低收入問題既是中國(guó)發(fā)展不平衡不充分的主要表現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的突出短板。2020年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）正式提出“健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制”的要求，農(nóng)村低收入人口和低收入問題成為國(guó)家治理和社會(huì)政策的重要幫扶目標(biāo)對(duì)象。
一、解決低收入問題與識(shí)別低收入人口對(duì)推動(dòng)共同富裕的重要意義
不同群體收入水平存在差異是一種客觀現(xiàn)象，低收入并不必然表現(xiàn)為問題；但在特定發(fā)展階段與時(shí)空背景下，低收入可能會(huì)成為社會(huì)問題的重要誘因，甚至直接表現(xiàn)為社會(huì)問題。
（一）在社會(huì)發(fā)展總體水平較低階段，低收入現(xiàn)象與基本需求難以滿足的絕對(duì)貧困現(xiàn)象具有高度重合性
絕對(duì)貧困與貧困標(biāo)準(zhǔn)（基本需求標(biāo)準(zhǔn)）高度相關(guān)，因此絕對(duì)貧困亦具有相對(duì)性。一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用于確定絕對(duì)貧困所依據(jù)的生活必需品范圍也會(huì)擴(kuò)大，使其具有相對(duì)意義。同時(shí)，絕對(duì)貧困線亦非一成不變，而是動(dòng)態(tài)調(diào)整的。雖然中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)滿足了消除絕對(duì)貧困的需要，也高于世界銀行每日1.9美元的最低貧困標(biāo)準(zhǔn)，但世界銀行的最低標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)極端貧困國(guó)家而制定，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展總體目標(biāo)而言仍有差距。
（二）低收入群體常處于社會(huì)結(jié)構(gòu)中的弱勢(shì)地位，若無(wú)有力支持可能重新陷入絕對(duì)貧困
低收入群體在諸多方面處于社會(huì)弱勢(shì)地位。一方面，農(nóng)村生計(jì)系統(tǒng)的脆弱性、生產(chǎn)要素與資源配置轉(zhuǎn)換的受限性、自然環(huán)境的復(fù)雜性，以及政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化環(huán)境交互性的疊加作用，致使脫貧人口長(zhǎng)期面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，低收入群體具有較高的生計(jì)脆弱性，極易遭受風(fēng)險(xiǎn)和外部沖擊而陷入貧困。對(duì)于低收入人口而言，風(fēng)險(xiǎn)既有自然因素或生理因素所引致的原生性致貧風(fēng)險(xiǎn)，也有環(huán)境和制度引起的次生性和多維性風(fēng)險(xiǎn)，加之低收入群體抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力有限，更容易陷入生計(jì)惡化境況。此外，缺乏對(duì)低收入人口高效的風(fēng)險(xiǎn)防范和緩解機(jī)制，因而該群體難以得到有效的保護(hù)，低收入人口的生活極易陷入困難甚至貧困窘境。
（三）收入差距過大導(dǎo)致低收入人口面臨相對(duì)貧困問題，加劇社會(huì)失衡
相對(duì)貧困一般與收入分布結(jié)構(gòu)的中間群體境況相關(guān)聯(lián)，并以低收入群體與中間水平的收入差距為主要衡量指標(biāo)，若低收入群體收入與中位數(shù)收入差距較小，則相對(duì)貧困將得到緩解甚至消除。中國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)收入差距明顯，2020年農(nóng)村居民收入僅為城鎮(zhèn)居民收入的39.1%，農(nóng)村居民低收入組收入僅相當(dāng)于全國(guó)居民中間收入組收入的17.8%、農(nóng)村居民高收入組收入的12.1%、全國(guó)居民高收入組收入的5.8%。提升低收入人口收入、逐步縮小社會(huì)收入差距，應(yīng)成為低收入人口常態(tài)化幫扶的題中應(yīng)有之義。
（四）低收入群體規(guī)模大或條件差將限制社會(huì)整體發(fā)展活力，妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展
