迄今為止，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間依然保持著明顯而強(qiáng)烈的上下級(jí)行政命令關(guān)系。其原因是多方面的，但從根本上說，這與我們國(guó)家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、管理體制及鄉(xiāng)村社會(huì)的管理成本有關(guān)。鄉(xiāng)村關(guān)系不順，尤其是政府對(duì)村民自治事務(wù)的直接干預(yù)和行政命令，削弱了社會(huì)自主能力和群眾自治能力，惡化了政府與農(nóng)民、干部與群眾的關(guān)系，也阻礙了國(guó)家的民主化、法制化和現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。從目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著日益增大的行政壓力、財(cái)政壓力及民主壓力，從而加劇鄉(xiāng)村關(guān)系的緊張和矛盾。因此，必須大力推進(jìn)農(nóng)村基層黨政管理體制的改革，進(jìn)行政策調(diào)整和制度創(chuàng)新，在民主和法制的基礎(chǔ)上改善鄉(xiāng)村關(guān)系。
20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻的變化，其中最顯著的變化之一，是實(shí)行村民自治并確定鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 與村民委員會(huì)之間的“指導(dǎo)關(guān)系”。按照《村民委員會(huì)組織法》的制度安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家基層政權(quán)，依法行政;村民委員會(huì)作為村民自治組織，依法自治。鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村之間在法律上不再是行政上的上下級(jí)和直接的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，而是“指導(dǎo)關(guān)系”。然而，自“鄉(xiāng)村分治”以來，人們關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)之間究竟是 （抑或應(yīng)該是） “指導(dǎo)關(guān)系”還是“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”的爭(zhēng)論一直沒有停止過。鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關(guān)系的調(diào)處在實(shí)踐中存在著諸多的矛盾和困難。華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心自1995年以來先后對(duì)32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村進(jìn)行過深入的調(diào)查，并于2001年12月召開了有70多人參加的“村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系”全國(guó)性學(xué)術(shù)研討會(huì)，會(huì)議收到40多位學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)查及研究的文章。基于上述調(diào)研資料并利用其他學(xué)者的鄉(xiāng)村調(diào)查和文獻(xiàn)，本文對(duì)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關(guān)系的現(xiàn)狀、存在的問題及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行綜合分析，對(duì)改進(jìn)鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關(guān)系提出若干政策建議。
一、鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化及其特征
對(duì)于當(dāng)前鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關(guān)系的狀態(tài)，學(xué)者們作出不盡相同的判斷。如吳理財(cái)認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)“鄉(xiāng)村關(guān)系正處在從傳統(tǒng)的行政支配型關(guān)系向民主合作型關(guān)系轉(zhuǎn)型時(shí)期”。在村民自治推行較早的地區(qū)，鄉(xiāng)村關(guān)系基本上比較協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠依法指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)開展村民自治工作，村委會(huì)能夠積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項(xiàng)農(nóng)村工作。鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村之間已基本建立了一種比較平等的民主合作關(guān)系。在最近兩年內(nèi)有近70%的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配型關(guān)系向民主合作型關(guān)系轉(zhuǎn)變之中，10%以上的鄉(xiāng)村建立起新型的民主合作關(guān)系，大約20%的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關(guān)系。
與其不同，我們認(rèn)為，雖然當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村不同地區(qū)的鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村實(shí)際的關(guān)系狀態(tài)呈現(xiàn)出明顯的多樣性、變動(dòng)性和非均衡性的特點(diǎn)，但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)人事、財(cái)務(wù)及事務(wù)的實(shí)際干預(yù)和控制能力及干預(yù)程度上看，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間總體上依然保持著明顯而強(qiáng)烈的上下級(jí)行政命令關(guān)系，或者說是一種行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系，與法律規(guī)定的“指導(dǎo)關(guān)系”尚有相當(dāng)距離。從華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心先后調(diào)查的32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村來看，除河南省南街村之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的人事和財(cái)務(wù)均有較大的干預(yù)和控制能力，大多數(shù)村委會(huì)的主要工作也是完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。所調(diào)查的村委會(huì)干部和村民大多認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間是上下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠直接干預(yù)甚至決定村內(nèi)大事”。有的村委會(huì)主任甚至認(rèn)為，“現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系與人民公社時(shí)期的公社與大隊(duì)之間的關(guān)系并沒有多大的差別”。
目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)直接的行政干預(yù)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：
第一，人事安排：
鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過選配和干預(yù)村支部和村委會(huì)的選舉，控制村級(jí)組織的人員配備。依照《村民委員會(huì)組織法》及黨的基層組織工作條例和組織原則，村民委員會(huì)成員及黨支部成員分別由村民群眾和支部黨員民主選舉產(chǎn)生。但實(shí)際上，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委對(duì)民主選舉顧慮重重，為了“有效地領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)組織”，力求控制村級(jí)組織的人員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選配權(quán)。有的在對(duì)村支部及村委會(huì)干部候選人的提名、競(jìng)選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱支部和村委會(huì)的選舉，想方設(shè)法讓自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定選舉的結(jié)果，甚至取消村委會(huì)的直接選舉，直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。如海南省瓊海市大路鎮(zhèn)黨委曾因該鎮(zhèn)云滿村16名黨員聯(lián)名推舉的村委會(huì)主任候選人與鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)心目中的人選不一致，鎮(zhèn)黨委便動(dòng)用警力，以黨委書記掛帥，出動(dòng)3輛汽車，將簽名推薦候選人的部分選民連夜帶走，并以“企圖推翻村委會(huì)”的罪名對(duì)他們實(shí)施了變相拘禁。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民選舉產(chǎn)生的村干部百般刁難，甚至隨意對(duì)其停職、調(diào)整、撤換。2000年9月，江蘇省淮安市淮陰區(qū)王營(yíng)鎮(zhèn)用行政命令宣布免去王莊村村委會(huì)主任的職務(wù)，結(jié)果被該村委會(huì)主任告上了法庭。
第二，財(cái)務(wù)監(jiān)控：
通過審計(jì)村級(jí)收支及決定村干部工資等“村財(cái)鄉(xiāng)管”方式，控制村級(jí)財(cái)務(wù)。一定的財(cái)政是一個(gè)政權(quán)和組織賴以存在和正常運(yùn)作的基礎(chǔ)，對(duì)任何組織和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)控制在相當(dāng)程度上也控制了組織及個(gè)人的行為。為了保持對(duì)村民委員會(huì)及村干部的有效控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常利用一切可能的機(jī)會(huì)和條件加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的財(cái)務(wù)控制。從我們的調(diào)查來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接監(jiān)控;二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控;三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。在我們所調(diào)查的30多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度。金太軍等對(duì)江蘇12個(gè)縣40多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，“村財(cái)鄉(xiāng)管”也極為普遍。尤其值得注意的是，在當(dāng)前有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以清理、整頓村級(jí)財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理為名，強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)的控制，并使“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”合法化和制度化。
第三，任務(wù)指標(biāo)：
通過下達(dá)各種指令性計(jì)劃、指標(biāo)、任務(wù)和命令，決定村民委員會(huì)的工作內(nèi)容和方向。榮敬本等學(xué)者很早就將中國(guó)現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)體制概括為一種“壓力型體制”，這種體制最為主要的特征是將各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和財(cái)稅利潤(rùn)指標(biāo)從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至每個(gè)農(nóng)戶，層層分解下達(dá)。而完成這這些任務(wù)和指標(biāo)是評(píng)價(jià)每個(gè)組織和個(gè)人的“政績(jī)”的主要標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而與干部的榮辱、升遷“掛鉤”，形成一種自上而下的壓力。從我們的調(diào)查來看，這種壓力型體制依然是目前鄉(xiāng)村基本的行政方式。大凡工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、精神文明、組織生活等等一切事項(xiàng)，都通過層層簽訂責(zé)任書的方式下達(dá)到相關(guān)責(zé)任人，并強(qiáng)力推行，限期完成。如河南省汝南縣劉盆鎮(zhèn)政府每年年初與縣政府簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”。“目標(biāo)責(zé)任書”由縣人民政府統(tǒng)一印制，詳細(xì)規(guī)定了當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的達(dá)標(biāo)指標(biāo)、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲規(guī)定。鎮(zhèn)黨委和政府便將“目標(biāo)責(zé)任書”的指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，然后將具體的指標(biāo)分解到各口 （鄉(xiāng)各職能部門） 和各村。接著，鄉(xiāng)政府也與各口和各村簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”。這些責(zé)任人主要是各口的負(fù)責(zé)人、包村干部和各村的村支書和主任。與村干部簽訂的“目標(biāo)責(zé)任書”主要包括“黨支部建設(shè)”、“夏糧征購(gòu)”、“稅費(fèi)收取”、“農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣”、“社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定”、“計(jì)劃生育”、“鄉(xiāng)村建設(shè) （道路、農(nóng)田水利綜合治理） ”、“教育工作”、“富民工程”以及“獎(jiǎng)懲辦法”等內(nèi)容，其中“夏糧征購(gòu)”、“稅費(fèi)收取”、“計(jì)劃生育”及“社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定”等項(xiàng)的分值較高，這也是各村的主要工作。這種壓力型行政方式不僅是旨在通過這種壓力以動(dòng)員和發(fā)揮村委會(huì)和村委會(huì)干部個(gè)人的積極性，以推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它同時(shí)也在相當(dāng)程度上規(guī)定了村委會(huì)的主要工作內(nèi)容，通過目標(biāo)責(zé)任書的簽訂、落實(shí)和兌現(xiàn)等程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也加強(qiáng)了對(duì)村委會(huì)及村干部的監(jiān)督和控制。
正是通過對(duì)村委會(huì)的人事安排、經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)及工作內(nèi)容的直接和間接的干預(yù)和控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在相當(dāng)程度上保持著對(duì)村委會(huì)的監(jiān)控并維系著強(qiáng)烈的行政命令關(guān)系。其實(shí)，在不少地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了通過對(duì)村委會(huì)和村干部的控制貫徹自己的意圖之外，還采取直接派干部協(xié)助村干部工作或下派干部長(zhǎng)期駐村包點(diǎn)等方式加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)并推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。
