低收入問題既是中國發展不平衡不充分的主要表現，也是實現共同富裕的突出短板。2020年3月，《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》（以下簡稱《意見》）正式提出“健全農村低收入人口常態化幫扶機制”的要求，農村低收入人口和低收入問題成為國家治理和社會政策的重要幫扶目標對象。
一、解決低收入問題與識別低收入人口對推動共同富裕的重要意義
不同群體收入水平存在差異是一種客觀現象，低收入并不必然表現為問題；但在特定發展階段與時空背景下，低收入可能會成為社會問題的重要誘因，甚至直接表現為社會問題。
（一）在社會發展總體水平較低階段，低收入現象與基本需求難以滿足的絕對貧困現象具有高度重合性
絕對貧困與貧困標準（基本需求標準）高度相關，因此絕對貧困亦具有相對性。一方面，隨著社會經濟的發展，用于確定絕對貧困所依據的生活必需品范圍也會擴大，使其具有相對意義。同時，絕對貧困線亦非一成不變，而是動態調整的。雖然中國現行農村貧困標準滿足了消除絕對貧困的需要，也高于世界銀行每日1.9美元的最低貧困標準，但世界銀行的最低標準根據極端貧困國家而制定，該標準對標聯合國可持續發展總體目標而言仍有差距。
（二）低收入群體常處于社會結構中的弱勢地位，若無有力支持可能重新陷入絕對貧困
低收入群體在諸多方面處于社會弱勢地位。一方面，農村生計系統的脆弱性、生產要素與資源配置轉換的受限性、自然環境的復雜性，以及政治經濟和社會文化環境交互性的疊加作用，致使脫貧人口長期面臨返貧風險。另一方面，低收入群體具有較高的生計脆弱性，極易遭受風險和外部沖擊而陷入貧困。對于低收入人口而言，風險既有自然因素或生理因素所引致的原生性致貧風險，也有環境和制度引起的次生性和多維性風險，加之低收入群體抵抗風險能力有限，更容易陷入生計惡化境況。此外，缺乏對低收入人口高效的風險防范和緩解機制，因而該群體難以得到有效的保護，低收入人口的生活極易陷入困難甚至貧困窘境。
（三）收入差距過大導致低收入人口面臨相對貧困問題，加劇社會失衡
相對貧困一般與收入分布結構的中間群體境況相關聯，并以低收入群體與中間水平的收入差距為主要衡量指標，若低收入群體收入與中位數收入差距較小，則相對貧困將得到緩解甚至消除。中國地區發展不平衡和城鄉收入差距明顯，2020年農村居民收入僅為城鎮居民收入的39.1%，農村居民低收入組收入僅相當于全國居民中間收入組收入的17.8%、農村居民高收入組收入的12.1%、全國居民高收入組收入的5.8%。提升低收入人口收入、逐步縮小社會收入差距，應成為低收入人口常態化幫扶的題中應有之義。
（四）低收入群體規模大或條件差將限制社會整體發展活力，妨礙社會經濟可持續發展
從需求側來看，中國中等收入群體規模偏小，導致內需活躍度嚴重不足，需求潛能尚未完全激發。同時，高收入人群的邊際消費傾向偏低，低收入人群的邊際消費傾向較高，過大的收入差距將會抑制社會整體消費水平。從供給側來看，中國存在較大規模的低收入人口，并呈現“未富先老”局面，因而提升中國經濟的長期增長潛力需要建立低收入人口幫扶機制，不斷提升低收入群體收入以擴大中等收入群體規模，把日益提高的收入轉化為消費需求，助推經濟社會持續健康發展。
（五）農村低收入群體是實現共同富裕的突出短板，收入水平較低且規模較大
實現共同富裕的最大短板是數量龐大的低收入群體。實現共同富裕的目標是建立以中等收入群體為主體的橄欖型社會結構，當前中國收入結構仍然屬于金字塔型，底層有相當數量的群體處于社會基本消費水平之下。收入分配結構由金字塔型轉向橄欖型，不僅取決于經濟發展階段，更取決于社會經濟政策。低收入群體主要分布在農村地區和中西部地區，應以農村和農民工群體為重心，建立低收入人口常態化幫扶機制，為低收入人口提供分區域、分層次、分類型的幫扶支持，以有效回應低收入人口的多元化需求，在解決發展不平衡不充分問題中推動實現共同富裕。
二、低收入問題與低收入人口識別的多重理論意涵
低收入是一個內涵豐富且外延不斷拓展的學術概念，既表征群體低收入現象，也指代收入較低的特定群體。
（一）以基本需求和中間群體為參照，低收入可視為絕對貧困和相對貧困的延伸
低收入作為從絕對貧困問題解決后拓展而來的概念外延，是絕對貧困概念的漸進延伸。從絕對貧困視角出發的低收入群體被定義為收入無法滿足基本需要的脆弱群體，是絕對貧困的重要表現形式。不同于與基本需求難以維持相聯系的絕對貧困，低收入主要表現為與中間群體相比較而言收入不充分狀況，具有相對貧困的性質。即一個人是否貧困不僅僅取決于他擁有多少收入，還取決于社會中其他人的收入水平。此外，由于參照中等收入群體，低收入概念還可以進一步與共同富裕等包容性發展愿景相聯系。
