——基于435份地方政策文本的量化分析
摘要：數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。本文借助政策文本量化分析等方法，對(duì)435份建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的地方政策文本進(jìn)行分析。結(jié)果表明：地方政府偏好使用供給型和環(huán)境型政策工具，且所使用的政策子工具數(shù)量不均衡，存在明顯的注意力分配差異；從時(shí)間視角看，不同時(shí)期地方政府注意力分配特征不同；從地區(qū)視角看，不同地區(qū)地方政府的注意力分配差異較大，且政策存在區(qū)域擴(kuò)散；從內(nèi)容視角看，政府會(huì)將數(shù)字鄉(xiāng)村與其他議題疊加形成綜合政策。政府注意力分配差異驅(qū)動(dòng)政策擴(kuò)散的政策邏輯為“雙維擴(kuò)散－議題疊加”：政策環(huán)境與政策體系相互影響；政府層級(jí)維度存在政策“壓力－反饋”的“垂直效應(yīng)”；空間區(qū)域維度存在政策“學(xué)習(xí)－擴(kuò)散”的“鄰近效應(yīng)”；在政策議題維度，地方政府會(huì)將多種議題協(xié)同推進(jìn)，追求“疊加效應(yīng)”。文章從加大數(shù)字惠農(nóng)政策力度、優(yōu)化工具使用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制和增強(qiáng)政策協(xié)同度四方面提出優(yōu)化策略。
關(guān)鍵詞：數(shù)字鄉(xiāng)村 政府注意力分配 政策邏輯 政策文本量化分析
一、研究背景和選題價(jià)值
近年，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策注意力高度集中，政策目標(biāo)不斷擴(kuò)展，政策方案逐漸具體化、時(shí)代化。中央提出數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略后，地方各級(jí)政府結(jié)合本地實(shí)際，投入基礎(chǔ)設(shè)施、提供財(cái)政支持、建設(shè)示范試點(diǎn)，對(duì)中央政策作了不同程度的回應(yīng)。本文通過(guò)對(duì)地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策文本量化分析和對(duì)具體政策文本的實(shí)例剖析，揭示并解釋地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村中的注意力分配差異，深入分析了地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策擴(kuò)散邏輯，為政府進(jìn)一步優(yōu)化數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供決策參考。
二、主要內(nèi)容和邊際貢獻(xiàn)
（一）本文的主要內(nèi)容
1.理論基礎(chǔ)與分析框架：數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是一個(gè)內(nèi)容較為豐富的議題領(lǐng)域，包含的政策目標(biāo)較多，相關(guān)政策執(zhí)行所需時(shí)間較長(zhǎng)，因此，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)這一領(lǐng)域，地方政府可關(guān)注的事項(xiàng)較多，注意力分配極有可能存在較大差異。根據(jù)傳統(tǒng)的政策擴(kuò)散理論和現(xiàn)有對(duì)政府注意力分配的研究，本文認(rèn)為政府注意力分配能影響政府的行為選擇，而政府的行為選擇體現(xiàn)為政策工具的使用情況，但政府注意力分配差異化驅(qū)動(dòng)政策擴(kuò)散，這種擴(kuò)散形態(tài)常體現(xiàn)在時(shí)間、地域、內(nèi)容策略等維度。
2.數(shù)據(jù)來(lái)源和研究設(shè)計(jì)：本文數(shù)據(jù)來(lái)源于省、市級(jí)地方政府及其職能部門公開發(fā)布的關(guān)于數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的政策文本。首先，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)和各地方政府官網(wǎng)，以“數(shù)字鄉(xiāng)村”為檢索詞；其次，剔除各類行政批復(fù)、函等回復(fù)性或重復(fù)文本；最后，進(jìn)行篩選比對(duì)，剔除只提到宏觀內(nèi)容的文本。最終得到435份有效政策作為數(shù)據(jù)樣本。
研究方法上，本文主要采用政策文本量化分析方法。研究過(guò)程上，首先，對(duì)435份政策文本進(jìn)行編碼，提取到55個(gè)關(guān)鍵詞。其次，將同類關(guān)鍵詞編入同一范疇，得到10個(gè)主要范疇。最后，將10個(gè)范疇編為政策子工具。