從法律上看，鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村的關(guān)系主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，對(duì)村委會(huì)的人事、財(cái)政和村務(wù)的控制和干預(yù)也通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來實(shí)施。但事實(shí)上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會(huì)都是在農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下工作的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終的決定權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的行政命令關(guān)系也表現(xiàn)為黨的“一元化的領(lǐng)導(dǎo)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，也通過黨的組織系統(tǒng)及鄉(xiāng)村的群團(tuán)組織保持對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，特別是通過村支部書記的選拔和任免，并通過村支部來“順理成章地”領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)。
二、鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的影響因素
鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關(guān)系不順及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的直接干預(yù)和行政控制的原因是多重的。
其一，“政務(wù)”與“村務(wù)”不清，在工作中難以把握。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權(quán)，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，依據(jù)有關(guān)法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng);然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家農(nóng)村基層政權(quán)，自身承擔(dān)著實(shí)施國(guó)家法律和政策、完成國(guó)家和上級(jí)政府的任務(wù)及進(jìn)行社會(huì)管理的職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的職責(zé)可以稱之為政府承擔(dān)的“政務(wù)”。如管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)等等。村民委員會(huì)作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。在辦理本村的“村務(wù)”的同時(shí)，村民委員會(huì)要協(xié)助鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 的人民政府開展工作。村民自治并不能拒絕執(zhí)行國(guó)家的政策和上級(jí)的“政務(wù)”。那么，什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能干預(yù)而屬于“村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”或者說是“村務(wù)”，什么是村必須辦理的國(guó)家“政務(wù)”？村委會(huì)如何“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作？而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過何種方式要求村委會(huì)貫徹執(zhí)行和辦理承擔(dān)的政務(wù)？有關(guān)規(guī)定缺乏具體明確的規(guī)范，工作中難以把握。
其二，“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)”模糊，在實(shí)踐中難以操作。《村民委員會(huì)組織法》雖然規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作要給予指導(dǎo)、支持和幫助，確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的“指導(dǎo)”關(guān)系。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何“指導(dǎo)”？究竟什么是“領(lǐng)導(dǎo)”，什么才是“指導(dǎo)”？在工作中難以區(qū)別，實(shí)踐中也難以操作。特別是《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》又確認(rèn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村支部對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間的“領(lǐng)導(dǎo)”與“指導(dǎo)”關(guān)系更為模糊和復(fù)雜。實(shí)踐中，由于黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治原則及基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系最終讓位于黨的一元化的領(lǐng)導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村支部也依托鄉(xiāng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位實(shí)施對(duì)村委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)。一些黨委書記就明確地講：“《村組法》所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系，實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)又是黨委副書記，村委會(huì)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就是接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。”
其三，“核心”與“中心”相爭(zhēng)，在行動(dòng)上無所適從。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)及群眾組織，討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題，村支部也“討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題”。然而，依照有關(guān)法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和村民大會(huì)分別是鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村的權(quán)力機(jī)構(gòu)，依法行使重大事項(xiàng)的決定權(quán)，也因此被視為各自的“權(quán)力中心”。那么，如何劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以及村支部與村委會(huì)之間在重大問題上的決定權(quán)？如何處理農(nóng)村基層的“核心”與“中心”的關(guān)系？這一直是懸而未決、難以把握的問題。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社區(qū)中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以及村黨支部與村民委員會(huì)同時(shí)并存，都擁有對(duì)所在社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理和決定權(quán)。這意味在同一個(gè)村社區(qū)中實(shí)際上同時(shí)存在兩個(gè)社區(qū)公共事務(wù)管理的組織，即村民和干部們通常所說的“兩套班子”、“兩塊牌子”。