摘要：縣城是連城帶鄉的天然載體，是城鄉融合發展的關鍵支撐，是協同推進新型城鎮化與鄉村振興的關鍵紐帶，具有區別于大都市的獨特價值。如何在小農戶占鄉村主體的人口大國率先在縣域內破除城鄉二元結構，應正視城鄉發展不平衡與鄉村發展不充分的基本特征，即城鄉融合發展中所面臨空間、要素、產業、治理等多重結構張力這一基本現實。重構以縣城為基礎的“城—鎮—村”的生產、生活、生態空間功能體系，形成“城—鎮—村”三位一體、功能銜接互補的縣域城鄉融合發展格局，推動形成城鄉命運共同體，從而推動鄉村群與城鎮群的有機銜接。在整體層面實現城市與鄉村的共同繁榮，是國家戰略層面的重大關鍵性問題。
關鍵詞：縣城；新型城鎮化；鄉村振興；城鄉融合
中國縣域面積廣、承載人口多、經濟份量重，事關整個經濟社會發展的全局。作為縣域城鄉融合發展的有效平臺，縣城是連城帶鄉的天然載體，是城鄉融合發展的關鍵支撐。黨的二十大報告強調，“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中要求，以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。2022年12月，中央農村工作會議進一步強調，“率先在縣域內破除城鄉二元結構”。可見在國家戰略層面對于推進縣城城鎮化建設，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量以推進縣域城鄉融合發展作出了全面部署。只有全面提升縣城雙輪驅動推進新型城鎮化與鄉村振興中的戰略功能，才能推動縣域工業化、城鎮化，從而培育縣域經濟發展的新的增長點，不斷拓寬農民增收渠道，全面推進農業農村現代化。
一、縣城在城鄉融合中的戰略定位
在推進城鄉融合發展中，縣城不僅代表著鄉村與城市的對接，而且也輻射帶動著鄉村，既是連接城鄉宏觀經濟與微觀經濟的結合部，也是工業化、城鎮化、信息化與農業農村現代化的連接點，具有連接城市、服務鄉村的雙重效能，對于城鎮化和鄉村振興的協同推進具有十分重要的戰略意義。
１．縣城是全面推進鄉村振興的戰略動力
在以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、村莊為腹地的縣域，縣城是立體交通樞紐，是縣域內經濟社會發展的核心，具有引領、輻射、集散、支配、制衡等主導性作用，是“以工補農、以城帶鄉”，直接推動農業農村現代化的戰略動力。首先，縣城是鄉村產業振興的核心龍頭。農業現代化所依賴的農業規模化經營、延長農業產業鏈條、農業科技支撐、農產品高效流通等，需要以縣城為載體加快農業勞動力轉移，做強農產品加工業和農業生產性服務業，架起科技信息等現代要素向鄉村產業流動的橋梁，暢通農產品進城、工業品下鄉的通道，唯有這樣才能從根本上形成農民增收與地方財政增收的有效機制。其次，縣城是鄉村建設的力量支撐。推進鄉村建設行動是全面推進鄉村振興的重點任務，需要依賴縣城的人才優勢，在鄉村規劃、建設、服務等各領域提供人才智力支撐，需要發揮縣城作為交通、能源、網絡等的核心節點作用，為鄉村建設提供優質產品、技術、服務網絡，形成對鄉村基礎設施與公共服務的有力支撐。縣城是縣域最大的城，沒有工商業繁榮的縣城，以工補農、以城帶鄉就可能是一句空話。
2.縣城是縣域城鎮化的戰略載體