（二）以高收入組為參照，低收入可視為“不平等”的問題端
解決低收入問題是解決不平等問題的先導端。無論是絕對貧困中的低收入問題，還是相對貧困中的低收入問題，最終旨向都是致力于減少收入差距過大為表征的不平等現象，從而實現社會公平正義。低收入是不平等的問題端，在經濟迅速增長的同時，分配不公和貧富分化現象極易發生，并由此產生嚴重的收入不平等問題。需要說明的是，收入差距導致的不平等感知并非一成不變，而是呈現明顯的差異化與聚焦化。低收入往往與不平等相伴隨，但二者并不完全等同，低收入概念既有貧困外在表征，亦有比較的內在意涵，即低收入是貧困與不平等概念的有機耦合。
（三）低收入是多維貧困的重要平行維度之一，也是支出型貧困的主要參照維度
貧困的概念歷經從收入和消費水平方面經濟短缺的經濟貧困，到側重不同群體間相對收入或生活水平比較的相對貧困。在貧困研究轉向多維度后，理論界對于多維貧困指數的構建、測量、加總等問題聚訟不休。隨著貧困認知視角的多元化發展，“支出型貧困”這一消費視角概念伴隨著社會轉型、貧富進一步分化而產生。總體而言，收入仍是反映多維貧困和支出型貧困的一個重要維度，在多維貧困和支出型貧困測量中發揮著基礎性作用。
（四）作為生計循環過程中的重要一環，低收入是貧困循環與低水平均衡的問題源
“貧困惡性循環”或“低水平均衡陷阱”揭示了低收入概念的關鍵節點作用。在人均收入增長被人口增長所抵消的欠發達國家，有限的收入大多用來滿足最基本的生活需要，而用于消費升級、儲蓄和投資的份額較少，從而陷入“低水平均衡陷阱”。在循環積累因果關系中，低收入被視為解釋欠發達國家因收入低下而陷入貧困的根源，人均收入水平低導致人民群眾生活水平低下，營養不良、醫療水平和教育水平低下，致使人口質量和勞動力素質下降，進而使勞動生產率難以提高，又引起產出增長停滯或下降，最終低產出又導致低收入，低收入又進一步強化經濟貧困，陷入低收入與貧困的累積性循環困境中。
三、中國低收入人口的概念認知與政策實踐
（一）低收入概念在政策體系中的應用
低收入概念作為界定標準和政策話語在國內已得到一定程度的應用。1998年，國家統計局提出中國農村的絕對貧困線和低收入線兩個標準，以此分別界定絕對貧困和低收入群體；2008年國家統計局放棄使用農村絕對貧困線，將“低收入對象”和“貧困人口”合二為一；2019年國家開始在建檔立卡貧困戶之外，又設置略高于貧困標準的“邊緣易致貧戶”。作為“最低生活保障家庭”概念延伸的“低收入家庭”在民政社會救助系統得到廣泛運用，成為部分救助政策的目標對象。為區別于2020年《意見》中的低收入人口概念，民政系統遂將“低收入家庭”替換為“低保邊緣戶”。國家統計局將全體國民按收入五等分后，處于最低20%的群體被作為低收入組。個別年份，統計部門又將低收入組進一步分為最低收入組和較低收入組，但“低”主要為數量意義，并未被賦予準確的物質和社會意義，未以此來制定具體的社會經濟政策。脫貧攻堅結束后，低收入概念被正式運用到中央一級的政策文件中，提出建立農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制。科學地做好低收入困難人口識別認定工作，建立精準高效的低收入群體救助幫扶支持體系，成為實現共同富裕、促進國家治理現代化的戰略性工作。
（二）政策執行層面低收入人口識別的問題與挑戰
對低收入人口進行科學界定和準確識別是實施后續幫扶措施的前提要件。各地已經開展了一些低收入人口界定和識別實踐，過程中面臨諸多問題與挑戰。
第一，將“低收入人口”混同于或低估為“老弱病殘”等群體。《意見》提出，要以現有社會保障體系為基礎，對農村低保對象、農村特困人員、農村易返貧致貧人口，以及因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現嚴重困難人口等農村低收入人口開展動態監測，主要從社會保障視角列舉了需要進行監測的對象，并未對低收入人口進行概念界定。從過渡期工作角度，這種識別舉措具有操作上的便利性，易于解決各部門現實問題。但長遠角度而言，上述做法仍屬于絕對貧困治理范疇，難以反映低收入與中等收入群體的發展差距和相對貧困的程度，無法適應扎實推動共同富裕中長期目標的要求。
第二，尚未完全建立起一套跨部門、跨區域的信息數據共享機制。隨著中國社會經濟加快發展，居民收入來源與財產構成日益呈現多樣化和復雜化趨勢，救助幫扶對象瞄準和收入核查面臨多項挑戰，涉及多部門間的數據交換通道尚未實現有效銜接。此外，由于低收入家庭收入核對工作點多面廣、技術性高、政策性強，對進一步建設專業人才隊伍的需求更為緊迫。