一旦兩者權(quán)責(zé)不清，不可避免地會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突。尤其值得關(guān)注的是，隨著鄉(xiāng)村民主和法制的健全和發(fā)展，兩者關(guān)系的矛盾更加顯性化。如在實(shí)行村民自治和村級(jí)民主選舉后，由于村委會(huì)及村委會(huì)主任是由全體村民選舉產(chǎn)生的，而村支部及支部書記畢竟只是黨支部?jī)?nèi)部若干黨員選舉產(chǎn)生的，村務(wù)管理上誰(shuí)的權(quán)力和地位更有合法性？在村務(wù)大事的處理上誰(shuí)說了算？如果說由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)對(duì)村務(wù)擁有決定權(quán)，那么，如何保障和實(shí)現(xiàn)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)地位？如果說黨支部對(duì)村務(wù)有決定權(quán)，那么，如何保障村委會(huì)依法行使其自治權(quán)？村民們也常常提出疑問：“既然如此，興師動(dòng)眾地進(jìn)行村委會(huì)選舉，只選‘二把手’，不選‘一把手’，這種民主又有何意義呢？”這都是現(xiàn)實(shí)中難以回避的問題。這些矛盾和問題，不僅給黨組織及基層干部造成思想上的困惑和行動(dòng)上的困難，也妨礙了鄉(xiāng)村之間及鄉(xiāng)村黨組織與政權(quán)和自治組織之間的關(guān)系的調(diào)處。
其四，“失權(quán)”和“失控”的憂慮，導(dǎo)致思想上顧慮重重。自村民自治實(shí)施以來，鄉(xiāng)村之間的“指導(dǎo)關(guān)系”的規(guī)定自一開始就受到相當(dāng)數(shù)量的基層干部的責(zé)難和反對(duì)，他們認(rèn)為這使鄉(xiāng)村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“一只無腳的螃蟹”，寸步難行;實(shí)行村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就將“缺膊斷腿”，鄉(xiāng)村工作難以落實(shí)，國(guó)家任務(wù)難以完成。不少干部對(duì)村民自治和鄉(xiāng)村民主的發(fā)展持懷疑和否定的態(tài)度，認(rèn)為“村民自治”和“鄉(xiāng)村民主超前了”，“農(nóng)民素質(zhì)低，不可能實(shí)行民主，不管不行”。有的將村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立起來，認(rèn)為村民自治的發(fā)展會(huì)損害甚至削弱黨的領(lǐng)導(dǎo);還有的認(rèn)為實(shí)行村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就將喪失對(duì)鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾的監(jiān)控權(quán)，難以對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)施有效管理，鄉(xiāng)村社會(huì)就可能失控。如此等等，在思想上顧慮重重，不愿放權(quán)。
其五，“自立”與“自信”的缺失，導(dǎo)致對(duì)政府的崇拜和依賴。村民自治是村民群眾的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，由村民依法辦理自己的事務(wù)。這不僅要求政府確認(rèn)和保障村民的自治權(quán)，不要干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，也要求村民委員會(huì)、村級(jí)干部和村民群眾有較強(qiáng)的自立能力和自信心，有能力并愿意自主管理自己的事務(wù)。然而，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，不少村民及村干部在思想上仍對(duì)政府及權(quán)力有強(qiáng)烈的崇拜，并在行動(dòng)上對(duì)政府和行政有較強(qiáng)的依賴。有的村干部希望借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持來提高自己的地位、樹立自己的權(quán)威并推進(jìn)村內(nèi)管理;有不少村民一方面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力有強(qiáng)烈的不信任感，但同時(shí)，又希望“好政府”、“好干部”能聽取自己的呼聲，解決自己生產(chǎn)上、經(jīng)濟(jì)上或生活上的困難;特別是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村民的活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，有不少社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)日益超越了村委會(huì)的處理能力，村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相應(yīng)的上級(jí)政府有更多的需求。村內(nèi)部的矛盾和困難有時(shí)也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的支持、幫助是其應(yīng)盡的職責(zé)，村民對(duì)政府的需求也有其合理性和必要性，但這同時(shí)也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村內(nèi)事務(wù)提供了條件。其實(shí)，對(duì)政府的過度需求和依賴不僅是村民自身的內(nèi)在需求的產(chǎn)物，它本身也是政府長(zhǎng)期干預(yù)和包攬村民的事務(wù)，使之喪失相對(duì)獨(dú)立性的產(chǎn)物，或者說，它是政府本身培育的結(jié)果。
三、鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的深層根源
除上述影響鄉(xiāng)村關(guān)系的直接因素之外，鄉(xiāng)村關(guān)系不順還有其深刻的社會(huì)政治背景和原因。鄉(xiāng)村關(guān)系不順及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的直接干預(yù)和控制不過是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)以及政府對(duì)農(nóng)民深度干預(yù)的表現(xiàn)，鄉(xiāng)村關(guān)系不順的實(shí)質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)、政府與農(nóng)民的關(guān)系不順。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的干預(yù)首先是與國(guó)家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。我國(guó)是一個(gè)后發(fā)展中國(guó)家，為了快速推進(jìn)我國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)，黨和政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直發(fā)揮著積極的甚至是主導(dǎo)的作用。為了有效地動(dòng)員一切可能的社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)資源，國(guó)家和政府力求將權(quán)力伸入到社會(huì)的各個(gè)角落。特別是在以農(nóng)業(yè)為主、財(cái)源匱乏的條件下，為了加速現(xiàn)代化的發(fā)展，國(guó)家和政府力求從農(nóng)村吸納資源，從而推動(dòng)了國(guó)家和政府在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力擴(kuò)張，強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)民的控制。對(duì)村委會(huì)及其他基層組織的控制不過是國(guó)家和政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)控制的表現(xiàn)。