城鎮化在空間結構上表現為城鎮的功能輻射與延伸，推進縣域城鎮化，無疑需要發揮縣城的龍頭作用，推進城鄉經濟的聚集和擴散，形成對產城融合的帶動效應，加快農業人口城鎮化的進程。首先，縣城為城鎮化的推進提供拓展空間。在中國城鎮化進程中，縣域一直是城鎮化的短板，縣城人口比重增速長期低于全國城鎮化率的增速。隨著大中城市對城鎮化拉動功能的衰減，數量龐大的縣城日益成為城鎮化進一步拓展的空間。其次，縣城為區域城鎮化的協調發展提供重要“調節器”。在大城市主導的城鎮化進程中，部分中心城市“一城獨大”，導致周邊縣域人口和產業被虹吸，區域空間結構與資源配置失衡，不平衡不充分發展的矛盾突出。因此，需要發揮縣城的節點支撐作用，促進大中小城市錯位協調發展，推動區域資源優化配置與均衡發展。再次，縣城為增進民生福祉提供有力支撐。縣城是農業轉移人口就近城鎮化的主要載體，承擔著為更多的人提供更高品質生活空間的重任，在改善縣域民生中發揮著重要支撐作用。
3.縣城是城鄉融合發展的戰略平臺
縣城亦城亦鄉，兼具城市和鄉村的特征，既是大城市向下滲透的橋頭堡，又是城與鄉、工與農直接連接的紐帶，無疑是城鄉融合發展的戰略平臺。首先，縣城是城鄉產業對接融合的銜接平臺。縣城是縣域的工業集聚地、消費集中地、商品集散地，是把工業產業鏈的上游與農業產業鏈的下游串聯起來的關鍵界面。推進城鄉產業融合需要以縣城作為城鄉產業協同生產、協同服務的產業集聚平臺、資源交易平臺、產品流通平臺，促進城鄉經濟互動融合。其次，縣城是促進城鄉要素良性互動的交流平臺。縣城是城鄉要素交流的樞紐，向上承接大中城市要素向鄉村的溢出，向下承擔引導鄉村要素向城市集聚的責任。破除城鎮化過程中形成的城鄉之間要素單向流動的問題，需要以縣城為平臺，搭建城鄉要素流動的載體和橋梁，暢通城鄉要素雙向流動的通道。再次，縣城是城鄉基本公共服務均等化的服務平臺。縣城是縣域公共服務能力最強的區域，推進城鄉公共服務均等化，關鍵是要強化縣城為鄉村服務的能力，讓城市的教育、醫療、文化、就業等方面優質資源向鄉鎮、村莊輻射延伸。
4.縣城是構建新發展格局的戰略基點
縣域具有遼闊的區域空間和生態優勢，是最大的潛在內需市場，是最具活力的戰略發展空間，建設統一大市場與暢通國內大循環需要具有支配效應的縣城作為縣域聚散中心與增長核，形成以縣城為戰略基點、國內城鄉功能互補的網狀系統，才能真正形成協調互動的新發展格局。首先，縣城是擴大內需的重要潛在市場。現階段縣城投資消費與城市的差距大，相關研究表明，縣城人均市政公用設施固定資產投資、人均消費支出，僅分別為地級與省會城市的二分之一與三分之一左右。推進縣城建設發展，有利于開辟新的巨大投資消費空間，可為擴大內需提供有力支撐。其次，縣城是帶動縣域投資消費的龍頭。縣域是投資與消費的基礎性市場，尤其是廣闊的鄉村具有巨大的潛力。而激活縣域投資消費市場，則需要發揮縣城的龍頭作用，推動基礎設施最大限度地向鄉村延伸、產業與鄉村聯接、新的消費方式向鄉村輻射，促進縣域投資需求和消費需求的增長與升級。再次，縣城是促進供需對接的紐帶。縣城是縣域產業鏈、供應鏈升級的集聚地，也是縣域的消費集中地。以縣城為中心，優化產業鏈、供應鏈，能夠縮短消費者與市場的距離，促進供需有效對接，助力國內城鄉經濟大循環。
5.縣城是區域發展布局優化的戰略支撐
優化區域布局以促進區域高質量發展，迫切需要具有引領能力的縣城作為區域網絡的連接點與戰略支撐，發揮對資源要素流動與交換的組織協調作用，引領要素交流和產業互動，推動資源要素進行優勢互補、聯動發展。首先，縣城向上承接大中城市疏解產業與產業鏈的協同延伸，優化區域分工。依托與大中城市產業的協作及與本地特色產業的協同，縣城既可以在區域格局中“扮演”好自己獨特的角色，在空間上融入都市圈、優化區域分工，也可以在縣域內形成增長極，提高產業競爭力、區域輻射力。其次，縣城向下帶動縣域產業一體化發展，可以優化產業布局。縣城具有在縣域層面整合資源和集聚要素的功能，可以通過建設有特色、有規模的產業集群，發展商業、生產性服務業等措施，引領構建“縣—鎮—村”分工合理的產業空間布局，促進農民就地就近就業創業，從而形成從大中城市，到縣城再到鄉村的共同完整的“發展生態體系”，促進區域內資源要素的優化配置，提高區域發展的系統性、整體性、協同性，從而為區域高質量發展提供有力支撐。