從需求側(cè)來(lái)看，中國(guó)中等收入群體規(guī)模偏小，導(dǎo)致內(nèi)需活躍度嚴(yán)重不足，需求潛能尚未完全激發(fā)。同時(shí)，高收入人群的邊際消費(fèi)傾向偏低，低收入人群的邊際消費(fèi)傾向較高，過大的收入差距將會(huì)抑制社會(huì)整體消費(fèi)水平。從供給側(cè)來(lái)看，中國(guó)存在較大規(guī)模的低收入人口，并呈現(xiàn)“未富先老”局面，因而提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力需要建立低收入人口幫扶機(jī)制，不斷提升低收入群體收入以擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模，把日益提高的收入轉(zhuǎn)化為消費(fèi)需求，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
（五）農(nóng)村低收入群體是實(shí)現(xiàn)共同富裕的突出短板，收入水平較低且規(guī)模較大
實(shí)現(xiàn)共同富裕的最大短板是數(shù)量龐大的低收入群體。實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)是建立以中等收入群體為主體的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)，當(dāng)前中國(guó)收入結(jié)構(gòu)仍然屬于金字塔型，底層有相當(dāng)數(shù)量的群體處于社會(huì)基本消費(fèi)水平之下。收入分配結(jié)構(gòu)由金字塔型轉(zhuǎn)向橄欖型，不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，更取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。低收入群體主要分布在農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)，應(yīng)以農(nóng)村和農(nóng)民工群體為重心，建立低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制，為低收入人口提供分區(qū)域、分層次、分類型的幫扶支持，以有效回應(yīng)低收入人口的多元化需求，在解決發(fā)展不平衡不充分問題中推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕。
二、低收入問題與低收入人口識(shí)別的多重理論意涵
低收入是一個(gè)內(nèi)涵豐富且外延不斷拓展的學(xué)術(shù)概念，既表征群體低收入現(xiàn)象，也指代收入較低的特定群體。
（一）以基本需求和中間群體為參照，低收入可視為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的延伸
低收入作為從絕對(duì)貧困問題解決后拓展而來(lái)的概念外延，是絕對(duì)貧困概念的漸進(jìn)延伸。從絕對(duì)貧困視角出發(fā)的低收入群體被定義為收入無(wú)法滿足基本需要的脆弱群體，是絕對(duì)貧困的重要表現(xiàn)形式。不同于與基本需求難以維持相聯(lián)系的絕對(duì)貧困，低收入主要表現(xiàn)為與中間群體相比較而言收入不充分狀況，具有相對(duì)貧困的性質(zhì)。即一個(gè)人是否貧困不僅僅取決于他擁有多少收入，還取決于社會(huì)中其他人的收入水平。此外，由于參照中等收入群體，低收入概念還可以進(jìn)一步與共同富裕等包容性發(fā)展愿景相聯(lián)系。
（二）以高收入組為參照，低收入可視為“不平等”的問題端
解決低收入問題是解決不平等問題的先導(dǎo)端。無(wú)論是絕對(duì)貧困中的低收入問題，還是相對(duì)貧困中的低收入問題，最終旨向都是致力于減少收入差距過大為表征的不平等現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。低收入是不平等的問題端，在經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)的同時(shí)，分配不公和貧富分化現(xiàn)象極易發(fā)生，并由此產(chǎn)生嚴(yán)重的收入不平等問題。需要說(shuō)明的是，收入差距導(dǎo)致的不平等感知并非一成不變，而是呈現(xiàn)明顯的差異化與聚焦化。低收入往往與不平等相伴隨，但二者并不完全等同，低收入概念既有貧困外在表征，亦有比較的內(nèi)在意涵，即低收入是貧困與不平等概念的有機(jī)耦合。
（三）低收入是多維貧困的重要平行維度之一，也是支出型貧困的主要參照維度
貧困的概念歷經(jīng)從收入和消費(fèi)水平方面經(jīng)濟(jì)短缺的經(jīng)濟(jì)貧困，到側(cè)重不同群體間相對(duì)收入或生活水平比較的相對(duì)貧困。在貧困研究轉(zhuǎn)向多維度后，理論界對(duì)于多維貧困指數(shù)的構(gòu)建、測(cè)量、加總等問題聚訟不休。隨著貧困認(rèn)知視角的多元化發(fā)展，“支出型貧困”這一消費(fèi)視角概念伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、貧富進(jìn)一步分化而產(chǎn)生。總體而言，收入仍是反映多維貧困和支出型貧困的一個(gè)重要維度，在多維貧困和支出型貧困測(cè)量中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。
