一、引言
在當前人多地少、區域間農業資源稟賦差異巨大的基本國情下，中國實現農業現代化面臨諸多挑戰。從過往的實踐來看，以土地流轉型規模經營促進農業現代化取得了較大成就，但近些年來，土地流轉面積增速保持在低位，中國農業經營方式仍然以小農戶分散經營為主的格局并未改變。在此背景下，農業社會化服務具有以迂回生產實現服務規模經營的優勢，有效彌補了土地流轉型規模經營的不足。通過對已有研究的分析，相關研究在農業社會化服務的發展邏輯方面關注較少，并且現階段市場供需雙方出現了新的阻礙因素，對現行政策的適配性提出了更高要求。因此，本文基于理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯，即“三個邏輯相統一”的視角，分析農業社會化服務的發展邏輯，從需求側與供給側的市場角度以及政策體系、政策傳導、政策聯動、政策績效的政策角度，深度剖析影響農業社會化服務發展的現實阻滯，以消解現實阻滯為基本導向，提出優化發展路徑。
二、農業社會化服務的發展邏輯
（一）發展農業社會化服務的理論邏輯
發展農業社會化服務是不斷強化農業分工深度，提升專業化凈收益，拓展農業市場規模的過程。在此過程中，分化出來的農業生產環節不斷具象為市場中的農業社會化服務，隨著農業社會化服務的發展進一步形成服務規模經濟，從而降低因小規模服務外包產生的交易費用，成為從工業部門“進口”分工經濟的載體，以此擴大農業市場范圍。農業市場范圍的擴大又進一步推動農業分工細化，再度衍生出農業社會化服務的新需求，形成農業自我循環發展的邏輯自洽。因此，發展農業社會化服務不僅有利于農業吸收外部的先進要素，更是農業自我循環發展的關鍵途徑。
（二）發展農業社會化服務的歷史邏輯
改革開放之后，農業服務需求類型從人民公社時期的集中式轉變為家庭承包經營的分散式，以政府為主導的單一化農業服務供給體系難以滿足分散化農業服務需求。1983年，中央“一號文件”首次提出“社會化服務”概念后，科技示范戶、技術服務公司等多元主體開始承擔部分農業社會化服務，服務型農業專業合作組織不斷涌現，農業社會化服務的市場基礎逐漸建立。
20世紀90年代初，合作經濟組織經過政策引導逐漸向農業社會化服務延伸，服務型專業戶開始融入農業服務體系，但市場建設未成體系的問題致使多元主體在服務領域上出現功能重疊、服務效率低下的問題，構建市場化的農業社會化服務體系成為該時期的緊迫任務。由此開始，農業社會化服務正式進入市場化體系構建階段。
進入21世紀，服務組織功能低弱與服務需求復雜化的矛盾導致服務市場供需脫節。鑒于現實的市場供需矛盾對農業社會化服務體系提出了更高要求，農業社會化服務開始步入市場化體系的健全與完善階段。與此同時，因向小農戶提供服務的交易費用較高，農業社會化服務供給更偏好規模較大的農業經營主體，如何將廣大的小農戶納入社會化分工市場成為推進農業現代化的關鍵問題。
（三）發展農業社會化服務的實踐邏輯
推動農業高質量發展是發展農業社會化服務的實踐主題。因此，必須有效發揮農業社會化服務節本增效的經濟功能，保障糧食和重要農產品供給，促進農民增收；積極發揮農業社會化服務承接先進技術要素的載體功能，推動農業向信息化、綠色化轉型，提升農產品質量；重點發揮農業社會化服務對農業全產業鏈的整合功能，加強農業經營與服務主體之間的利益聯結。
培育農業社會化服務戰略性產業是發展農業社會化服務的實踐目標。“大國小農”的基本國情農情以及各地區農業稟賦的巨大差異，客觀地決定了中國的農業現代化單純依靠土地適度規模經營或外部要素替代均是不現實的。在此背景下，發展農業社會化服務實現服務規模經營與先進要素導入正成為實現中國式農業現代化的戰略性舉措。
促進小農戶與現代農業有機銜接是發展農業社會化服務的實踐方向。目前，小農戶是中國農業發展基本面的格局未發生根本轉變。在實現農業現代化的過程中，小農戶存在農業經營規模小、技術應用難、信息獲取有限等障礙。因此，必須健全面向小農戶的農業社會化服務體系，助力小農戶與現代農業有機銜接，這是當下以及未來發展農業社會化服務的實踐方向。