二、縣城在城鄉融合中的結構張力
盡管以縣城為主要載體的縣域城鎮化取得長足進展，基本上實現了規模擴張、功能提質。但從重塑城鄉關系出發，縣城在破除城鄉二元結構、重構縣域“城—鎮—村”空間功能上，其綜合承載能力與承擔城鎮化與鄉村振興協同推進的使命就明顯不匹配。從生產、生活、生態三個空間維度中審視，城鄉空間結構失衡、產業結構失衡、要素結構失衡、治理結構失衡等多重結構性張力制約了縣城戰略功能的有效發揮。
1.空間結構張力
縣城作為縣域人口集聚和社會經濟活動的主要載體，也是縣域生產、生活、生態空間的矛盾集中地。工業化、城鎮化的快速推進引起要素流動及空間結構的重組，進而引致了縣域城鄉空間結構變遷及土地利用方式的變遷。由于重城輕鄉的二元結構長期未能破除，縣域城鄉空間開發機會不均等使得縣城具有突出的空間優勢，各類要素向縣城流動和聚集，縣城空間不斷擴展，而鄉村處于相對劣勢地位，發展長期停滯不前、生態基質環境面臨嚴峻挑戰，而且持續受到縣城空間的侵占和擠壓，形成縣域城鄉不平等的空間結構與布局，導致優勢資源和發展機會存在明顯的城鄉空間二元分布，空間結構張力日益凸顯。
城鄉空間結構張力首先表現在縣鄉經濟布局與人口、資源的功能體系在空間分布上的不協調。過度的“異地城鎮化”導致“鄉村衰敗”的農村空心化困境，形成農村勞動力轉移與縣城空間擴展的結構性矛盾，消費地與資源地空間錯位。其次表現在縣城與農業、生態的空間結構性矛盾突出。隨著城鎮化建設的用地需求不斷擴張，縣域農業用地和生態用地的空間受到不斷擠壓，耕地保護與城鎮化面臨艱難抉擇，縣域“城—鎮—村”的生產、生活、生態空間的結構性矛盾凸顯。再次普遍存在國土開發與人口承載能力不匹配的結構性矛盾。縣城建設用地的城鎮化遠遠高于縣域人口城鎮化，過度依賴土地財政的低成本征地方式難以為繼，城鄉二元的土地管理模式制約農村轉移人口的市民化與農村土地的有效利用率。
2.要素結構張力
提高市場的競爭性，推進要素平等交換和自由流動是縣域城鄉融合發展的重要前提。由于縣域還存在城鄉二元的諸多限制，要素在城鄉之間雙向流動受阻、供需匹配失衡。要素主要呈現從鄉村到城市的單向流動趨勢，這雖然增強了城市的集聚效應，但鄉村要素的不斷外流使得鄉村進一步陷入空心化困境，加劇了縣域的城鄉發展不平衡與鄉村發展不充分。這是阻礙縣域城鄉融合發展的一個結構性難題，土地、人才、資本、技術、數據等要素出現結構性短缺，已嚴重影響到城鄉融合發展的順利推進。
形成要素結構張力的根本原因是政府與市場的關系失衡，且要素配置的政策支持不聚焦。在中心城市的虹吸效應中，縣級政府未能按照各自特色的主導產業進行分類定位而予以差異化政策的聚焦與精準支持，資源要素的配置存在一刀切、“撒胡椒面”現象。表現在資源要素配置錯位，不少縣城在東、南、西、北各個方向都有發展，并冠以工業園區、開發區、經濟新城等不同概念，聲勢浩大，但事實上“多業并舉、遍地開花”的開發模式缺乏聚焦，導致資源要素配置失衡或浪費。財政投入分散、碎片化，條塊分割現象普遍，關聯領域的資金投入協同性不強，重復、分散等現象較為普遍，尤其是在財政政策工具創新不足的情況下卻采用財政直投、直補等方式支持縣城建設發展。政策性基金、金融保險等市場化機制較少，未能有效發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。同時，縣城作為縣域市場體系中的核心，市場體系建設滯后成為要素市場競爭力不強的突出短板。在供應鏈建設上，物流設施網絡不健全，信息化、標準化程度不高，自動化裝備應用程度較低，多式聯運配套銜接不暢，以縣城為中心的物流體系覆蓋面不廣，縣域商貿物流、農資物流、電商物流、農產品消費等領域的結構性矛盾普遍存在。