第三，低收入人口政策幫扶對象對“市場競爭弱能性群體”關注不足。除 “生理脆弱性群體”等低收入困難人群外，還有一類屬于“市場競爭弱能性群體”的低收入人群，如部分有勞動能力但家庭和個人生計資本不足的廣大小農、小微經營者、個體工商戶、靈活就業者；以及相當規模城市普通農民工獲得高質量的就業機會較少、回報率較低，“透支”現象嚴重。與生存型貧困人口相比，此類群體具有更大的發展潛能，如果能夠獲得針對性幫扶，有望提升為中等收入群體。
四、建立和完善低收入人口界定識別體系的優化路徑
（一）強化對低收入問題重要性的認識
低收入人口概念體系具有諸多政策優勢，具體包括：一，低收入概念相對貧困而言更為中性，可以避免福利污名化傾向；二，具有連續性特征，避免了如建檔立卡戶與非建檔立卡戶的硬性區分，一定程度上避免福利懸崖效應；三，能夠聚焦收入指標，便于識別過程中落實標準化政策，易與國內外許多指標、政策接軌；四，在一定范圍內，低收入概念可比較性更強，更容易測量相對貧困的深度。此外，低收入參照了中等收入群體收入水平，更易與共同富裕愿景相聯系。
解決低收入問題的終極旨向是致力于減少不平等，從而實現社會公平正義。因此不僅要實現低收入群體整體生活水平的提升、基本需求與發展需求的滿足，也要暢通其階層提升的外部通道，為此需要重塑社會政策體系。
（二）對標中高收入群體，適度擴大低收入人口識別范圍
當前中國各地對低收入群體的操作層面是將已識別的各種困難群體等囊括在內，但此方式識別出的低收入人口數量偏少。對標共同富裕長期愿景，必須逐步減少低收入群體比重、擴大中等收入群體比重。為此，政府需要突破基本需求視角下極端困難群體向外拓展形成低收入人口的“實體性”識別路徑局限。短期而言，拓展對象的舉措會增加很多工作成本，但長遠來看，這是國家社會治理現代化的一項基礎工作，有助于提升社會幫扶支持政策的包容性、精準性和有效性。
（三）深化對低收入群體生理性特征、社會性特征和地理分布特征的認知
從現象學即客觀存在的社會事實出發，并考慮到低收入群體主要依賴勞動力資本這一特征，學界提出按照可行勞動能力對低收入群體進行分類，可以細化為喪失、折損和禁錮三種形態。政策層面需要重點關注因缺乏社會機會和資本而導致勞動能力受禁錮的“市場競爭弱能性群體”，如小微規模經營者和中高齡農民工等，此類群體雖然具有勞動能力，但是因家庭和個人生計資本薄弱、獲得高質量的就業機會較少，存在勞動回報較低、就業不穩定、就業質量不高、社會保障水平低身體和精神經常處于透支狀態等問題，返貧致貧風險大或存在所謂的“工作貧困”現象。
（四）構建高效聯動的監測預警機制，實現監測預警的動態化和常態化
為全面提升對低收入人口的識別與救助幫扶能力，政府需要盡快建立起一套標準化、系統化和智能化的低收入人口監測預警機制。在鞏固脫貧成果的五年過渡期中存在“防返貧監測幫扶”與“低收入監測幫扶”兩個體系，過渡期后應以低收入人口為基本概念框架，將“防返貧監測幫扶”與其他幫扶監測項目合并至低收入人口常態化幫扶機制中，健全多部門聯動風險預警、研判和幫扶機制。堅持預防性措施和事后幫扶相結合，精準分析返貧致貧及產生困難原因，及時推送信息到幫扶主體，實現對風險點的早發現、早幫扶。
（五）加強制度和政策創新，努力推動更多低收入人口跨入中等收入行列
中國進入以共同富裕為愿景的新發展階段，應積極探索社會政策轉型的內涵與實現路徑，發揮積極社會政策在激活勞動者潛能、支持家庭發展和保護特殊群體等領域的作用，為更多的低收入人群提供支持幫扶服務。一是在鞏固脫貧攻堅成果基礎上，拓展鄉村發展政策的支持對象，支持鄉村新型經營主體的可持續發展、支持鄉村小微經營的轉型升級、支持農民工的城鎮化融入。二是持續完善公共服務體系、完善鄉村產業發展基礎設施和配套設備，減輕個人或家庭經濟發展負擔，完善和發展政策性風險保障，降低產業發展中災害和市場風險的損失。三是深化農村戶籍制度改革，讓進城就業農民工獲得與城市居民同等的公共服務和社會保障權利，在就醫、養老、生育和子女教育等方面降低支出負擔。四是持續穩定和擴大就業，促進低收入人群上升發展，維護好新業態、新模式就業群體的合法權益。
（作者左停系中國農業大學國家鄉村振興研究院副院長；中國農業大學人文與發展學院教授、博士生導師。李穎、李世雄單位系中國農業大學人文與發展學院。中國鄉村網發現轉自：《中國農村經濟》2023年第9期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