三、農業社會化服務的現實阻滯
（一）需求側：存量整合困難與增量顯化不足并存
從存量需求看，農業社會化服務存量需求種類多樣化、分布分散化以及主體小型化的特征直接阻滯了需求側整合升級進程，使得農業社會化服務需求的統一化、規模化變得異常艱難。在以小農戶為主的傳統農區，農業社會化服務存量需求在地域空間上的連片整合尤其困難，這一現實困境必然給供給方造成巨大的對接成本，構成農業社會化服務供需銜接的重要障礙因素。
從增量需求角度分析，農業社會化服務增量需求的差異化、集成化、高端化特征導致需求側變化的速度較快、幅度較大，服務作物、服務環節、服務區域單一固化的傳統服務模式難以滿足快速變化和增長的農業社會化服務需求。因此，農業社會化服務增量需求對供給組織的迭代升級能力提出了更高要求，給農業社會化服務的供需銜接帶來了較大的迭代更新成本。
（二）供給側：主體自生能力不足、本土化發展遲緩與供給結構性失衡并存
一是主體自生能力不足。自生能力不足導致農業社會化服務主體向特色化、全過程服務轉型越發困難，部分過度依賴政策扶持的主體缺少市場韌性。對農業社會化服務的整體市場來說，供給主體的自生能力不足制約了市場規模進一步擴大，甚至存在扶持政策強度減弱后帶來的市場萎縮風險。
二是本土化發展遲緩。本土化發展遲緩嚴重阻滯了本地農業社會化服務主體發揮對接小農戶的比較優勢，遲滯了小農戶卷入分工體系的進程，不利于農業社會化服務本土市場規模穩定擴大以及農業分工深化。
三是供給結構性失衡。現階段農業社會化服務供給側在環節分布、質量分布、區域分布多個層面存在結構性失衡，呈現一定程度的扭曲化發展態勢，導致農業社會化服務局部供給過剩與局部供給短缺并存，一些從事低端化服務、環節單一的服務主體間存在同質化競爭，引發供給過剩，而部分精細化、特色化以及全程化的服務供給短缺則難以滿足不斷增長的市場有效需求。
四、農業社會化服務的政策評價
（一）政策支持體系總體成型，但戰略性支持仍顯不足
目前，農業社會化服務的支持政策總體上已經形成了以直接政策為主軸，各項配套政策聯動成網的政策支持體系。然而，政策的戰略導向性、配套性、持續性支持不足限制了政策支持的示范引導作用，削弱了發展農業社會化服務主體與解決小農戶實際困難的政策效果，導致農業社會化服務的市場小散亂、競爭力不強以及面向戰略性產業發展進度緩慢。
（二）政策傳導機制日益完善，但政策落實效果仍待增強
農業社會化服務的政策體系以《農業農村部關于加快發展農業社會化服務的指導意見》為頂層設計，沿著農業全產業鏈進行布局，重點關注農業生產薄弱環節與服務小農戶。但從政策落實來看，“最后一公里”問題仍然存在，導致在政策目標與地方政府實踐之間出現偏差，不利于基層創新服務模式與組織形式。
（三）政策協同效應初步顯現，但制度化的聯動機制仍待探索
農業社會化服務支持政策同相關農業政策之間的協同效應處于初步顯現階段，缺乏規范的制度設計保障和支撐，不能為農業社會化服務主體與服務對象提供政策合力，政策的聯動效率與機制亟須在頂層設計與地方實踐中不斷提升和完善。
（四）政策支持目標基本達成，但政策績效提升仍有較大空間
從直接支持與配套支持的政策績效看，農業社會化服務模式不斷創新、對小農戶的帶動作用不斷顯現、農業生產方式正加速轉型。但農業社會化服務市場尚處于發育階段，需要在不同作物、區域、主體類型上體現政策扶持的差異性和精準性，在主體自生能力培育、本土化支持上體現政策的持續性和發展性。
五、農業社會化服務的優化路徑
（一）優化存量需求，拓展增量需求
一方面，搭建要素整合平臺。以引導小農戶以及新型農業經營主體進行適度規模化、技術集成化為重心，鼓勵通過村集體的居間協調將小農戶閑散的土地、資金、勞動力等要素整合。另一方面，加快新興農業社會化服務的市場建設。政府應出臺農業社會化服務行業規范，將新產業新業態發展中新增的服務需求類型及時納入現有政策支持體系。
（二）提升供給精準性，增強主體能力