在此值得注意的是，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)員和控制不僅是趕超型發(fā)展戰(zhàn)略及國(guó)家自上而下推行的結(jié)果，也是中國(guó)革命的特點(diǎn)使然。中國(guó)革命的重要特點(diǎn)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過動(dòng)員和發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，以農(nóng)村包圍城市，最后武裝奪取全國(guó)政權(quán)。新型的革命政權(quán)本身是通過農(nóng)民革命戰(zhàn)爭(zhēng)并在武裝斗爭(zhēng)中自下而上形成的。這一特點(diǎn)不僅不可避免地使新的政權(quán)組織具有集權(quán)性，也使政權(quán)在一開始就生成于鄉(xiāng)村社會(huì)之中，具有明顯的鄉(xiāng)土性。對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)民群眾的有效動(dòng)員是革命成功及政權(quán)生存的條件，新的政權(quán)從一開始也力求伸入和扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)之中，以保持對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)民群眾的強(qiáng)有力的動(dòng)員能力。正因如此，早在中國(guó)革命時(shí)期，我國(guó)鄉(xiāng)村就建立并形成了比較系統(tǒng)而完備的組織體系，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化。可以說，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的廣泛動(dòng)員和深度干預(yù)是在中國(guó)現(xiàn)代歷史上形成的，也是中國(guó)革命的產(chǎn)物。
不僅如此，在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的控制也是權(quán)力自我擴(kuò)張和財(cái)政需求和壓力的產(chǎn)物。權(quán)力和利益都有一個(gè)顯著特點(diǎn)，這就是自我擴(kuò)張性——不斷的追逐更大的權(quán)力和更多的利益，直到受到約束和抵制為止。對(duì)于任何政府來說，權(quán)力和財(cái)政需求本身都有自我擴(kuò)張的趨勢(shì)。政府的財(cái)政需求和壓力不僅來源于社會(huì)和公共的需要，也來源于政府自身利益的膨脹和擴(kuò)張。在我國(guó)現(xiàn)代化過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力和利益的擴(kuò)張最突出地表現(xiàn)在職能擴(kuò)大和機(jī)構(gòu)、人員的膨脹，管了許多管不好也不應(yīng)該管的事。這不僅降低了行政效率，也增大了管理成本，加劇了財(cái)政短缺的矛盾。河南省許昌縣1994年全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員為7986人 （教師3024人），1999年達(dá)到11241人 （教師5515人），年均增長(zhǎng)651人 （教師年增長(zhǎng)498人），按人年均工資4800元計(jì)算，1999年僅財(cái)政供養(yǎng)人員工資支出就達(dá)4650萬元，高于當(dāng)前財(cái)政收入4384萬元 。對(duì)湖北英山縣的調(diào)查也表明，建國(guó)后的1949年12月，全縣黨政機(jī)關(guān)工作人員180人，但到1990年，縣干部總?cè)藬?shù)達(dá)到7713人，2000年又增至8447人，1949年到1990年該縣人口僅增加了63%，但干部人數(shù)卻增加了42.85倍。由此，我們不難看出建國(guó)以來干部人數(shù)呈現(xiàn)出急劇地過度膨脹狀態(tài)，其結(jié)果是造成巨大的財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)。為了緩解自身的財(cái)政壓力，確保自身的財(cái)政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也竭力維持和加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的行政控制還可以從節(jié)約管理成本的角度獲得部分的解釋。任何權(quán)力的行使和管理的實(shí)施都是要付出成本的。在我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、幅員遼闊的農(nóng)村，單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身實(shí)施有效的管理不僅是困難的，成本也太高。在人民公社時(shí)期，國(guó)家是通過“三級(jí)所有、政社合一”的人民公社制度并輔之嚴(yán)格的計(jì)劃體制和身份制度等等對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)民實(shí)行經(jīng)濟(jì)的和超經(jīng)濟(jì)的控制，從而轉(zhuǎn)移和消化管理成本并確保對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和資源的吸取。但是，農(nóng)村改革以后，隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。農(nóng)民群眾已經(jīng)從過去集體組織的成員或“社員”變成具有相對(duì)獨(dú)立性的“村民”，擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，傳統(tǒng)的通過口糧制度、工分制度以及嚴(yán)密的組織方式控制農(nóng)民的手段隨之失效，對(duì)農(nóng)民個(gè)體的管理更加困難，管理的成本更高。然而，國(guó)家主導(dǎo)和推動(dòng)現(xiàn)代化戰(zhàn)略并沒有根本改變，上級(jí)政府向地方和基層政府層層施壓的“壓力型”或“動(dòng)員型”體制并沒有改變。在此背景下，政府的行政行為與農(nóng)民的自主行為不可避免地發(fā)生矛盾，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府也陷入“任務(wù)重、手段弱”的狀態(tài)。為了擺脫自身的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力求找到“一條腿”，順利地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理，完成上級(jí)的任務(wù)并轉(zhuǎn)移和消化自身的管理成本。這也正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部力求將村委會(huì)變成自己的“一條腿”的重要原因。
由此可見，造成鄉(xiāng)村關(guān)系不順既有法律制度上的不完善，也有鄉(xiāng)村實(shí)際工作中的困難，還受村干部和村民的思想意識(shí)的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的行政控制與國(guó)家宏觀戰(zhàn)略和體制有關(guān)，這種控制本身是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的深度干預(yù)和控制的一部分，有其歷史淵源和現(xiàn)實(shí)根據(jù)。鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾在相當(dāng)程度上也是國(guó)家干預(yù)與社會(huì)自立、政府管理與村民自治的矛盾的反映。
四、鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的后果和危害
鄉(xiāng)村關(guān)系不順是諸多矛盾的產(chǎn)物和表現(xiàn)，它本身也加劇了一系列矛盾。
首先，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)內(nèi)部事務(wù)行政命令和直接干預(yù)違反了《村民委員會(huì)組織法》，損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力行使的正當(dāng)性和合法性，也是對(duì)我國(guó)整個(gè)法制系統(tǒng)和法律權(quán)威的損害。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)自身事務(wù)直接干預(yù)“名不正，言不順”，缺乏有效的法律支持和合法性，常常引發(fā)鄉(xiāng)村之間及政府與農(nóng)民之間的矛盾和沖突，進(jìn)而也削弱了政府的有效管理能力。近些年來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不正當(dāng)干預(yù)，特別是違法操縱和干預(yù)選舉、任意免除民選干部所引發(fā)的“民告官”及“村告鄉(xiāng)”的事例屢屢見于報(bào)刊，有的不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威掃地，也使村級(jí)組織陷入癱瘓，鄉(xiāng)村管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的直接干預(yù)和行政命令本身也是行政簡(jiǎn)單化的表現(xiàn)，它也助長(zhǎng)了鄉(xiāng)村干部脫離群眾，脫離實(shí)際，不愿做深入細(xì)致的工作，在工作中簡(jiǎn)單粗暴、強(qiáng)迫命令的惡習(xí)。