3.產業結構張力
縣城往往缺乏差異化的特色發展戰略和整體布局，存在三次產業內部結構不協調、區域產業結構與就業結構不協調等結構張力，導致縣城戰略功能不能有效發揮。一是農業與工業發展城鄉分離，城鄉產業協作低效，集約發展水平不高，城鄉產業發展缺乏有機銜接，大多未能形成完整的產業鏈，附加值低。加之承接轉移產業層次不高，行業準入“門檻”相對低下，不少地方以各類開發園區為平臺，以產業承接轉移的名義，引進一些同質化程度較高的初級加工產業，照搬其他地區的產業，或產業同質化問題明顯。
二是產城融合水平偏低，這也是縣城產業結構張力的另一個典型表現。多數縣城產城融合程度偏低，城鎮化畸形發展，“土地的城鎮化”高于“人的城鎮化”，具體表現為“有城無產”和“有產無城”。一方面是片面追求城鎮化建設而忽視產業發展的“有城無產”。為獲得土地財政的回報，片面追求城鎮化的面積擴張，不注重產業的導入與支撐、也容易忽視產業的轉型和升級。有的熱衷于“造城運動”，造新城、建新區，但缺乏支柱產業，產業集聚規模偏小，無法創造足夠的就業機會，難以吸引人的集聚。有的追求城鎮化規模快速擴張，不注重原有支柱產業的提升，而是引進一些短期見效快的單一產業項目甚至是落后產業，導致一段時期后面臨產業衰退、產業斷層困境；另一方面是過于追求工業化而忽視市民化的“有產無城”。由于對縣城建工業園、蓋大樓、修馬路的投入力度很大，公共基礎設施的配套建設嚴重滯后，無法為吸引而來的農業轉移人口提供與市民均等化的教育、醫療、保障性住房等基本公共服務，產業工人流動性過強，城鎮化動力弱化。
4.治理結構張力
縣城作為縣域治理的核心，突出存在城鄉公共服務的供給側與需求側不協調的治理結構張力，鄉鎮政權經由各種治理任務實現了對村落的行政延伸和權力嵌入，城鄉公共資源配置失衡，鄉村基礎設施建設、公共服務水平存在明顯差距，其中公共文化、教育、醫療、養老等城鄉公共資源配置和基本公共服務存在結構性矛盾，影響到縣城的基本公共服務競爭能力，導致資源要素外流，外地人才、資金缺乏進入意愿。究其原因就是缺乏以群眾需求為導向的公共資源配置和基本公共服務這樣一個制度性渠道，群眾最需要的基本公共服務無法充分提供，而提供的卻不是群眾最需要的。
一是縣城教育醫療等基本公共服務的競爭力普遍較低。近年來，不少縣城面積持續擴大，人口和就讀學生數量翻番，但是財政對城區的教育投入、教育資源配置并沒有同步跟進，教育資源嚴重不足與分布不均的問題十分突出，這對人才培養、人才引留、招商引資等均帶來了負面效應。二是縣城發展規劃在實施、評估和監督機制方面的薄弱成為制約縣城戰略功能有效發揮的又一個亟待破解的難點。由于對領導干部的考核沒有將城市規劃的實施情況作為重要內容，因此若不同屆期的領導干部有不同發展思路時，對前任制定的規劃、思路隨意修改時有發生，這不僅損害了發展規劃的嚴肅性和權威性，而且也在一定程度上助長了急于出“政績”的短期行為，導致人力、物力、財力的巨大浪費，使本不寬裕的縣級財政雪上加霜，從而影響了縣城的持續、穩健發展。三是縣城建設的標準化水平嚴重滯后，資源與環境矛盾突出。長期以來追求數量、規模與速度的發展導向，使縣城建設的質量標準大多不高，存在品質低、使用年限短、安全隱患大等現實問題，不少建設項目要么閑置，要么推倒重復建設，資源浪費嚴重。
