——基于435份地方政策文本的量化分析
摘要：數字鄉村建設是全面推進鄉村振興的重要抓手。本文借助政策文本量化分析等方法，對435份建設數字鄉村的地方政策文本進行分析。結果表明：地方政府偏好使用供給型和環境型政策工具，且所使用的政策子工具數量不均衡，存在明顯的注意力分配差異；從時間視角看，不同時期地方政府注意力分配特征不同；從地區視角看，不同地區地方政府的注意力分配差異較大，且政策存在區域擴散；從內容視角看，政府會將數字鄉村與其他議題疊加形成綜合政策。政府注意力分配差異驅動政策擴散的政策邏輯為“雙維擴散－議題疊加”：政策環境與政策體系相互影響；政府層級維度存在政策“壓力－反饋”的“垂直效應”；空間區域維度存在政策“學習－擴散”的“鄰近效應”；在政策議題維度，地方政府會將多種議題協同推進，追求“疊加效應”。文章從加大數字惠農政策力度、優化工具使用結構、優化激勵機制和增強政策協同度四方面提出優化策略。
關鍵詞：數字鄉村 政府注意力分配 政策邏輯 政策文本量化分析
一、研究背景和選題價值
近年，黨中央、國務院對數字鄉村建設的政策注意力高度集中，政策目標不斷擴展，政策方案逐漸具體化、時代化。中央提出數字鄉村發展戰略后，地方各級政府結合本地實際，投入基礎設施、提供財政支持、建設示范試點，對中央政策作了不同程度的回應。本文通過對地方政府建設數字鄉村的政策文本量化分析和對具體政策文本的實例剖析，揭示并解釋地方政府建設數字鄉村中的注意力分配差異，深入分析了地方政府建設數字鄉村的政策擴散邏輯，為政府進一步優化數字鄉村建設提供決策參考。
二、主要內容和邊際貢獻
（一）本文的主要內容
1.理論基礎與分析框架：數字鄉村建設是一個內容較為豐富的議題領域，包含的政策目標較多，相關政策執行所需時間較長，因此，在數字鄉村建設這一領域，地方政府可關注的事項較多，注意力分配極有可能存在較大差異。根據傳統的政策擴散理論和現有對政府注意力分配的研究，本文認為政府注意力分配能影響政府的行為選擇，而政府的行為選擇體現為政策工具的使用情況，但政府注意力分配差異化驅動政策擴散，這種擴散形態常體現在時間、地域、內容策略等維度。
2.數據來源和研究設計：本文數據來源于省、市級地方政府及其職能部門公開發布的關于數字鄉村建設的政策文本。首先，在北大法寶數據庫和各地方政府官網，以“數字鄉村”為檢索詞；其次，剔除各類行政批復、函等回復性或重復文本；最后，進行篩選比對，剔除只提到宏觀內容的文本。最終得到435份有效政策作為數據樣本。
研究方法上，本文主要采用政策文本量化分析方法。研究過程上，首先，對435份政策文本進行編碼，提取到55個關鍵詞。其次，將同類關鍵詞編入同一范疇，得到10個主要范疇。最后，將10個范疇編為政策子工具。
3.地方政府建設數字鄉村注意力分配差異的實證分析：對政策文本的編碼進行統計分析。在政府行為選擇方面，即政策工具整體使用策略上，地方政府偏好使用供給型政策工具多于使用環境型政策工具，更多于使用需求型政策工具，政策子工具使用亦不均衡。可以看出地方政府建設數字鄉村的過程中，行為選擇具有不均衡性，明顯存在注意力分配差異。時間視角下，在局部探索期（2007－2017年）地方政策的特點是存在較強的自主性。中央尚未提出數字鄉村戰略，只有個別地方政府對數字鄉村建設進行了探索。在規范發展期（2018－2020年），地方政策的特點是波動式發展。數字鄉村戰略提出后，各地方自主探索結束，地方政策進入規范發展時期，三類政策工具的使用數量都開始快速上升，各地開始加速制定有關數字鄉村的政策。在深化應用期（2021年至今），地方政策特點是地方政策逐漸結構化。數量上，地方政府建設數字鄉村的政策思路和行動模式基本定型，基本呈現“供給型＞環境型＞需求型”的固定局面，內容上，數字鄉村的目標應用場景得到拓展，政策措施亦更加深入。空間視角下，不同地區的地方政府對數字鄉村建設的注意力分配差異較大，而地方政府建設數字鄉村存在空間上的擴散現象。內容視角下，政府在出臺數字鄉村建設有關政策時，注意力并非只分配給數字鄉村建設。各地方政府在同一政策中，會將注意力分配給數字鄉村之外的政策議題也具有較高趨同性。