其次，從村委會(huì)的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的不正當(dāng)干預(yù)和直接的行政命令侵害了村民自治組織的自治權(quán)，也損害了農(nóng)民群眾自我管理、自我決策和自我服務(wù)的權(quán)力。對(duì)于村民自治組織來說，人事任免權(quán)、財(cái)務(wù)決定權(quán)及村務(wù)管理權(quán)是“自治”的基本內(nèi)容，也是村民自治組織賴以存在的前提。沒有經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性和財(cái)務(wù)上的自主權(quán)，村民自治和民主也不可能真正存在。過多的行政事務(wù)也使村委會(huì)組織出現(xiàn)行政化、官僚化，脫離群眾，最終的確可能“將村民委員會(huì)壓垮”，使10多年的村民自治和鄉(xiāng)村直接民主的努力前功盡棄。早在1987年，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真在通過《村民委員會(huì)組織法 （試行） 》時(shí)就提醒人們，“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，不是基層政權(quán)的‘腿’，‘上面千條線，底下一根針’，這樣會(huì)把它壓垮” 。
其三，從黨組織的角度看，由于現(xiàn)實(shí)生活中鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的領(lǐng)導(dǎo)也是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行的，直接表現(xiàn)為黨的一體化的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村及政府與村民的矛盾直接演化為黨組織與群眾的矛盾，使黨組織自身成為矛盾的焦點(diǎn)，損害了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，降低了黨組織的協(xié)調(diào)能力。當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾集中體現(xiàn)在“兩委關(guān)系”問題。這不僅是因?yàn)榇逯Р亢痛逦瘯?huì)的關(guān)系直接影響到村委會(huì)組織的運(yùn)作，也是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)黨和政府也依托村支部及農(nóng)村黨組織加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)”和控制，兩委關(guān)系的矛盾常常會(huì)演化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村委會(huì)及村民群眾的矛盾。不僅妨礙了村委會(huì)的正常運(yùn)作，阻礙了村民自治的發(fā)展，最終也損害了黨的領(lǐng)導(dǎo)自身。
最后，從國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的角度看，鄉(xiāng)村關(guān)系不順，尤其是政府對(duì)村民自治事務(wù)的直接干預(yù)和行政命令，削弱了社會(huì)自主能力和群眾自治能力，惡化了政府與農(nóng)民、干部與群眾的關(guān)系，也阻礙了國(guó)家的民主化、法制化和現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。
五、鄉(xiāng)村關(guān)系未來的發(fā)展和政策建議
鄉(xiāng)村關(guān)系不順及行政化是諸多因素相互作用的結(jié)果，鄉(xiāng)村關(guān)系未來的發(fā)展也取決于相關(guān)影響因素的發(fā)展和變化。從調(diào)查來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系的發(fā)展正受到如下三個(gè)因素的影響：
其一是行政壓力。從目前來看，在當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國(guó)的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、集中的管理體制、壓力型行政方式以及與之相適應(yīng)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系等制度因素不會(huì)有大的變動(dòng)，只要這些宏觀體制和政策沒有根本性改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍將承擔(dān)大量的行政任務(wù)，進(jìn)而迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的控制。特別是在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不景氣、農(nóng)民收入持續(xù)走低以及加入WTO的壓力下，從中央到地方及鄉(xiāng)鎮(zhèn)都自覺不自覺地將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)放在工作首位。然而，不少人不是按照中央的精神對(duì)農(nóng)民“少取、多予和放活”，依靠農(nóng)民自身的努力解決經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)上的困難，而是更多地重視和熱衷于“壓”和“管”，包辦代替，直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并層層下達(dá)指標(biāo)，以“調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，增加農(nóng)民收入。各種行政任務(wù)和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部繼承參與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，干預(yù)村委會(huì)和村民自身的事務(wù)，制約鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)整和改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政壓力下的鄉(xiāng)村之間的行政主導(dǎo)的關(guān)系狀態(tài)也會(huì)繼續(xù)延續(xù)。
其次是財(cái)政壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅面臨著行政壓力，在目前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期將面臨日益增大的財(cái)政壓力，這種財(cái)政壓力在一定時(shí)期將強(qiáng)化對(duì)村的行政控制。大量的調(diào)查表明，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)組織面臨著嚴(yán)重的財(cái)政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)組織普遍陷入債務(wù)危機(jī)之中。1999年上半年，湖南在全省范圍內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債進(jìn)行了一次“普查”，結(jié)果表明全省2000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，負(fù)債面高達(dá)88.2%，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)1999年就“吃”完了2003年的財(cái)政預(yù)算 。2000年四川省委組織部采取隨機(jī)抽樣方式對(duì)全省不同地區(qū)的100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債狀況作了專題調(diào)查。有各種債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占82%，有的縣 （市、區(qū)） 鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)100% 。