三、城鄉融合中的縣城戰略功能提升路徑
為適應破解城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的結構性矛盾以推進高質量發展的時代主題，提升縣城的戰略功能至關重要，其根本目標就是突出縣城處于“國家—社會”“政府—市場”“工業—農業”“城市—鄉村”之間的獨特地位，有效發揮在推進城鄉融合中的雙向驅動、雙向賦能作用，重構“城—鎮—村”的生產、生活、生態空間功能體系，形成“城—鎮—村”三位一體、功能銜接互補的縣域城鄉融合發展格局，進而推動鄉村群與城鎮群的有機銜接，在整體層面實現城市與鄉村的共同繁榮。
1.推進“城—鎮—村”空間融合，實現縣、鄉、村功能銜接互補
要以強縣城為引領形成一批區域性中心城市。從統籌縣域產業、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、村落分布等空間布局等方面，發揮縣城“連城帶鄉”的重要作用，在縣域內率先破除城鄉二元分割的規劃格局，重構“城—鎮—村”的縣域城鄉功能體系，優化城鎮、村落、生態、農田的空間布局及城鄉生產、生活、生態的空間對接，實現縣、鄉、村功能銜接互補，形成“以縣城為龍頭、鄉鎮為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉空間融合發展格局，推進鄉村群與城鎮群的有機銜接。
一是支持有條件的縣城整合資源建設區域性產業集聚區，加快傳統產業升級、新興產業培育及區域產業鏈合作，發展現代新型物流業態和跨區域的商品市場，引領形成區域產業分工合作的新格局。二是支持有條件的縣城建設股權交易中心、特色資源交易平臺、金融產權交易平臺、資產證券化平臺等多層次、區域性的資本市場，加強對區域資源要素的組織協調，提升對周邊區域的輻射能力。三是支持有條件的縣城與周邊功能互補的小城鎮、縣城建設新型城鎮群（帶），推進城鎮間軟硬件設施的聯通對接、產業集聚發展，增強服務功能、集散功能、創新功能，促進縣域之間、城鄉之間的資源要素優化配置。
2.推進“城—鎮—村”要素融合，發揮縣城連接城鄉的跨界配置作用
發揮市場在城鄉要素資源配置中的決定性作用，破除城鄉分割的體制弊端，以縣域城鄉標準統一與制度并軌的改革為突破，加快打通城鄉勞動力、土地、資本、數字、技術等生產要素平等交換、雙向流動的制度性通道。一是立足于先進技術的關鍵變量，推進以新一代信息技術為核心的新技術變革，以信息化、數字化、網絡化為重要載體，加快縣域城鄉新動能的成長，實現鄉村產業數字化、治理數據化、服務信息化以及生活智慧化，重構縣域城鄉功能體系的“城—鎮—村”要素結構，重塑縣域城鄉現代經濟社會發展體系。二是增強縣城資源整合使用的自主權，充分發揮縣城兩端分別連接農產品生產基地和消費市場的城鄉要素跨界配置作用，暢通要素和消費品下鄉渠道，實現以縣城為重要載體的城鄉要素合理流動與優化配置，推進大中城市的人才、資本、技術等要素向縣城流動與集聚，推動農民身份轉化與職業轉化相協調、農業勞動力非農化與農村土地非農化相協調，形成“以縣城為龍頭、鄉鎮為樞紐、村莊為支撐”的縣域城鄉要素融合發展格局，激發鄉村振興的內生動力。
3.推進“城—鎮—村”產業融合，加快城鄉多業態融合發展
以縣城為核心，引領壯大縣域經濟、重構縣域城鄉功能體系的“城—鎮—村”產業結構，如以差異化分工提升縣城城鄉特色產業競爭力，壯大特色主導產業以提高縣城城鄉產城融合水平，突出流通環節為縣城市場體系建設的戰略重點等，是加快城鄉產業融合發展的重要舉措。