3.地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村注意力分配差異的實(shí)證分析：對(duì)政策文本的編碼進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。在政府行為選擇方面，即政策工具整體使用策略上，地方政府偏好使用供給型政策工具多于使用環(huán)境型政策工具，更多于使用需求型政策工具，政策子工具使用亦不均衡。可以看出地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的過(guò)程中，行為選擇具有不均衡性，明顯存在注意力分配差異。時(shí)間視角下，在局部探索期（2007－2017年）地方政策的特點(diǎn)是存在較強(qiáng)的自主性。中央尚未提出數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，只有個(gè)別地方政府對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行了探索。在規(guī)范發(fā)展期（2018－2020年），地方政策的特點(diǎn)是波動(dòng)式發(fā)展。數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略提出后，各地方自主探索結(jié)束，地方政策進(jìn)入規(guī)范發(fā)展時(shí)期，三類政策工具的使用數(shù)量都開始快速上升，各地開始加速制定有關(guān)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策。在深化應(yīng)用期（2021年至今），地方政策特點(diǎn)是地方政策逐漸結(jié)構(gòu)化。數(shù)量上，地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策思路和行動(dòng)模式基本定型，基本呈現(xiàn)“供給型＞環(huán)境型＞需求型”的固定局面，內(nèi)容上，數(shù)字鄉(xiāng)村的目標(biāo)應(yīng)用場(chǎng)景得到拓展，政策措施亦更加深入。空間視角下，不同地區(qū)的地方政府對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的注意力分配差異較大，而地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村存在空間上的擴(kuò)散現(xiàn)象。內(nèi)容視角下，政府在出臺(tái)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)有關(guān)政策時(shí)，注意力并非只分配給數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。各地方政府在同一政策中，會(huì)將注意力分配給數(shù)字鄉(xiāng)村之外的政策議題也具有較高趨同性。
4.政府注意力如何推動(dòng)“雙維擴(kuò)散－議題疊加”政策邏輯：政策擴(kuò)散規(guī)律的研究可以從政策過(guò)程的理論視角切入。借助具有中國(guó)特色的“上下來(lái)去”政策過(guò)程模型的理念，認(rèn)為地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的政策邏輯，是政策環(huán)境影響下政府注意力分配存在差異，這種差異推動(dòng)政策在政府層級(jí)、空間區(qū)域兩個(gè)維度發(fā)生擴(kuò)散，并在政策議題維度發(fā)生疊加，可總結(jié)為“雙維擴(kuò)散－議題疊加”邏輯。整個(gè)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的地方政策體系與政策環(huán)境相互影響，反映數(shù)字鄉(xiāng)村政策過(guò)程是實(shí)事求是地關(guān)注社會(huì)實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)情境。政府層級(jí)上，上級(jí)政府釋放政策壓力、下級(jí)政府反饋效果與創(chuàng)新，反映數(shù)字鄉(xiāng)村政策過(guò)程中的上下級(jí)政府間互動(dòng)；空間區(qū)域上，由于地方政府存在“晉升錦標(biāo)賽”，各地會(huì)學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的政策，先進(jìn)地區(qū)政策也會(huì)通過(guò)各種渠道擴(kuò)散至鄰近地區(qū)，反映數(shù)字鄉(xiāng)村政策過(guò)程中一般與個(gè)別地區(qū)間的互動(dòng)；政策議題上，地方政府將數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和其他相關(guān)議題疊加形成政策并協(xié)同推進(jìn)。
（二）本文的邊際貢獻(xiàn)
