推動城鄉融合是新時代我國城鄉發展進入全新階段的重大戰略舉措，其根本任務要突破城鄉二元結構制約，構建以城帶鄉、以鄉促城、城鄉一體的新型城鄉關系。當前，城鄉融合發展總體仍然面臨城鄉要素流動不順暢、產業融合程度偏低、公共資源配置不合理等突出問題，亟需全面深化改革推進城鄉融合向縱深發展。
值得重視的是，當前城鄉融合發展面臨的問題和矛盾更集中地表現在縣域經濟社會的發展過程之中，縣域成為推動城鄉融合發展的關鍵主體。黨的二十大報告指出，要堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，推進以人為核心的新型城鎮化，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。就四川現實看，由于地理條件多樣、農村人口眾多、區域差異性強，更加需要探索以縣域為重點推動城鄉融合發展的現實路徑。
縣域是四川經濟社會發展的主力軍，是落實全省“四化同步、城鄉融合、五區共興”發展戰略的重要支撐，是全省城鄉經濟社會高質量發展的關鍵載體。然而，當前我省縣域發展不充分問題突出，縣域空間規模人口規模、經濟規模均明顯低于全國平均水平，根據四川2022年的統計年鑒顯示（引用數據所說的縣域包括縣和縣級市，不包括區）：全省縣域常住人口城鎮化率為44%，與全省58%的平均水平相比低14個百分點，其中有102個縣域城鎮化率低于50%，23個縣域城鎮化率低于30%，由此足見，四川城鄉融合發展不充分、不均衡問題很大程度上是由整體較低的縣域發展水平所決定的。縣域城鄉融合推進所面臨的一系列現實問題和阻礙，迫切需要在準確把握縣域特征和發展趨勢的基礎上，更具針對性地制定突破性對策。
提升新型城鎮化質量，增強以城帶鄉能力
突出重點完善縣域內產業體系，提升縣城綜合服務能力，增強以城帶鄉能力。一是培育縣域內富民產業。結合各地縣域優勢特色產業，延伸加工鏈條，升級“農業+”多元新業態，實現跨區域暢聯互通，提升縣域產業集聚和就業吸納能力，將產業鏈主體留在縣域、價值鏈留給農民。二是補齊縣城發展短板。精準補齊縣城公共服務設施、市政基礎設施、環境基礎設施等短板，強化縣城建設的資金、土地等保障，探索縣域內存量低效建設用地再開發模式。三是完善農業轉移人口保障機制。保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，消除農業轉移人口落戶城鎮的隱性約束。全面落實“人地錢掛鉤”機制，完善農業轉移人口市民化系統化配套政策。
打造城鄉融合多層級節點，構建縣鄉村功能銜接互補新格局
打造“縣城-鄉鎮-村”多層級縣域內城鄉融合發展節點，健全“縣-鄉-村”一體化發展體制機制。一是統籌城鄉空間分布。遵循農村人口流動趨勢和產業發展規律，差異化推進鄉村居民適度聚居和分區分類布置居民點，促進基礎設施和公共服務資源規劃的數量、區位、規模合理配置。推廣涉及多鄉鎮的片區規劃模式，鼓勵強村帶弱村共同編制規劃，避免高成本、不切實際的村莊規劃全覆蓋。二是強化鄉鎮銜接城鄉功能。實施鄉鎮“三個中心”打造工程，推動產品批發市場、加工流通企業向鎮域集聚，增強聯農帶鄉能力，打造區域經濟中心；完善鄉鎮教育、養老、醫療衛生等公共服務資源配置，打造區域服務中心；強化鄉鎮統籌協調、依法行政和公共服務能力，打造區域治理中心。三是完善多村聯合發展模式。建立村域之間的開放合作機制，支持成立多村聯合黨委，推廣多村集體經濟聯營發展模式，鼓勵建立產業聯盟、產業聯合體等，強化鄉村經濟發展的多點支撐帶動，催生城鄉融合發展新動力。
完善城鄉要素雙向自由流動機制，有序釋放鄉村發展活力
以集成深化農村改革為核心，促進城鄉要素雙向循環流動。一是強化村集體城鄉要素對接載體功能。探索以農村集體經濟組織為主導，以規劃為手段，收儲和整合利用分散的集體建設用地、閑置宅基地等土地資源，有效匹配下鄉的資本、人才等要素，發展優質高效農業和新型鄉村產業。二是強化金融資本服務鄉村振興。完善金融機構支農的有效激勵機制，有序開展農村集體經營性建設用地使用權、農村宅基地使用權及承包地經營權等各類農村產權抵押擔保融資。三是完善人才返鄉下鄉激勵機制。完善返鄉下鄉人才的創業、醫療、住房、子女教育等扶持政策，增強高素質農民社保扶持政策的持續性，吸引電子商務、農業技術等專業型人才以及各類帶頭人才。創新人才“引育留用”的鏈條化模式，完善職業規劃指導體系，吸引青年人才返鄉下鄉。
改善城鄉基礎設施和公共服務水平，逐步實現城鄉生活質量均衡等值
加大基礎設施建設和公共服務改善力度，打造城鄉均衡等值的美好生活。一是推進公共基礎設施進村入戶。全面織密縣鄉路網，完善城鄉供水安全等基礎設施，有條件的地區探索城鄉燃氣、供水、污水“一網通管”，加強鄉村網絡基礎設施建設，打通農村物流“最后一公里”，創新推廣社區參與式的鄉村基礎設施建設與管護模式。二是一體化完善村級公共服務。鼓勵城市醫生、教師、技術、規劃師等人才下鄉服務，通過組建聯合體、托管、結對等方式，促進城鄉醫療、教育、養老、文體等公共服務普惠共享。三是優化農村基礎設施和公共服務供給結構。加大農田水利、智慧精準灌溉等農業生產性設施建設力度，深入實施土地宜機化整治、高標準農田建設，補齊冷鏈物流、加工倉儲、農產品電商等設施短板。結合人口老齡化趨勢，推進城鄉養老設施均衡布局，推廣低齡老人服務高齡老人的互助養老模式，推行政府購買社會組織服務提供養老服務。
提升鄉村治理能力，促進鄉村治理格局現代化
基于鄉村治理對象、治理需求復雜化及基層治理難度不斷增大的現實，探索構建新型城鄉社會治理體系，提升治理能力現代化水平。一是強化鄉村治理要素保障。加大村（社區）運行資金保障力度，強化基層干部隊伍建設，實施村黨組織帶頭人隊伍優化提升行動，健全基層干部發展性和榮譽性激勵機制。強化減負提能，推動村（社區）干部將精力轉移至產業發展、公共服務、社會治理等主責主業上來。二是完善鄉村治理組織體系。以系統、科學、精準的考評體系和發展性激勵機制為重要支撐，探索縣、鎮、村三級以及社會公眾、社會組織等多元主體參與社會治理的新路徑，賦能和推動多元主體共管共治。加強各類自治組織規范化制度化建設，健全村級議事協商制度，有序孵化和引進社會組織，強化農民參與基層治理的內生動力。三是推進鄉村治理數字化。加強政策、資源、主體之間的協同和統籌，探索構建“大數據+網格化+服務平臺”的新的治理機制。
（作者郭曉鳴系四川省社會科學院原副院長；高杰系農村發展研究所研究員；張耀文單位系四川省社會科學院。中國鄉村發現網轉自：《四川日報》2023年11月13日）
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