一是以差異化分工提升縣城特色產業競爭力。中國各縣地理條件、資源稟賦、產業基礎不盡相同，只有立足當地比較優勢，根據工業主導型、文旅主導型、農產品加工主導型等分類定位進行優化布局，才能形成獨特競爭優勢。因此，需要結合新一輪特色縣域經濟強縣工程，把縣城作為突破口與重要載體，鼓勵和支持各縣找準縣城特點，錯位化布局、精準化定位產業特色，集中資源聚焦發展。堅持分類指導，鄉村產業發展要注重以城鄉融合為依托，支持農產品主產縣的縣城布局發展“一縣一特”的下游產業與配套、延伸產業，使一批“一縣一特”成為帶動全縣、影響全國的具有獨特競爭力的產業；支持生態功能區縣城大力發展生態產業，以縣城為集散中心促進農文商旅融合發展；引導優勢特色產業基礎好的縣城進一步強鏈、延鏈、補鏈，推動產業升級，加快形成各具縣城特色的差異化分工布局。
二是壯大特色主導產業以提高縣城產城融合水平。需要把對縣域經濟的支持重點放在培育提升縣城的特色主導產業發展上，實現縣城特色發展與產業特色發展相結合。推動縣城特色主導產業的產城聯動，引導縣城以城聚產、以產興城。支持每個縣城聚焦特色主導產業，推動企業向園區聚集，支持縣城依托特色主導產業，將產業相關元素融入縣城規劃、建設之中，推動“產”與“城”在空間規劃、功能定位上的深度融合，打造一批獨具特色的產業名城。
三是將流通環節作為縣城市場體系建設的戰略重點。順應產業轉型升級和居民消費升級需求，加大對縣城流通網絡建設的引導與支持。積極發展以縣城為中心的商品交易市場，支持縣城立足區位條件與產業特色，構建“市場+平臺+服務”的模式，推行線上線下一體化交易。完善縣鄉村三級物流體系，支持各縣加快補上農產品產地冷庫建設的短板，整合供銷、商貿、交通、快遞公司等各類資源，探索農村物流共同配送模式，打通農村物流“最后一公里”。推動縣城搭建城鄉消費聯動的互聯網平臺，鼓勵縣級政府整合資源，在縣城建設集人才培養、電商孵化、電商平臺打造、電商運營服務等于一體的縣域特色電商平臺與展示交易公用空間。
4.推進“城—鎮—村”治理融合，實現公共服務縣鄉一體化
縣城是縣域城鄉治理的核心，處于“國家—社會”“政府—市場”“工業—農業”“城市—鄉村”的聯結點。其聚焦教育、醫療衛生、養老等重點領域，是全面發揮社會主義的制度優勢轉化為治理效能的重要陣地。重構縣域城鄉功能體系的“城—鎮—村”治理結構，主要是實現縣域公共服務城鄉一體化，推動縣域城鄉公共服務的供給側結構與需求側結構相協調。
一是加快農業轉移人口就地市民化，推動傳統鄉村文化與現代城市文化在縣城不斷由交流、沖突、互動到城鄉文化相通、鄉情趨同、人際認同的共生共存共融，構建新型社會關系與縣鄉社會共同體。
二是推進教育、醫療和人口等公共政策優先向縣城傾斜。基本公共服務薄弱是將農村人口推離的重要原因，縣城公共服務水平在很大程度上決定著其人口承載力與吸引力，需要推動教育、醫療和人口等公共政策優先向縣城傾斜，將大企業、高校、大醫院有計劃的向周邊縣城轉移。加大縣城教育支持力度，支持改善縣城中小學辦學條件，推進縣域內學校聯合體建設，探索縣城優質學校與鄉村學校實行集團化、一體化辦學模式，提升縣城對鄉村教育的帶動力。強化縣城醫療衛生服務能力建設，支持縣級醫院提標改造，使縣域人口達到50萬人以上的縣級醫院建設達到三級醫院設施條件和服務能力。加強縣級疾控中心建設，依據相關標準配齊疾病監測預警、實驗室檢測、現場處置等設備，推廣緊密型縣域“醫共體”建設，推進大城市三級公立醫院與縣域“醫共體”組建“醫聯體”，提升縣域醫療服務能力與水平。支持縣城發展養老托育服務，建好管好公辦養老機構，引入社會力量建設社區居家養老服務網絡，發展普惠性托育服務，探索社會托育服務、社區托育服務、用人單位托育服務等模式。