（四）作為生計(jì)循環(huán)過程中的重要一環(huán)，低收入是貧困循環(huán)與低水平均衡的問題源
“貧困惡性循環(huán)”或“低水平均衡陷阱”揭示了低收入概念的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)作用。在人均收入增長(zhǎng)被人口增長(zhǎng)所抵消的欠發(fā)達(dá)國(guó)家，有限的收入大多用來(lái)滿足最基本的生活需要，而用于消費(fèi)升級(jí)、儲(chǔ)蓄和投資的份額較少，從而陷入“低水平均衡陷阱”。在循環(huán)積累因果關(guān)系中，低收入被視為解釋欠發(fā)達(dá)國(guó)家因收入低下而陷入貧困的根源，人均收入水平低導(dǎo)致人民群眾生活水平低下，營(yíng)養(yǎng)不良、醫(yī)療水平和教育水平低下，致使人口質(zhì)量和勞動(dòng)力素質(zhì)下降，進(jìn)而使勞動(dòng)生產(chǎn)率難以提高，又引起產(chǎn)出增長(zhǎng)停滯或下降，最終低產(chǎn)出又導(dǎo)致低收入，低收入又進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)貧困，陷入低收入與貧困的累積性循環(huán)困境中。
三、中國(guó)低收入人口的概念認(rèn)知與政策實(shí)踐
（一）低收入概念在政策體系中的應(yīng)用
低收入概念作為界定標(biāo)準(zhǔn)和政策話語(yǔ)在國(guó)內(nèi)已得到一定程度的應(yīng)用。1998年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提出中國(guó)農(nóng)村的絕對(duì)貧困線和低收入線兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以此分別界定絕對(duì)貧困和低收入群體；2008年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局放棄使用農(nóng)村絕對(duì)貧困線，將“低收入對(duì)象”和“貧困人口”合二為一；2019年國(guó)家開始在建檔立卡貧困戶之外，又設(shè)置略高于貧困標(biāo)準(zhǔn)的“邊緣易致貧戶”。作為“最低生活保障家庭”概念延伸的“低收入家庭”在民政社會(huì)救助系統(tǒng)得到廣泛運(yùn)用，成為部分救助政策的目標(biāo)對(duì)象。為區(qū)別于2020年《意見》中的低收入人口概念，民政系統(tǒng)遂將“低收入家庭”替換為“低保邊緣戶”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將全體國(guó)民按收入五等分后，處于最低20%的群體被作為低收入組。個(gè)別年份，統(tǒng)計(jì)部門又將低收入組進(jìn)一步分為最低收入組和較低收入組，但“低”主要為數(shù)量意義，并未被賦予準(zhǔn)確的物質(zhì)和社會(huì)意義，未以此來(lái)制定具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，低收入概念被正式運(yùn)用到中央一級(jí)的政策文件中，提出建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制。科學(xué)地做好低收入困難人口識(shí)別認(rèn)定工作，建立精準(zhǔn)高效的低收入群體救助幫扶支持體系，成為實(shí)現(xiàn)共同富裕、促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性工作。
（二）政策執(zhí)行層面低收入人口識(shí)別的問題與挑戰(zhàn)
對(duì)低收入人口進(jìn)行科學(xué)界定和準(zhǔn)確識(shí)別是實(shí)施后續(xù)幫扶措施的前提要件。各地已經(jīng)開展了一些低收入人口界定和識(shí)別實(shí)踐，過程中面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。
第一，將“低收入人口”混同于或低估為“老弱病殘”等群體。《意見》提出，要以現(xiàn)有社會(huì)保障體系為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象、農(nóng)村特困人員、農(nóng)村易返貧致貧人口，以及因病因?yàn)?zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難人口等農(nóng)村低收入人口開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，主要從社會(huì)保障視角列舉了需要進(jìn)行監(jiān)測(cè)的對(duì)象，并未對(duì)低收入人口進(jìn)行概念界定。從過渡期工作角度，這種識(shí)別舉措具有操作上的便利性，易于解決各部門現(xiàn)實(shí)問題。但長(zhǎng)遠(yuǎn)角度而言，上述做法仍屬于絕對(duì)貧困治理范疇，難以反映低收入與中等收入群體的發(fā)展差距和相對(duì)貧困的程度，無(wú)法適應(yīng)扎實(shí)推動(dòng)共同富裕中長(zhǎng)期目標(biāo)的要求。