4.政府注意力如何推動“雙維擴散－議題疊加”政策邏輯：政策擴散規律的研究可以從政策過程的理論視角切入。借助具有中國特色的“上下來去”政策過程模型的理念，認為地方政府建設數字鄉村的政策邏輯，是政策環境影響下政府注意力分配存在差異，這種差異推動政策在政府層級、空間區域兩個維度發生擴散，并在政策議題維度發生疊加，可總結為“雙維擴散－議題疊加”邏輯。整個數字鄉村建設的地方政策體系與政策環境相互影響，反映數字鄉村政策過程是實事求是地關注社會實踐和現實情境。政府層級上，上級政府釋放政策壓力、下級政府反饋效果與創新，反映數字鄉村政策過程中的上下級政府間互動；空間區域上，由于地方政府存在“晉升錦標賽”，各地會學習先進地區的政策，先進地區政策也會通過各種渠道擴散至鄰近地區，反映數字鄉村政策過程中一般與個別地區間的互動；政策議題上，地方政府將數字鄉村建設和其他相關議題疊加形成政策并協同推進。
（二）本文的邊際貢獻
本文的邊際貢獻和特色體現在三個方面：其一，分析和檢視大量與數字鄉村建設相關的政策文本，把握地方政府在建設數字鄉村時出臺政策的規律，用豐富的樣本探究政府建設數字鄉村的制度安排邏輯；其二，將政府注意力分配和政策擴散相聯系，提出政府的注意力分配差異是導致政策擴散的重要原因，為探究政策擴散的內在機理提供新思考；其三，從公共政策視角出發研究數字鄉村建設，對數字鄉村建設的“政策擴散”“政策過程”“政策環境”等傳統公共政策命題進行闡釋。
三、主要結論和政策建議
（一）本文主要結論
地方政府建設數字鄉村時存在明顯注意力分配差異。地方政府更偏向于使用供給型政策工具和環境型政策工具，政策子工具的使用亦不均衡。從時間視角來看，地方政府注意力分配在三個時期分別存在自主性、波動式、結構化的特征；從空間視角來看，不同地區的地方政府對數字鄉村建設的注意力分配差異較大，且政策會發生區域擴散；從內容視角來看，政府會將數字鄉村與其他議題一同疊加形成綜合政策。注意力分配差異影響政策擴散的邏輯可總結為：政策環境與政策體系相互影響為前提；政府層級維度對應時間視角的注意力分配差異，高層級政府對低層級政府釋放政策壓力，低層級政府向上反饋政策執行效果與政策創新，存在“垂直效應”；空間區域維度對應空間視角的注意力分配差異，地方政府會學習與自身條件相似的鄰近地區政策，先行地區的政策與理念也會主動擴散到其他地區，存在“鄰近效應”；政策議題維度對應內容視角的注意力分配差異，地方政府會將多種政策議題一體推進，實現協同，追求“疊加效應”。這種政策邏輯可以總結為“雙維擴散－議題疊加”。
（二）本文的政策啟示
第一，加大數字惠農政策力度，滿足農民數字需求。政府出臺相關政策要堅持需求導向，在數字鄉村建設中以惠農為根本，對“三農”的發展環境進行改造，把握好政策環境與政策體系相互影響的規律。第二，優化工具使用結構，發揮工具組合運用效果。各級政府應做好政策設計，使政策工具結構合理，確保政策工具組合運用效果的發揮。第三，優化激勵機制，增強數字鄉村建設內生動力。要充分運用多項激勵手段，優化評價激勵，增強農民和農村基層自治組織、地方政府等主體建設數字鄉村的內生動力第四，增強各領域政策協同度，放大政策疊加效應。數字鄉村與數字中國、創新驅動發展等戰略聯系緊密。政府要強化政策協同配合度。
(作者李燕凌系湖南農業大學公共管理與法學學院二級教授，博士生導師；蘇健系湖南農業大學公共管理與法學學院博士研究生。中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2024年第1期)
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