我們對(duì)河南省許昌縣的調(diào)查也表明，到1999年底，該縣31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都出現(xiàn)了負(fù)債現(xiàn)象，最高的達(dá)1070萬元，最少的也有136.6萬元，全縣總額達(dá)9062萬元 （已剔除鄉(xiāng)鎮(zhèn)借支統(tǒng)籌提留及政策增資這兩款項(xiàng)），約相當(dāng)于兩年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。更嚴(yán)重的是，自1994年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的年增長(zhǎng)率僅8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于支出的年均增長(zhǎng)速度 （21%），滾動(dòng)財(cái)政赤字的年增長(zhǎng)率更達(dá)52%，財(cái)政狀況呈現(xiàn)出加速惡化的趨勢(shì)。不僅如此，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)村目前還面臨著越來越普遍和嚴(yán)重的農(nóng)民抗糧和稅費(fèi)的行為，更加重了鄉(xiāng)村的財(cái)政困難。在此情形下，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維持財(cái)政收入，更加強(qiáng)了對(duì)村委會(huì)和村民的政治的、經(jīng)濟(jì)的和行政的控制和強(qiáng)制，對(duì)于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，能否保持對(duì)村委會(huì)的控制是能否獲取必須的財(cái)政收入的前提。
其三是民主壓力。當(dāng)我們注意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨日益增大的行政和財(cái)政壓力的同時(shí)也必須注意到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正面臨著日益增強(qiáng)的民主需求和壓力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、治理的法制化及村民自治的推進(jìn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的法制化、規(guī)范化和民主化的要求隨之增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著日益增大的民主壓力。近些年來，村民越來越要求行使法律規(guī)定的自治權(quán)和自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)內(nèi)部事務(wù)簡(jiǎn)單的行政命令及直接干預(yù)受到越來越多的抵制。當(dāng)村級(jí)實(shí)行民主選舉后，一些村民及村干部開始責(zé)問鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：“村主任能選舉產(chǎn)生，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)就不能選舉呢？”農(nóng)民要求進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的民主。鄉(xiāng)級(jí)民主建設(shè)日益成為人們關(guān)注的問題。
總之，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面有著進(jìn)一步強(qiáng)化行政干預(yù)的動(dòng)力，但同時(shí)也面臨著日益增大的民主自治的壓力。值得注意的是，隨著時(shí)間的推移，在一定時(shí)期內(nèi)，這種相向的壓力均呈不斷增強(qiáng)之勢(shì)，從而可能加劇政府控制與社會(huì)自治的矛盾，惡化鄉(xiāng)村之間及政府與農(nóng)民之間的關(guān)系。有鑒于此，必須采取切實(shí)措施對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和改革。
首先，完善鄉(xiāng)村相關(guān)法律和制度，規(guī)范鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村組織的行為。可以考慮制訂專門的《鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關(guān)系法》或《鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 村關(guān)系工作條例》并修改《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，明確劃分鄉(xiāng)村黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民自治組織各自的權(quán)力范圍，具體規(guī)定“黨務(wù)”、“政務(wù)”和“村務(wù)”的內(nèi)容及辦理程序，以規(guī)范各自的權(quán)力關(guān)系和行為。綜觀世界各國(guó)，地方自治的前提都是地方與中央權(quán)力的明確的和合理的劃分。明確中央與地方各自的“固有權(quán)力”及雙方的“共享權(quán)力”，并明確爭(zhēng)端的調(diào)處方式，從而明確劃分各自的權(quán)益邊界。村民自治雖然不是嚴(yán)格意義上的地方自治，村民委員會(huì)也不是地方政府。但是，作為自治組織，與地方自治一樣，仍有權(quán)力劃分問題。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的劃分方面，可以參考和借鑒國(guó)外地方自治條例及中央與地方的權(quán)力劃分方式。應(yīng)當(dāng)按照“鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理，事權(quán)跟著財(cái)權(quán)走”的原則，明確劃分鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)村民委員會(huì)代為辦理的一些行政工作，必須給予相應(yīng)的財(cái)力支持，遵循“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”的原則，做到責(zé)、權(quán)、利一致。這不僅可以減輕村委會(huì)的行政和財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有助于約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不合理的行政行為，并維持村委會(huì)的自治權(quán)。
其次，調(diào)整地方行政和財(cái)政政策，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的外在壓力。尤其是應(yīng)調(diào)整和改革現(xiàn)行的目標(biāo)責(zé)任體制、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系以及鄉(xiāng)村財(cái)政體制，減輕鄉(xiāng)村的行政壓力和財(cái)政負(fù)擔(dān)，為鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)整提供更大的空間。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方式上，應(yīng)從根本上改變由上級(jí)定指標(biāo)、下任務(wù)、最終檢查驗(yàn)收的方式，將政績(jī)?cè)u(píng)判及對(duì)基層干部的監(jiān)督權(quán)交給農(nóng)民群眾，由群眾提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)和職責(zé)，由群眾來考核干部的履職情況。只有由群眾來確定政府的工作，由群眾來監(jiān)督干部的行為，才有可能改變過去“對(duì)上負(fù)責(zé)”而“不對(duì)下負(fù)責(zé)”的狀況，才可能真正消除當(dāng)前鄉(xiāng)村盛行的“假、大、空”行為。為此，應(yīng)大力推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)民主建設(shè)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的權(quán)力，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)大事真正由農(nóng)民群眾及其代表來決定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題上，當(dāng)前應(yīng)加大中央及地方對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支持力度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理提供必需的財(cái)政支持。由于當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的絕大部分是鄉(xiāng)村教育，因而，中央應(yīng)將鄉(xiāng)村教育真正納入國(guó)家的財(cái)政預(yù)算之中，以減輕鄉(xiāng)村的財(cái)政壓力。