第二，尚未完全建立起一套跨部門、跨區(qū)域的信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制。隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，居民收入來(lái)源與財(cái)產(chǎn)構(gòu)成日益呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜化趨勢(shì)，救助幫扶對(duì)象瞄準(zhǔn)和收入核查面臨多項(xiàng)挑戰(zhàn)，涉及多部門間的數(shù)據(jù)交換通道尚未實(shí)現(xiàn)有效銜接。此外，由于低收入家庭收入核對(duì)工作點(diǎn)多面廣、技術(shù)性高、政策性強(qiáng)，對(duì)進(jìn)一步建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍的需求更為緊迫。
第三，低收入人口政策幫扶對(duì)象對(duì)“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)弱能性群體”關(guān)注不足。除 “生理脆弱性群體”等低收入困難人群外，還有一類屬于“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)弱能性群體”的低收入人群，如部分有勞動(dòng)能力但家庭和個(gè)人生計(jì)資本不足的廣大小農(nóng)、小微經(jīng)營(yíng)者、個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)者；以及相當(dāng)規(guī)模城市普通農(nóng)民工獲得高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)較少、回報(bào)率較低，“透支”現(xiàn)象嚴(yán)重。與生存型貧困人口相比，此類群體具有更大的發(fā)展?jié)撃埽绻軌颢@得針對(duì)性幫扶，有望提升為中等收入群體。
四、建立和完善低收入人口界定識(shí)別體系的優(yōu)化路徑
（一）強(qiáng)化對(duì)低收入問題重要性的認(rèn)識(shí)
低收入人口概念體系具有諸多政策優(yōu)勢(shì)，具體包括：一，低收入概念相對(duì)貧困而言更為中性，可以避免福利污名化傾向；二，具有連續(xù)性特征，避免了如建檔立卡戶與非建檔立卡戶的硬性區(qū)分，一定程度上避免福利懸崖效應(yīng)；三，能夠聚焦收入指標(biāo)，便于識(shí)別過程中落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化政策，易與國(guó)內(nèi)外許多指標(biāo)、政策接軌；四，在一定范圍內(nèi)，低收入概念可比較性更強(qiáng)，更容易測(cè)量相對(duì)貧困的深度。此外，低收入?yún)⒄樟酥械仁杖肴后w收入水平，更易與共同富裕愿景相聯(lián)系。
解決低收入問題的終極旨向是致力于減少不平等，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。因此不僅要實(shí)現(xiàn)低收入群體整體生活水平的提升、基本需求與發(fā)展需求的滿足，也要暢通其階層提升的外部通道，為此需要重塑社會(huì)政策體系。
（二）對(duì)標(biāo)中高收入群體，適度擴(kuò)大低收入人口識(shí)別范圍
當(dāng)前中國(guó)各地對(duì)低收入群體的操作層面是將已識(shí)別的各種困難群體等囊括在內(nèi)，但此方式識(shí)別出的低收入人口數(shù)量偏少。對(duì)標(biāo)共同富裕長(zhǎng)期愿景，必須逐步減少低收入群體比重、擴(kuò)大中等收入群體比重。為此，政府需要突破基本需求視角下極端困難群體向外拓展形成低收入人口的“實(shí)體性”識(shí)別路徑局限。短期而言，拓展對(duì)象的舉措會(huì)增加很多工作成本，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這是國(guó)家社會(huì)治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，有助于提升社會(huì)幫扶支持政策的包容性、精準(zhǔn)性和有效性。
（三）深化對(duì)低收入群體生理性特征、社會(huì)性特征和地理分布特征的認(rèn)知
從現(xiàn)象學(xué)即客觀存在的社會(huì)事實(shí)出發(fā)，并考慮到低收入群體主要依賴勞動(dòng)力資本這一特征，學(xué)界提出按照可行勞動(dòng)能力對(duì)低收入群體進(jìn)行分類，可以細(xì)化為喪失、折損和禁錮三種形態(tài)。政策層面需要重點(diǎn)關(guān)注因缺乏社會(huì)機(jī)會(huì)和資本而導(dǎo)致勞動(dòng)能力受禁錮的“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)弱能性群體”，如小微規(guī)模經(jīng)營(yíng)者和中高齡農(nóng)民工等，此類群體雖然具有勞動(dòng)能力，但是因家庭和個(gè)人生計(jì)資本薄弱、獲得高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會(huì)較少，存在勞動(dòng)回報(bào)較低、就業(yè)不穩(wěn)定、就業(yè)質(zhì)量不高、社會(huì)保障水平低身體和精神經(jīng)常處于透支狀態(tài)等問題，返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)大或存在所謂的“工作貧困”現(xiàn)象。