本文的邊際貢獻(xiàn)和特色體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，分析和檢視大量與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)的政策文本，把握地方政府在建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村時(shí)出臺(tái)政策的規(guī)律，用豐富的樣本探究政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的制度安排邏輯；其二，將政府注意力分配和政策擴(kuò)散相聯(lián)系，提出政府的注意力分配差異是導(dǎo)致政策擴(kuò)散的重要原因，為探究政策擴(kuò)散的內(nèi)在機(jī)理提供新思考；其三，從公共政策視角出發(fā)研究數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的“政策擴(kuò)散”“政策過(guò)程”“政策環(huán)境”等傳統(tǒng)公共政策命題進(jìn)行闡釋。
三、主要結(jié)論和政策建議
（一）本文主要結(jié)論
地方政府建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村時(shí)存在明顯注意力分配差異。地方政府更偏向于使用供給型政策工具和環(huán)境型政策工具，政策子工具的使用亦不均衡。從時(shí)間視角來(lái)看，地方政府注意力分配在三個(gè)時(shí)期分別存在自主性、波動(dòng)式、結(jié)構(gòu)化的特征；從空間視角來(lái)看，不同地區(qū)的地方政府對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的注意力分配差異較大，且政策會(huì)發(fā)生區(qū)域擴(kuò)散；從內(nèi)容視角來(lái)看，政府會(huì)將數(shù)字鄉(xiāng)村與其他議題一同疊加形成綜合政策。注意力分配差異影響政策擴(kuò)散的邏輯可總結(jié)為：政策環(huán)境與政策體系相互影響為前提；政府層級(jí)維度對(duì)應(yīng)時(shí)間視角的注意力分配差異，高層級(jí)政府對(duì)低層級(jí)政府釋放政策壓力，低層級(jí)政府向上反饋政策執(zhí)行效果與政策創(chuàng)新，存在“垂直效應(yīng)”；空間區(qū)域維度對(duì)應(yīng)空間視角的注意力分配差異，地方政府會(huì)學(xué)習(xí)與自身?xiàng)l件相似的鄰近地區(qū)政策，先行地區(qū)的政策與理念也會(huì)主動(dòng)擴(kuò)散到其他地區(qū)，存在“鄰近效應(yīng)”；政策議題維度對(duì)應(yīng)內(nèi)容視角的注意力分配差異，地方政府會(huì)將多種政策議題一體推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同，追求“疊加效應(yīng)”。這種政策邏輯可以總結(jié)為“雙維擴(kuò)散－議題疊加”。
（二）本文的政策啟示
第一，加大數(shù)字惠農(nóng)政策力度，滿足農(nóng)民數(shù)字需求。政府出臺(tái)相關(guān)政策要堅(jiān)持需求導(dǎo)向，在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中以惠農(nóng)為根本，對(duì)“三農(nóng)”的發(fā)展環(huán)境進(jìn)行改造，把握好政策環(huán)境與政策體系相互影響的規(guī)律。第二，優(yōu)化工具使用結(jié)構(gòu)，發(fā)揮工具組合運(yùn)用效果。各級(jí)政府應(yīng)做好政策設(shè)計(jì)，使政策工具結(jié)構(gòu)合理，確保政策工具組合運(yùn)用效果的發(fā)揮。第三，優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力。要充分運(yùn)用多項(xiàng)激勵(lì)手段，優(yōu)化評(píng)價(jià)激勵(lì)，增強(qiáng)農(nóng)民和農(nóng)村基層自治組織、地方政府等主體建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村的內(nèi)生動(dòng)力第四，增強(qiáng)各領(lǐng)域政策協(xié)同度，放大政策疊加效應(yīng)。數(shù)字鄉(xiāng)村與數(shù)字中國(guó)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展等戰(zhàn)略聯(lián)系緊密。政府要強(qiáng)化政策協(xié)同配合度。
(作者李燕凌系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院二級(jí)教授，博士生導(dǎo)師；蘇健系湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院博士研究生。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村觀察》2024年第1期)
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