一方面，應以差異化的發展路徑提升供給精準性。平原地區以構建整鏈式的全程農業社會化服務體系為關鍵；丘陵地區以培育多元化農業社會化服務組織為主導；山區以培育特色農業社會化服務主體為重點。另一方面，應多領域提升農業社會化服務主體能力。構建本土農業社會化服務主體培育的長效機制，規范示范組織名錄庫管理，擇優選擇和重點扶持儲備服務主體。促進本土農業社會化服務主體通過合資合作、協作聯盟等合作方式實現資源整合。
（三）加大政策支持力度，擴展覆蓋范圍
一是建立省市級財政農業社會化服務專項資金。構建中央財政資金主要支持生產服務環節、省市級財政資金重點支持服務延伸環節的農業社會化服務多層級梯次政策支持體系。二是加強配套政策支持。將烘干、秸稈還田、果樹剪枝等特色農業服務納入免征增值稅范圍；推動金融機構、政府性融資擔保機構開發針對農業服務的金融產品；降低農業用工保險準入門檻，簡化設施用地審批流程。三是增強政策支持的持續性。建立評價農業社會化服務發展水平的指標體系。
（四）保障政策落地落實，提升工作效能
一是構建分層級的工作推進機制。明確省、市、縣三級政府的職能分工，強化縣、鎮、村三級必要的經費、人員、技術設備等工作保障。二是組織編制農業社會化服務政策指南。明確開展農業社會化服務可享受的優惠政策與辦理流程。三是健全農業社會化服務需求表達體系。建立年度服務需求征集機制，推廣“農戶－村集體－農業主管部門”的需求表達模式，支持基層政府發展線上“訂單式”農業社會化服務。
（五）把握系統性思維，促進政策協同
一方面要拓展政策協同范圍。將實際具有耕地地力保護行為的農業社會化服務主體納入耕地地力保護補貼范圍，鼓勵其承接高標準農田建設和撂荒地整治項目；引導農業社會化服務主體以不同方式參與建設優勢特色產業集群、國家現代農業產業園、農業產業強鎮；重點將本土農業社會化服務專業戶納入高素質農民培育體系；探索將綠色種養循環、秸稈綜合利用、地膜科學使用回收等服務環節納入農業社會化服務的財政支持項目。另一方面要構建部門協同機制。明確農業農村部門、自然資源部門、財政部門、人民銀行和銀保監等金融保險部門的職責分工，有效構建部門合作機制，減少農業社會化服務政策推進中條塊分割帶來的效率損失。
六、結論與討論
本文的結論為：第一，在市場供需匹配與政策體系優化相互影響下，農業社會化服務的發展是農業分工不斷深化與服務市場規模持續擴大的互促過程，實踐中應當契合農業高質量發展的發展主題，聚焦服務小農戶的發展方向，將培育農業社會化服務戰略性產業作為關鍵發展目標。第二，農業社會化服務存在供需雙重阻滯的市場短板，既有需求側存量結構復雜以及增量迭代帶來的成本問題，也有供給側服務主體自生能力不足、本土化發展遲緩以及供給結構性失衡等銜接問題。第三，農業社會化服務仍然具有戰略性支持不足、政策落實效果不佳、聯動機制不健全、政策績效有限的政策短板。第四，農業社會化服務的優化路徑應當以實現供需平衡為基本指向，以“自上而下”與“自下而上”相結合、頂層設計與地方實踐相協同的政策優化為支撐，重點提升需求側的集中度與適應性、供給側的精準度與持續性，更加注重強化支持政策的整合和協同，持續提高政策績效。
基于實踐考察與政策評價，當前農業社會化服務發展中存在兩個需要進一步明晰的基本問題。一是如何合理界定政府的作用邊界。防止政府過度介入的同時避免市場調節失靈，實現公平與效率的有效兼顧，是農業社會化服務發展所面臨的難題。二是如何有效發揮農村集體經濟組織的功能作用。改變農村集體經濟組織在農業社會化服務市場體系中作用有限的窘境，更加充分地實現農業社會化服務與農村集體經濟組織的融合式發展，亟待從理論與實踐層面不斷探索和突破。
(作者郭曉鳴系四川省社會科學院原副院長、研究員；溫國強系四川省社會科學院農村發展研究所碩士研究生。中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2023年第7期）
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