（四）構(gòu)建高效聯(lián)動(dòng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的動(dòng)態(tài)化和常態(tài)化
為全面提升對(duì)低收入人口的識(shí)別與救助幫扶能力，政府需要盡快建立起一套標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化和智能化的低收入人口監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。在鞏固脫貧成果的五年過渡期中存在“防返貧監(jiān)測(cè)幫扶”與“低收入監(jiān)測(cè)幫扶”兩個(gè)體系，過渡期后應(yīng)以低收入人口為基本概念框架，將“防返貧監(jiān)測(cè)幫扶”與其他幫扶監(jiān)測(cè)項(xiàng)目合并至低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制中，健全多部門聯(lián)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、研判和幫扶機(jī)制。堅(jiān)持預(yù)防性措施和事后幫扶相結(jié)合，精準(zhǔn)分析返貧致貧及產(chǎn)生困難原因，及時(shí)推送信息到幫扶主體，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的早發(fā)現(xiàn)、早幫扶。
（五）加強(qiáng)制度和政策創(chuàng)新，努力推動(dòng)更多低收入人口跨入中等收入行列
中國(guó)進(jìn)入以共同富裕為愿景的新發(fā)展階段，應(yīng)積極探索社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑，發(fā)揮積極社會(huì)政策在激活勞動(dòng)者潛能、支持家庭發(fā)展和保護(hù)特殊群體等領(lǐng)域的作用，為更多的低收入人群提供支持幫扶服務(wù)。一是在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果基礎(chǔ)上，拓展鄉(xiāng)村發(fā)展政策的支持對(duì)象，支持鄉(xiāng)村新型經(jīng)營(yíng)主體的可持續(xù)發(fā)展、支持鄉(xiāng)村小微經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化融入。二是持續(xù)完善公共服務(wù)體系、完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)備，減輕個(gè)人或家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)擔(dān)，完善和發(fā)展政策性風(fēng)險(xiǎn)保障，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展中災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的損失。三是深化農(nóng)村戶籍制度改革，讓進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工獲得與城市居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障權(quán)利，在就醫(yī)、養(yǎng)老、生育和子女教育等方面降低支出負(fù)擔(dān)。四是持續(xù)穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)，促進(jìn)低收入人群上升發(fā)展，維護(hù)好新業(yè)態(tài)、新模式就業(yè)群體的合法權(quán)益。
（作者左停系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家鄉(xiāng)村振興研究院副院長(zhǎng)；中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。李穎、李世雄單位系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院。中國(guó)鄉(xiāng)村網(wǎng)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2023年第9期）
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