以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是中國農村的基本經營制度。這一制度是黨的農村政策的基石，符合中國國情農情實際，適應社會主義市場經濟發展要求，極大地解放和發展了農村社會生產力，必須長期堅持并不斷鞏固完善。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱“二十屆三中全會《決定》”），把“鞏固和完善農村基本經營制度”作為進一步全面深化改革的一項重要舉措，并從穩定農村土地承包關系、深化承包地“三權”分置改革、完善農業經營體系、健全農業社會化服務體系、發展新型農村集體經濟等方面明確了改革目標、任務和要求，是新時期在更高層次上鞏固和完善農村基本經營制度的行動指南。
一、把握鞏固和完善農村基本經營制度的內涵
農村基本經營制度是在長期的制度創新和實踐探索中逐步形成并不斷鞏固完善的。基于各地家庭聯產承包責任制的實踐探索，1983年中央“一號文件”提出“統一經營與分散經營相結合的原則”，認為這種“經營方式具有廣泛的適應性”。1986年中央“一號文件”首次提出“統一經營與分散經營相結合的雙層經營體制”。1993年11月，中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中，將以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制作為農村經濟的一項基本制度。1998年10月，《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》進一步強調，以家庭承包經營為基礎、統分結合的經營制度必須長期堅持。1999年3月，第九屆全國人民代表大會第二次會議將“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”寫入修正的《中華人民共和國憲法》，由此確立了農村基本經營制度的法律地位。2015年中央“一號文件”明確提出要“堅持和完善農村基本經營制度”，2016年中央“一號文件”又提出要“研究制定穩定和完善農村基本經營制度的指導意見”，2018年、2019年和2021年中央“一號文件”都強調要“鞏固和完善農村基本經營制度”。二十屆三中全會《決定》進一步強調了這一要求。從“堅持和完善”到“穩定和完善”再到“鞏固和完善”，這種在表述上的變化，反映了人們對農村基本經營制度的認識在不斷深化。
堅持鞏固和完善農村基本經營制度，需要明確究竟要鞏固什么、完善什么。所謂“鞏固”，就是要堅持農村土地農民集體所有，堅持土地承包關系穩定并保持長久不變，堅持家庭承包經營的基礎性地位，不斷鞏固和夯實農村基本經營制度的基礎。為此，需要有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，深化承包地“三權”分置改革，既要落實集體所有權，又要穩定農戶承包權，更要著力放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用。所謂“完善”，就是要適應農村經濟社會發展新形勢，瞄準建設現代化農業強國和實現共同富裕目標，在總結各地豐富實踐經驗的基礎上，因地制宜提高“統”的層次，探索多樣化統分結合的有效實現形式，充分賦予經營體制新的內涵和長久的制度活力，在更高層次上進一步完善農村基本經營制度。這就需要發展多種形式的農業適度規模經營，不斷完善農業經營體系和聯農帶農機制，進一步健全便捷高效的農業社會化服務體系，加快發展新型農村集體經濟，為完善農村基本經營制度創造適宜的經濟條件。
應該看到，近年來，隨著新型城鎮化、農業農村現代化和城鄉融合發展的快速推進，以及農村集體產權制度改革的不斷深化，中國農村經濟社會發展環境發生了一系列重大變化，需要適應新形勢不斷完善農村基本經營制度，并根據新情況賦予雙層經營體制新的內涵。首先，隨著農村土地流轉和適度規模經營的持續推進，在保持農戶承包權穩定的前提下，土地經營權逐步向新型經營主體集中，農業社會化服務水平不斷提升，由此出現了經營主體和經營形式多樣化的趨勢，形成了家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展格局。盡管這種趨勢和格局不會改變家庭承包經營的基礎性地位，但在新形勢下無疑需要賦予“以家庭承包經營為基礎”新的內涵。很明顯，在新形勢下，把“以家庭承包經營為基礎”簡單理解為以家庭經營為基礎，這是一種認識誤區。其次，隨著發展階段的變化，特別是農業農村現代化水平的不斷提升，改革開放以來所形成的“分的充分、統的不夠”的傳統統分結合模式已經不能適應新的發展形勢，成為制約農業適度規模經營和發展方式轉變的重要因素。正如習近平總書記2013年在參加第十二屆全國人民代表大會第一次會議江蘇代表團審議時所指出的，“當時中央文件提出要建立統分結合的家庭承包責任制，但實踐的結果是，‘分’的積極性充分體現了，但‘統’怎么適應市場經濟、規模經濟，始終沒有得到很好的解決”（張楊和程恩富，2018）。
經過40多年的農村改革實踐，目前傳統的集體經營為家庭生產所提供的服務已經十分有限，僅局限在對村、村民小組所擁有的水庫、池塘、水渠、溝壩、田間道路、公共林地及草地等的管理上。為農業生產、經營、銷售等提供服務這種“統”的功能已經主要由農民合作社、家庭農場、龍頭企業以及社會化服務組織等承擔（魏后凱和崔紅志，2016），新型農業經營主體和服務主體以及新型農村集體經濟的快速發展將賦予“統分結合”新的內涵。面對新的形勢，在更高層次上鞏固和完善農村基本經營制度，必須在堅持家庭承包經營基礎性地位的基礎上，培育壯大新型農業經營主體和服務主體，大力發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的運行機制，充分發揮農村集體經濟組織和各類新型主體“統”的功能和作用，不斷提高農村集體經濟“統”的層次、發展水平和質量，以充分釋放和彰顯農村基本經營制度的優勢。
