擔公共管理與公共服務的職能,由此也推動國家權力及政權組織向社會基層不斷擴張。鄉村多層組織的存在及“官紳(民)合作”不僅是國家控制的需要和產物,也是一種節約成本的制度安排。
正因如此,在當前鄉鎮體制改革的討論中,我們不能不注意到上述歷史的經驗。事實上,2000年以來的稅費改革及鄉村機構和人員的精簡在相當程度上也是由于農村稅費負擔過重,農民不堪重負,農村稅費征繳的經濟成本、管理成本及政治成本過大而不得不為之。但是,單純的稅費減免并不是鄉鎮政權退出鄉村的充要條件。雖然稅費改革促成農業稅的終結,但農村法定和合理的稅賦依然存在,而且隨著農村經濟的發展及農民收入的增長,特別是隨著改革的深入,鄉村土地、物業等地方稅種的增加,農村積累及稅賦供給能力也將提高,國家在鄉村仍需要維持必要的財稅征收體系。另一方面,更重要的是,隨著社會的發展,人們對公共服務的需求越來越多,要求國家和政府提供更多的公共產品和服務,維持市場經濟和社會的秩序,這些不僅要求鄉村政權組織的存在,也將推動鄉村政權服務職能的強化。
如果從歷史的角度看,不同時代的鄉村治理均實行多層治理結構,不僅源于賦稅及控制的需要,也是廣闊而分散的鄉村管理困難的結果。其實,不少學者的研究也表明,秦漢至明清之際的1800余年,中國歷代王朝的人口一直徘徊在2000～6000萬人,縣級行政單位保持在1000～1800個,全國平均每縣所轄基本沒有達到“地方百里、人口萬戶”的建制規模。清代中期以后,全國人口由1.7億人猛增到4.3億人,“凡府、廳、州、縣一千七百有奇”,平均每縣所轄10～35萬人,仍然屬于一種小縣建制。明代一個縣管理500-1000平方英里區域,人口從30000到250000不等。此時縣以下鄉村也維持了三級甚至四級管理組織。從目前來看,雖然我國農村交通通訊條件有極大的改善,政府管理資源、技術和能力也日益現代化,但是,人口及公共事務也大幅度增加,不少鄉鎮的人口比歷史上一個縣的人口還多。簡單地撤掉鄉鎮政府不僅可能造成管理的真空,也難以有效地滿足農民公共服務的需求。
事實上,建國以后,中央和地方曾多次力求精簡縣以下鄉村組織與管理層級,但結果常常是一旦撤除鄉鎮之上的管理機構如“區”,鄉鎮為便于管理不得不在其下設立“管理區”或“片”,而拆除鄉鎮之下的管理區組織,鄉鎮之上又會恢復設立區級組織。這種“上拆下建”與“下拆上建”的更替在相當程度上反映我國鄉村人口多、面積大,鄉村治理的因難,以及政府管理層級與幅度之間的矛盾。
正因如此,至少在當前,鄉村多層治理仍具有客觀必要性和必然性。爭論鄉鎮政權是否退出鄉村或者是“強化”還是“弱化”鄉鎮政權過于簡單化和絕對化,問題的重點和關鍵其實是在于鄉鎮政權必將存在的條件下哪些功能和組織應強化、哪些功能和組織應弱化?正如不少人指出的,從目前來看,應該轉變政府職能,弱化鄉鎮直接參與經濟和生產過程的功能和部門,而鄉鎮公共管理和公共服務的功能和組織應予以加強。
在此還必須強調的是,從歷史的經驗來看,無論是財政征繳、社會控制和公共服務,政府均必須考慮其社會、經濟和政治成本。一種最為經濟的辦法無疑也是最有效率的辦法。在歷史上,歷代王朝發現借助鄉里、家族和士紳來實現自身的目標不失為一種經濟的且不得已的辦法,那么,在當前我國鄉鎮改革中,如何動員社會組織和民間力量參與鄉村社會的公共管理和公共服務也是必須切實解決的問題。期望國家包攬一切農村公共產品和公共服務努力,不僅是不經濟的,也是國家力所不及的。
中國鄉村發現網轉自：《開放時代》2008(03)
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