三是建立縣城發展規劃的紅線管理制度。為防止出現“換一任領導換一套思路”和“只顧眼前、不顧長遠”的行為，需要建立健全發展規劃的紅線管理制度。強化縣城發展規劃的嚴肅性，省、市、縣三級政府均成立城市規劃委員會，縣級規劃委員會負責對縣城規劃重大事項進行論證、審議，地市級、省級規劃委員會均應對縣城的規劃編制進行審查指導，對縣城規劃事項采取票決制形式進行審議審查，避免出現規劃決策的“一言堂”和“一任領導一套規劃”的現象。
四是充分賦權、激活基層探索與群眾首創的活力。在全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化建設的新階段，要破解現有的職能錯位現象，需從管理體制上為縣城發展“松綁”，通過深化擴權強縣改革，擴大縣城發展自主權，激活基層探索與群眾首創的活力。向縣市充分下放經濟社會管理權限，進一步理順省、市、縣的權責關系，按照“市縣同權”的要求和“能放盡放”的原則，妥善處理省級、地市級政府對縣域發展的管理限度，形成一攬子下放計劃，統籌下放縣市可以承接的行政審批、資源配置、市場監管等經濟社會管理權限。結合“放管服”改革，建立市縣權力清單，將下放的權限納入政務服務平臺管理，提高權力運行的透明度。
五是以標準化制度建設引領縣城發展質量變革與市場需求變革。縣城迫切需要通過標準化的制度建設來支撐產業質量提升、激活市場需求、規范社會治理、促進要素流動，從而形成對縣域經濟高質量發展的示范引領。實施縣城標準化發展工程，鼓勵縣市聚焦縣城優勢產業、城市建設、公共服務、社會治理，發揮行業協會引導作用、龍頭企業帶動作用和群眾主體作用，依據國家標準體系要求，加強地方各領域標準的研制，形成廣覆蓋的縣城高質量發展標準體系。加快推動縣城組織各類市場主體，開展對標達標行動，建立健全監管機制與激勵機制，引導市場主體貼標亮標，用標準化手段提升產品質量、培育品牌。推動縣城將標準化融入到城市建設、服務、治理的各個方面，壓實各級各部門工作職責，保持政策設計和執行的動態性，建立標準化工作的考核機制、督查機制、獎勵機制、社會公眾監督機制，充分運用宣傳教育、示范引導、評比創建、志愿服務等形式，組織發動群眾參與標準化，形成合力，使縣城各項工作全面進入到標準化軌道上，引領縣域經濟社會高質量發展。
結語
在中國式現代化進程中，如何在小農戶占鄉村主體的人口大國率先在縣域內破除城鄉二元結構，需要正視城鄉發展不平衡與鄉村發展不充分的基本矛盾，并充分認識到城鄉融合發展面臨多重結構張力這一基本現實。以縣域城鄉融合發展為切入口，發揮縣城作為新型城鎮化重要載體作用，優化各類城鎮形態的規模結構和功能布局，在鄉村振興的目標下重構縣域“城—鎮—村”的生產、生活、生態空間功能體系，形成“城—鎮—村”三位一體、功能銜接互補的縣域城鄉融合發展格局，以增強縣域城鄉發展動能，提升資源利用效率和發展質量，無疑是以高質量發展推進城鎮化與鄉村振興協同發展的關鍵所在。
（作者陳文勝系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、二級教授、博導；李珊珊系湖南師范大學馬克思主義學院博士研究生。中國鄉村發現網轉自：《江淮論壇》2023年第5期）
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