第三，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與管理體制改革，切實(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，轉(zhuǎn)變職能和行政方式。當(dāng)前應(yīng)繼續(xù)結(jié)合農(nóng)村的稅費(fèi)改革，堅(jiān)決推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的改革。尤其是應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、政治的民主化及管理的法制化的發(fā)展，按照小政府、大社會(huì)的方針，政、事、企分離的原則，明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)具備的基本功能和職責(zé)，并據(jù)此確定相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員。與此同時(shí)，由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，應(yīng)鼓勵(lì)和支持不同地區(qū)探索符合自身特點(diǎn)的鄉(xiāng)村管理體制，如將村民自治推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，進(jìn)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的試點(diǎn)，或弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力，使之成為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，建構(gòu)“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的體制，從而精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，節(jié)約管理成本。在當(dāng)前，也應(yīng)鼓勵(lì)和支持一些地方加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度，或者試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的做法，切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)民主建設(shè)。
最后，加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，改進(jìn)黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)及活動(dòng)方式。在我們這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。然而，黨如何有效地實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)是亟待研究和解決的問題。目前，仍有相當(dāng)數(shù)量的黨政干部將黨的領(lǐng)導(dǎo)看成是黨組織甚至黨的干部可以高于一切權(quán)力和組織之上，干預(yù)一切、決定一切、包辦一切。實(shí)際上是將黨的領(lǐng)導(dǎo)看成是“以黨治國(guó)”。其實(shí)，早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，鄧小平就對(duì)這種錯(cuò)誤的思想和做法進(jìn)行過嚴(yán)厲的批評(píng)。他指出，“某些同志的‘以黨治國(guó)’的觀念，就是國(guó)民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”。“它所造成的惡果也不小，主要表現(xiàn)為：第一，這些同志誤解了黨的優(yōu)勢(shì)，以為黨員包辦就是絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，不了解真正的優(yōu)勢(shì)要表現(xiàn)在群眾擁護(hù)上。……第二，這些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級(jí)政府法令;不經(jīng)過行政手續(xù)，隨便調(diào)動(dòng)在政權(quán)中工作的干部;有些地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象”。鄧小平還進(jìn)一步論述了黨的領(lǐng)導(dǎo)的正確的方式和原則，指出“黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切”。在此，鄧小平事實(shí)上為我們提出了實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的正確的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)原則。這無疑也是我們處理農(nóng)村基層黨組織與政權(quán)組織及村民自治組織權(quán)力關(guān)系的重要原則。
需要注意的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)總的原則，但對(duì)于我們這樣一個(gè)有著多重管理層次的國(guó)家來說，黨的領(lǐng)導(dǎo)在不同層級(jí)應(yīng)該有不同的方式。對(duì)于基層黨組織來說，主要是落實(shí)而不是制定黨的路線、方針和政策。在依法治國(guó)的總體方略下，黨組織更多的是通過發(fā)揮黨員的模范帶頭作用，引導(dǎo)并監(jiān)督基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和自治組織的工作，而不是包辦代替。特別是在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中，黨組織和黨的干部愈是直接行使權(quán)力，就愈容易受利益驅(qū)動(dòng)，淡化甚至違背全心全意為人民服務(wù)的宗旨。為此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系處理上，應(yīng)明確規(guī)定黨的基層組織依法行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的方式和程序。在黨支部與村委會(huì)的關(guān)系上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)黨支部對(duì)村民自治組織領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容是“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。為了擴(kuò)大黨的領(lǐng)導(dǎo)的群眾基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)，當(dāng)前應(yīng)全面推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人的黨內(nèi)競(jìng)選，并將黨內(nèi)競(jìng)選與民眾評(píng)議結(jié)合起來，同時(shí)，要求基層黨支部負(fù)責(zé)人參與村民委員會(huì)的競(jìng)選，從而為黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)奠定更堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)，鞏固黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。
總之，在新的歷史時(shí)期，我們必須適應(yīng)新的形勢(shì)，更新觀念，進(jìn)行理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村民主和法制建設(shè)，在民主和法制的基礎(chǔ)上改善和規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系。
（作者系華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院二級(jí)教授，博士生導(dǎo)師。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第4期）
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