二、因地制宜提高農村集體經濟“統”的層次
發展農村集體經濟是中國特色社會主義的本質要求。隨著經濟社會發展和農業農村現代化的深入推進，中國農村集體經濟發展將經歷一個由低水平集體經濟向高水平集體經濟或者“由統到分”向“由分到統”轉變的過程。早在1990年，鄧小平就明確提出了中國農業發展的“兩個飛躍”思想。他指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程。”1992年，他重申了“兩個飛躍”思想，強調“農村經濟最終還是要實現集體化和集約化”。中國農業發展的“第一個飛躍”早就已經實現，而21世紀以來的農村改革和發展實踐已經為實現集約化、規模化、高水平的農村集體經濟的“第二個飛躍”奠定了堅實基礎。
當前，隨著農村社會生產力水平的不斷提高，由低水平集體經濟走向高水平集體經濟的“第二個飛躍”的轉折點已經到來。首先，農業基礎設施的改善、科技裝備水平的提升、生產經營規模的擴大以及社會化服務的推進，為提升農村集體經濟“統”的層次和發展水平創造了有利條件，體制變革矛盾的主要方面“由統到分”轉變為“由分到統”。2023年，中國農業科技進步貢獻率達到63.2%，農作物耕種收綜合機械化率超過73%，農業社會化服務面積超過19.7億畝次。其次，傳統的以村組為界的“統”的模式已難以適應農村經濟發展的新形勢，迫切需要逐步提升集體經濟“統”的層次，在更大范圍內整合農村各類資源，提高資源利用效率和競爭力。如果不包括土地等資源性資產，目前全國農村集體資產總額的90%左右是村級和村民小組級集體資產，“統”的層級較低，統籌協調能力較弱。很明顯，單個村莊的資源和發展空間有限，其發展要素和產業呈現“碎片化”特征，難以有效、充分利用資源和獲取規模經濟效益。因此，“統”不能單純局限在村組層級，必須打破“村自為界、戶自為界”的傳統發展體制格局，適應新形勢賦予“統”更加豐富的內涵，因地制宜采取多種途徑提高農村集體經濟“統”的層次。最后，2024年6月28日通過的《中華人民共和國農村集體經濟組織法》對農村集體經濟組織的職能、設立、合并、分離等及其從事經營管理和服務活動做出了制度安排，明確農村集體經濟組織可以依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體。這為發展壯大新型農村集體經濟、提高集體經濟“統”的層次提供了法律保障。
發展壯大新型農村集體經濟，提升集體經濟“統”的層次，是實現集體經濟由低水平向高水平轉變的“第二個飛躍”的根本途徑。其關鍵是探索適應農村集體經濟高質量發展要求的統分結合雙層經營體制的有效實現形式。各地因發展階段、自然條件和經濟社會特點不同，其統分結合模式和“統”的層次也不盡相同。要從各地區實際出發，按照“宜統則統、宜分則分”的原則，積極探索統分結合的多樣化模式和有效實現路徑，打造新形勢下家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的升級版。
在更高層次上實現統分結合，要不斷拓展“分”的內涵。既要通過深化承包地“三權”分置改革，全面激發家庭承包經營的活力，又要適應新形勢強化聯農帶農機制，把分散的廣大農戶引入現代化大農業發展中，推動由單一農戶承包經營向家庭承包基礎上的多元主體共營轉變，為發展適度規模經營創造條件。在此基礎上，要大力發展新型農村集體經濟，采取跨村聯營、鄉鎮統籌、股份合作、村莊撤并等多種形式，因地制宜提高農村集體經濟的統籌層次，強化集體經濟組織在資源開發利用和保護、集體資產經營管理、技術信息服務等方面“統”的功能，不斷增強其統籌發展能力，引導和支持各類新型主體在農業生產經營服務方面承擔更多“統”的功能，鼓勵國有經濟與集體經濟開展全方位深度合作，積極探索多樣化統分結合模式下“統”的有效實現途徑。
實現集體經濟由低水平向高水平的“第二個飛躍”，還需要突破“村自為界、戶自為界”的發展體制局限，有效破解村莊分化問題，多措并舉推進村莊聯合發展。近年來，中國農村經濟快速發展，城鄉差距持續縮小，但村莊分化現象日益凸顯。根據中國社會科學院農村發展研究所開展的第一期中國鄉村振興綜合調查數據，如果按調查戶計算各村的戶均年收入，在剔除無效和極端樣本后的304個行政村中，按戶均收入最高與最低的30個村計算，二者之比值達到10.8；按戶均收入最高與最低的10個村計算，二者之比值則達到24.9。村集體經濟分化是村莊分化的基本表現形式。根據對北京市全域村莊2007－2017年數據的分析，村莊分化趨勢明顯且趨于層級固化，尤其是村莊間村集體凈資產與人均所得絕對差距在擴大，村莊間景氣指數的相對差異也在擴大（陳雪原等，2022）。村莊分化主要受區位條件、能人效應、產業業態、組織體制等因素的綜合影響，但根本原因是“村自為界、戶自為界”的分割式發展體制格局仍未破除，集體建設用地、農用地等資源要素難以實現集中優化配置，造成大量資源錯配現象，資源優勢難以轉化為現實經濟優勢。村莊分化凸顯，將對推進農民農村共同富裕帶來嚴峻挑戰，造成農村地區內部村域之間發展不平衡，由此將激發社會矛盾和沖突，加大農村基層治理的難度。為此，當前亟須借鑒浙江等地的經驗，采取“飛地抱團”、鄉村振興聯合體、組團化發展、鄉鎮級聯合社或聯營公司、強村公司、黨建聯盟等多元模式，促進村莊聯合發展和共同富裕。村莊聯合發展是提高農村集體經濟“統”的層次的重要途徑。
作者系中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員。中國鄉村發現網轉自:《中國農村經濟》2024年第9期
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